Uvod

1. Julija 1995 me je Evropski parlament izvolil za prvega evropskega varuha človekovih pravic, septembra istega leta pa sem se pred Sodiščem slovesno zavezal, da bom svoje naloge opravljal popolnoma neodvisno in nepristransko. Na položaju sem že nekaj več kot eno leto.

Moja današnja predstavitev je v bistvu sestavljena iz treh delov. Najprej vam bom razložil stališče evropskega varuha človekovih pravic v sistemu pravnega varstva pravic, ki jih evropskim državljanom podeljujejo ustanovne pogodbe. Nato bom z vami delil svoje izkušnje iz preteklega leta in na koncu komentiral prihodnost evropskega državljanstva in položaj evropskega varuha človekovih pravic.

Varuh človekovih pravic v sistemu pravnega varstva

2. Pravno varstvo pravic, ki jih posameznikom daje pravo Skupnosti, zagotavljajo predvsem Sodišče, Sodišče prve stopnje in nacionalna sodišča. Člen 173 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti dovoljuje posameznikom, da sprožijo sodni postopek zoper akte, ki so jih sprejele institucije Skupnosti, vendar v zvezi z akti, ki se splošno uporabljajo, le pod težkim pogojem, da se izpodbijani akt na tožečo stranko "neposredno in posamično" nanaša. Če je izvajanje takih aktov v pristojnosti institucij Skupnosti, lahko posameznik izvršilni naslov običajno izpodbija pred dvema sodiščema Skupnosti v Luksemburgu in se v okviru take tožbe sklicuje na neuporabo splošnega akta. Ker morajo nacionalni organi izvajati splošne akte - in rad bi poudaril, da večino zakonodaje Skupnosti upravljajo nacionalni organi - bo družba , lahko pred nacionalnimi sodišči izpodbijala ukrepe, s katerimi nacionalni organi izvajajo zakonodajo Skupnosti, in v okviru take tožbe trdila, da je splošni akt Skupnosti, na katerem temelji ukrep nacionalnega izvajanja, nezakonit. Pri obravnavi tega vprašanja lahko nacionalno sodišče uporabi postopek iz člena 177 Rimske pogodbe, da Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje.

2.1. Če posameznik meni, da država članica krši njegove pravice po pravu Skupnosti, se mora načeloma obrniti tudi na nacionalna sodišča ali po potrebi na nacionalnega varuha človekovih pravic. Posameznik lahko tudi meni, da so njegovi interesi zaščiteni z vložitvijo pritožbe pri Evropski komisiji, kar je v skladu s členom 155 Pogodbe potrebno za zagotovitev uporabe prava Skupnosti; da bi olajšala vlaganje pritožb, je Komisija objavila standardni obrazec v Uradnem listu (UL 1989, C 26, str. 6). Pritožbe posameznikov so dejansko najpomembnejši vir Komisije za odkrivanje neskladnosti držav članic. Taka pritožba lahko nazadnje privede do odločitve Komisije, da proti zadevni državi članici vloži tožbo na podlagi člena 169. Sporno je, ali je Komisija dolžna obravnavati vloženo pritožbo; vendar je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da posameznik ne more vložiti tožbe proti Komisiji, ker ta ni nadaljevala postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države članice (glej zlasti sodbo z dne 21. marca 1990 v zadevi Sonito, C-87/89, Recueil, str. I-1981). Komisija pritožnike običajno obvesti, prvič, da morajo nacionalna sodišča zagotoviti, da nacionalni organi uporabljajo zakonodajo Skupnosti, če se zadevne določbe neposredno in takoj uporabljajo, in, če je potrebno, zadevni državi članici naložiti povrnitev škode, ki jo je posameznik morda utrpel zaradi kršitve zadevnih določb Skupnosti.

2.2. Če posameznik meni, da so mu bile kršene pravice, se lahko odloči tudi za vložitev peticije pri Evropskem parlamentu. Do Maastrichtske pogodbe je bila pravica do vlaganja peticij pri Evropskem parlamentu določena le v poslovniku Parlamenta. Pravica je bila uradno priznana z Maastrichtsko pogodbo in je zdaj določena v členih 8D in 138D Rimske pogodbe ter je zato sestavni del pojma evropskega državljanstva. Peticije obravnava eden od stalnih parlamentarnih odborov Parlamenta, ki zelo pogosto prosi Evropsko komisijo, naj zadevo razišče. V primeru neizpolnjevanja obveznosti s strani države članice ima lahko posameznik interes, da zadevo predloži Parlamentu in ne neposredno Evropski komisiji, in sicer zaradi pritiska, ki ga lahko Parlament izvaja na Komisijo, da zadevo obravnava v odnosu do zadevne države članice.

