Ozadje preiskave na lastno pobudo

1. Člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije pooblašča evropskega varuha človekovih pravic, da na lastno pobudo preiskuje dejavnosti institucij, organov, uradov ali agencij Unije.

2. Listina EU o temeljnih pravicah je 1. decembra 2009 z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe postala pravno zavezujoča za agencijo Frontex, ki je agencija EU.

3. Evropski parlament in Svet sta nato po obsežnih razpravah ter v odziv na pomisleke in pričakovanja civilne družbe 25. oktobra 2011 sprejela Uredbo 1168/2011/EU (v nadaljnjem besedilu: Uredba)[1], ki dodatno krepi vlogo agencije Frontex in izrecno določa, da mora svoje naloge opravljati popolnoma v skladu z Listino o temeljnih pravicah. Uredba od agencije Frontex zahteva, da vzpostavi nekatere upravne mehanizme in instrumente za spodbujanje in spremljanje izpolnjevanja svojih obveznosti v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic.

4. Glede na nov pravni okvir, v katerem deluje Frontex, in precejšnje zanimanje civilne družbe za upravljanje zunanjih meja EU, vključno z razsežnostjo temeljnih pravic, je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo koristno s preiskavo na lastno pobudo pojasniti, kako Frontex izvaja navedene določbe.

Predmet preiskave

5. Varuh človekovih pravic se je v dopisu o začetku te preiskave skliceval na člen 26a Uredbe [2] in agencijo Frontex pozval, naj ga obvesti o svojem stališču glede naslednjih petih točk.

1 Strategija za temeljne pravice

(i) Kakšno je trenutno stanje v zvezi s sprejetjem strategije agencije Frontex za temeljne pravice?

(ii) Katere ukrepe je agencija Frontex sprejela ali namerava sprejeti za vzpostavitev učinkovitega mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri dejavnostih agencije Frontex?

(iii) Ob upoštevanju dejstva, da je agencija Frontex vključena v usklajevalne in podporne dejavnosti na ozemlju držav članic, ali lahko agencija Frontex pojasni svoje razumevanje, po možnosti tudi s primeri, sklicevanja na „vse dejavnosti agencije“ iz člena 26a(1) Uredbe?

(iv) Ali agencija Frontex meni, da bi moral razvoj učinkovitega mehanizma za spremljanje temeljnih pravic vključevati pritožbeni mehanizem za osebe, na katere vplivajo njene dejavnosti? (glej tudi točki 3(ii) in 5(ii) spodaj).

2 Kodeksi ravnanja

Uredba določa sprejetje kodeksov ravnanja, ki se uporabljajo za vse operacije, kot je kodeks v zvezi s (a) postopki za zagotavljanje načela pravne države in spoštovanja temeljnih pravic ter (b) vračanjem državljanov tretjih držav, ki so fizično prisotni v državah članicah EU brez veljavnih dokumentov.

(i) Ali lahko agencija Frontex pojasni, kako vidi povezavo (a) med svojo strategijo za temeljne pravice (glej točko 1 zgoraj) in temi kodeksi ravnanja; in (b) med različnimi kodami?

(ii) Kakšno je trenutno stanje glede sprejetja teh kodeksov ravnanja?

Uradnik za temeljne pravice

(i) Kakšne bi morale biti po mnenju agencije Frontex natančne odgovornosti in dolžnosti uradnika za temeljne pravice?

(ii) Ali agencija Frontex predvideva, da bi bil uradnik za temeljne pravice lahko pristojen za sprejemanje pritožb posameznikov v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic s strani držav članic in/ali agencije Frontex?

(iii) Ali je upravni odbor že imenoval uradnika za temeljne pravice in, če ga ni, kakšen je postopek in časovni okvir za njegovo imenovanje?

4 skupine evropskih mejnih policistov/uradnik za usklajevanje

Uredba se nanaša na skupine evropskih mejnih policistov in zahteva, da pri opravljanju svojih nalog in izvajanju svojih pooblastil v celoti spoštujejo temeljne pravice.

(i) Ker se zdi, da te skupine sestavljajo predstavniki agencije Frontex in držav članic, ki bodo odgovorni za morebitne primere, ko te skupine ne bodo v celoti spoštovale temeljnih pravic, in

(ii) Kakšna je vloga uradnika za usklajevanje v zvezi s tem?

5 Prekinitev skupnih operacij in pilotnih projektov

V skladu s členom 3(1a) Uredbe lahko agencija Frontex, potem ko je obvestila zadevno državo članico, prekine skupne operacije in poskusne projekte, če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali poskusnih projektov niso več izpolnjeni. Izvršni direktor v celoti ali delno začasno ustavi ali prekine skupne operacije in poskusne projekte, če meni, da so kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite resne narave ali da se bodo verjetno nadaljevale.

Glede na te določbe:

(i) Ali lahko agencija Frontex pojasni, katere postopke in merila bo uporabila za ugotavljanje morebitnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, ki so resne narave ali za katere je verjetno, da se bodo nadaljevale?

(ii) Ali namerava agencija Frontex vzpostaviti mehanizem, s katerim bi se (a) osebe, ki trdijo, da so prizadete, in/ali (b) druge osebe lahko pritožile agenciji Frontex zaradi kršitev temeljnih pravic ali določb o mednarodni zaščiti?

(iii) Katere druge ukrepe bi lahko agencija Frontex v skladu s svojim mandatom predvidela, da bi pomagala odpraviti ugotovljene kršitve temeljnih pravic in obveznosti mednarodne zaščite, če se izvršni direktor odloči, da bo operacijo ali pilotni projekt začasno ustavil ali končal?

Preiskava

6. Varuh človekovih pravic je 6. marca 2012 začel to preiskavo na lastno pobudo in agencijo Frontex zaprosil za mnenje do 31. maja 2012. Ker je agencija Frontex že sprejela politike, postopke in kodekse iz točk 1 in 2 zgoraj, je agencijo Frontex zaprosil, naj mu predloži njihove kopije. Varuh človekovih pravic je v uvodnem pismu agencijo Frontex obvestil tudi, da bi lahko med preiskavo razmislil o objavi mnenja agencije Frontex na svoji spletni strani, da bi zainteresiranim tretjim stranem dal možnost, da podajo pripombe. Poleg tega je poudaril, da se je odločil o svoji preiskavi obvestiti nacionalne varuhe človekovih pravic, ki so člani evropske mreže varuhov človekovih pravic.

7. Agencija Frontex je mnenje predložila 17. maja 2012.

8. Varuh človekovih pravic je 18. junija 2012 glede na predmet svoje preiskave in posebni mandat Agencije Evropske unije za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: Agencija) tej agenciji posredoval mnenje agencije Frontex in jo pozval, naj do 30. septembra 2012 predloži morebitne pripombe.

9. Varuh človekovih pravic je 19. julija 2012 na svoji spletni strani objavil izjavo, v kateri je poudaril, da se mu ob upoštevanju interesa civilne družbe za njegovo preiskavo zdi primerno in koristno, da se mnenje agencije Frontex objavi na njegovi spletni strani. Povedal je tudi, da je ugotovil, da njegova preiskava sproža številna tehnična vprašanja, ki so v mnenju agencije Frontex podrobneje obravnavana. Poleg tega je navedel, da se zaveda posebnega interesa organizacij, ki delujejo na področju varstva temeljnih pravic, za njegovo preiskavo. V teh okoliščinah je varuh človekovih pravic pozval zainteresirane strani, zlasti nevladne organizacije in druge organizacije, specializirane za področje, ki ga zajema njegova preiskava, naj do 30. septembra 2012 predložijo pripombe na mnenje agencije Frontex.

10. Varuh človekovih pravic je med 20. julijem in 2. oktobrom 2012 prejel skupno 18 prispevkov, ki so jih predložile mednarodne organizacije, nevladne organizacije, nacionalni varuh človekovih pravic in fizične osebe [3]. Agencija FRA je 26. septembra 2012 predložila pripombe na mnenje agencije Frontex.

11. Varuh človekovih pravic je na svoji spletni strani objavil celotno besedilo zgoraj navedenih prispevkov [4] in pripombe FRA.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

12. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da se je med preiskavo pogosto skliceval na kodekse ravnanja v zvezi z dejavnostmi agencije Frontex. Varuhinja človekovih pravic zaradi jasnosti meni, da je koristno poudariti, da je treba razlikovati med dvema različnima kodeksoma ravnanja, in sicer (i) splošnim kodeksom ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex, ki je že bil sprejet (v nadaljnjem besedilu: kodeks ravnanja), in (ii) kodeksom ravnanja, ki bo sprejet posebej za skupne operacije vračanja (v nadaljnjem besedilu: skupni kodeks vračanja).

13. Varuhinja človekovih pravic se želi najprej zahvaliti vsem sodelujočim za zelo koristne pripombe in zamisli.

14. Varuhinja človekovih pravic ceni, da so ji nekateri sodelujoči predložili informacije o domnevnih kršitvah temeljnih pravic v posameznih operacijah agencije Frontex. Nekateri sodelujoči so zlasti poudarili pomen izvajanja kodeksa ravnanja pri teh operacijah.

15. Varuhinja človekovih pravic se v celoti strinja, da je pomembno izvajati kodeks ravnanja. V zvezi s posameznimi primeri kršitev temeljnih pravic, vključno z določbami kodeksa ravnanja, pa opozarja, da je preiskava na lastno pobudo osredotočena na sistemski okvir delovanja agencije Frontex. Zato njegova sedanja preiskava ne zajema posebnih primerov domnevne neskladnosti. Te pa so lahko predmet pritožb, ki so mu predložene v preiskavo.

