Izdelano v skladu s členom 3(5) Statuta evropskega varuha človekovih pravic [1]

Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, luksemburški državljan, je bil seznanjen z objavo prostega delovnega mesta, ki jo je objavil Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR) in v kateri je objavil delovno mesto "svetovalca"^[2], ki bi bil predstavnik UNHCR na francoskem nacionalnem azilnem sodišču (la Cour nationale du droit d'asile). V skladu z opisom delovnega mesta naj bi zastopnik sodeloval pri "oblikovanju" sodišča ^[3] in ocenil pritožbe ^[4], ki so jih prosilci za azil vložili zoper prvostopenjske odločbe. Poleg tega so morali imeti kandidati francosko državljanstvo ^[5]. Izbirni postopek je izvedel UNHCR.

2. Pred vložitvijo prošnje je 21. oktobra 2012 pri UNHCR poizvedovala, ali je prosto delovno mesto odprto za državljane drugih držav članic EU. UNHCR je v repliki navedel, da se zahteva francosko državljanstvo, ker zadevno delovno mesto vključuje sodne dejavnosti, ki jih je treba opravljati na francoskem sodišču. Kljub temu se je pritožnik odločil, da se bo prijavil na delovno mesto.

3. Njena prošnja je bila 31. oktobra 2012 zavrnjena. Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR) je ponovno poudaril, da je to stališče nepredsedujočega sodnika ("juge assessmenteur"), za katerega se zahteva francosko državljanstvo.

4. Pritožnik je 2. novembra 2012 pisal podpredsednici Komisije, ki je bila takrat ga. Reding. Komisijo je zaprosila za mnenje o tem, ali je zahteva po francoskem državljanstvu za zadevno delovno mesto v skladu s pravom EU. Poudarila je, da delovno mesto ni sestavni del francoske javne uprave, temveč je odvisno od UNHCR. Ena od nalog zaposlenega je bila nadzor nad pravilno uporabo mednarodnega sporazuma (Ženevske konvencije o beguncih) s strani Francije. Pritožnica je tudi navedla, da se je v zvezi s tem obrnila na SOLVIT, ki jo je obvestil, da so sodne dejavnosti pridržane za francoske državljane in da se zdi položaj, ki ga je objavil UNHCR, podoben položaju sodnika.

5. Komisija je 11. februarja 2013 pritožniku poslala začasni odgovor, v katerem ga je obvestila, da bo njeno zahtevo obravnaval kabinet komisarja za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje. Ker pritožnik ni prejel odgovora, je 15. marca 2013 Komisiji poslal opomin o svoji zahtevi. Sklicevala se je na Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev.

6. Istega dne je pritožnik prejel odgovor Komisije z dne 12. marca 2013. Komisija je v svojem odgovoru navedla, da imajo državljani EU v skladu s členom 45 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) pravico do prostega dela in prebivanja v drugih državah članicah EU. Vendar člen 45(4) PDEU [6] določa izjemo v zvezi z zaposlovanjem v javni upravi. Dodala je, da je Sodišče v zvezi s tem razsodilo, da člen 45(4) PDEU zajema „delovna mesta, ki vključujejo neposredno ali posredno sodelovanje pri izvajanju pooblastil, podeljenih z javnim pravom, in dolžnosti, katerih namen je varovanje splošnih interesov države ali drugih javnih organov. Taka delovna mesta namreč predpostavljajo, da imajo tisti, ki jih zasedajo, poseben odnos zvestobe državi ter vzajemnost pravic in dolžnosti, ki so temelj nacionalne vezi"^[7]. Komisija je opozorila, da je treba skladnost s temi merili oceniti za vsak primer posebej. Navedla je tudi, da lahko pritožnik najde podrobnejša pojasnila v dokumentu Komisije z naslovom Prosto gibanje delavcev v javnem sektorju ^[8], ki je na voljo na njenem spletišču. Komisija meni, da izjema iz člena 45(4) PDEU zajema položaj mirovnega sodnika. V zvezi s pritožnikovim primerom je Komisija poudarila, da bi lahko samo konkretna ocena narave nalog in odgovornosti, ki jo je opravil nepredsedujoči sodnik na francoskem azilnem sodišču, razkrila, ali so bili pogoji iz člena 45(4) PDEU izpolnjeni. Okoliščina, da je UNHCR objavil zadevno delovno mesto, naj ne bi vplivala na presojo, da bo sodnik, ki ni predsednik, opravljal sodno dejavnost na francoskem sodišču.

