Dame in gospodje, prijatelji in kolegi!

Rad bi se zahvalil danskemu parlamentarnemu varuhu človekovih pravic Hansu Gammeltoft-Hansenu in komisarju Sveta Evrope za človekove pravice Alvaru Gil-Roblesu, da sta mi dala priložnost, da vam predstavim svoje misli o vlogi varuha človekovih pravic v prihodnji Evropi in mandatih varuhov človekovih pravic v prihodnji Evropi.

Nordijsko okolje za to, deveto srečanje okrogle mize evropskih varuhov človekovih pravic in komisarja Sveta Evrope za človekove pravice, je še posebej primerno za takšno predstavitev. Kot vsi veste, je Švedska leta 1809 ustanovila prvega parlamentarnega varuha človekovih pravic na svetu, Finska pa je temu sledila leta 1919. Leta 1955 je Danska s pomočjo zgodovinskega trenutka, ki ga je zaznamovala naraščajoča zaskrbljenost po drugi svetovni vojni glede demokracije, človekovih pravic in družbene vloge države, ustvarila tisto, kar je sčasoma postalo mednarodno posneman model parlamentarnega varuha človekovih pravic. V tem smislu 50. obletnica danskega varuha človekovih pravic ni le pomembna obletnica za Dansko, temveč tudi za varuhe človekovih pravic po vsem svetu, za katere je bil navdih danski model sodobne institucije varuha človekovih pravic.

Uspeh danskega modela se pogosto pripisuje privlačni kombinaciji osnovnih značilnosti, ki jih je mogoče zlahka prepoznati, in precejšnji prožnosti, ki mu omogoča, da se prilagodi pravnemu, političnemu in institucionalnemu okviru, v katerega je vstavljen. Ta uspeh je povezan z dejstvom, da so se pogoji, ki so prvotno spodbujali njegov nastanek, razširili na številne države v Evropi. Danes ima več kot 100 držav, vključno z vsemi državami članicami EU razen ene, parlamentarnega varuha človekovih pravic ali podobno institucijo, regionalni varuhi človekovih pravic pa obstajajo v številnih državah, vključno s šestimi državami članicami EU.

Zaradi nedavnega prehoda v demokracijo v srednji in vzhodni Evropi se je močno povečalo število parlamentarnih institucij varuha človekovih pravic. Vse nove države članice EU iz te regije imajo takšno institucijo, države kandidatke za članstvo v EU, vključno s Turčijo, pa nameravajo ustanoviti varuha človekovih pravic ali pa so to že storile.

Za kvalificirane napovedi o prihodnosti varuhov človekovih pravic v Evropi je treba na kratko preučiti, kaj "evropski varuh človekovih pravic" - če je res smiselno uporabiti tak izraz - trenutno pomeni in kako se je razvil v zadnjih letih.

Podrobna analiza tega tukaj očitno ni mogoča. Preprosta metoda, ki jo predlagam, da bi vsaj dobili okvirni pregled, je, da se vprašamo, v kolikšni meri so osnovne značilnosti prototipnega modela varuha človekovih pravic danes na splošno prepoznavne v institucijah varuha človekovih pravic v Evropi.

Prepričan sem, da vsi poznate bistvene značilnosti ombudsmanstva, vendar jih bom kljub temu na kratko poskušal povzeti za namene te predstavitve. Po mojem razumevanju so ključne značilnosti:

• osebno razsežnost funkcije, ki temelji na javno priznanem nosilcu funkcije;
• neodvisnost njegovega dela;
• prost in enostaven dostop za državljane;
• glavni poudarek na obravnavi pritožb (tj. njen odzivni način);
• uporaba proaktivnih sredstev za doseganje ciljev;
• funkcijo pregleda, ki zajema pravna pravila in načela; načela dobrega upravljanja; ter temeljne in človekove pravice;
• splošno pooblastilo za nadzor celotnega dosega javne uprave (vendar redko vključuje tudi sodišča); in
• pomanjkanje pooblastil za sprejemanje zavezujočih odločitev; in posebno prednost za delo z uporabo prepričevanja, moralne avtoritete in v nekaterih primerih avtoritete vlade ali skupščine, ki imenuje varuha človekovih pravic.