A. Mnenje agencije Frontex o ukrepih, povezanih s spodbujanjem in spoštovanjem temeljnih pravic v skladu z Uredbo

16. Agencija Frontex je v svojem mnenju predložila podrobne odgovore v zvezi z naslednjimi vprašanji: strategija za temeljne pravice; kodeksi ravnanja; uradnik za temeljne pravice; posvetovalni forum; skupine evropskih mejnih policistov ter prenehanje skupnih operacij in pilotnih projektov.

17. Agencija Frontex je poudarila, da je redakcijski odbor [5] pripravil strategijo za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: strategija), ki jo je njen upravni odbor potrdil 31. marca 2011. Namen strategije je vključiti temeljne pravice v vse dejavnosti agencije Frontex in tako spodbujati temeljne pravice v tako imenovani „evropski kulturi varovanja meja“.

18. Upravni odbor agencije Frontex je 29. septembra 2011 za izvajanje strategije sprejel akcijski načrt za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt). V akcijskem načrtu so opisane operativne dejavnosti (v katere so bili vključeni cilji strategije) in navedeni posebni ukrepi na glavnih področjih dejavnosti agencije Frontex. Agencija Frontex je priložila preglednico, v kateri so navedeni vsi navedeni ukrepi. Strukturirani so na naslednjih glavnih področjih dejavnosti agencije Frontex: operativne dejavnosti (analiza tveganja, skupne operacije, skupne operacije vračanja), krepitev zmogljivosti (usposabljanje, raziskave in razvoj) in horizontalne dejavnosti (kot so zunanji odnosi, komuniciranje in razširjanje).

19. Agencija je navedla, da se bo izvajanje ukrepov iz akcijskega načrta spremljalo z letnim poročilom o napredku na področju temeljnih pravic, ki bo podlaga za prihodnje preglede strategije. Pri pregledu bosta sodelovala uradnik za temeljne pravice in posvetovalni forum za temeljne pravice.

20. Agencija Frontex je v odgovor na vprašanje varuhinje človekovih pravic o učinkovitem mehanizmu za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic navedla, da bo tak mehanizem vzpostavljen s sodelovanjem med posvetovalnim forumom (ki ga sestavljajo organizacije za temeljne pravice in institucionalni partnerji), uradnikom za temeljne pravice, mehanizmom za prekinitev in zaključek skupnih operacij in pilotnih projektov ter pooblastili izvršnega direktorja kot organa za imenovanja, ki sprejme končno odločitev.

21. Kar zadeva vprašanje varuha človekovih pravic o njegovem razumevanju „vseh dejavnosti agencije“, je agencija Frontex poudarila, da je bil ta koncept že uporabljen v kodeksu ravnanja. V členu 2(b) kodeksa ravnanja je „dejavnost agencije Frontex“opredeljena na naslednji način: "... vse dejavnosti, ki jih Frontex usklajuje ali vodi v okviru svojih nalog, kot so opisane v uredbi o Frontexu, vključno s skupnimi operacijami, pilotnimi projekti, skupnimi operacijami vračanja in usposabljanji."

22. Kar zadeva možnost vzpostavitve pritožbenega mehanizma za osebe, na katere vplivajo njegove dejavnosti, je agencija Frontex poudarila, da je njena naloga „le usklajevanje sodelovanja med državami članicami EU in pridruženimi schengenskimi državami“. Zato samo organi držav članic izvajajo dejavnosti, ki lahko vplivajo na pravice posameznikov. Agencija Frontex je tudi poudarila, da nima izvršilnih pooblastil. Ti so v izključni pristojnosti organov držav članic. Osebe, ki trdijo, da so ti organi kršili njihove pravice, lahko zato za vložitev pritožbe uporabijo „nacionalne mehanizme in mehanizme EU“. Kljub temu so vzpostavljeni notranji postopki, ki posameznikom omogočajo, da ga obvestijo o morebitnih kršitvah temeljnih pravic. Ti postopki vključujejo (i) obveznosti poročanja, naložene udeležencem dejavnosti agencije Frontex, (ii) sistem poročanja o incidentih in (iii) nov standardni operativni postopek, ki zahteva, da se v celoti upoštevajo poročila o morebitnih kršitvah temeljnih pravic pri dejavnostih, ki jih usklajuje agencija Frontex, iz katerega koli vira in predložena na kakršen koli način.

23. Agencija Frontex je navedla, da je kodeks ravnanja sprejela 21. marca 2011, tj. pred začetkom veljavnosti Uredbe. Vsebuje določbe o spoštovanju in spodbujanju temeljnih pravic in vprašanj mednarodne zaščite v okviru dejavnosti agencije Frontex. Agencija Frontex je navedla, da se kodeks ravnanja uporablja med skupnimi operacijami in pilotnimi projekti, ki jih usklajuje. Priložen je operativnemu načrtu in je zavezujoč za vse osebe, ki sodelujejo v vseh dejavnostih agencije Frontex. Kodeks ravnanja med drugim določa sankcije v primeru kršitve njegovih določb. Sankcije segajo od takojšnje odstranitve iz dejavnosti agencije Frontex do disciplinskih ukrepov. Agencija Frontex je poudarila, da v skladu s spremenjeno uredbo trenutno revidira kodeks ravnanja, da bi odražal stališča posvetovalnega foruma. Dodala je, da bo v skladu s spremenjeno uredbo o agenciji Frontex obstajal ločen kodeks za skupne dejavnosti vračanja, tj. skupni zakonik o vračanju.

24. Agencija Frontex je navedla, da so kodeksi ravnanja „eden od številnih instrumentov splošne strategije za temeljne pravice“.

25. Agencija Frontex je v zvezi z razmerjem med kodeksoma ravnanja pojasnila, da se bosta kodeksa uporabljala za skupne operacije vračanja, ki jih usklajuje. Skupni kodeks o vračanju bo sestavljen iz splošnega sklopa pravil, podobnih pravilom iz (splošnega) kodeksa ravnanja, in posebnih pravil, osredotočenih na posebnosti skupnih operacij vračanja. Agencija Frontex je dodala, da že uporablja „dobre prakse“za skupne operacije vračanja.

26. Kar zadeva stanje v zvezi z revizijo kodeksa ravnanja, je agencija Frontex trdila, da je ta proces odvisen od ustanovitve posvetovalnega foruma, vendar je navedla, da je delo v zvezi s postopkom revizije v zelo napredni fazi.

27. Agencija Frontex je navedla, da je uradnik za temeljne pravice neodvisen uslužbenec, ki poroča neposredno upravnemu odboru in opravlja vlogo spremljanja. Uradnik za temeljne pravice redno poroča tudi svetovalnemu forumu in izvršnemu direktorju, ki je organ za imenovanja.

28. Uradnik za temeljne pravice in Kohezijski sklad imata dostop do vseh informacij v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, njune dejavnosti pa se dopolnjujejo. Uradnik za temeljne pravice opravlja funkcijo spremljanja, KS pa zagotavlja strateške smernice in združuje informacije. Naloge uradnika za temeljne pravice na primer vključujejo prispevanje k učinkovitemu mehanizmu spremljanja ter vzpostavitev in vodenje evidence o morebitnih kršitvah temeljnih pravic.

29. Agencija Frontex je navedla, da se odgovor na vprašanje, ali bi uradnik za temeljne pravice lahko prejel pritožbe posameznikov v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, pričakuje šele, ko bo mehanizem za spremljanje temeljnih pravic v celoti opredeljen.

30. Agencija Frontex je v zvezi s časovnim razporedom za imenovanje uradnika za temeljne pravice navedla, da je bil konec aprila 2012 objavljen razpis prostega delovnega mesta in da naj bi bil uradnik za temeljne pravice izbran do jeseni 2012.

31. Kar zadeva Kohezijski sklad, je agencija Frontex pojasnila, da je njena vloga pomagati izvršnemu direktorju pri zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami ter služiti kot vir znanja in strokovnega znanja za razvoj in spodbujanje spoštovanja temeljnih pravic. O njegovem natančnem članstvu, nalogah in delovnih metodah se bo odločalo na ustanovni seji. Po navedbah agencije Frontex je njeno članstvo omejeno na organizacije civilne družbe, mednarodne organizacije in agencije EU, specializirane za temeljne pravice. Ustanovna seja KS naj bi bila septembra 2012.

32. Agencija Frontex je poudarila, da spremenjena uredba o agenciji Frontex določa, da morajo skupine evropskih mejnih policistov (v nadaljnjem besedilu: EBGT) pri opravljanju svojih nalog in izvajanju svojih pooblastil v celoti spoštovati temeljne pravice.

33. Agencija Frontex se je sklicevala na naslednja štiri glavna orodja, namenjena preprečevanju kršitev temeljnih pravic v zvezi s tem.

(1) Operativni načrt določa (i) obveznosti poročanja o kršitvah temeljnih pravic in (ii) usposabljanje udeležencev pred napotitvijo na področju prava EU in mednarodnega prava, vključno s temeljnimi pravicami. Poleg tega (iii) je kodeks ravnanja sestavni del operativnega načrta, njegov namen pa je spodbujati poklicne vrednote, ki temeljijo na pravni državi in spoštovanju temeljnih pravic, ter določa ustrezna načela. Poleg tega operativni načrt (iv) določa standardne operativne postopke za poročanje o resnih incidentih.

(2) Deljena odgovornost nad člani EBGT

Nabor mejnih policistov sestavljajo mejni policisti, ki jih dajo na voljo države članice. Vendar je to osebje začasno na voljo agenciji Frontex, ni usposobljeno za opravljanje funkcij nadzora meje in je napoteno samo za naloge usklajevanja, da bi se spodbudilo sodelovanje med državo gostiteljico in sodelujočimi državami članicami. Člani skupin EBGT lahko opravljajo naloge le po navodilih mejnih policistov države članice gostiteljice in praviloma v njihovi navzočnosti. Če član ne spoštuje temeljnih pravic, zadevo preučita država članica gostiteljica in/ali Frontex ter matična država članica člana. Tako za člane EBGT hkrati veljajo navodila držav članic gostiteljic in disciplinski ukrepi matične države članice.