7. Pritožnica je v odgovoru z dne 15. marca 2013 poudarila, da naloge nepredsedujočega sodnika vključujejo presojo pritožb, ki jih vložijo prosilci za azil. Ta ocena temelji na mednarodnih konvencijah in zlasti Ženevski konvenciji o beguncih. Pritožnik se je spraševal, zakaj Komisija od francoskih organov ni zahtevala podrobnega opisa narave zadevnega delovnega mesta. Prav tako 15. marca 2013 je pritožnica poslala drugo elektronsko sporočilo, v katerem je navedla, da je Komisija potrebovala več kot štiri mesece, da je odgovorila na njeno zahtevo. Izrazila je tudi začudenje nad dejstvom, da se Komisija ni sklicevala na novejšo sodno prakso kot v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Belgiji iz leta 1980 in da od leta 1980 ni bilo nobenega napredka v smeri liberalizacije. Trdila je, da Komisija ni opravila temeljite in posamične presoje zadevnega delovnega mesta.

8. Ker pritožnik ni prejel odgovora, je 5. aprila 2013 pisal generalnemu sekretariatu Komisije in ponovil svojo pritožbo zaradi kršitve. Sklicevala se je na nekatera nova dejstva in izrazila mnenje, da ni upravičeno, da se naloga zagotavljanja skladnosti Francije z mednarodnimi obveznostmi na področju azila zaupa osebi, ki bi morala biti zvesta Franciji in varovati njene interese. Poleg tega se je člen 45(4) PDEU nanašal le na javni sektor. Vendar se zadevno stališče ni nanašalo na javni sektor države članice, temveč na mednarodno organizacijo.

9. Ker ni prejela odgovora, se je 17. oktobra 2013 obrnila na evropskega varuha človekovih pravic, ki je 11. novembra 2013 začel poenostavljeno preiskavo in Komisijo pozval, naj odgovori na pritožnikovo korespondenco in obravnava njene pomisleke. Komisija je 20. decembra 2013 varuhu človekovih pravic posredovala odgovor, ki ga je 4. junija 2013 poslala pritožniku. Pritožnik je bil v odgovoru obveščen, da je bila njegova pritožba evidentirana 12. aprila 2013. Komisija se je nato sklicevala na svoj odgovor z dne 12. marca 2013, v katerem je pritožnika obvestila o izjemi za javne storitve in upoštevni sodni praksi Sodišča. Komisija je dodala, da poznejša sodna praksa potrjuje prvotno stališče Sodišča v zadevi Komisija proti Belgiji (C-149/79). S sklicevanjem na druge sodbe Sodišča ^[9] je poudarilo, da Sodišče meni, da varovanje splošnih interesov zadevne države članice ne more biti ogroženo v primerih, ko pravice iz pooblastil, ki jih podeljuje javno pravo, izvajajo le občasno, tudi izjemoma, državljani drugih držav članic. Komisija je izjavila, da ta pristop uporablja v zasebnem in javnem sektorju, čeprav se sodna praksa Sodišča nanaša le na delovna mesta v zasebnem sektorju.

10. Kar zadeva sklicevanje pritožnika na sodbe v zvezi z notarji [10], je Komisija navedla, da se te nanašajo na svobodo ustanavljanja (člen 49 PDEU) in izjemo iz člena 51 PDEU, ne pa na prosto gibanje delavcev. Zato se ti sodbi ne uporabljata za zadevno stališče.

11. Komisija se je sklicevala tudi na svoj dokument z naslovom Prosto gibanje delavcev v javnem sektorju, v katerem je menila, da izjema iz člena 45(4) PDEU zajema tudi mirovne sodnike. Menila je tudi, da bi lahko zajemal osebe, ki delajo na nacionalnih sodiščih. Ponovilo je, da dejstvo, da je UNHCR objavil to delovno mesto, ni upoštevno, ker naj bi se naloge opravljale na nacionalnem sodišču.

12. Komisija meni, da so bila merila iz sodne prakse v zvezi z uporabo člena 45(4) PDEU v tem primeru izpolnjena. V skladu z opisom v objavi prostega delovnega mesta je bil izbrani kandidat „siéger au sein d´une formation de jugement et (...) évaluer les recours introduits auprès de la Cour nationale du droit d´asile par des demandeurs d´asile dont la demande a été rejetée en première instance“[11]. UNHCR je pritožniku pojasnil, da bo nepredsedujoči sodnik opravljal sodno dejavnost na francoskem sodišču. To je potrdil SOLVIT, ki je pojasnil, da bodo njegove funkcije podobne funkcijam sodnika. Službe Komisije so menile, da te dejavnosti vključujejo neposredno ali posredno sodelovanje pri izvajanju pooblastil, podeljenih z javnim pravom, in dolžnosti, namenjenih zaščiti splošnih interesov države. Po mnenju Komisije bi se pooblastila, ki jih podeljuje javno pravo, izvajala redno in ne bi predstavljala zelo majhnega dela dejavnosti. Dejstvo, da je bil pogoj državljanstva uveden retroaktivno, ni vplivalo na to presojo.