Moji obiski vseh držav članic EU in držav kandidatk za članstvo v EU so mi pustili močan vtis, da imajo varuhi človekovih pravic v Evropi v veliki meri skupne te osnovne značilnosti. Obstajajo pomembne razlike, vendar jih je v večini primerov mogoče pripisati posebnemu okviru, v katerem deluje varuh človekovih pravic, ali poskusom izboljšanja prototipnega modela.

Presenečen sem bil tudi nad velikim pomenom, ki ga ima institucija v številnih državah. Glede na nove institucije varuha človekovih pravic, ki so bile ustanovljene v Evropi v zadnjih 10-15 letih, menim, da je varno reči, da je urad parlamentarnega varuha človekovih pravic še naprej priznan kot osrednji in učinkovit vir zaščite posameznikov pri njihovem poslovanju z upravo.

To je jasno razvidno iz dejstva, da je bil varuhom človekovih pravic v novih demokracijah srednje in vzhodne Evrope skoraj vsem zaupan mandat za spodbujanje človekovih pravic. Občutljivosti vprašanj v zvezi s človekovimi pravicami v teh državah ni mogoče preceniti. Njihovi varuhi človekovih pravic zato nimajo le pomembne posebne naloge zagotavljanja spoštovanja človekovih pravic v posameznih primerih, temveč imajo tudi splošno odgovornost, da prispevajo k ponovni vzpostavitvi zaupanja v vlado ter spodbujanju in opolnomočenju civilne družbe.

Širok zaključek teh kratkih uvodnih pripomb je torej, da je popolnoma smiselno govoriti o "evropskem varuhu človekovih pravic". Zato me je razveselila odločitev, da se v osnutek ustavne pogodbe za Evropsko unijo vključi sklicevanje na varuhinjo človekovih pravic. V prvem delu Ustave je evropski varuh človekovih pravic omenjen tako v I-10. členu naslova o državljanstvu in temeljnih pravicah kot v I-49. členu naslova o demokratičnem življenju Unije. Varuh človekovih pravic je tako priznan kot bistvena povezava med zavezami Unije glede človekovih in temeljnih pravic ter njenimi demokratičnimi zavezami in težnjami.

Da bi obravnavala vprašanje, kako bi se lahko evropsko ombudsmanstvo razvijalo v prihodnosti, sem se v današnjem govoru osredotočila na dve temi: proaktivna narava varuha človekovih pravic in način, kako lahko varuhi človekovih pravic dosežejo rezultate s partnerstvi z drugimi institucijami in organi.

Proaktivno delo varuhov človekovih pravic se kaže tako v funkciji pregleda institucij varuhov človekovih pravic kot v načinu njihovega delovanja.

V zvezi z vsebino pregleda varuhov človekovih pravic bi rad zlasti poudaril pogosto uporabo odprtih načel dobrega upravljanja. Ta načela varuhu človekovih pravic na splošno omogočajo, da vprašanja ocenjuje prožneje in bolj usmerjeno v prihodnost, kot to lahko na primer storijo sodišča. Kot je moj predhodnik, prvi evropski varuh človekovih pravic Jacob Söderman v svojem letnem poročilu za leto 1997 izjavil: "...odprta narava izraza [nepravilnost] je ena od stvari, ki razlikuje vlogo varuha človekovih pravic od vloge sodnika." Dejansko lahko uporaba takšnih odprtih načel dobrega upravljanja celo vpliva na razvoj in uporabo prepoznavnih pravnih pravil in načel.

Zavedam se, da so danske izkušnje odličen primer, kako lahko varuh človekovih pravic proaktivno prispeva k razvoju pravnih pravil. Obveščen sem bil celo, da je več pravnih pravil iz danskega zakona o javni upravi iz leta 1985 v bistvu kodificiranih pravil, ki so bila oblikovana v sklepih in priporočilih danskega varuha človekovih pravic.