(3) Profil članov skupine EBGT

Agencija Frontex je na podlagi temeljite notranje ocene razvila posebne profile strokovnjakov za prihodnje člane skupine EBGT. Profili odražajo temeljne pravice in obveznosti mednarodne zaščite, ki jih morajo spoštovati vsi udeleženci v operacijah agencije Frontex. Zahtevajo tudi predhodne izkušnje na zahtevanem področju in predhodno usposabljanje, zlasti o tem, kako temeljne pravice uporabljati v praksi. Profile mora odobriti upravni odbor. Po imenovanju v nabor bo agencija Frontex zagotovila usposabljanje o pravu EU in mednarodnem pravu, vključno s temeljnimi pravicami. Čeprav morajo države članice spoštovati merila za upravičenost, opredeljena v profilih, so same odgovorne za izbor in imenovanje strokovnjakov v nabor EBGT.

(4) Usposabljanje pred napotitvijo vseh udeležencev

Agencija Frontex je dolžna pred napotitvijo zagotoviti usposabljanje za vse udeležence v operacijah agencije Frontex. Usposabljanje se osredotoča na ustrezno pravo EU in mednarodno pravo, vključno s temeljnimi pravicami in dostopom do mednarodne zaščite (načela nediskriminacije, nevračanja in pravice do azila) ter ustreznimi smernicami. Navedla je, da se izvajajo različne ravni usposabljanja.

34. Agencija Frontex je navedla tudi, da je v vseh operativnih načrtih predviden uradnik agencije Frontex za usklajevanje, katerega glavna naloga je spodbujati sodelovanje in usklajevanje med državami članicami gostiteljicami in sodelujočimi državami članicami. FCO na primer deluje kot posrednik med agencijo Frontex in državo članico gostiteljico, spremlja izvajanje operativnega načrta in kodeksa ravnanja ter ima ključno vlogo pri nadaljnjem ukrepanju po poročanju o resnih incidentih.

35. Kar zadeva zaključek skupnih operacij in pilotnih projektov, je agencija Frontex navedla, da je ustanovila notranjo projektno skupino za pripravo standardnega operativnega postopka (v nadaljnjem besedilu: SOP), da bi zagotovila spoštovanje temeljnih pravic pri navedenih operacijah. Ko bo SOP sprejet, bo javno dostopen.

36. Čeprav standardni operativni postopki še niso dokončani, je agencija Frontex predložila naslednje informacije.

37. Agencija Frontex je menila, da „kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo, in jih ni mogoče sistematizirati“. Zato ni razvila „strogih meril za opredelitev morebitnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite kot takih. Te je mogoče oceniti le za vsak primer posebej, strokovno znanje uradnika za temeljne pravice pa bo v zvezi s tem ključnega pomena. SOP se bo zato osredotočil na zagotavljanje, da se incidenti, ki vključujejo morebitne kršitve temeljnih pravic, prijavijo in ocenijo v vseh fazah operativnih dejavnosti. Standardni operativni postopki v sedanji obliki predvidevajo pet korakov za odziv na člen 3a Uredbe: (i) notranja priprava; (ii) določbe v operativnem načrtu; (iii) poročanje o incidentih; (iv) obravnavanje informacij, pridobljenih z internim poročanjem o incidentih; ter (v) odziv in ukrepanje. Agencija Frontex je navedla, da so dodatni preventivni ukrepi namenjeni ozaveščanju deležnikov o tveganjih, povezanih z operacijami. Te ocene tveganja na primer upoštevajo obveščevalne podatke o državah izvora, tranzitnih poteh in sosednjih državah ter vključujejo različne oddelke agencije Frontex in uradnika za temeljne pravice.

38. Kar zadeva vprašanje ugotavljanja domnevnih kršitev temeljnih pravic, se je agencija Frontex sklicevala na podroben notranji postopek in poudarila pomen (i) obveznosti poročanja za vse udeležence in možnosti poročanja za tretje strani; (ii) način, kako se sporočene informacije obravnavajo interno; in (iii) oceno informacij, ki so jih prejele zadevne zainteresirane strani.

39. Agencija Frontex je menila, da bi njen širok pristop, ki vključuje odkrivanje in preprečevanje morebitnih kršitev, omogočil ustrezen odziv na take kršitve, in v zvezi s tem ponovno poudarila pomen specializiranega usposabljanja.

40. Kar zadeva vprašanje pritožbenega mehanizma za osebe, ki so jih prizadele kršitve temeljnih pravic, je agencija Frontex opozorila na možnost, da ji tretje strani prijavijo morebitne kršitve. Poudaril je tudi, da bo obravnaval vse pritožbe v zvezi s kršitvami temeljnih pravic in da jih bo „ustrezno obravnaval“. Hkrati je agencija Frontex poudarila, da ni pristojna za odločanje o posameznih primerih, saj so ti v pristojnosti zadevnih držav članic.

41. Kar zadeva ukrepe, ki bi jih agencija Frontex lahko sprejela v primeru odkritih kršitev temeljnih pravic, je navedla, da bi lahko na primer „na zadevne države članice naslovila pisma o zaskrbljenosti ali opozorilna pisma, o zadevi razpravljala na ravni upravnega odbora ali poročala Komisiji, ukinila ali zmanjšala finančno podporo, sprejela disciplinske ukrepe ter začasno ustavila ali prekinila operacije, pri čemer je prekinitev skrajni ukrep.“Agencija Frontex je nadalje pojasnila, da zaradi zapletenosti operacij, ki vključujejo številna politična in operativna vprašanja, ne bi bilo vedno primerno začasno ustaviti ali prekiniti operacije, izvršni direktor pa se mora odločiti na podlagi poročil, ki mu jih predloži osebje agencije Frontex.

B. Stališča, ki so jih predložili udeleženci javnega posvetovanja

42. Te ugotovitve je mogoče povzeti, kot sledi.

43. Karitas meni, da je v zvezi z operacijami agencije Frontex potreben učinkovit pritožbeni mehanizem. Nevladne organizacije, dejavne na tem področju, bi lahko prispevale k praktičnemu spremljanju operacij agencije Frontex. Osebje agencije Frontex bi moralo vse migrante in begunce, prestrežene v operacijah, ki jih usklajuje agencija Frontex, obvestiti o njihovih pravicah. Meijersov odbor je poudaril pomen mehanizmov odgovornosti, s katerimi se lahko preverja skladnost agencije Frontex s temeljnimi pravicami. Neodvisni nadzorni odbori so poudarili, da ni jasno, ali je agencija Frontex odgovorna za pritožbe glede operacij pod njenim nadzorom.

44. Paolo RUWINDU je menil, da bi moral skladnost agencije Frontex z obveznostmi na področju temeljnih pravic spremljati popolnoma neodvisen organ, imenovanje uradnika za temeljne pravice pa ne zadostuje. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM je izjavil, da Frontex zaradi svoje pravne podlage ne more biti odgovoren za kršitve temeljnih pravic v imenu držav članic. V zvezi s pravno možnostjo prenehanja ali prekinitve skupnih operacij, če pogoji, ki zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic, niso več izpolnjeni, je poudaril, da ni jasno, kako naj bi se ti pogoji določili. Prav tako ni jasno, katera sredstva so uradniku za temeljne pravice na voljo za učinkovit nadzor spoštovanja temeljnih pravic. Apostolis FOTIADIS je poudaril, da agencija Frontex upravičuje ukrepe držav članic, na primer z napotitvijo uradnikov agencije Frontex v spremstvu člana mejne straže države gostiteljice in sodelovanjem pri preverjanju prestreženih oseb. Predlogom agencije Frontex med preverjanji v zvezi z državo izvora uradno sledijo nacionalni mejni policisti. Luisa MARIN, docentka za evropsko pravo na Univerzi v Twenteju, je kot prispevek predložila svoj akademski članek, v katerem je podrobno analizirana skladnost agencije Frontex s pravom EU in temeljnimi pravicami. George HABIB se je skliceval na projekt agencije Frontex „Attica“, ki se je začel na grško-turški meji, da bi grškim organom pomagal pri prestrezanju in vračanju nezakonitih migrantov v tretjo državo izvora.

45. Rdeči križ je zaskrbljen, ker strategija in akcijski načrt ne omenjata disciplinskih ukrepov, ki se uporabljajo za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso njeno osebje. Rdeči križ je nadalje poudaril, da v strategiji ni jasno navedeno, kdo, tj. Frontex ali zadevna država članica, je lahko odgovoren za kršitve temeljnih pravic v skupnih operacijah. Strategija ne vsebuje nobenih navodil o uporabi osebnih podatkov, ki jih zbere Frontex, zlasti v zvezi z njihovim morebitnim prenosom tretjim osebam, kot je Europol, ali tretjim državam. Strategija ali akcijski načrt bi morala vključevati posebne smernice o tem, kako naj udeleženci v zadevnih operacijah obravnavajo primere stiske. To bi lahko pomagalo zagotoviti, da se sprejmejo vsi potrebni ukrepi za preprečevanje izgube življenj ranljivih oseb ter da se organom in navsezadnje družinam tistih, ki so izgubili življenje pri prehodu meja EU, zagotovijo ustrezne informacije. Rdeči križ je priporočil tudi uvedbo pritožbenega mehanizma.