13. Zato je Komisija menila, da pogoj državljanstva ni v nasprotju z določbami prava Unije o prostem gibanju delavcev. Dodala je, da če se pritožnica ne strinja, lahko prosto uporablja pravna sredstva, ki so na voljo v francoskem sistemu. Pritožnika je obvestila tudi, da je Komisija nedavno sprejela več ukrepov za spodbujanje držav članic, naj državljanom drugih držav članic dajo na voljo več delovnih mest v javnem sektorju. Komisija je na koncu pojasnila, da je v skladu z njenim kodeksom dobrega ravnanja javnih uslužbencev za odgovor na korespondenco na voljo 15 delovnih dni. Glede na to, da so njene službe že pripravljale odgovor, ko jih je pritožnik prejel v dopisu z dne 5. aprila 2013 (11 delovnih dni po prejemu dveh elektronskih sporočil z dne 18. marca 2013), je Komisija menila, da je bil ta rok upoštevan.

Preiskava

14. Varuhinja človekovih pravic je 18. marca 2014 Komisijo zaprosila za mnenje o naslednjih trditvah in trditvah:

Komisija pritožnikove pritožbe zaradi kršitve ni temeljito preučila. Komisija bi morala pregledati svojo vsebinsko oceno pritožnikove pritožbe zaradi kršitve.

15. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo tudi pozvala, naj obravnava naslednje točke, ki izhajajo iz pritožbe:

1) Zdi se, da ima predstavnik UNHCR zelo posebno nalogo, to je zagotoviti, da Francija izpolnjuje svoje obveznosti po mednarodnem pravu in zlasti spoštuje temeljne pravice prosilcev za azil. Glede na to, da so te pravice in interesi pogosto v nasprotju z (gospodarskimi in političnimi) interesi držav članic, bi bilo morda neprimerno od zaposlenega zahtevati, da je francoski državljan in je zato dolžan zvestobo francoski državi. To bi lahko bilo v nasprotju s samimi dolžnostmi in odgovornostmi predstavnika UNHCR. Zdi se, da se lahko od predstavnika UNHCR zahteva le, da je zvest UNHCR in pravni državi.

2) Komisija se je v odgovorih pritožniku oprla na sodno prakso iz leta 1980, vendar od takrat ni upoštevala razvoja na področju vključevanja v EU na področju pravosodja in azila.

3) Zdi se, da pogodbo predstavnika UNHCR ureja zasebno pravo.

4) Zdi se, da francosko pravo trenutno določa zahtevo glede državljanstva za predstavnika UNHCR, ne pa tudi za druge člane sodišča (kvalificirane osebe, ki jih imenuje predsednik Conseil d'Etat na predlog enega od ministrov, zastopanih v francoskem uradu za migracije (OFPRA))^[12].

5) Medtem ko je zahteva glede državljanstva trenutno naložena, se zdi, da Francija med 27. julijem 1952 in 1. januarjem 2004 ni menila, da je treba vključiti tako zahtevo več kot petdeset let.

6) Zgodovinsko gledano se zdi, da je bila zahteva po državljanstvu uvedena zaradi preudarkov francoskega ustavnega prava, in ne zato, ker je francoski zakonodajalec menil, da bi bilo treba zaradi posebnih dolžnosti in odgovornosti predstavnika UNHCR zaščititi interese države, tako da bi jih zaupali francoskemu državljanu.

16. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic obvestila Komisijo, da je ugotovila naslednje postopkovne pomanjkljivosti pri obravnavi pritožnikove korespondence in pritožbe zaradi kršitve, za katere bi se Komisija lahko opravičila pritožniku:

1) Pritožnik je 2. novembra 2012 pisal komisarki Reding in 11. februarja 2013, torej več kot tri mesece pozneje, prejel začasni odgovor. Vsebinski odgovor je bil poslan šele 12. marca 2013. Vendar bi bilo treba v skladu s kodeksom dobrega upravnega ravnanja Komisije odgovor poslati v 15 delovnih dneh od prejema.

2) Zdi se, da pritožniku ni bilo nikoli poslano potrdilo o prejemu. Vendar bi bilo treba v skladu s sporočilom Komisije iz leta 2012 z naslovom Posodobitev načina urejanja odnosov s pritožnikom v zvezi z uporabo prava Unije ^[13] potrdilo o prejemu poslati v 15 delovnih dneh.

3) Na pritožnikova elektronska sporočila z dne 15. marca 2013 je bilo odgovorjeno šele 4. junija 2013. Vendar je bil tudi tokrat veljavni rok za odgovor 15 delovnih dni.

17. Med preiskavo je varuh človekovih pravic prejel mnenje Komisije o pritožbi, ki je vključevalo odgovor na vprašanja varuha človekovih pravic in nato pripombe pritožnika v odgovor na mnenje Komisije. Predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev upošteva argumente in mnenja strank.

