1 Uvod

Veseli me, da lahko sodelujem na 34. zasedanju Asserjevega kolokvija o evropskem pravu.

Svoj prispevek bom začel s pojasnilom, kaj je varuh človekovih pravic, kako se je institucija varuha človekovih pravic razširila in razvila ter kakšen je odnos med varuhi človekovih pravic in sodišči.

Nato bom govoril o vlogi evropskega varuha človekovih pravic v konvenciji in določbah ustave, ki se nanašajo na varuha človekovih pravic.

Nazadnje bom preučil Listino o temeljnih pravicah in pojasnil, zakaj imajo varuhi človekovih pravic, vključno z varuhi človekovih pravic v državah članicah, ključno vlogo pri njenem izvajanju.

2 Kaj je varuh človekovih pravic?
2.1 Temeljna vloga

Osnovna naloga varuha človekovih pravic je preiskovanje pritožb zoper javne organe in poročanje o njih.

Svet varuhov človekovih pravic je raznolik, vendar obstajajo nekatera splošno priznana merila, ki bi jih moral izpolnjevati vsak varuh človekovih pravic. To so: neodvisnost; pošten postopek; javna odgovornost; in učinkovitosti.

Poleg izvajanja nadzorne funkcije nad javnimi organi so varuhi človekovih pravic tudi vir za pomoč pri izboljšanju kakovosti upravljanja javnega sektorja, zlasti z obravnavanjem temeljnih sistemskih težav, ki so razlog za pritožbe.

2.2 Razvoj institucije varuha človekovih pravic

Prvi urad varuha človekovih pravic je bil ustanovljen na Švedskem leta 1809 za preverjanje zakonitosti dejanj javnih uslužbencev.

V naslednjem stoletju in pol sta le še dve državi ustanovili varuhe človekovih pravic s splošno pristojnostjo: Finska leta 1919 in Danska leta 1955.

V šestdesetih in zgodnjih sedemdesetih letih prejšnjega stoletja se je začel prvi val svetovne širitve, ko so starejše demokracije, kot so Norveška, Nova Zelandija, Združeno kraljestvo in Francija, ustanovile varuhe človekovih pravic.

To so storili, da bi rešili težave državljanov z javno upravo, ki se je razširila in prevzela nove vloge v 20. stoletju, zlasti po drugi svetovni vojni, ko so se socialne funkcije države dramatično povečale.

V dveh nadaljnjih valovih svetovne širitve so bili varuhi človekovih pravic ustanovljeni v številnih novejših demokracijah kot del njihove zavezanosti spoštovanju človekovih pravic in načela demokracije:

Od sredine sedemdesetih let prejšnjega stoletja je bil varuh človekovih pravic ustanovljen v postavtoritarnih državah, kot so Španija, Portugalska in Grčija v Evropi in številnih državah Latinske Amerike.

Po letu 1989 so bili varuhi človekovih pravic ustanovljeni v posttotalitarnih državah; in sicer v državah, ki so jim prej vladali komunistični režimi.

To zaporedje razvoja se odraža v različnih imenih: varuh človekovih pravic; komisar za upravo; Médiateur; Defensor del Pueblo; Varuh človekovih pravic; Komisar za državljanske pravice.

Pomeni tudi, da delo sodobnih varuhov človekovih pravic, vključno z evropskim varuhom človekovih pravic, temelji na treh prekrivajočih se elementih, ki se medsebojno podpirajo: zakonitost, dobro upravljanje in človekove pravice.

2.3 Evropski varuh človekovih pravic

Z Maastrichtsko pogodbo je bil leta 1993 ustanovljen Evropski varuh človekovih pravic, da bi se okrepili odnosi med državljani in ravnjo upravljanja Unije.

Evropski varuh človekovih pravic je pristojen za obravnavanje nepravilnosti pri dejavnostih institucij in organov Skupnosti.

Institucije so seveda navedene v Pogodbi, vendar je kategorija „organov“ odprta in se je v zadnjih letih, ko so bile ustanovljene nove agencije, znatno povečala.

Vodilo dela evropskega varuha človekovih pravic, zlasti glede zakonitosti in človekovih pravic, je sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje.