V zvezi s tem bi rad spomnil na vprašanje, ki ga je postavil nekdanji danski varuh človekovih pravic, pokojni profesor Lars Nordskov Nielsen, ob 40. obletnici danskega varuha človekovih pravic, ki ostaja prav tako aktualna deset let pozneje. Profesor Nielsen je vprašal, „ali bi moral biti zakon o javni upravi [...] edina podlaga za oceno varuha človekovih pravic, ali je bila zadeva pravilno obravnavana“.

Enako vprašanje bi lahko danes zastavili za Evropo na splošno, kjer smo v zadnjih letih opazili zelo opazno težnjo po oblikovanju pisnih instrumentov - zavezujočih ali nezavezujočih -, ki vsebujejo pravila o dobrem upravljanju. Vrhunec tega je bila verjetno uvedba pravice do dobrega upravljanja v Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (člen 41).

Takšna prizadevanja za pojasnitev in okrepitev načel dobrega upravljanja v pisnih instrumentih so lahko dobra le za državljane. Za varuhe človekovih pravic pa se postavlja vprašanje, ali prehajamo v fazo, v kateri se bomo zadovoljili zgolj z nadzorovanjem pravilnega izvajanja že oblikovanih pravnih pravil dobrega upravljanja, ali pa bomo še naprej uporabljali širok in prožen koncept dobrega upravljanja, ki lahko prispeva k stalnemu izboljševanju upravnega ravnanja.

Pokojni profesor Nielsen je odločno zagovarjal pomen varovanja načela dobrega upravljanja kot prožne podlage za pregled, sam pa zagotovo sledim temu nasvetu v svoji vsakodnevni praksi kot evropski varuh človekovih pravic. Zdi se mi, da ta pristop uporabljajo tudi nacionalni varuhi človekovih pravic po vsej Evropi, za katere se zdi, da se večinoma izogibajo legalističnemu modelu pregleda. Poleg tega so me spodbudile nedavne odločbe Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti v Luxembourgu, v katerih se je zdelo, da Sodišče - ki samo uporablja pojem "dobre" ali "dobre" uprave - priznava pomen ohranjanja prožnega načela "dobre uprave", kot ga uporabljajo varuhi človekovih pravic.

Osebno to pozdravljam, zlasti glede na to, da varuhi človekovih pravic delujejo kot povezava med najvišjimi in najosnovnejšimi načeli - kot sta človekovo dostojanstvo in enakost pred zakonom - in morda prozaičnimi, vendar kljub temu zelo pomembnimi normami vsakodnevnega upravnega ravnanja do državljanov (ki se nanašajo na pisma, vljudnost, storitveno naravnanost itd.). S to kombinacijo se varuh človekovih pravic dejansko razlikuje od številnih specializiranih organov, ki so bili ustanovljeni v zadnjih letih (na primer nadzorniki za varstvo podatkov in uradi za boj proti goljufijam).

Zato ne le pričakujem, ampak tudi upam, da bo pomembna vloga varuha človekovih pravic v prihodnji Evropi prispevati k razvoju upravne kulture, ki bo temeljila na prožnih načelih dobrega upravljanja in bo sposobna okrepiti zmogljivost javne uprave za upoštevanje najboljše prakse in zagotavljanje visokokakovostnih storitev uporabnikom.

Kar zadeva delovne metode varuhov človekovih pravic, je dobro znano, da ima večina varuhov poleg svoje glavne odgovornosti za obravnavo pritožb formalna proaktivna preiskovalna pooblastila. Ti vključujejo pooblastilo za izvajanje inšpekcijskih pregledov in pooblastilo za začetek tako imenovanih preiskav na lastno pobudo. Poleg tega ima večina varuhov človekovih pravic pooblastila, da priporoči spremembe zakonov in upravnih praks. Varuhi človekovih pravic imajo poleg formalnih proaktivnih pooblastil seveda tudi pomembno vlogo usmerjanja javnih uslužbencev glede tega, kako lahko sami in javne uprave, v katerih delujejo, nenehno izboljšujejo svoje odnose s posamezniki. To je tisto, kar se včasih imenuje "izobraževalna" vloga varuha človekovih pravic.