Domnevna opustitev temeljite preučitve pritožnikove pritožbe zaradi kršitve in ustreznega zahtevka

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

18. Pritožnik je varuhu človekovih pravic predložil naslednje glavne argumente.

1) Komisija svoje ugotovitve ni utemeljila na zadostnih dokazih. Dejansko se je oprla le na zelo omejene informacije, navedene v razpisu prostega delovnega mesta, in dodatne informacije, ki sta jih pritožniku predložila UNHCR in SOLVIT France.

2) Komisija ni sprejela nobenih nadaljnjih ukrepov za preverjanje teh informacij, zlasti da bi preverila, (i) kakšne bi bile naloge in odgovornosti zaposlenega, (ii) ali bi bil zgolj "svetovalec", kot je navedeno v naslovu delovnega mesta, ali bi mu bila zaupana pooblastila za odločanje, in (iii) kakšen vpliv bi lahko imel na izid sodnega postopka.

3) Komisija naj ne bi upoštevala konkretnega zadevnega delovnega mesta, zlasti dejstva, da je predstavnik UNHCR na francoskem azilnem sodišču zvest UNHCR, katerega misija je nepolitična, in posebnih pogojev za zaposlitev predstavnika UNHCR.

19. Komisija je v svojem mnenju izrazila pripravljenost, da se pritožnici opraviči, ker ji ni odgovorila v veljavnih rokih (točka 16 zgoraj). Vendar je menila, da je njena ocena temeljila na zadostnih dokazih in informacijah. V razpisu prostega delovnega mesta in drugih javno dostopnih informacijah [14] je bilo jasno navedeno, da je zaposleni na delovnem mestu sicer začasno zaposlen kot "svetovalec", vendar je član sodnega senata, ki odloča o statusu begunca. V razpisu za prosto delovno mesto je bilo izrecno navedeno, da bo svetovalec opravljal sodne dejavnosti in bo del sestave sodišča. UNHCR je potrdil, da bo svetovalec opravljal dejavnosti sodne narave. Komisija je tako menila, da bo zaposleni sodeloval pri izvajanju sodnih pooblastil.

20. V zvezi s tem je Komisija poudarila dve točki. Prvič, francosko nacionalno azilno sodišče odloča o pritožbah zoper odločbe OFPRA o azilu (status begunca). Take odločitve jasno pomenijo „izvajanje pooblastil, podeljenih z javnim pravom, in dolžnosti, katerih namen je varovanje splošnih interesov države ali drugih javnih organov“. Drugič, odločbe azilnega sodišča o posameznih zadevah sprejemajo senati, sestavljeni iz treh članov, od katerih je eden predstavnik UNHCR. Imenuje se "ocenjevalec", je član senata v vsakem posameznem primeru in ga UNHCR imenuje za kvalificiranega strokovnjaka s privolitvijo podpredsednika državnega sveta. Sodelovanje pri sodnem odločanju je zato ključna funkcija zaposlenega. Njegova glasovalna pravica je enaka glasovalni pravici drugih dveh članov senata.

21. Komisija se je oprla na informacije, ki jih je predložil pritožnik, besedilo razpisa prostega delovnega mesta, potrditev UNHCR pritožniku in javno dostopne informacije, ki so jasno potrdile sodno naravo nalog zaposlenega na delovnem mestu. Zato je imela dovolj informacij za oceno, ali se uporablja člen 45(4) PDEU, nadaljnje preverjanje pa ni bilo potrebno.

22. Komisija je izpodbijala trditev, da je predstavnik UNHCR zvest UNHCR, saj je neodvisen pri opravljanju "sodne ali kvazisodne" funkcije. Komisija se prav tako ni strinjala, da bi bila lahko zahteva glede državljanstva neprimerna glede na posebno naravo poslanstva in dolžnosti predstavnika UNHCR. Strinjal se je, da je misija predstavnika UNHCR osredotočena na razlago in uporabo azilnega prava ter na varstvo pravic prosilcev za status begunca. Vendar je njegova funkcija v bistvu sodna ali kvazisodna, saj je član sodnega senata z glasovalno pravico, ki je enaka glasovalni pravici drugih članov senata. Za dejstvo, da ima sodnik državljanstvo države, ni mogoče šteti, da je v nasprotju z neodvisnostjo sodstva.

23. Komisija je nato navedla, da se njen odgovor sklicuje na pravilno sodno prakso Sodišča. Dejstvo, da ni bila ovržena od leta 1980, tega dejstva ne more spremeniti. Poleg tega Komisija meni, da narava pogodbe predstavnika UNHCR ni pomembna za namene člena 45(4) PDEU [15].

24. V zvezi z neobstojem zahteve glede državljanstva za druge člane senata je Komisija menila, da člen 45(4) PDEU državam članicam omogoča, da nekatera delovna mesta v javni upravi omejijo na svoje državljane, vendar od njih ne zahteva, da uvedejo enake omejitve za podobna delovna mesta. Države članice imajo torej diskrecijsko pravico, da se odločijo, za katera delovna mesta bodo uporabile izjemo, če izpolnjujejo pogoje iz člena 45(4) PDEU. Komisija države članice pogosto poziva, naj ne uveljavljajo svoje pravice do uporabe izjeme in naj svoje javne sektorje čim bolj odprejo za državljane drugih držav članic.

