1.  Povzetek

Varuh človekovih pravic si prizadeva doseči oprijemljive izboljšave za pritožnike in javnost v upravi EU. Na področju dostopa javnosti do dokumentov EU to počne tako, da prosilcem zagotavlja večji dostop, pa tudi tako, da upravi EU pomaga izboljšati njene prakse, zagotoviti večjo proaktivno preglednost in biti v celoti odgovorna javnosti.

Število pritožb v zvezi z dostopom javnosti se je v zadnjih letih znatno povečalo: s povprečno 45 pritožb na leto v obdobju 2014–2016 na povprečno 83 pritožb na leto v obdobju 2017–2020 na povprečno 129 pritožb v obdobju 2021–2023. Na splošno se je 26 % vseh preiskav, ki jih je varuhinja človekovih pravic začela v zadnjih treh letih, nanašalo na to, kako so institucije EU obravnavale zahteve za dostop javnosti do dokumentov.

Odločitev javnosti, da se pogosteje obrne na varuha človekovih pravic in zahteva odškodnino, je pozitivna. Razlogi za to so lahko večja ozaveščenost o vlogi varuha človekovih pravic, prosilci, ki se pogosteje srečujejo s težavami z upravo EU, hitrejša obravnava primerov s strani varuha človekovih pravic na tem področju ali kombinacija teh in drugih dejavnikov.

Čeprav se je število pritožb povečalo, je urad varuha človekovih pravic še naprej veliko hitreje obravnaval pritožbe v zvezi z dostopom javnosti. Povprečni čas za dosego rezultata je v zadnjih treh letih ostal stabilen, saj je bil trikrat hitrejši kot pred uvedbo hitrega postopka (v obdobju 2021–2023: 83 delovnih dni, v letu 2016: 255 delovnih dni).

Posredovanje varuha človekovih pravic je v večini primerov privedlo do koristnega izida za pritožnika. Večina preiskav je bila zaključena, kot je bilo dogovorjeno (veliko po tem, ko je institucija odložila sprejetje končne odločitve o zahtevi), ali pa je varuh človekovih pravic predlagal rešitev, ki jo je institucija sprejela, kar je privedlo do širšega dostopa javnosti.

Urad varuha človekovih pravic se je posvetoval s posamezniki in organizacijami, ki so vložili pritožbe, potem ko so imeli težave pri dostopu do dokumentov EU. Anketiranci so bili na splošno zadovoljni z izkušnjami in so dejali, da se bodo verjetno naslednjič obrnili na varuha človekovih pravic, ko ne bodo zadovoljni z izidom zahteve za dostop javnosti. Zlasti so cenili, da varuh človekovih pravic objektivno ocenjuje stališče institucije.

Varuhinja človekovih pravic je poleg zaključkov o posameznih pritožbah med letoma 2021 in 2023 obravnavala tudi strateška in sistemska vprašanja v upravi EU. Namen tega dela je bil zagotoviti skladnost z Uredbo 1049/2001 in načeli dobrega upravljanja z ozaveščanjem, zagotavljanjem smernic in izboljšanjem splošnih praks. Varuhinja človekovih pravic je na primer ugotovila, da sistemske in znatne zamude Komisije pri obdelavi zahtev za dostop javnosti do dokumentov pomenijo nepravilnost. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo pozvala, naj prednostno popravi to stanje, in zadevo predložila Evropskemu parlamentu. Urad bo še naprej spremljal težavo, za katero se zdi, da po mnenju deležnikov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, in nedavnih pritožb še vedno obstaja.

Varuhinja človekovih pravic je javnosti in institucijam EU zagotovila tudi smernice o pravici dostopa do dokumentov EU. Gradivo je na voljo na spletišču varuhinje človekovih pravic in vključuje „vodnik za vprašanja in odgovore“ v vseh jezikih EU, podrobnejši vir za strokovnjake ter kratek vodnik za upravo EU o politikah in praksah.

2. Pregled: Dostop javnosti do dokumentov in hitri postopek

a. Vloga izvršnega direktorja na področju dostopa javnosti do dokumentov EU

Pravica javnosti do dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij EU je določena v Pogodbah EU in Listini o temeljnih pravicah.[1] Ima ključno vlogo pri zagotavljanju preglednega delovanja institucij EU, s čimer se krepita legitimnost EU in zaupanje javnosti vanjo. Splošna pravila, ki uveljavljajo to pravico, so določena v zakonodaji EU o dostopu javnosti do dokumentov (Uredba 1049/2001).[2] Če institucija EU zavrne dostop javnosti do določenega dokumenta, sta osebam, ki želijo dostop, na voljo dve pravni sredstvi. Prosilci lahko zadevo predložijo Sodišču EU ali se obrnejo na evropskega varuha človekovih pravic.