46. TransEuropeExperts (v nadaljnjem besedilu: TEE) je menila, da besedilo členov 19 in 20 Kodeksa ravnanja, ki določata, da uporaba prisile in orožja ne sme presegati tistega, kar je potrebno glede na okoliščine, pušča dovolj prostora za subjektivno presojo. Po navedbah TEE odločitve izvršnega direktorja o začasni ustavitvi ali zaključku skupnih operacij in pilotnih projektov v primeru hudih kršitev temeljnih pravic v odgovoru agencije Frontex varuhinji človekovih pravic niso bile pojasnjene. Iz tega odgovora je razvidno, da se take odločbe ne uporabljajo za skupne operacije vračanja, čeprav lahko kršitve temeljnih pravic zadevajo prav te operacije. TEE je izrazila tudi nezadovoljstvo z delom odgovora agencije Frontex, ki odgovarja na vprašanja o pritožbenem mehanizmu za žrtve kršitev temeljnih pravic. Poleg tega agencija Frontex v svojem odgovoru ni komentirala svojega upravljanja osebnih podatkov.

47. Amnesty International (v nadaljnjem besedilu: AI) je bila še posebej zaskrbljena zaradi: (i) neobstoj postopka za vložitev pritožb; (ii) pomanjkanje nadaljnjega ukrepanja po poročanju o incidentih ter (iii) nezadostna zmogljivost in neodvisnost uradnika za temeljne pravice. Navedla je, da je mehanizem, s katerim se lahko pritožbe v zvezi z operacijami agencije Frontex ter ravnanjem njenega osebja in gostujočih uradnikov, tako v državah članicah kot zunaj zunanjih meja, vložijo neposredno pri agenciji Frontex, bistvenega pomena iz dveh razlogov. Prvič, ker mora agencija Frontex sprejeti ustrezne ukrepe za odkrivanje morebitnih kršitev svojih pravnih obveznosti. Drugič, ker mora agencija Frontex pri usklajevanju operacij spremljati, ali njeno osebje, gostujoči uradniki in osebje držav članic gostiteljic spoštujejo temeljne pravice. Umetna inteligenca je pozdravila razvoj notranjih mehanizmov agencije Frontex za osebje in gostujoče uradnike za poročanje o morebitnih kršitvah. Vendar je AI opozorila, da ni jasno, kako se bodo sporočeni incidenti spremljali. Umetna inteligenca je izrazila dvome, da samo disciplinski ukrepi, predvideni v členih 4 in 5 kodeksa ravnanja, omogočajo ustrezno spremljanje kršitev temeljnih pravic. AI je podvomila v neodvisnost uradnika za temeljne pravice, saj je nosilec funkcije član osebja agencije Frontex in ima obveznosti poročanja izvršnemu direktorju, ki bo kot organ za imenovanja ocenil delo uradnika za temeljne pravice. Prav tako ni jasno, kako bo oseba, ki zaseda to delovno mesto, lahko sama opravljala to vlogo. AI je predlagala, da bi moral biti posvetovalni forum vsaj tesno povezan z delom uradnika za temeljne pravice, da bi lahko uradnika za temeljne pravice podpiral in mu pomagal pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog.

48. Družbi Statewatch in Migreurop sta skupaj prispevali. V zvezi s kodeksom ravnanja so menile, da ker člena 19 in 20 navedenega kodeksa, ki se nanašata na uporabo prisile in orožja, določata, da se prisila in orožje lahko uporabita ne le pri opravljanju nalog, ampak tudi v drugih primerih, bi bilo treba te primere podrobneje opredeliti. Kodeks ravnanja je v strategiji opredeljen kot nezavezujoče pravo („splošno sprejeti standardi“). Ni jasno, kakšna je pravna narava kodeksa ravnanja in ali je mogoče kadar koli začeti sodne postopke zaradi kršitev temeljnih pravic, ki temeljijo na kršitvi kodeksa ravnanja. Priprava skupnega zakonika o vračanju je dobrodošla, čeprav pravna veljavnost tega dokumenta ni gotova. Kar zadeva uradnika za temeljne pravice, je v izjavi iz opisa delovnega mesta, priloženega odgovoru agencije Frontex, navedeno, da „bo moral uradnik za temeljne pravice podati izjavo o zavezanosti neodvisnemu delovanju v interesu agencije Frontex“. Ugotoviti je treba še, ali je delovanje v interesu določenega subjekta združljivo z načelom neodvisnosti. Kar zadeva odločitve izvršnega direktorja o začasni ustavitvi ali zaključku skupnih operacij, kadar „pogoji za izvajanje takih operacij niso več izpolnjeni“, agencija Frontex ni predložila nobenih informacij o naravi teh „pogojev“ali o okoliščinah, zaradi katerih bi lahko izvršni direktor delno ali v celoti začasno ustavil ali prekinil operacijo. Dejansko bodo merila opredeljena in vključena v standardni operativni postopek. Vendar ni znano, ali bodo ta merila kdaj objavljena, pod pogojem, da jih bo posvetovalni forum pregledal, ali bo Evropski parlament o njih obveščen ali pa se bodo redno ocenjevala glede na ustrezne spremembe v sodni praksi. Pomembno je, da strategija vključuje jasne in celovite zaščitne ukrepe za varstvo podatkov ter mehanizme pravnega varstva, če so kršene pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. Agencija Frontex je v mnenju trdila, da „kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo“. Vendar je mogoče najprej predvideti nekatere razmere, v katerih bodo migranti verjetno v ranljivem položaju. Drugič, na voljo so številne mednarodne in regionalne konvencije in priporočila, ki so lahko koristni pri vzpostavljanju procesnih jamstev. Potrebni so pritožbeni mehanizmi in pravna sredstva v primerih kršitev temeljnih pravic med operacijami agencije Frontex. Agencija Frontex ne bi smela zanikati neposredne odgovornosti za morebitne kršitve temeljnih pravic, do katerih lahko pride med njenimi dejavnostmi. Zlasti po reviziji mandata agencije se ne zdi pravilno trditi, da je agencija zgolj koordinator in nima neposredne odgovornosti za način izvajanja operacij.

49. Združenje strokovnjakov za zakonodajo o priseljevanju (ILPA) je menilo, da je bilo konkretno izvajanje temeljnih pravic in obveznosti mednarodne zaščite v posameznih primerih preloženo na instrumente mehkega prava (kot sta kodeks ravnanja ali strategija) in operativne načrte vsake misije, ne da bi bila v glavnih uredbah predvidena vzpostavitev posebnih postopkov, pravnih sredstev ali drugih pravno zavezujočih jamstev. Kodeks ravnanja ne pojasnjuje, da je treba izpolniti obveznosti v zvezi s temeljnimi pravicami, temveč zahteva le spodbujanje določenega ravnanja iz točke 5a. ILPA je menila, da bi bilo treba agencijo Frontex pozvati k reviziji njene strategije, kodeks ravnanja pa k uvedbi postopkov in pravnih zaščitnih ukrepov, potrebnih za spoštovanje posameznih jamstev v skladu s pravom EU in mednarodnim pravom, kot se zahteva v njeni ustanovni uredbi, zlasti v členih 2a in 26a.

50. Odbor za migracije, begunce in razseljene osebe parlamentarne skupščine Sveta Evrope (v nadaljnjem besedilu: PACE) je opozoril na pomanjkanje neodvisnosti in virov uradnika za temeljne pravice, izključno svetovalno vlogo posvetovalnega foruma ter pomanjkanje preglednosti glede meril za prekinitev ali zaključek operacije. PACE je razlikovala med: operacije na morju (Frontex mora zagotoviti izkrcanje oseb, prestreženih na morju, v kraj, kjer niso le fizično varne, temveč se spoštujejo njihove pravice, vključno s pravico do prošnje za azil); operacije na kopenskih mejah (Frontex nima sistema spremljanja za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic na terenu); in zračne operacije (te operacije so lahko namenjene posebnim nacionalnim skupinam in ta vrsta ciljno usmerjenega posredovanja sproža morebitna vprašanja rasne diskriminacije v operacijah Agencije). Pravni okvir agencije Frontex ni jasen glede njene odgovornosti v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic. V skladu z uredbo o ustanovitvi agencije Frontex so države članice pravno odgovorne za nadzor zunanjih meja. Kljub temu ima agencija Frontex v skladu z istim besedilom status pravne osebe in lahko sklepa dogovore s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami. Agencija pa redno trdi, da „samo“usklajuje dejavnosti in zato ni pristojna. Ker pa usklajevanje vključuje dajanje navodil med usklajevanjem, je posledično odgovorno tudi za številne vidike. Agencija Frontex bi morala vzpostaviti učinkovit sistem poročanja, s katerim bi zagotovila, da vse kršitve temeljnih pravic prijavijo sodelujoči uradniki ali člani njenega osebja. Ni jasno, ali bo uradnik za temeljne pravice lahko prejel pritožbe posameznikov. Uredba o agenciji Frontex iz leta 2011 predvideva mehanizem prekinitve ali prenehanja skupnih operacij in pilotnih projektov v primeru hudih kršitev temeljnih pravic. Vendar pa niso bila razvita nobena merila.

51. Jezuitska služba za begunce (JRS) je poudarila, da agencija Frontex ni posrednica držav članic, temveč je avtonomna kot agencija EU. Da bi se izognili kršitvam temeljnih pravic, mora Frontex zlasti zagotoviti, da se v primerih prestrezanja identificirajo osebe, ki trdijo, da potrebujejo zaščito, ali ki očitno potrebujejo zaščito, in da se jim omogoči dostop do določenih postopkov. Pristojnosti uradnika za temeljne pravice in uradnika za usklajevanje skupine evropske mejne straže niso jasno razdeljene. Naloge uradnika za temeljne pravice, navedene v odgovoru agencije Frontex varuhinji človekovih pravic, so precej nejasne in nespecifične. Strategija ne zagotavlja učinkovitih mehanizmov spremljanja/pritožb. Obstajati bi moral mehanizem, ki bi prestreženi ali vrnjeni osebi omogočal, da se pritoži uradniku za temeljne pravice ali drugemu uradniku agencije Frontex, ki bi moral biti pooblaščen, da ustavi izvedbo operacije ali jo vsaj ustavi, dokler izvršni direktor ne sprejme končne odločitve. Poleg tega bi morala za vsako osebo, ki sodeluje v operaciji agencije Frontex, veljati jasna obveznost, da uradniku za temeljne pravice poroča o vseh vprašanjih, povezanih s temeljnimi pravicami, in odgovarja na vsa vprašanja uradnika za temeljne pravice. Agencija Frontex mora še spremeniti svoje kodekse ravnanja, da bi izpolnila zahteve iz drugega stavka člena 2a uredbe o agenciji Frontex. Presenetljivo je, da agencija Frontex v času svojega odgovora in po več letih usklajevanja skupnih operacij vračanja še ni sprejela posebnega skupnega zakonika o vračanju.