25. Glede razvoja zakonodaje v francoskem pravu in dejstva, da pred letom 2004 ni bilo zahteve po državljanstvu, je Komisija poudarila, da je zakonodajna reforma iz leta 2003 razširila pristojnosti azilnega sodišča ter spremenila vlogo in način imenovanja predstavnika UNHCR. Zato lahko francoski organi menijo, da ima zastopnik zdaj več pooblastil na podlagi javnega prava in dolžnosti, namenjenih zaščiti splošnih interesov države [16]. Komisija se mora vsekakor omejiti na presojo dejstev, ki so upoštevna za presojo zahtev iz člena 45(4) PDEU. V zvezi s tem Sodišče v upoštevni sodni praksi ni nikoli upoštevalo zgodovine nastanka upoštevnih nacionalnih določb. Ta sodna praksa državam članicam ne preprečuje uporabe zahteve glede državljanstva v položajih, v katerih ta v preteklosti ni obstajala.

26. Pritožnica je v svojih pripombah poudarila, da Komisija ni pojasnila, zakaj njene pritožbe zaradi kršitve ni nikoli evidentirala kot take. Glede na to, da Komisija ni nasprotovala francoskemu sklepu o uvedbi zahteve glede državljanstva, se zdi izjava Komisije, da pogosto spodbuja države članice, naj ne uporabljajo izjeme iz člena 45(4) PDEU, prazna. Pritožnica je predstavila svoje argumente in zlasti vztrajala, da Komisija ni upoštevala posebnih značilnosti zadevnega delovnega mesta.

27. Poleg tega je bila trditev Komisije, da predstavnik UNHCR ni dolžan zvestobe UNHCR, v nasprotju s pripravljalnim gradivom (parlamentary travaux préparatoires), na katerega se je sklicevala tudi Komisija. Komisija je tudi trdila, da je zaposleni neodvisen in zato njegovo francosko državljanstvo ne more ovirati njegove zmožnosti neodvisnega nadzora nad izpolnjevanjem mednarodnih obveznosti Francije. Če pa ni ničesar, kar bi utemeljevalo domnevo, da bo francoska oseba manj objektivna, tudi ni ničesar, kar bi utemeljevalo nasprotno domnevo, da bi bil državljan druge države manj lojalen.

28. Glede na spletno stran UNHCR predstavnik UNHCR sodeluje v postopku razsojanja tudi v Italiji in Španiji. Za Komisijo bi bilo zanimivo preveriti, ali te države takšna delovna mesta rezervirajo tudi za svoje državljane.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

29. V zvezi s postopkovnimi pomanjkljivostmi, opredeljenimi v točki 16 zgoraj, je Komisija priznala te pomanjkljivosti in izrazila pripravljenost, da se zanje opraviči. Zato nadaljnje preiskave v zvezi s tem vidikom pritožbe niso upravičene. V zvezi z domnevnim neevidentiranjem pritožbe zaradi kršitve varuhinja človekovih pravic razume, da opravičilo Komisije zajema tudi to postopkovno točko. Poleg tega varuh človekovih pravic ugotavlja, da prvotna korespondenca pritožnika z dne 2. novembra 2012 ni bila jasno oblikovana kot pritožba zaradi kršitve, ampak je bila prej poizvedba za pridobitev mnenja Komisije. Zato je razumljivo, da ga je Komisija morda razlagala kot takega. Samo v poznejših stališčih z dne 15. marca in 5. aprila 2013 je bilo navedeno, da namerava pritožnik vložiti pritožbo zaradi kršitve. Komisija je dopise z dne 5. aprila 2013 12. aprila 2013 evidentirala kot pritožbo zaradi kršitve. Žal je bil pritožnik o tem obveščen šele 4. junija 2013 v vsebinskem odgovoru [17]. Iz teh razlogov se varuhu človekovih pravic prav tako ne zdi koristno nadaljevati preiskave v zvezi s tem.

30. V zvezi z oceno pritožnikove pritožbe zaradi kršitve varuhinja človekovih pravic poudarja, da spoštuje diskrecijska pooblastila Komisije kot varuhinje Pogodb. Vendar načela dobrega upravljanja zahtevajo, da Komisija temeljito preuči pritožbe zaradi kršitev ter svoje ugotovitve utemelji na zadostnih in prepričljivih razlogih. V tem primeru varuh človekovih pravic meni, da Komisija doslej ni izpolnila teh zahtev.