To me pripelje do pomembne splošne točke o razmerju med delom varuhov človekovih pravic in delom sodišč.

2.4 Varuhi človekovih pravic in sodišča

Pravna država in spoštovanje pravic posameznikov ne moreta biti zagotovljena brez močnega in neodvisnega sodstva.

Kadar pa je ta predpogoj izpolnjen, imajo lahko varuhi človekovih pravic tudi pomembno vlogo pri krepitvi vloge državljanov, zagotavljanju pravnih sredstev in izboljšanju kakovosti javne uprave.

Da bi pojasnili, zakaj je tako, je koristno primerjati nekatere različne značilnosti sodišč in varuhov človekovih pravic.

Odločbe sodišč so zavezujoče in lahko zagotovijo verodostojne razlage prava. Vendar pa

poslovnik je strog in zapleten;

postopki so pogosto dolgotrajni in dragi;

sodna zadeva je običajno igra z ničelno vsoto: To pomeni, da ena stran zmaga, druga pa izgubi; in končno

sodišča lahko ukrepajo le, če jim je predložena zadeva.

Po drugi strani pa:

varuhi človekovih pravic imajo prožne in neformalne postopke. To je mogoče, ker varuh človekovih pravic običajno nima pooblastil za sprejemanje pravno zavezujočih odločitev. (Nikoli ni takšna moč potrebna: kadar sta pravna država in demokracija močni, javni organi običajno upoštevajo priporočila varuha človekovih pravic);

lahko ukrepajo razmeroma hitro in poceni, običajno brez stroškov za pritožnika;

lahko spodbujajo pozitivne rezultate, ki koristijo pritožniku in javnemu organu;

varuh človekovih pravic je lahko proaktiven in reaktiven. Lahko na primer sprejmejo pobude za reševanje sistemskih težav v javni upravi. Organizirajo lahko tudi informacijske kampanje za obveščanje državljanov o njihovih pravicah in o tem, kako jih uveljavljati.

Pomen sodišč pri spoštovanju pravne države in pravic posameznikov pomeni, da jih ne smemo preobremeniti z nepotrebnimi zadevami.

V idealnem primeru bi torej moralo biti sodišče zadnje in ne prvo sredstvo za državljana, ki ima težave z javnimi organi.

Kadar obstajajo varuhi človekovih pravic, lahko državljani izberejo izvensodno sredstvo varuha človekovih pravic kot alternativo sodnemu postopku. To razširja dostop do pravnega varstva ter krepi pravno državo in kakovost demokracije.

Ta analiza varuhov človekovih pravic in različnih pravnih sredstev je bila podlaga za glavne predloge evropske varuhinje človekovih pravic za ustavo.

3 Konvencija, ustava in varuhi človekovih pravic (1)
3.1 Glavni predlogi evropskega varuha človekovih pravic

Evropski varuh človekovih pravic je kot opazovalec sodeloval pri konvenciji, ki ji je predsedoval Valéry GISCARD D’ESTAING, ki je pripravil ustavo, in pri prejšnji konvenciji (ki ji je predsedoval Roman HERZOG), ki je pripravila Listino o temeljnih pravicah, razglašeno decembra 2000 v Nici.

V obeh konvencijah si je varuh človekovih pravic prizadeval, da se razprave ne bi osredotočale le na strukture oblasti, temveč tudi na državljane.

Kar zadeva sodno varstvo človekovih pravic, je varuhinja človekovih pravic podprla pristop Unije k Evropski konvenciji o človekovih pravicah in pravno zavezujočo Listino o temeljnih pravicah, pri čemer je trdila, da bi ju bilo treba obravnavati kot dopolnjujoči se in ne kot alternativi.

Ustava dejansko predvideva obe vrsti zaščite.

Varuhinja človekovih pravic je tudi poudarila, da je dobro upravljanje bistveno za to, da lahko državljani uveljavljajo svoje pravice kot vsakodnevno realnost, in pozvala, naj ustava zagotovi zakon o dobrem upravljanju, ki bi se uporabljal za vse institucije in organe Unije.