52. Organizacija Human Rights Watch (HRW) je izpodbijala izjavo agencije Frontex v mnenju, da „ker kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo, in jih ni mogoče sistematizirati, agencija Frontex ni razvila strogih meril kot takih za ugotavljanje teh morebitnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite“. Organizacija HRW je menila, da je na podlagi raziskav in poročil možnost takih zlorab in kršitev temeljnih pravic jasno predvidljiva. Organizacija HRW je kritizirala tudi izjavo agencije Frontex v odgovoru varuhinji človekovih pravic, da je njena naloga „le usklajevanje sodelovanja držav članic EU“in da zato delo agencije Frontex ne vključuje dejavnosti, ki lahko vplivajo na pravice posameznikov. Po mnenju agencije Frontex lahko te dejavnosti izvajajo le pristojni organi držav članic, ki gostijo operacijo ali v njej sodelujejo. Organizacija HRW je poudarila, da ta razlaga pomeni, da agencija Frontex morda nikoli ne bo odgovorna za kakršno koli vpletenost v kršitve temeljnih pravic.

53. Agencija FRA je navedla, da je od leta 2010 vključena v številne pobude pod vodstvom agencije Frontex (raziskave, usposabljanje in krepitev zmogljivosti, analiza tveganja, operacije) na podlagi posebnega sporazuma z agencijo Frontex z dne 26. maja 2010. Poleg tega agencija FRA zbira informacije in podatke v zvezi z vprašanji temeljnih pravic pri dejavnostih agencije Frontex, kot so upravljanje meja in operacije vračanja.

54. Francoska posvetovalna komisija za temeljne pravice (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme)(v nadaljnjem besedilu: CNCDH) je agenciji Frontex priporočila, naj posadke na plovilih, ki plujejo pod zastavo države članice EU, opozori, da mora imeti pravica do življenja prednost pred upravljanjem migracijskih tokov. Poudaril je, da je treba obravnavati vsako prošnjo za azil, ki jo vloži vsak migrant, in da je treba prosilcem v državi gostiteljici zagotoviti „materialne pogoje, ki spoštujejo njihovo dostojanstvo“.

55. Grška varuhinja človekovih pravic je svojemu prispevku priložila svoje posebno poročilo iz marca 2011 o obravnavanju migrantov brez urejenega statusa in prosilcev za azil v obmejni regiji Evros. Grška varuhinja človekovih pravic je navedla, da je prejela pritožbe posameznikov in nevladnih organizacij v zvezi z operacijami agencije Frontex v Grčiji, in sicer pritožbe glede dostopa do azilnega postopka, postopka identifikacije in preverjanja ter celo napačne registracije osebnih podatkov. Po mnenju grškega varuha človekovih pravic odgovor agencije Frontex evropskemu varuhu človekovih pravic kaže, da mora nujno sprejeti pobude. Celovito izvajanje strategije in kodeksov ravnanja bi bilo prednost na področju varstva temeljnih pravic, zlasti na obmejnih območjih Grčije. Kar zadeva skupne operacije in pilotne projekte, ki jih Frontex izvaja skupaj z grškimi organi, bi bilo treba na ravni EU vzpostaviti mehanizem za spremljanje kršitev temeljnih pravic, da bi te kršitve preiskali in preprečili.

C. Ocena varuha človekovih pravic

56. Člen 26a(1) Uredbe določa, da bi morala agencija Frontex sprejeti dva bistvena ukrepa za izpolnitev svoje obveznosti spodbujanja in spoštovanja temeljnih pravic: Najprej bi morala (a) pripraviti, (b) razviti in (c) izvajati strategijo za temeljne pravice. Drugič, vzpostaviti bi morala učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh svojih dejavnostih. Varuh človekovih pravic bo v naslednji oceni preučil stališče agencije Frontex glede na to obveznost. Pri tem bo najprej obravnaval strategijo v povezavi z akcijskim načrtom in kodeksi ravnanja. Nato bo ocenil učinkovitost obstoječih mehanizmov za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic, kot izhajajo iz mnenja agencije Frontex.

Strategija, akcijski načrt in kodeksi ravnanja na področju temeljnih pravic

57. Agencija Frontex je v svojem mnenju varuha človekovih pravic obvestila, da je njen upravni odbor 31. marca 2011 odobril strategijo. Agencija Frontex je predložila kopijo tega dokumenta. Da bi agencija Frontex dokazala, kako izvaja strategijo, je predložila tudi dokument z naslovom „Akcijski načrt za temeljne pravice“, ki je bil sprejet 29. septembra 2011 in se nanaša na 21 ukrepov, s katerimi želi izvajati strategijo. Navedla je tudi, da je kodeks ravnanja „še en instrument“strategije, in pojasnila, zakaj.

58. Varuhinja človekovih pravic meni, da je treba strategijo in akcijski načrt nujno brati skupaj. Priporočljivo je, da vsi cilji, predlagani v strategiji, vsebujejo ustrezne konkretne ukrepe v akcijskem načrtu. Vendar akcijski načrt v nasprotju s tem, kar se lahko razumno pričakuje od tovrstnega dokumenta, ni dovolj podroben in namesto tega podrobneje opredeljuje cilje, navedene v strategiji, namesto da bi pojasnjeval, kako jih je mogoče doseči v praksi. Poleg tega so v strategiji izjave, ki jih je treba še pojasniti. Varuhinja človekovih pravic verjame, da se bo agencija Frontex strinjala, da bi moral tako pomemben dokument, kot je strategija, prispevati k razjasnitvi utemeljenih dvomov in pomislekov, izraženih zaradi zapletene hibridne strukture dejavnosti agencije Frontex, ki vključuje tako to agencijo EU kot države članice. Kot kažejo odgovori na javno posvetovanje varuha človekovih pravic, na tem področju še vedno obstajajo dvomi in pomisleki.

59. Glavni pomislek je, da strategija ne pojasnjuje odgovornosti agencije Frontex za morebitne kršitve temeljnih pravic, do katerih pride med njenimi operacijami. V točkah 5 in 7 strategije je poudarjeno, da se Listina EU o temeljnih pravicah uporablja za Frontex kot agencijo EU in da bi moral Frontex pri svojih dejavnostih (i) spoštovati zadevne pravice (med drugim pravico do telesne nedotakljivosti in dostojanstva, azila in mednarodne zaščite, nevračanja, učinkovitega pravnega sredstva in varstva osebnih podatkov) ter (ii) uporabljati ustrezno sodno prakso Sodišča EU in Evropskega sodišča za človekove pravice. V točki 13 strategije je določeno, da „so države članice še naprej v prvi vrsti odgovorne za izvajanje ustrezne mednarodne zakonodaje, zakonodaje EU ali nacionalne zakonodaje in ukrepov kazenskega pregona, sprejetih v okviru operacij, ki jih usklajuje agencija Frontex (vključno s skupinami za hitro posredovanje na mejah, skupnimi operacijami vračanja in pilotnimi projekti)“in da „to agencije Frontex ne odvezuje odgovornosti koordinatorja ter ostaja v celoti odgovorna za vse ukrepe in odločitve v okviru svojega mandata“(poudarek dodan). Vendar v strategiji ni jasno navedeno, kakšne so natančne odgovornosti agencije Frontex kot koordinatorja v zvezi z vprašanjem spoštovanja temeljnih pravic.

60. Poleg tega pravni okvir, ki se uporablja za operacije agencije Frontex, kot je opisan v kodeksu ravnanja, dejansko ni jasen [6]. Zato morajo udeleženci v skladu s členom 3(1) kodeksa ravnanja spoštovati „mednarodno pravo, pravo Evropske unije, nacionalno pravo matične države članice in države članice gostiteljice ter ta kodeks ravnanja“. Ta določba jasno odraža zapletenost pravnega okvira, na podlagi katerega se izvajajo operacije agencije Frontex. Taka zapletenost pa pomeni, da zakonitost tožb udeležencev določajo različne jurisdikcije. Hkrati pa je treba opozoriti, da je v skladu s členom 1(2) kodeks ravnanja namenjen usmerjanju ravnanja vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex. To se odraža tudi v predgovoru izvršnega direktorja h kodeksu ravnanja.

61. Glede na navedeno varuhinja predlaga, naj agencija Frontex v dokumentu, ki dopolnjuje strategijo, pojasni (i) vprašanje svoje odgovornosti za morebitne kršitve temeljnih pravic v skupnih operacijah in (ii) v kodeksu ravnanja pravni okvir, ki se uporablja za ravnanje vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex. V zvezi s točko (i) je varuhinja človekovih pravic seznanjena s trditvijo agencije Frontex, da ne more biti odgovorna za posamezne kršitve temeljnih pravic, saj le usklajuje dejavnosti držav članic, ki gostijo operacije in v njih sodelujejo, in da poleg tega tudi člani njenega osebja ne morejo biti odgovorni, ker nimajo izvršilnih pooblastil na področju nadzora meje. V zvezi s tem opozarja na izjavo Komisije, podano na ustanovni seji KS 12. oktobra 2012, da so KS, uradnik za temeljne pravice in „trenutno izvajanje drugih jamstev iz revidirane uredbe o agenciji Frontex dobrodošel in konkreten znak, da je Agencija v celoti zavezana zagotavljanju spoštovanja temeljnih pravic, tako pri svojem delu, vključno s skupnimi operacijami, ki jih usklajuje, kot pri sodelovanju držav članic v teh operacijah“(poudarek dodan)[7].