31. Komisija je v svojem mnenju pojasnila, da je njena odločitev temeljila na javno dostopnih informacijah in zlasti na informacijah, ki jih je predložil pritožnik, besedilu razpisa prostega delovnega mesta, sporočilu UNHCR pritožniku in spletni strani azilnega sodišča. Po mnenju varuha človekovih pravic pa je pravilna ocena skladnosti zahteve po državljanstvu za zadevno delovno mesto s pravom EU zahtevala temeljitejši pregled.

32. Varuh človekovih pravic se strinja s Komisijo, da je glede na razpoložljive informacije zadevno delovno mesto primerljivo s sodniškim, če je zaposleni del senata nacionalnega sodišča in, kar je bistveno, sodeluje pri njegovih razpravah in ima besedo pri sprejetih odločitvah. Zdi se, da so njegove glasovalne pravice enake glasovalnim pravicam drugih dveh članov senata [18].

33. Vendar ti preudarki ne zadostujejo za ugotovitev, da zahteva glede državljanstva ni v nasprotju s pravom Unije. Komisija je dejansko sama poudarila, da je treba uporabo izjeme za javne storitve iz člena 45(4) PDEU preučiti „za vsak primer posebej glede na naravo zadevnih nalog in odgovornosti“ [19]. Ne more se ocenjevati zgolj na sektorski podlagi, temveč je treba uporabiti "funkcionalni pristop". Po besedah Komisije je „pomembno, da se vedno upošteva namen izjeme, tj. ali delovno mesto zahteva „poseben odnos zvestobe“[20]. Poleg tega je treba člen 45(4) PDEU, ker pomeni „izjemo od splošnega pravila prostega gibanja delavcev, [...] razlagati ozko“^[21]. To je bilo predlagano tudi v odgovoru Komisije z dne 12. marca 2013, varuhinja človekovih pravic pa se v celoti strinja s to razlago Komisije. Omeniti je treba, da je Sodišče poudarilo, da "je treba odstopanje razlagati tako, da se njegovo področje uporabe omeji na to, kar je nujno potrebno za zaščito interesov, ki jih lahko države članice zaščitijo"[22] (poudarek dodan).

34. V tem primeru je torej bistveno upoštevati, da ima zaposleni, ki opravlja naloge, primerljive z nalogami sodnika, tudi zelo specifično nalogo, ki jo potrjujejo različni nazivi delovnega mesta („predstavnik UNHCR“, „svetovalec“, „sodni ocenjevalec“). Zdi se, da je predstavnika UNHCR mogoče šteti za gostujočega sodnika, ki ga izbere mednarodna organizacija, katere naloga je pomagati azilnemu sodišču in zagotoviti, da Francija spoštuje individualne pravice prosilcev za azil, ki jih zagotavlja mednarodno pravo. Čeprav naloge predstavnika UNHCR nedvomno vključujejo izvajanje pooblastil, podeljenih z javnim pravom, v tem okviru ni jasno, zakaj bi bilo treba za izvajanje ustreznih nalog zahtevati kakršen koli poseben odnos zvestobe v razmerju do Francije. Z drugimi besedami, pogoj iz sodne prakse Sodišča, da morajo delovna mesta, za katera velja odstopanje iz člena 45(4) PDEU, vključevati naloge, (i) namenjene zaščiti splošnih interesov države, (ii) ki upravičujejo njihovo pridržanje za državljane države članice [23], ni nujno izpolnjen.

35. V nasprotju z mnenjem Komisije varuh človekovih pravic meni, da je treba upoštevati razvoj zakonodaje, da bi Komisija lahko ustrezno ocenila, ali so po mnenju francoskega zakonodajalca posebne naloge in odgovornosti delovnega mesta take, da zahtevajo, da je delovno mesto rezervirano samo za francoske državljane. Komisija ni predložila informacij, iz katerih bi bilo razvidno, da je bila ta zahteva uvedena prav zato, ker zadevno delovno mesto zahteva posebno zvestobo v razmerju do Francije. Zdi se, da je bila zahteva glede državljanstva uvedena zgolj zaradi premislekov francoskega ustavnega prava ^[24]. Zdi se, da ta zahteva ni bila uvedena, ker se je ob upoštevanju posebnih nalog in odgovornosti delovnega mesta štelo, da je treba zaščititi interese države tako, da se jih zaupa francoskemu državljanu.

36. Poleg tega tudi ob predpostavki, da je francoski zakonodajalec želel zaščititi interese Francije z uvedbo zahteve glede državljanstva, ni jasno, kako bi bilo ta namen mogoče doseči v praksi. Dejansko je predstavnik UNHCR le eden od treh članov senata z glasovalno pravico. Zato ima le manjšinski glas in ne more sam odločati o izidu katerega koli primera [25].