Osebe, ki želijo dostop javnosti do dokumentov, se običajno zanašajo na njihovo hitro razkritje, da bi jih lahko uporabile za namen, ki so ga nameravale. Prosilci zato pričakujejo, da bo njihova zahteva za dostop obravnavana hitro. To velja zlasti za organizacije civilne družbe, podjetja in državljane, ki želijo sodelovati v postopku odločanja EU, ter za novinarje in raziskovalce, ki morda želijo nadzorovati upravo EU.

Če dostop ni hiter, lahko dokumenti izgubijo svojo uporabnost. Evropski varuh človekovih pravic je dosledno trdil, da se dostop z zamudo zavrne.

b. Kako evropski varuh človekovih pravic obravnava zadeve v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov EU

Varuhinja človekovih pravic si je na podlagi načela, na katerem temeljijo pravila EU o dostopu javnosti, da je treba zahteve obravnavati hitro, dosledno prizadevala zagotoviti, da njen urad take pritožbe obravnava čim prej. Zato je uvedla pospešeni postopek za obravnavo pritožb v zvezi z dostopom javnosti. Varuhinja človekovih pravic je po petmesečnem poskusnem obdobju februarja 2018 uradno začela hitri postopek za pritožbe v zvezi z dostopom do dokumentov.

Ko urad varuha človekovih pravic prejme pritožbo v zvezi z zavrnitvijo dostopa javnosti do dokumentov, jo registrira in preuči, ali je mogoče začeti preiskavo. To je odvisno od več dejavnikov, vključno s tem, ali je pritožba dopustna [3] ali pa varuh človekovih pravic meni, da obstajajo razlogi za začetek preiskave ^[4].

Če se zdi začetek preiskave upravičen, Urad opravi tudi prvo notranjo oceno, da odloči, ali se pritožba lahko obravnava po hitrem postopku. To se običajno zgodi, kadar je znano končno stališče zadevne institucije, torej kadar obstaja izrecna končna odločba o zavrnitvi dostopa javnosti (izrecna „potrdilna odločba“). Hitri postopek se običajno ne uporablja v primerih, ko (i) pritožnik izpodbija, da dokument ne obstaja, (ii) so potrebna dodatna pojasnila, preden lahko preiskovalna skupina varuha človekovih pravic pregleda zadevne dokumente, ali (iii) zadevna institucija še ni sprejela končnega stališča (kadar se je rok za potrditveni odgovor iztekel in zato obstaja implicitna negativna odločitev). V vsakem primeru poskuša varuh človekovih pravic čim prej obravnavati vse pritožbe v zvezi z dostopom do dokumentov.

Zadeva se nato dodeli preiskovalnemu uradniku in sprejme se uradna odločitev o tem, ali se preiskava lahko začne. Cilj Urada za take „odločbe o dopustnosti“ je 30 koledarskih dni. Če pa se zadeva obravnava po hitrem postopku, je cilj 5 delovnih dni od evidentiranja pritožbe.

Urad po začetku poizvedbe v okviru postopka hitrega sledenja izvede več korakov za poizvedbo. Začne se s takojšnjim pregledom zadevnih dokumentov, pri čemer se od zadevne institucije zahteva odgovor, v nekaterih primerih pa tudi sestanek. Varuhinja človekovih pravic je z institucijami EU sklenila dogovore, ki ji omogočajo hiter dostop do dokumentov (v petih delovnih dneh od začetka preiskave) in do morebitnih dodatnih pripomb institucij (v 15 delovnih dneh).

Preiskovalna skupina varuha človekovih pravic nato pregleda zadevne dokumente in se lahko nadalje posvetuje z institucijo EU. Cilj je čim prej opraviti „oceno“. Če se zadeva obravnava po hitrem postopku, je cilj za dokončanje ocene v 40 delovnih dneh od evidentiranja pritožbe.

Ocena je lahko, da obstajajo možnosti za hitro rešitev. V ta namen lahko varuh človekovih pravic instituciji predlaga razkritje (delov) dokumentov.

Če varuhinja človekovih pravic ugotovi, da institucija EU ne bi smela zavrniti dostopa, lahko uradno ugotovi nepravilnosti in instituciji priporoči, naj odobri (povečan) dostop do zadevnih dokumentov.