62. Poleg tega varuhinja človekovih pravic poudarja, da v akcijskem načrtu ni opredeljen noben ukrep, ki bi dal konkretno razsežnost cilju iz točke 17 strategije, tj. da se lahko vsi incidenti ali resna tveganja v zvezi s temeljnimi pravicami, potem ko jih prijavi osebje agencije Frontex ali sodelujoči uradniki, obravnavajo za vsak primer posebej. Agencija Frontex je v svojem mnenju poudarila pomen poročanja o incidentih skupaj s sočasnimi obveznostmi poročanja o udeležencih v operacijah agencije Frontex in načinom, kako se sporočene informacije obravnavajo interno. Vendar bi se lahko po mnenju varuha človekovih pravic zlasti slednji vidik razvil tako, da bi se namesto navedbe, da bodo ukrepi sprejeti za vsak primer posebej, določila jasna načela v zvezi z možnim nadaljnjim ukrepanjem na podlagi sporočenih informacij. Ustrezne izjave v strategiji bi lahko okrepile ne le preglednost ukrepov agencije Frontex, temveč v praktičnem smislu tudi učinkovitost mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic, ki nujno temelji na strategiji.

63. Poleg tega pozdravlja točke 37–40 strategije, ki se nanašajo na preglednost dejavnosti agencije Frontex, in zlasti točko 37, ki določa, da se letno poročilo o napredku pri izvajanju strategije objavi. Varuh človekovih pravic v zvezi s tem predlaga, da se v akcijskem načrtu določi, kdaj (na primer prvo trimesečje leta, ki sledi letu, zajetemu v poročilu) in na kakšen način bo ta objava na voljo. Lahko bi na primer določila, da bo povezava do poročila objavljena na domači strani spletišča agencije Frontex.

64. Poleg tega varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da v strategiji in akcijskem načrtu niso navedeni disciplinski ukrepi, ki se uporabljajo za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso člani njenega osebja (točka 32 strategije določa le sankcije, naložene osebju agencije Frontex za kršitve kodeksa ravnanja). Po drugi strani člen 23(2) kodeksa ravnanja določa, da lahko izvršni direktor agencije Frontex v primeru kršitev, ki jih stori oseba, ki jo napotijo države članice, od držav članic zahteva, (i) da zadevno osebo nemudoma odstranijo iz dejavnosti agencije Frontex in lahko pričakuje, da bo ustrezni organ države članice uporabil svoja pooblastila v zvezi s potrebnimi disciplinskimi ukrepi, ter (ii) da po potrebi zadevno osebo za določeno obdobje odstranijo iz zadevne skupine. Kljub temu bi bilo za povečanje preglednosti in ob upoštevanju, da je strategija glavni javni dokument, ki ga izda agencija Frontex in ima razsežnost človekovih pravic, kodeks ravnanja pa je bolj operativni dokument, naslovljen na zadevne osebe, idealno, če bi strategija lahko vključevala isto določbo ali se vsaj sklicevala nanjo.

65. Varuhinja človekovih pravic se nadalje strinja z Rdečim križem, da bi bilo koristno, če bi strategija in/ali akcijski načrt določila posebne smernice za udeležence skupnih operacij vračanja o tem, kako obravnavati situacije stiske, v katerih se lahko znajdejo prestreženi migranti.

66. Nazadnje, kot so pravilno navedli številni prispevajoči, se strategija sploh ne sklicuje na varstvo osebnih podatkov prestreženih migrantov. Varuhinja človekovih pravic meni, da je priporočljivo, da se v strategiji opredelijo zaščitni ukrepi za varstvo podatkov in mehanizmi pravnega varstva, če so kršene pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. Čeprav akcijski načrt vsebuje naslov „Zagotavljanje ustreznega varstva osebnih podatkov“, se zdi opis tega ukrepa precej skrivnosten in pleonastičen („Uvedba ustreznih ukrepov in postopkov v zvezi z obdelavo osebnih podatkov, ki zagotavljajo varstvo osebnih podatkov“). Bolje bi bilo, če bi akcijski načrt namesto tega vseboval posebne izvedbene ukrepe.

67. Kar zadeva kodekse ravnanja, so številni sodelujoči izrazili pomisleke glede zavezujoče narave kodeksa ravnanja, ki se uporablja za vse operacije agencije Frontex (sprejet marca 2011), podvomili v koristnost prizadevanj za zagotovitev spoštovanja temeljnih pravic z disciplinskimi ukrepi, kot je predvideno v kodeksu ravnanja, in kritizirali vsebino nekaterih drugih določb. V preostalih odstavkih tega oddelka bo varuh človekovih pravic obravnaval ta vprašanja. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je agencija Frontex medtem revidirala svoj kodeks ravnanja iz marca 2011, ki se uporablja za vse operacije agencije Frontex, in leta 2012 sprejela nov kodeks ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex. V členu 2 novega kodeksa ravnanja je „dejavnost agencije Frontex“opredeljena kot „vsaka dejavnost, ki jo agencija Frontex usklajuje ali vodi v okviru svojih nalog, kot so opisane v uredbi o agenciji Frontex, vključno s skupnimi operacijami, pilotnimi projekti, skupnimi operacijami vračanja in usposabljanji“.

68. Kar zadeva pravno naravo kodeksa ravnanja, je varuhinja človekovih pravic seznanjena z izjavo agencije Frontex iz njenega mnenja, da je kodeks ravnanja zavezujoč za vse udeležence dejavnosti agencije Frontex [8]. Meni, da je ta izjava podprta z jezikom, uporabljenim v kodeksu ravnanja (glej na primer člen 4, ki določa, da udeleženci: a) spodbujati in spoštovati človekovo dostojanstvo in temeljne pravice vsakega posameznika"), potrjuje pa ga tudi dejstvo, da je kodeks ravnanja priložen operativnim načrtom. Poleg tega prejema podporo iz člena 23 kodeksa ravnanja, ki določa posebne sankcije v primeru kršitev kodeksa. Ti lahko vključujejo takojšnjo odstranitev člana osebja agencije Frontex iz operacije. Zato varuhinja človekovih pravic kljub naslovu „Kodeks ravnanja“, ki se uporablja v uredbi o agenciji Frontex in bi lahko nakazoval, da kodeks ravnanja ni pravno zavezujoč, ugotavlja, da je treba kodeks šteti za zavezujočega za udeležence v operacijah agencije Frontex. Ker pa se zdi, da so ustrezne izjave agencije Frontex v nasprotju z informacijami iz strategije, bi lahko agencija Frontex razmislila o potrebnih spremembah strategije, da bi odražala resnično pravno naravo kodeksa ravnanja.

69. V danem okviru je treba tudi opozoriti, da člen 3(1) kodeksa ravnanja od udeležencev zahteva, da ravnajo v skladu z zakonom. Poleg tega v skladu s členom 4 udeleženci "spodbujajo in spoštujejo" človekovo dostojanstvo in temeljne pravice. Čeprav je res, da člen 5a) od udeležencev zahteva le, da med drugim spodbujajo priznavanje oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito, in zagotavljanje ustrezne pomoči tem osebam, se zdi, da besedilo upošteva, da te naloge spadajo v pristojnost nacionalnih organov. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je kodeks ravnanja dovolj jasen, saj od udeležencev zahteva, da pri svojem ravnanju spoštujejo in ne le spodbujajo temeljne pravice.

70. Pri opozarjanju na negotovost glede prava, ki se uporablja (navedeno v točki 60 zgoraj), so udeleženci javnega posvetovanja posebno pozornost namenili določbam kodeksa ravnanja (različica iz leta 2011) v zvezi z uporabo sile, ki obravnavajo posebej občutljiva področja z vidika temeljnih pravic. Varuh opozarja, da člen 19 kodeksa ravnanja določa, da uporaba sile ne sme presegati minimalne stopnje, ki jo okoliščine zahtevajo za opravljanje nalog ali ki je potrebna za zakonito samoobrambo ali zakonito obrambo drugih oseb. Ker se zdi, da je "zakonita samoobramba" ali "zakonita obramba drugih oseb" v večini pravnih redov priznana kot podlaga za uporabo orožja tudi zunaj opravljanja poklicnih dolžnosti, varuh človekovih pravic meni, da ne vzbuja resne zaskrbljenosti. Kljub temu ostaja dejstvo, da se lahko zaradi negotovosti glede prava, ki se uporablja, dejanska vsebina teh pooblastil med državami članicami razlikuje. V zvezi s pomisleki glede nujnosti in sorazmernosti takšnih določb varuh človekovih pravic ugotavlja, da uporaba sile in orožja „ne presega minimalne stopnje, ki jo zahtevajo okoliščine“(glej člen 19(2) in člen 20(2) kodeksa ravnanja). Zato ni mogoče trditi, da je uporaba teh sredstev neomejena. Hkrati varuh človekovih pravic meni, da je priporočljivo pojasniti in podrobno opredeliti te določbe, saj se zdi, da so oblikovane razmeroma široko.