37. Stališče, da bi delovno mesto lahko legitimno zahtevalo posebno zvestobo, se zdi še šibkejše, če upoštevamo naslednje preudarke. Prvič, francosko pravo trenutno ne določa pogoja državljanstva za drugega člana azilnega sodišča (kvalificirano osebo, ki jo imenuje podpredsednik Conseil d'Etat na predlog enega od ministrov, zastopanih v OFPRA)^[26]. Drugič, čeprav se trenutno zahteva francosko državljanstvo, se zdi, da se Franciji med 27. julijem 1952 in 1. januarjem 2004 ni zdelo potrebno naložiti take zahteve za več kot petdeset let ^[27]. Komisija ni prepričljivo pojasnila, zakaj se strinja, da je treba delovno mesto predstavnika UNHCR nujno rezervirati za francoske državljane, medtem ko Francija meni, da delovnega mesta drugega člana francoskega azilnega sodišča ni treba rezervirati za francoske državljane, in ker Francija za delovno mesto predstavnika UNHCR ni določila take zahteve za približno 50 let. Javno dostopni pripravljalni dokumenti, na katere se je Komisija sklicevala v svojem mnenju, ne vsebujejo zadostnih informacij, na podlagi katerih bi Komisija lahko ugotovila, da je zahteva glede državljanstva dejansko nujno potrebna.

38. Vloga varuha človekovih pravic ni, da zavzame stališče o zakonodaji države članice ali da svoja stališča nadomesti s stališči Komisije. Vendar v tem primeru varuh človekovih pravic meni, da Komisija do zdaj ni dokazala, da je pritožnikovo pritožbo zaradi kršitve ocenila v skladu z načeli dobrega upravljanja, ker ni ustrezno upoštevala specifičnosti zadevnega delovnega mesta. Zlasti ni predložila zadostnih informacij, ki bi dokazovale, da je zahteva glede državljanstva upravičena glede na posebne naloge in odgovornosti delovnega mesta. Dejansko je, kot je pred kratkim navedel generalni pravobranilec N. Wahl, ključno vprašanje, na katero Komisija doslej še ni odgovorila, "ali obstajajo objektivni razlogi, zaradi katerih lahko država meni, da bi bile samo osebe, ki so z njo povezane z državljansko vezjo, po vsej verjetnosti bolj pripravljene ali sposobne opravljati naloge, ki jih vključuje določeno delovno mesto."[28]

39. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da sklep Komisije temelji na precej sektorskem pristopu, v skladu s katerim je vsaka oseba, ki sodeluje kot član sodnega senata, samodejno in nujno zajeta v izjemi za javne storitve iz člena 45(4) PDEU. To je lahko pravilna predpostavka v zvezi z veliko večino sodniških mest v pravosodju držav članic. Vendar ta zadeva kaže na omejitve takega pristopa. Zdi se namreč, da bi lahko bila nekatera sodniška mesta tako specifična, da jih ne bi bilo upravičeno omejiti na državljane ene države članice.

40. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi bila Komisija v boljšem položaju za oceno tega vprašanja, če bi se posvetovala s francoskimi organi. Zagotovile bi lahko več informacij o pripravljalnih dokumentih za zadevno francosko zakonodajo in dodatna pojasnila v zvezi s posebnimi nalogami in odgovornostmi predstavnika UNHCR ter njegovo zmožnostjo, da v praksi vpliva na izid zadev, predloženih azilnemu sodišču. Vendar iz razpoložljivih dokazov ni razvidno, da bi se Komisija obrnila na francoske organe, da bi pridobila vse informacije o zadevi.

41. Glede na navedeno varuh človekovih pravic predhodno ugotavlja, da Komisija pri presoji pritožnikove pritožbe zaradi kršitve morda ni ravnala v skladu z načeli dobrega upravljanja. Zato v nadaljevanju podaja ustrezen predlog za sporazumno rešitev v skladu s členom 3(5) statuta evropskega varuha človekovih pravic.

Predlog za sporazumno rešitev

Varuhinja človekovih pravic glede na svoje ugotovitve predlaga, naj Komisija pregleda svojo oceno pritožbe zaradi kršitve. Komisija bi lahko upoštevala premisleke varuha človekovih pravic in zlasti zelo posebne značilnosti zadevnega delovnega mesta. Varuhinja človekovih pravic predlaga, naj Komisija v zvezi s tem najprej stopi v stik s francoskimi organi.

 

Emily O'Reilly,
evropska varuhinja človekovih pravic,
Strasbourg, 12. 2. 2015

 

[1] Sklep Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (94/262/ESPJ, ES, Euratom), UL L 113, str. 15.

[2] Razpis prostega delovnega mesta je bil objavljen v francoščini. V njem je bil uporabljen izraz „svetovalec“.

[3] "siéger au sein d'une formation de jugement".

[4] "évaluer les recours" (angleščina).

[5] Na spletni strani francoskega azilnega sodišča (Cour nationale du droit d'asile) so navedeni „ocenjevalci“, ki jih imenuje UNHCR s soglasjem podpredsednika francoskega Conseil d'Etat. So del tričlanskega senata in imajo glasovalno pravico.