2.3. Končno smo na položaju evropskega varuha človekovih pravic, ki je bil prav tako ustanovljen z Maastrichtsko pogodbo kot sestavni del pojma evropskega državljanstva. V Rimsko pogodbo sta bila vstavljena člena 8d in 138e, v skladu s katerima ima vsak državljan Unije pravico dostopa do varuha človekovih pravic v zvezi s primeri nepravilnosti pri delovanju organov in institucij Skupnosti, razen Sodišča in Sodišča prve stopnje pri opravljanju njunih sodnih funkcij.

Zato vidimo, da je vloga, ki jo lahko ima varuh človekovih pravic pri spremljanju pravilne uporabe prava Skupnosti, resno omejena v smislu, da je bila uporaba, ki jo izvajajo nacionalni organi, izključena iz področja pristojnosti. Ponavljam, da večino zakonodaje Skupnosti upravljajo nacionalni organi. Nadzor s to upravo mora zato na nacionalni ravni izvajati pristojni organ, kot je nacionalni varuh človekovih pravic, kar kaže na potrebo po nekakšnem sodelovanju med evropskim varuhom človekovih pravic in njegovimi nacionalnimi sogovorniki; To je tema, na katero se bom vrnil kasneje v tem članku.

Delo, opravljeno v preteklem letu

3. Ta omejitev obsega pristojnosti evropskega varuha človekovih pravic, na katero smo se pravkar sklicevali, v veliki meri pojasnjuje veliko število prejetih nedopustnih pritožb. Zdi se, da mnogi državljani niso zaznali omejitve in se zato obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic, ko se soočajo s problemom Skupnosti v rokah nacionalne uprave. Da bi popravili to stanje, sva si s svojo pisarno močno prizadevala za obveščanje javnosti o novi instituciji in njenem področju pristojnosti.

3.1. Doslej je bilo prejetih približno 1 000 pritožb, od katerih jih je bilo obravnavanih približno 700. Od teh 700 jih je bilo približno 150 poslanih instituciji Skupnosti, da odloči o zadevi pritožbe, skoraj vseh 150 pa zadeva Evropsko komisijo, kar ni presenetljivo, saj je Komisija institucija Skupnosti, ki večinoma sprejema odločitve, ki neposredno vplivajo na državljane. Do konca septembra letos je bilo zaključenih 27 primerov; v 11 primerih je bila dosežena sporazumna rešitev med zadevno institucijo in pritožnikom in samo v enem primeru se mi je zdelo primerno podati kritično pripombo v zvezi z institucijo. To stanje je v veliki meri posledica dejstva, da je Evropska komisija sprejela zelo pozitiven odnos. Razlog, zakaj je bila obdelava zaključena le v tako majhnem številu pritožb, je zlasti posledica rokov, ki veljajo v postopku. Institucija, zoper katero je vložena pritožba, ima na voljo tri polne koledarske mesece (4 mesece s prevodom), da predloži prve pripombe na pritožbo, nato pa ima pritožnik na voljo celoten koledarski mesec, da predloži pripombe na pripombe. Posledica teh rokov je bila, da je bilo šele jeseni mogoče začeti sojenja za iskanje sporazumnih rešitev med pritožnikom in zadevno institucijo ali začeti poglobljene preiskave. Jasno je, da je vse primere, v katerih je tožeča stranka dosegla določeno vrsto uspeha, mogoče oceniti šele ob koncu leta; Nacionalne izkušnje kažejo, da se to zgodi v 10-15 odstotkih primerov.

V gradivu, ki vam je bilo razdeljeno, boste našli več podrobnosti o (nekaterih?) posebnih primerih in več statističnih elementov.

Kar zadeva najpogostejše predmete pritožb, je te informacije težko pridobiti iz statističnih podatkov. Menim, da je med najpogostejšimi predmeti mogoče omeniti domnevne zamude pri obravnavi zadev, domnevne zavrnitve posredovanja informacij in obtožbe v zvezi z nepravilnostmi v postopkih zaposlovanja za evropsko javno upravo.

Kar zadeva geografsko porazdelitev zahtevkov, je razvidno, da imajo naslednje države sorazmerno več zahtevkov kot njihov delež v celotnem prebivalstvu Skupnosti: Španija, Portugalska, Anglija, Irska, Avstrija, Belgija, Luksemburg, Finska in Danska. V primeru Belgije in Luksemburga je to verjetno mogoče pojasniti z dejstvom, da imajo institucije Skupnosti sedež v teh dveh državah.