Moj vtis gostujočih kolegov na nacionalni ravni po vsej Evropi je, da se ta proaktivna pooblastila zelo pogosto uporabljajo v novejših institucijah varuha človekovih pravic, vse pogosteje pa jih uporabljajo tudi starejše institucije. Zavedam se, da je bila s spremembo izvedbenih zakonov za urad danskega varuha človekovih pravic iz leta 1996 uvedena izrecna pristojnost za izvajanje preiskav na lastno pobudo, praksa, ki se je začela že leta 1988.

V zvezi s tem so zlasti pomembna vprašanja legitimnosti, ki se, nekoliko neizogibno, zastavljajo z uporabo proaktivnih delovnih metod, ki jih varuhi človekovih pravic vse pogosteje uporabljajo. Prvi vidik se nanaša na to, kako javni uslužbenci dojemajo, kako varuh človekovih pravic uporablja svoja proaktivna pooblastila. Za razliko od obravnavanja pritožb - kjer se varuh človekovih pravic preprosto odziva na posameznikovo uporabo njegovih pravic - uporaba proaktivnih delovnih metod neizogibno vključuje tveganje, da bi se uradniki lahko spraševali, ali so ukrepi varuha človekovih pravic resnično potrebni in upravičeni. Menim, da vse bolj pozitiven odziv javnih uprav na take proaktivne dejavnosti varuhov človekovih pravic kaže ne le na to, da so dejanske pobude dobro sprejete, temveč tudi na to, da se široka proaktivna vloga varuhov človekovih pravic na splošno šteje za naravno in legitimno.

Drugi vidik se nanaša na splošna priporočila, tj. priporočila, ki obravnavajo sistemska vprašanja in ne posebnih upravnih odločitev v zvezi s posamezniki. Pri klasičnem pristopu se upoštevanje splošnih priporočil varuha človekovih pravic, ki se približujejo 100 %, šteje za bistveno. Pomislek, na katerem temelji takšno stališče, je, da lahko organ institucije utrpi nepopravljivo škodo, če uprava začne zavračati priporočila varuha človekovih pravic.

Sedanja gibanja kažejo, da se v zvezi s splošnimi priporočili pojavlja reformni pristop, ki je bolj usmerjen v tveganja. Razlog za to je, da vloga varuha človekovih pravic kot katalizatorja stalnih reform zmanjšuje pomen skoraj 100-odstotne stopnje skladnosti. Dejansko obstajajo tisti, ki trdijo, da je mogoče varuha človekovih pravic, katerega priporočila so vedno sprejeta, dojemati kot varuha človekovih pravic, ki se preveč ukvarja z zagotavljanjem, da so njegova priporočila v mejah tega, kar bo uprava sprejela.

Zdi se mi, da se številni nacionalni varuhi človekovih pravic, zlasti tisti, ki so bili ustanovljeni pred kratkim, premikajo v smeri pristopa, usmerjenega v tveganja. Zato je lahko zanimiv razvoj v evropskem varuhu človekovih pravic pojav modelov varuhov človekovih pravic, za katere je značilna večja pripravljenost za povečanje tveganja pri izračunu odločitev v zvezi s splošnimi priporočili, namenjenimi obravnavanju vprašanj v zvezi s sistemskimi nepravilnostmi.

Naj poudarim, da se te ugotovitve nanašajo le na splošna priporočila - v zvezi s priporočili v primerih, ki se nanašajo na posamezne pritožbe in zahtevke, ostaja stališče, da bi bilo treba taka priporočila običajno vedno upoštevati.

Navedba, da varuhi človekovih pravic ne delujejo sami, da so odvisni od svojih institucionalnih sogovornikov ter da je treba vzdrževati in razvijati dobre in konstruktivne odnose s temi sogovorniki, je morda očitna.