Glej: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ in http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

[6] Člen 45 PDEU se nanaša na prosto gibanje delavcev. Člen 45(4) PDEU določa: „Določbe tega člena se ne uporabljajo za zaposlovanje v javni upravi.“

[7] Zadeva 149/79, Komisija proti Belgiji, Recueil 1980, str. 3881, točka 10.

[8] SEC(2010) 1609 konč., 14.12.2010.

[9] Zadeva C-405/01, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espanola proti Administracion del Estado, Recueil 2003, str. I-10391; C-47/02, Anker in drugi proti Nemčiji, Recueil 2003, str. I-10447.

[10] Zadeve C-47/08, Komisija proti Belgiji, ZOdl. 2011, str. I-4105; C-50/08, Komisija proti Franciji, ZOdl. 2011, str. I-4195; C-51/08, Komisija proti Luksemburgu, ZOdl. 2011, str. I-4231; C-52/08, Komisija proti Portugalski, ZOdl. 2011, str. I-4275; C-53/08, Komisija proti Avstriji, ZOdl. 2011, str. I-4309; C-54/08, Komisija proti Nemčiji, ZOdl. 2011, str. I-4355, in C-61/08, Komisija proti Grčiji, ZOdl. 2011, str. I-4399.

[11] V angleščini: „sodelujejo v sestavi sodišča in [...] presojajo pritožbe, ki so jih pri nacionalnem sodišču za azil vložili prosilci za azil, katerih prošnja je bila zavrnjena na prvi stopnji“.

[12] Glej člen L732-1 francoskega Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[13] COM(2012) 154 final.

[14] Komisija se je sklicevala na spletno stran francoskega nacionalnega azilnega sodišča:

http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/

[15] Sodba z dne 11. julija 1974 v zadevi Sotgiu (152/73, Recueil, str. 153).

[16] http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html

[17] Sporočilo Komisije iz leta 2012 o posodobitvi urejanja odnosov s pritožnikom v zvezi z uporabo prava Unije določa rok 15 delovnih dni (sporočilo je navedeno v opombi 12 zgoraj).

[18] Glej: http://www.cnda.fr/La-CNDA/organisation-de-la-cour/ in

http://www.cnda.fr/La-CNDA/formations-de-jugement/

Glej tudi člena L732-1 in R733-26 francoskega Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[19] Glej stran 12 publikacije Komisije Prosto gibanje delavcev v javnem sektorju (poudarek dodan). Ta objava je navedena v opombi 8 zgoraj.

[20] Glej stran 12 publikacije Komisije Prosto gibanje delavcev v javnem sektorju (poudarek dodan). Ta objava je navedena v opombi 8 zgoraj.

[21] Glej stran 11 publikacije Komisije Prosto gibanje delavcev v javnem sektorju. Ta objava je navedena v opombi 8 zgoraj.

[22] Sodba z dne 10. septembra 2014 v zadevi Iraklis Haralambidis proti Calogero Casilli (C-270/13, še neobjavljena v ZOdl., točka 43) (moj poudarek).

[23] Glej na primer zadevo C-270/13, Iraklis Haralambidis proti Calogero Casilli, navedeno v opombi 21 zgoraj, točki 44 in 46.

[24] Glej http://www.senat.fr/rap/a03-029/a03-0294.html.

[25] Glej člen R733-26 francoskega Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. V zvezi s tem je treba omeniti, da je celo francoski Conseil constitutionnel v sodbi 98-399 z dne 5. maja 1998, v kateri je potrdil prisotnost predstavnika UNHCR, ki nima francoskega državljanstva, v takratni Commission des recours des réfugiés (predhodnik azilnega sodišča), veliko težo pripisal dejstvu, da je bil predstavnik UNHCR le eden od treh članov/sodnikov v sestavi sodišča. Glej točko 17 sodbe, ki je na voljo na spletnem naslovu: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1998/98-399-dc/decision-n-98-399-dc-du-05-mai-1998.11762.html

[26] Glej člen L732-1 francoskega Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

[27] Za zakonodajne spremembe glej:

http://legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=190CCF8345C7C6B4158FCD51FDBDB93F.tpdjo10v_2?idArticle=LEGIARTI000006336145&cidTexte=JORFTEXT000000314167&categorieLien=id&dateTexte=20061114

Zahteva glede državljanstva je bila uvedena z zakonom 2003-1176 z dne 10. decembra 2003, ki je začel veljati 1. januarja 2004. Člen 5 zakona 52-893 z dne 25. julija 1952, ki je začel veljati 27. julija 1952, njegov ustrezni del pa je ostal v veljavi do 1. januarja 2004, ni vključeval zahteve glede državljanstva.

[28] Sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Wahla z dne 5. junija 2014 v zadevi Iraklis Haralambidis proti Calogero Casilli, točka 57, poudarek dodan.