3.2. Pogodba določa, da lahko varuh človekovih pravic izvaja preiskave „na lastno pobudo“. V vmesnem obdobju sem na lastno pobudo začel tri preiskave. Najpomembnejša zadeva preglednost v Skupnosti, ne pa različice preglednosti, ki se imenuje javni dostop. Države članice so v okviru podpisa Maastrichtske pogodbe sprejele izjavo, v kateri so izrazile svojo zavezanost preglednosti (1). Za izvajanje te izjave sta Svet in Komisija konec leta 1993 sprejela kodeks ravnanja, ki ureja dostop javnosti do njunih dokumentov. Vendar pa so druge institucije in organi skupnosti še naprej živeli v temi. Glede na to in dejstvo, da se je veliko pritožb, predloženih mojemu uradu, nanašalo na zavrnitev posredovanja informacij, sem se poleti letos obrnil na druge institucije in organe Skupnosti, da bi jih vprašal, ali nameravajo sprejeti pravila, podobna pravilom Komisije in Sveta. Prvi prejeti odgovori so pozitivni in upam, da lahko tiste, ki jih še vedno primanjkuje, označimo na enak način.

Sam sem ugotovil, da ima lahko javnost v moji pisarni dostop do pritožb, razen če je pritožnik zahteval zaupnost. Zagotovil sem tudi javni dostop do prvih pripomb zadevne institucije v zvezi s pritožbo. Vendar se za preostanek postopka, dokler ne sprejmem končne odločitve v zadevi, načelo dostopa javnosti ne uporablja, da bi se olajšala možnost sporazumne rešitve spora med pritožnikom in institucijo. To prakso sem opisal v svojem letnem poročilu za leto 1995, ki je bilo Parlamentu predloženo spomladi letos, Parlament pa temu ni nasprotoval; Nasprotno, odzivi so bili pozitivni. Vendar je Parlament menil, da bi bilo mogoče pogosteje uporabljati pooblastilo za začetek preiskav na lastno pobudo.

Od drugih dveh pobud se ena nanaša na pravico do obveščenosti v okviru natečajev, ki jih organizirajo institucije Skupnosti, druga pa na pravice pritožnika v postopku, ki ga vodi Komisija, da bi ugotovila, ali država članica ni izpolnila svojih obveznosti, kadar tak postopek temelji na pritožbi (postopek iz člena 169).

3.3. V zvezi z že zaključenimi zadevami menim, da je vredno omeniti naslednje: Kot sem že omenil, je naloga Evropske komisije zagotoviti uporabo zakonodaje Skupnosti. Kar zadeva zagotavljanje izvajanja s strani držav članic, je Komisija trdila, da ima diskrecijsko pravico pri ugotavljanju, ali država članica ne spoštuje pravil, in da zato ta dejavnost Komisije ne more biti predmet moje preiskave. Sam sem zagovarjal stališče, da je treba kljub diskrecijski pravici spoštovati pravna načela in dobro upravno ravnanje ter da sem pristojen za preiskavo, ali je bilo v posameznem primeru tako. Po drugi strani je jasno, da moja pristojnost odstopa, če diskrecijska pravica Komisije odraža elemente precej politične narave, ki jih Komisija lahko legitimno upošteva. Zdi se mi, da je moje mnenje prevladalo.

3.4. Kot sem dejal, se velik del nedopustnih pritožb nanaša na nacionalne organe ali kadar delujejo v skladu s pravili Skupnosti ali na področjih, ki jih ureja izključno nacionalno pravo. To me je spodbudilo k začetku sodelovanja z nacionalnimi varuhi človekovih pravic ali enakovrednimi organi. Večina držav članic ima nacionalnega varuha človekovih pravic; v Luksemburgu in Nemčiji je bil ustanovljen parlamentarni odbor za peticije. Belgija ima dva regionalna varuha človekovih pravic, enega za Flandrijo in enega za Valonijo. V Italiji so tudi regionalni varuhi človekovih pravic, čeprav se načrtujejo nacionalni uradi v Italiji in Grčiji.

Na seminarju, ki sem ga organiziral konec septembra v Strasbourgu in na katerem so bili zastopani vsi nacionalni varuhi človekovih pravic ali enakovredni organi, smo se dogovorili, da bomo začeli sodelovati z namenom spodbujanja pravilne uporabe prava Skupnosti v korist evropskih državljanov. Prisotna sta bila tudi Evropska komisija in odbor Evropskega parlamenta za peticije.