Kljub temu sta obseg in narava takih partnerstev eno od področij, na katerih obstajajo še posebej velike razlike med institucijami varuha človekovih pravic v Evropi. Zato bi rad na kratko poskusil opredeliti ključna vprašanja in ponuditi enega ali dva skromna cilja za prihodnost.

Sodišča so seveda temeljni mehanizem pravnih sredstev za zagotavljanje spoštovanja pravne države. Kadar obstajajo varuhi človekovih pravic, lahko državljani izberejo izvensodno pravno sredstvo varuha človekovih pravic kot alternativo sodnemu postopku. Vendar so sodišča in varuhi človekovih pravic povezani ali so lahko povezani na več neposrednih in posrednih načinov.

Pomembna posredna povezava med sodišči in varuhi človekovih pravic je vzajemna uporaba odločb. To pomeni, da varuhi človekovih pravic uporabljajo sodno prakso sodišč, sodišča pa se lahko obrnejo na poročila varuha človekovih pravic, da bi pridobila navdih za svojo razlago prava. Zelo težko je napovedati, ali se bo ta posredna izmenjava razvila v prihodnji Evropi. Največ, kar lahko rečemo, je, da se razvoj v tej smeri zdi verjeten, glede na to, da se načela dobrega upravljanja vse bolj formalizirajo v pisne instrumente.

Tak razvoj lahko dejansko podpirajo tudi pozitivne izkušnje z neposredno povezavo, ki jo je mogoče najti v nekaterih, čeprav le nekaj, evropskih državah. V Španiji, na Portugalskem in Poljskem je na primer varuh človekovih pravic pristojen za predložitev vprašanj v zvezi z veljavnostjo zakonodaje ustavnemu sodišču. Od svojih kolegov v teh državah razumem, da je ta moč izjemno koristna in da prispeva k učinkovitosti njihovega splošnega dela. Ta moč seveda zahteva veliko skrb in spretnost, da bi se izognili pojavu, da bi se v političnih polemikah postavili na stran.

Zdi se mi, da je evropski varuh človekovih pravic dosegel stopnjo zrelosti, če želite, zaradi česar je primerno ponovno obravnavati vprašanje dostopa varuhov človekovih pravic do sodišč. Če so v tak sistem neposrednega dostopa vgrajeni ustrezni zaščitni ukrepi, na primer možnost, da sodišča zavrnejo zahtevo varuha človekovih pravic za razlago, bi bil lahko dostop do sodišč sprejemljiv in koristen v večini evropskih jurisdikcij.

Kar zadeva odnose varuhov človekovih pravic z vladami in parlamenti, se bom dotaknil le vprašanja zakonodaje. V skladu z mojimi prejšnjimi pripombami glede težnje po večjem poudarku na proaktivnih delovnih metodah, kot so preiskave na lastno pobudo, bi lahko predvideli možnost okrepljenega dialoga med varuhi človekovih pravic in njihovimi vladami in/ali parlamenti, ko se pripravlja in obravnava zakonodaja v zvezi s širokimi pomisleki varuha človekovih pravic. Zavedam se, da se na primer s švedskim varuhom človekovih pravic sistematično posvetuje o ustrezni zakonodaji in da ima estonski varuh človekovih pravic pravico govoriti na zasedanjih parlamenta in vlade, ko razpravljata o zakonodajnih predlogih.

Tudi v nekaterih državah lahko takšno prakso razumemo kot pretesno sodelovanje v političnem procesu in morebitne polemike, ki so z njim pogosto povezane. Po drugi strani pa se mi zdi, da se varuhi človekovih pravic vse bolj dojemajo kot zelo pomembni viri informacij pri izvajanju zakonov. Evropska komisija je na primer večkrat uporabila poročila varuhov človekovih pravic v državah kandidatkah za članstvo v EU, da bi pridobila informacije o stanju izvajanja zakonodaje v zvezi s pravicami.