S takim zakonom bi se izvajala pravica državljanov do dobrega upravljanja iz člena 41 (II-101) Listine o temeljnih pravicah in odpravil sedanji nejasen položaj, v katerem različne institucije Unije uporabljajo različne kodekse dobrega upravljanja.

Kot je poudaril komisar DE PALACIO v razpravi Evropskega parlamenta o letnem poročilu varuha človekovih pravic (25. september 2003), je bil ta poziv obravnavan v členu III-304 (III-398) Ustave, ki določa, da morajo evropski zakoni zagotavljati odprto, učinkovito in neodvisno evropsko upravo.

Poleg tega je generalni sekretar Evropske komisije, g. O’SULLIVAN, omenil leto 2006 kot možen datum, ko naj bi Komisija predložila osnutek predloga takšnega zakona.

Nazadnje je varuh človekovih pravic pozval, naj se v ustavi jasno določijo pravna sredstva, ki so na voljo državljanom, če se ne spoštujejo njihove pravice iz prava Unije, vključno s pravico do predložitve zadeve nacionalnemu sodišču in pravico do učinkovitega izvensodnega pravnega sredstva.

3.2 Vloga evropskega varuha človekovih pravic v ustavi

Kar zadeva vlogo evropskega varuha človekovih pravic, je bil izid zelo pozitiven.

V prvem delu Ustave je evropski varuh človekovih pravic omenjen tako v členu I-8 (I-10) naslova o državljanstvu in temeljnih pravicah (naslov II) kot v členu I-48 (I-49) naslova o demokratičnem življenju Unije (naslov VI).

Varuh človekovih pravic tako predstavlja povezavo med zavezami Unije glede človekovih in temeljnih pravic ter njenimi demokratičnimi zavezami in težnjami.

Člen I-48 (I-49) tudi jasno določa, da evropskega varuha človekovih pravic ne imenuje Evropski parlament, temveč ga izvoli Evropski parlament. Ta sprememba bolje odraža realnost in ima simboličen pomen za neodvisnost varuha človekovih pravic.

Poleg tega prenehanje „stebrne“ strukture Unije pomeni razširitev mandata varuha človekovih pravic na vse institucije, organe, urade in agencije Unije.

Te spremembe vključujejo tudi členi o evropskem varuhu človekovih pravic v Listini o temeljnih pravicah in III. delu Ustave (II-43, III-237 (II-103, III-335)).

3.3 Sodna in izvensodna pravna sredstva v državah članicah

Kar zadeva pravna sredstva, člen I-28 (I-29) (če je nekoliko poševno) odgovarja na poziv varuha človekovih pravic, naj ustava državljane obvesti o njihovi pravici, da se obrnejo na nacionalno sodišče. Od držav članic zahteva, da zagotovijo „pravice do pritožbe, ki zadostujejo za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije“.

Vendar niti Konvencija niti MVK nista našli časa za ukrepanje v zvezi s predlogi za okrepitev izvensodnih pravnih sredstev v primerih, ko države članice ne spoštujejo prava Unije.

Kljub temu sem še vedno prepričan, da imajo varuhi človekovih pravic na vseh ravneh ključno vlogo pri zagotavljanju popolnega in pravilnega izvajanja prava Unije, vključno z Listino o temeljnih pravicah, na katero se želim zdaj obrniti.

4 Listina o temeljnih pravicah
4.1 Izvajanje Listine na ravni Unije

Evropski varuh človekovih pravic je v zvezi z ravnjo upravljanja Unije dejavno spodbujal Listino vse od razglasitve s strani Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije na vrhu v Nici decembra 2000.

Varuh človekovih pravic je pri obravnavi pritožb in preiskavah na lastno pobudo dosledno menil, da je nespoštovanje pravic iz Listine nepravilnost.

Ustava vključuje Listino kot del II in izrecno določa, da bodo sodišča Unije pozvana k razlagi Listine [revidirana preambula Listine].

Seveda bo evropski varuh človekovih pravic upošteval sodno prakso sodišč Unije, ko se bo pojavila.

4.2 Izvajanje Listine v državah članicah

Listina je naslovljena tudi na države članice, „kadar izvajajo pravo Unije“ [II-51 (II-111)].