Cilj sodelovanja, ki se izvaja popolnoma enakopravno in z veliko prilagodljivostjo, je zlasti omogočiti, da se državljan čim prej obrne na pristojni organ, ki bo obravnaval njegov primer. Poleg tega bo preučena možnost organizacije skupnih seminarjev, izvajanja medsebojnih obiskov in izmenjave informacij, da bi se izboljšalo poznavanje prava Skupnosti na vseh ravneh. Vsi uradi bodo imenovali člana osebja, ki bo posebej odgovoren za spodbujanje sodelovanja z drugimi uradi.

Upam, da bo to sodelovanje, ki je bilo v celoti zasnovano v duhu prvotne španske pobude iz leta 1990, čim uspešnejše in bo prispevalo k pravilni uporabi prava Skupnosti na vseh ravneh tako v institucijah Skupnosti kot v državah članicah.

Končna razmišljanja

4. Pogosto me sprašujejo, ali je obseg pristojnosti, dodeljenih evropskemu varuhu človekovih pravic, preozek. Upam, da sem v tem govoru odgovoril na to vprašanje v smislu, da omejitev ne preprečuje konstruktivnega sodelovanja z drugimi organi, ki zagotavljajo pravilno uporabo zakonodaje Skupnosti, in sicer z odborom za peticije Evropskega parlamenta, Evropsko komisijo ali varuhi človekovih pravic držav članic. Dejansko je eden od teh organov skoraj vedno pristojen za pomoč državljanom, zato je pomembno, da lahko sodelujejo na prožen in učinkovit način, da bi državljanom zagotovili to pomoč. Naredil bom vse, kar je v moji moči, da bo sodelovanje uspešno.

Če sodelovanje ne bo uspešno, bodo morali pristojni organi preučiti, ali bi bilo treba razširiti pristojnosti evropskega varuha človekovih pravic. Tudi če bi se varuh človekovih pravic tako odločil, bi lahko svoja pooblastila izvajal le v tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi, predvsem z varuhi človekovih pravic držav članic; razmisliti bi bilo mogoče o možnosti, da bi varuh človekovih pravic zadevo predložil le, če bi bila prizadevanja slednjih neuspešna.

Kolikor vem, medvladne konference ne zanima vprašanje morebitne razširitve obsega pristojnosti.

4.1. Vendar bo konferenca obravnavala vprašanja, ki bi lahko bila zanimiva za evropskega varuha človekovih pravic, na primer v smislu preglednosti. Osebno menim, da bi bilo primerno, da bi bilo načelo dostopa javnosti do dokumentov institucij uradno priznano v Pogodbi. Ni mogoče izključiti, da bi takšno priznanje uprave Skupnosti spodbudilo k pozitivnejšemu odnosu do zahtev za dostop javnosti.

V svojem prvem letu kot varuh človekovih pravic sem na žalost imel vtis, da se učinkovito uveljavljanje pravic, ki jih državljanom podeljuje Pogodba, v praksi srečuje s številnimi ovirami, na primer pri priznavanju diplom in diplom. Ne bi smelo biti izključeno, da bi bilo koristno podrobneje preučiti, kako bi bilo mogoče uresničevati pravice državljanov, na primer do prostega gibanja.

Drugo vprašanje, ki me osebno zanima, je možnost, da Unija pristopi k Evropski konvenciji o človekovih pravicah, čeprav bi pristop le malo vplival na opravljanje mojih nalog varuha človekovih pravic, glede na to, da so v skladu s sodno prakso Sodišča - in zdaj tudi v skladu s členom F Pogodbe o Evropski uniji - institucije Skupnosti že leta zavezane k spoštovanju človekovih pravic, kot jih zagotavlja Konvencija. Vendar menim, da je pomembno, da Unija pokaže svojo pripravljenost, da postane del mednarodne pravne skupnosti.

To so vsi predlogi, ki bi po mojem mnenju morali uspeti, ker je njihov namen narediti Unijo bolj humano in socialno.

Na svoji ravni se bom ukvarjal s pritožbami in sprejemal utemeljene pobude ter si prizadeval za isti cilj.

Zahvaljujem se vam za vašo pozornost.

(1) Izjava št. 17 o pravici do dostopa do informacij:
„Konferenca meni, da preglednost postopka odločanja krepi demokratični značaj institucij in zaupanje javnosti v upravo. Konferenca zato priporoča, da Komisija Svetu do leta 1993 predloži poročilo o ukrepih za izboljšanje dostopa javnosti do informacij, ki so na voljo institucijam."