71. Kar zadeva (posebni) skupni zakonik o vračanju, ki ga zahteva Uredba, so nekateri sodelujoči izrecno pozdravili dejstvo, da je v pripravi, vendar so ponovno izrazili pomisleke glede njegove zavezujoče narave. V zvezi s tem se varuh človekovih pravic sklicuje na svoje zgornje premisleke o kodeksu ravnanja. Nekateri prispevajoči so navedli tudi, da je presenetljivo, da skupni zakonik o vračanju še ni vzpostavljen, čeprav Frontex že več let usklajuje skupne operacije vračanja. V zvezi s tem opozarja, da obveznost priprave skupnega zakonika o vračanju izhaja le iz uredbe o agenciji Frontex, kakor je bila spremenjena leta 2011. Ugotavlja, da njegova priprava poteka in je v poznejši fazi, ter verjame, da bo agencija Frontex skupni zakonik o vračanju sprejela v razumnem roku. V zvezi z vsebino tega kodeksa varuh meni, da bi bilo koristno, če bi skupni kodeks o vračanju vključeval določbo, v kateri bi bila opisana njegova povezava s kodeksom ravnanja.

Učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh svojih dejavnostih

72. Agencija Frontex je navedla, da bo učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh njenih dejavnostih vzpostavljen prek interakcije med (i) svetovalnim forumom; (ii) uradnik za temeljne pravice; (iii) mehanizem za prekinitev in zaključek skupnih operacij in pilotnih projektov; in (iv) pooblastila izvršnega direktorja kot organa za imenovanja, ki sprejme končno odločitev. V oceni, ki sledi, se bo varuh človekovih pravic osredotočil na morebitne pritožbene mehanizme po pregledu vsebinskih pogojev za prekinitev in/ali prekinitev skupnih operacij in pilotnih projektov.

73. Glede zaključka skupnih operacij in pilotnih projektov varuh opozarja, da lahko Agencija v skladu s členom 3(1a) Uredbe, potem ko obvesti zadevno državo članico, prekine skupne operacije in pilotne projekte, „če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni“. Izvršni direktor v celoti ali delno začasno ustavi ali prekine skupne operacije in poskusne projekte, če meni, da so take kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite „resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale“.

74. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da navedene možnosti prekinitve ali prenehanja dejavnosti vključujejo precejšnjo stopnjo diskrecije in temeljijo na pravni presoji, kaj bo v večini primerov pomenilo zapletene dejanske okoliščine.

75. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic pozdravlja ustanovitev notranje projektne skupine, zadolžene za pripravo standardnih operativnih postopkov, da se zagotovi spoštovanje temeljnih pravic pri zgoraj navedenih operacijah. Pozdravlja tudi izjavo agencije Frontex, da namerava SOP objaviti takoj, ko bo na voljo.

76. Hkrati bi se lahko, kot je predlagano v točki 61 zgoraj, stališče agencije Frontex, da je ugotavljanje morebitnih kršitev temeljnih pravic izključno zadeva, o kateri je treba odločati za vsak primer posebej, spremenilo, morebitne kršitve temeljnih pravic pa bi se lahko jasno predstavile zadevnim agentom s sklicevanjem na Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega varuhinja človekovih pravic agenciji Frontex priporoča, naj sprejme konkretne smernice, v katerih bo pojasnjen dejanski pomen formulacij, kot so „če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni“in „hude kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite ali kršitve, ki se bodo verjetno nadaljevale“. V skladu s prispevkom Odbora za migracije, begunce in razseljene osebe bi bil zato jasno zaželen jasen mehanizem skupaj s posebnimi merili. Varuhinja človekovih pravic tudi meni, da bi lahko bila objava ustreznih meril in s tem omogočanje tretjim stranem, ki niso neposredno vključene v dejavnosti agencije Frontex, da poročajo o morebitnih kršitvah, dodatna prednost [9]. Vprašanje nadzora nad odločitvami, ki jih v zvezi s tem sprejme izvršni direktor, ostaja odprto [10].

77. Varuhinja človekovih pravic na podlagi prejetih prispevkov ugotavlja tudi, da so bile izražene kritike proti neuporabi klavzule o začasni prekinitvi in prenehanju za skupne operacije vračanja. Čeprav je iz člena 3(1a) Uredbe razvidno, da se v njem predvidene možnosti začasne prekinitve in prenehanja uporabljajo le za skupne operacije in poskusne projekte, je treba opozoriti, da je to odločitev sprejel zakonodajalec, zato Frontex ni pristojen za njeno spremembo. Kljub temu bi lahko razmislila, ali bi bilo mogoče določiti pravila o prekinitvi in začasni prekinitvi skupnih operacij vračanja, na primer v skupnem zakoniku o vračanju.

78. Kar zadeva morebitne pritožbene mehanizme in vlogo uradnika za temeljne pravice, varuh človekovih pravic najprej poudarja, da je bil uradnik za temeljne pravice imenovan septembra 2012. Varuhinja človekovih pravic poudarja pomen jasnega oblikovanja in opredelitve nalog uradnika za temeljne pravice, saj so, kot je pravilno poudarila jezuitska služba za begunce, naloge uradnika za temeljne pravice, kot so navedene v odgovoru agencije Frontex varuhu človekovih pravic, precej nejasne in nespecifične. To kaže na veliko diskrecijsko pravico pri odločitvah uradnika za temeljne pravice. Prav tako ni jasne delitve pristojnosti med uradnikom za temeljne pravice in uradnikom za usklajevanje skupine evropske mejne straže. Priporočljivo je, da se ta vrzel zapolni. Nazadnje, struktura urada uradnika za temeljne pravice, kot jo je zasnoval Frontex, lahko daje vtis, da uradnik za temeljne pravice ni popolnoma neodvisen. Njen organ za imenovanja je namreč izvršni direktor, ki mu bo morala poročati in ki bo ocenil njeno delo. V opisu nalog uradnika za temeljne pravice, priloženem mnenju agencije Frontex, je navedeno, da „bo moral uradnik za temeljne pravice podati izjavo o zavezanosti neodvisnemu delovanju v interesu agencije Frontex“. Amnesty, Statewatch in Migreurop so podvomili, da je delovanje v interesu določenega subjekta združljivo z načelom neodvisnosti. Amnesty je predlagala, da bi moral biti posvetovalni forum tesno povezan vsaj z delom uradnika za temeljne pravice, da bi lahko uradnika za temeljne pravice podpiral in mu pomagal pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog. Varuh človekovih pravic bo ta predlog predložil kot priporočilo.

79. Drugič, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da naloge uradnika za temeljne pravice ne vključujejo obravnavanja posameznih pritožb v zvezi s kršitvami temeljnih pravic. Iz mnenja agencije Frontex je razvidno, da po njenem mnenju vzpostavitev sistema poročanja/obveščanja o kršitvah temeljnih pravic zadostuje za zagotovitev popolnega izpolnjevanja njenih obveznosti na področju temeljnih pravic. Točka 17 strategije dejansko določa, da bo agencija Frontex vzpostavila učinkovit sistem poročanja, s katerim bo zagotovila, da bo osebje agencije Frontex/sodelujoči uradniki nemudoma poročali o vseh incidentih ali resnih tveganjih v zvezi s temeljnimi pravicami, in da bi moralo biti to poročanje podlaga za učinkovito spremljanje vseh operacij agencije [Frontex]. Varuhinja človekovih pravic predlaga, naj agencija Frontex razmisli o vprašanju, ali je mogoče sistem poročanja/obveščanja obravnavati kot nadomestilo za pritožbeni mehanizem. Obveznosti poročanja in pritožbeni mehanizmi niso alternative. So precej dopolnilno sredstvo za zagotavljanje učinkovitega varstva temeljnih pravic. Po mnenju varuha človekovih pravic brez slednjega skladnost na koncu ne more biti učinkovita.

80. Prav tako je bilo poudarjeno, da disciplinski ukrepi ne zadostujejo za zagotovitev spoštovanja temeljnih pravic. Varuhinja človekovih pravic se strinja s tem stališčem in ponovno poudarja pomen zagotavljanja učinkovitega pritožbenega mehanizma v zvezi s tem.

81. Poleg tega, čeprav agencija Frontex za vsako operacijo imenuje uradnika za usklajevanje, ki spremlja izvajanje operativnega načrta in kodeksa ravnanja ter ima zato ključno vlogo pri nadaljnjem ukrepanju po poročanju o resnih incidentih, to ne odpravlja potrebe po resničnem pritožbenem mehanizmu, ki bi bil na voljo vsem udeleženim osebam, in sicer udeležencem operacij, ki morajo poročati v skladu s pravili EU ali nacionalnimi pravili, in tudi tistim, ki so jih kršitve neposredno prizadele, ter tistim, ki so z njimi seznanjeni (novinarji, nevladne organizacije itd.).

82. V skladu z ugotovitvami iz točke 61 zgoraj lahko po mnenju varuha človekovih pravic obstajajo tehtni razlogi, da uradnik za temeljne pravice razmisli o obravnavi posameznih pritožb v zvezi s kršitvami temeljnih pravic. Obravnavanje pritožb v zvezi z dejavnostjo osebja države članice bi lahko pomenilo vsaj njihovo posredovanje pristojnemu organu države članice ali nacionalnemu varuhu človekovih pravic, ki nadzoruje ta organ. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic seznanjena s spodbudnim predlogom grške varuhinje človekovih pravic v zvezi s skupnimi operacijami in pilotnimi projekti, ki jih izvaja Frontex skupaj z grškimi organi, da bi bilo treba na ravni EU vzpostaviti mehanizem za spremljanje kršitev temeljnih pravic, da bi „preiskali in preprečili kršitve temeljnih pravic“. Kar zadeva pritožbe v zvezi z ravnanjem osebja agencije Frontex, varuhinja opozarja, da skupine evropskih mejnih policistov ne sestavljajo le predstavniki držav članic, temveč tudi predstavniki agencije Frontex. Čeprav varuhinja človekovih pravic brez težav priznava, da osebje agencije Frontex ni usposobljeno za izvajanje funkcij nadzora meja in je napoteno le za naloge usklajevanja, da bi se spodbudilo sodelovanje med državo gostiteljico in sodelujočimi državami članicami, to ne more pomeniti, da agencija Frontex ni odgovorna za dejanja, ki jih njeno osebje izvaja pri izvajanju svojih nalog usklajevanja. Varuh človekovih pravic verjame, da se bo agencija Frontex strinjala z njegovim stališčem.