Ne nameravam začeti zapletene pravne razprave o natančnem pomenu tega izraza v njegovem posebnem kontekstu. Po potrebi lahko Sodišče v prihodnje poda verodostojno pravno razlago.

Za namene obravnavane zadeve je dovolj poudariti, da pojem izvajanja na splošno ne vključuje le prenosa direktiv (ali „okvirnih zakonov“, kot bodo postali v skladu z Ustavo) v nacionalno pravo, temveč tudi uporabo takega nacionalnega prava s strani javnih organov v državah članicah.

V skladu z načelom subsidiarnosti so za izvajanje prava in politike Unije odgovorni predvsem nacionalni, regionalni in lokalni organi ter druge javne organizacije v državah članicah.

Da bi lahko državljani v praksi uživali svoje pravice iz Listine, je zato bistveno, da različni javni organi držav članic Listino spoštujejo tudi, kadar delujejo v skladu z nacionalnim pravom, vsaj če se z zadevnim nacionalnim pravom izvaja pravo Unije.

4.3 Pravna sredstva proti državam članicam

Pravice so odvisne tudi od obstoja učinkovitih pravnih sredstev.

Razumljivo je, da državljani, ki menijo, da država članica ne spoštuje prava Unije, pogosto zahtevajo pravno sredstvo na ravni Unije.

Nekateri državljani se pritožujejo pri Komisiji v njeni vlogi varuhinje Pogodbe. Zaradi tega lahko Komisija v skladu s členom 226 Pogodbe ES zadevo predloži Sodišču. Vendar številni pritožniki upajo, da bo Komisija njihov primer hitro rešila v upravni fazi postopka iz člena 226, ne da bi se obrnila na Sodišče.

Državljani na Evropski parlament naslovijo tudi peticijo v zvezi s kršitvami. V praksi je pogosto naloga Komisije, da preuči tudi te primere.

Poleg tega se številni državljani pri Evropskem varuhu človekovih pravic pritožujejo nad javnimi upravami držav članic, vendar take pritožbe ne spadajo na področje pristojnosti.

Pričakujem, da bo, ko bo ustava začela veljati in bo Listina postala pravno zavezujoča, veliko več državljanov verjetno poskušalo zadeve predložiti na raven Unije.

Menim, da bi bilo učinkoviteje in v skladu z načelom subsidiarnosti, če bi se večina takih primerov obravnavala lokalno, v sami državi članici. S tem bi se tudi izognili preobremenitvi postopka Komisije iz člena 226 in postopka Evropskega parlamenta za peticije.

4.4 Potreba po okrepitvi izvensodnih pravnih sredstev v državah članicah

Državljani, ki želijo zaščititi svoje temeljne pravice pred javnimi upravami držav članic, lahko seveda sprožijo postopek pred nacionalnimi sodišči.

Toda iz razlogov, ki sem jih že pojasnil, bi moral biti odhod na sodišče zadnje in ne prvo sredstvo za državljana, ki ima težave z javnimi organi.

Iz izkušenj vem tudi, da je malo državljanov, ki uveljavljajo pravno sredstvo na ravni Unije, zadovoljnih z informacijo, da je njihovo edino pravno sredstvo pravno sredstvo v državi članici.

Zato sem trdno prepričan, da je bistveni element subsidiarnosti v pravnih sredstvih krepitev izvensodnih pravnih sredstev v državah članicah.

V tem prepričanju me krepi dejstvo, da zagotavljanje popolnega in pravilnega izvajanja prava Unije ni le stvar zagotavljanja učinkovitih pravnih sredstev, čeprav je to ključnega pomena.

Vključuje tudi težko in skrbno nalogo krepitve zmogljivosti javnih organov držav članic za spoštovanje zakonodaje, načel dobrega upravljanja in človekovih pravic.

Varuhi človekovih pravic so še posebej primerni za združevanje takšnih odzivnih in proaktivnih funkcij ter ustvarjanje sinergij med njimi.