Zato se lahko zgodi, da se bo kumulativno znanje in izkušnje varuhov človekovih pravic v zvezi z izvajanjem zakonov vedno bolj upoštevalo na ravni priprave zakonov.

Končni sogovorniki, ki bi jih rad omenil, so res bolje imenovani kolegi. So družina varuhov človekovih pravic na evropski, nacionalni, regionalni in lokalni ravni, katerih sodelovanje ponazarjajo dogodki tega tedna v Københavnu. Kot veste, so se evropski varuhi človekovih pravic redno sestajali na seminarjih, ki jih je organiziral evropski varuh človekovih pravic, in okroglih mizah, ki jih je organiziral Svet Evrope, da bi razpravljali o vprašanjih skupnega interesa.

Evropsko mrežo varuhov človekovih pravic, ki jo je ustanovil moj predhodnik Jacob Söderman, danes sestavlja skoraj 90 uradov v 29 državah in vsakodnevno sodeluje pri obravnavi primerov ter stalno izmenjuje izkušnje in najboljše prakse s seminarji in srečanji, dvoletnim glasilom, elektronskim forumom za razprave in elektronskimi dnevnimi novicami. Intenzivnost takšnega sodelovanja se bo v prihodnosti še naprej povečevala, tako na geografski ravni z rastjo EU kot tudi na vsebinski ravni, saj postaja izvajanje prava EU na nacionalni ravni vse pomembnejše področje, ki skrbi nacionalne varuhe človekovih pravic. Prihodnje sodelovanje med varuhi človekovih pravic na evropski, nacionalni, regionalni in lokalni ravni bi lahko vedno bolj potekalo v obliki skupnih preiskav, oblikovanja skupnih kanalov za zagotavljanje informacij in nasvetov ter razvoja novih načinov izmenjave informacij in najboljših praks.

Ob zaključku teh razmišljanj o varuhih človekovih pravic v prihodnji Evropi je pomembno, da se ponovno spomnimo na dva velika dosežka, ki vplivata na vse nas: prvič, nedvoumno priznanje varuha človekovih pravic v Ustavi za Evropo in, drugič, vključitev Listine o temeljnih pravicah, ki vsebuje pravico do dobrega upravljanja, v Ustavo. Rad bi se poklonil neutrudnim prizadevanjem svojega predhodnika Jacoba Södermana pri doseganju teh dveh pomembnih uspehov.

Dejstvo, da so se evropski oblikovalci politik odločili za tako pomembno okrepitev varuhov človekovih pravic, ne temelji le na skupni viziji za prihodnost. Je tudi odgovor na zelo veliko verodostojnost, ki so jo varuhi človekovih pravic v Evropi v zadnjih nekaj desetletjih dali konceptu varuha človekovih pravic z učinkovitim spodbujanjem pravne države in dobrega upravljanja.

Po mojem mnenju dejstvo, da se zdaj lahko sklicujemo na varuhinjo človekovih pravic kot del evropske pravne in politične tradicije, pomeni tudi, da si je treba prizadevati za zagotovitev, da so pravice državljanov enako dobro zaščitene, ne glede na to, na katerega varuha človekovih pravic se obrnejo. Vsekakor bodo varuhi človekovih pravic še naprej uporabljali različne delovne metode, pri čemer bodo svoje pisarne preudarno prilagajali svojemu politično-institucionalnemu okolju in kulturi. Vendar bi morala biti raven pravic, ki jih uživajo državljani, na splošno enaka. Da bi zagotovili, da to ni le naloga samih varuhov človekovih pravic, temveč zahteva stalen dialog z zakonodajalci, ki bodo na koncu pozvani, da varuhom človekovih pravic zagotovijo potrebna pravna pooblastila in sredstva za dosego tega cilja.

Sam se veselim tesnejšega sodelovanja s kolegi varuhi človekovih pravic po vsej Evropi, da bomo lahko vsi skupaj pomagali uresničevati pravice za vse državljane.

Hvala za vašo pozornost!