83. Varuhinja človekovih pravic predlaga, da bi uradnik za temeljne pravice lahko preučil možnost obravnave posameznih pritožb o kršitvah temeljnih pravic, vključno s pritožbami, vloženimi v javnem interesu, v zvezi z vsemi dejavnostmi agencije Frontex, in da bi agencija Frontex uradniku za temeljne pravice v ta namen zagotovila ustrezno upravno podporo. V zvezi s tem je seznanjen tudi z izjavo agencije Frontex v njenem mnenju, da bo imel uradnik za temeljne pravice dejavno vlogo pri konkretni vzpostavitvi mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic.

84. Kar zadeva Kohezijski sklad, ga je agencija Frontex opredelila kot „vir znanja in strokovnega znanja“. Glavna naloga KS bi bila torej ponuditi strateška priporočila in smernice izvršnemu direktorju in upravnemu odboru na področju temeljnih pravic. Varuhinja človekovih pravic razume, da je pristojna za (i) pripravo letnega poročila o tem, kako agencija Frontex izvaja svoje obveznosti na področju temeljnih pravic, in (ii) prejemanje poročil uradnika za temeljne pravice. Ker mora uradnik za temeljne pravice poročati tudi upravnemu odboru in izvršnemu direktorju, bi lahko KS, ki ga sestavljajo mednarodne organizacije, agencije EU in nevladne organizacije [11], služil kot protiutež nadzoru upravnega odbora in izvršnega direktorja nad uradnikom za temeljne pravice ter nazadnje prispeval k njegovi neodvisnosti.

85. Glede na navedeno analizo želi varuhinja človekovih pravic agenciji Frontex podati nekatera priporočila, da bi dodatno okrepila njeno izvajanje temeljnih pravic. Navedeni so v spodnjem osnutku priporočila.

C. Osnutek priporočila

Agencija Frontex bi lahko razmislila o sprejetju naslednjih nadaljnjih ukrepov:

V zvezi s strategijo

A. pojasni (i) ali meni, da je odgovoren za kršitve temeljnih pravic v okviru svojih dejavnosti, in če je tako, pod katerimi pogoji; in (ii) v kodeksu ravnanja pravni okvir, ki se uporablja za ravnanje vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex (točka 61 ocene varuha človekovih pravic);

B. opredelitev posebnih zaščitnih ukrepov za varstvo podatkov za prestrežene migrante in mehanizmov pravnih sredstev za posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki in katerih pravice so kršene. Alternativno bi lahko v zvezi s tem dopolnili akcijski načrt (točka 66 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi z akcijskim načrtom

[12]

C. opredelitev ukrepov, ki dajejo konkretno razsežnost cilju iz točke 17 strategije, tj. da se lahko po tem, ko o njih poroča osebje agencije Frontex ali sodelujoči uradniki, obravnavajo vsi incidenti ali resna tveganja v zvezi s temeljnimi pravicami (točka 62 ocene varuha človekovih pravic);

D. določitev (i) datuma objave letnega poročila o napredku pri izvajanju strategije in (ii) načinov, na katere se poročilo „objavi“ (točka 63 ocene varuha človekovih pravic);

E. pojasnitev sankcij, ki se uporabljajo za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso člani njenega osebja (točka 64 ocene varuha človekovih pravic);

F. določitev posebnih smernic za udeležence skupnih operacij vračanja o tem, kako obravnavati situacije stiske, v katerih se lahko znajdejo prestreženi migranti (točka 65 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi s kodeksi ravnanja

G. nadaljnja pojasnitev pravne narave kodeksa ravnanja (točka 68 ocene varuha človekovih pravic);

H. pojasnitev členov 19(2) in 20(2) kodeksa ravnanja (točka 70 ocene varuha človekovih pravic);

I. vključitev določbe o razmerju med tem kodeksom in (splošnim) kodeksom ravnanja v prihodnji skupni kodeks o vračanju (točka 71 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi s prenehanjem/začasno ustavitvijo dejavnosti

J. zagotavljanje konkretnih smernic v zvezi z dejanskim pomenom formulacij, kot so „če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni“in „kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, ki so resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale“(točka 76 ocene varuha človekovih pravic);

K. razmislek o tem, ali bi bilo mogoče določiti pravila o prekinitvi in prekinitvi skupnih operacij vračanja, na primer v skupnem zakoniku o vračanju (točka 77 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi s posvetovalnim forumom

L. sprejme vse možne ukrepe za spodbujanje tesnega sodelovanja foruma z uradnikom za temeljne pravice in njegove podpore pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog (točka 78 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi z uradnikom za temeljne pravice

M. (i) sprejetje vseh možnih ukrepov, da bi uradnik za temeljne pravice lahko obravnaval pritožbe o kršitvah temeljnih pravic v vseh dejavnostih agencije Frontex, ki jih vložijo osebe, na katere kršitve posamično vplivajo, in tudi v javnem interesu, ter (ii) zagotavljanje ustrezne upravne podpore v ta namen (točka 83 ocene varuha človekovih pravic).

Varuhinja človekovih pravic bi bila hvaležna, če bi lahko Agencija do 31. julija 2013 poslala podrobno mnenje o navedenih predlogih. Podrobno mnenje bi lahko vključevalo sprejetje osnutka priporočila in opis, kako je bilo izvedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 9. aprila 2013

 

---

[1] Uredba (EU) št. 1168/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o spremembah Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (UL 2011, L 304, str. 1).

[2] Člen 26a Uredbe se glasi:

"1. Agencija pripravi, nadalje razvija in izvaja svojo strategijo za temeljne pravice. Agencija vzpostavi učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh dejavnostih Agencije.

2. Agencija ustanovi svetovalni forum, ki izvršnemu direktorju in upravnemu odboru pomaga pri zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami. Agencija k sodelovanju v svetovalnem forumu povabi Evropski azilni podporni urad, Agencijo za temeljne pravice, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in druge ustrezne organizacije. Upravni odbor na predlog izvršnega direktorja odloči o sestavi in delovnih metodah svetovalnega foruma ter načinih posredovanja informacij svetovalnemu forumu.

S svetovalnim forumom se je treba posvetovati o nadaljnjem razvoju in izvajanju strategije za temeljne pravice, kodeksa ravnanja in skupnih osnovnih učnih načrtov.

Svetovalni forum pripravi letno poročilo o svojih dejavnostih. To poročilo je javno dostopno.

3. Upravni odbor imenuje uradnika za temeljne pravice, ki ima potrebne kvalifikacije in izkušnje na področju temeljnih pravic. Pri opravljanju svojih nalog uradnika za temeljne pravice je neodvisen ter poroča neposredno upravnemu odboru in svetovalnemu forumu. Redno poroča in tako prispeva k mehanizmu za spremljanje temeljnih pravic.“

[3] Po abecednem redu so bili: (1) Amnesty International; (2) Caritas Europa; (3) Odbor za migracije, begunce in razseljene osebe parlamentarne skupščine Sveta Evrope; (4) Posvetovalna komisija za človekove pravice (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Evropska mreža pravnih strokovnjakov (strokovnjaki iz vse Evrope); (6) Apostolis Fotiadis; (7) grški nacionalni varuh človekovih pravic; (8) George Habib; (9) Organizacija za človekove pravice (Human Rights Watch); (10) Združenje pravnih strokovnjakov za priseljevanje (ILPA); (11) neodvisni nadzorni odbori (IMB); (12) Jezuitska služba za begunce Europe; (13) Dr. Luisa Marin (Univerza v Twenteju - NL; (14) Meijersov odbor (stalni odbor strokovnjakov za mednarodno priseljevanje, begunsko in kazensko pravo); (15) Rdeči križ; (16) Paolo Ruwindu; (17) Statewatch in Migreurop (skupni prispevek); (18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Publikacija je bila objavljena po pridobitvi soglasja sodelujočih.

[5] Redakcijski odbor so sestavljali predstavniki držav članic ter predstavniki Evropske komisije, Agencije Evropske unije za temeljne pravice, Visokega komisariata Združenih narodov za begunce, Mednarodne organizacije za migracije (IOM) in agencije Frontex.

[6] Prispevek organizacije Statewatch in organizacije Migreurop.

[7] Sporočilo agencije Frontex za javnost z dne 16. oktobra 2012, na voljo na: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Agencija Frontex se je sklicevala na različico kodeksa, ki je obstajala ob predložitvi mnenja, in sicer na kodeks, sprejet leta 2011. Ta izjava očitno velja za kodeks, sprejet leta 2012, ki ga je nadomestil.

[9] Prispevek organizacije Statewatch in organizacije Migreurop.

[10] Prispevek organizacije Statewatch in organizacije Migreurop.

[11] Na forumu so zastopane naslednje organizacije: Urad Amnesty International za evropske institucije; Caritas Europa; Cerkvena komisija za migrante v Evropi; Svet Evrope; Evropski azilni podporni urad; Evropski svet za begunce in izgnance; FRA; Mednarodna katoliška komisija za migracije; Mednarodna komisija pravnikov; Mednarodna organizacija za migracije; Jezuitska služba za begunce; Urad za demokratične institucije in človekove pravice; Platforma za mednarodno sodelovanje na področju migrantov brez dokumentov; Urad Rdečega križa EU; Visoki komisar Združenih narodov za begunce.

[12] Varuh ugotavlja, da akcijski načrt predvideva njegovo revizijo ", kadar se pojavi potreba". Zato predlaga, naj agencija Frontex razmisli o izvedbi takšne revizije, da bi obravnavala točke od C do F.