Na primer, z objavo meril dobrega upravljanja (kot je kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki sem ga prej omenil) lahko varuhi človekovih pravic:

da bodo njihove ugotovitve lažje razumljive; in

pomagati državljanom in upravi, da se osredotočijo na svoja obojestranska pričakovanja na način, ki spodbuja zaupanje in učinkovitejšo komunikacijo.

4.5 Vloga evropske mreže varuhov človekovih pravic

Trenutne razmere v Evropski uniji so, da so varuhi človekovih pravic v vseh 25 državah članicah, bodisi na nacionalni ali regionalni ravni bodisi v nekaterih državah - kot je Španija - na obeh ravneh.

Sama si dejavno prizadevam za poglobitev našega obstoječega sodelovanja z njimi prek evropske mreže varuhov človekovih pravic.

Mreža vključuje tudi varuhe človekovih pravic v državah kandidatkah in širšem schengenskem območju, ki imajo več kot 90 uradov v 30 državah.

Zagotavlja, da se pritožbe hitro naslovijo na pristojnega varuha človekovih pravic, in olajšuje izmenjavo informacij o najboljših praksah in razvoju evropskega prava.

Z našimi partnerji iz držav članic v mreži že sodelujem, da bi jim pomagala in jih spodbujala pri zagotavljanju popolnega in pravilnega izvajanja prava Unije.

Menim, da bi lahko s sodelovanjem Evropskega parlamenta in Komisije do začetka veljavnosti Ustave vzpostavili celovit, skladen in učinkovit sistem izvensodnih pravnih sredstev v državah članicah, da bi državljanom pomagali uživati pravice, ki jih imajo na podlagi prava Unije v razmerju do javnih organov v državah članicah, vključno s temeljnimi pravicami na podlagi Listine.

To bi:

povečati izbiro za državljane z zagotovitvijo alternativnega pravnega sredstva;

okrepiti subsidiarnost;

institucijam Unije prihranila preobremenitev; in

po potrebi prispevajo h krepitvi upravnih zmogljivosti v državah članicah.

5 Sklepna ugotovitev

Na koncu bi rad z vami delil nekaj splošnih razmišljanj o ustavah, za katere menim, da so še posebej pomembne za prihodnjo ustavo Evrope.

Vsako ustavo je mogoče obravnavati z dveh vidikov.

Prvi meni, da je to način za razdelitev javnih pooblastil med različne institucije in različne teritorialne ravni upravljanja.

S tega vidika lahko ustavo razumemo kot rezultat konkurenčnih političnih sil in kot okvir, v katerem poteka politična konkurenca.

Med konvencijo, ki je pripravila Ustavo za Evropo, smo slišali veliko razprav s tega vidika. Med postopkom ratifikacije bomo nedvomno slišali več.

Takšna razprava je normalna in zdrava v vsaki demokraciji, vendar ne sme izključiti druge perspektive.

Z drugega vidika je ustava okvir za odnose med posamezniki in javnimi organi - vseh vrst in na vseh ravneh upravljanja.

V demokraciji sta obe perspektivi neločljivo povezani z idejo državljanstva.

Prihodnja ustava predstavlja velik korak naprej na poti ustvarjanja resničnega državljanstva Unije kot dopolnila nacionalnemu državljanstvu.

Zlasti Listina je instrument z velikim potencialom za uresničevanje temeljnih vrednot in načel z opolnomočenjem državljanov in krepitvijo demokracije na vseh ravneh Unije.

Za uresničitev tega potenciala so potrebni proaktivni posegi institucij, ozaveščanje državljanov o novih možnostih, ki jim jih odpira Listina, ter spodbujanje in pomoč javnim organom na vseh ravneh Unije, da bi pravice in želje iz Listine postale temelj njihovega delovanja.

Institucije bi si morale prizadevati za uresničitev tega cilja in kot evropski varuh človekovih pravic se zavezujem, da si bom močno prizadeval za njegovo uresničitev.

Hvala za vašo pozornost.

---

(1) Številčenje členov je enako kot v osnutku Ustavne pogodbe, ki ga je pripravila Konvencija. Številke v (oglatih oklepajih in ležečem tisku) so navedene v dokumentu CIG 87/04 (6. avgust 2004), pripravljenem po dogovoru na MVK z dne 18. junija 2004.