Varuh človekovih pravic lahko tudi sklene, da je bila odločitev institucije EU o zavrnitvi dostopa upravičena zaradi ene ali več izjem [5], določenih v pravilih EU o dostopu javnosti do dokumentov, in zaključi zadevo z ugotovitvijo, da ni bilo nepravilnosti.

3. Pregled uspešnosti

Ta oddelek vsebuje statistične podatke o obravnavi vseh pritožb v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov med 1. januarjem 2021 in 31. decembrom 2023, vključno s tistimi, ki so bile obravnavane v okviru hitrega postopka.

Februarja 2021 je bil objavljen prejšnji pregled pritožb glede javnega dostopa in uporabe hitrega postopka za obdobje od 1. septembra 2017 do 31. avgusta 2020 [6].

a. Število pritožb

Varuhinja človekovih pravic je med letoma 2021 in 2023 prejela 386 pritožb na področju dostopa javnosti do dokumentov. To predstavlja 16 % vseh pritožb v okviru mandata v navedenem obdobju.

Število pritožb v zvezi z dostopom javnosti se je v zadnjih letih znatno povečalo: s povprečno 45 pritožb na leto v obdobju 2014–2016 na povprečno 83 pritožb na leto v obdobju 2017–2020 na povprečno 129 pritožb v obdobju 2021–2023.

V spodnjih preglednicah je prikazana letna razčlenitev.

*Uveden je bil postopek davka na finančne transakcije.

b. Katere institucije so bile prizadete?

Večina pritožb v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov, prejetih med letoma 2021 in 2023, je bila vložena zoper Evropsko komisijo, ki je največja institucija EU in prejme daleč največje število zahtev za dostop. Preostale pritožbe so se nanašale na najrazličnejše druge institucije, organe, urade in agencije EU, zlasti na Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo (Frontex) in Evropsko agencijo za zdravila (EMA), pa tudi na Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD), Evropski parlament in Svet EU.

*Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine, Evropski organ za varnost v letalstvu, Evropski ekonomsko-socialni odbor, Agencija Evropske unije za sodelovanje energetskih regulatorjev, Satelitski center Evropske unije, Agencija Evropske unije za azil, Evropski svet, Evropski bančni organ, Evropski center za razvoj poklicnega usposabljanja, Evropski odbor regij, Evropska izvajalska agencija za zdravje in digitalno tehnologijo, Izvajalska agencija Evropskega sveta za inovacije ter za mala in srednja podjetja, Evropski urad za izbor osebja, Evropska agencija za pomorsko varnost, Evropska izvajalska agencija za raziskave, Agencija Evropske unije za pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, Enotni odbor za reševanje.

c. Kdo so pritožniki?

d. Število poizvedb

Varuhinja človekovih pravic je med letoma 2021 in 2023 začela preiskave v zvezi z 277 pritožbami na področju dostopa javnosti do dokumentov [7]. Na splošno se je 26 % vseh preiskav, ki jih je varuhinja človekovih pravic začela med letoma 2021 in 2023, nanašalo na to, kako so institucije EU obravnavale zahteve za dostop javnosti do dokumentov.

e. Povprečni čas obdelave

Povprečni čas, potreben za obravnavo pritožb v zvezi z dostopom javnosti, se je z leti znatno skrajšal. Od uvedbe hitrega postopka so tri ključne faze obravnavanja pritožb hitrejše: sprejetje odločitve o dopustnosti, sprejetje ocene (pomembno za poizvedbe) in zaključek zadeve.

Povprečni čas za odločitve o dopustnosti vseh pritožb v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov je zdaj več kot trikrat hitrejši kot pred uvedbo hitrega postopka (leta 2023: 9 delovnih dni v letu 2016: 34 delovnih dni).

V obdobju 2021–2023 je bil povprečni čas od registracije do dokončnega zaključka zadeve za vse pritožbe v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov 69 delovnih dni. V spodnjih preglednicah je prikazana letna razčlenitev.

Ta diagram se nanaša na vse pritožbe v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov (nedopustne, brez razlogov, poizvedbe).

Za pritožbe, prejete leta 2022, so bile zaključene vse razen ene, za pritožbe, prejete leta 2023, pa jih je bilo zaključenih 116 (69 %). Preostali primeri so bili v času tega pregleda še vedno odprti.

Ko je ocena zaključena, jo varuhinja človekovih pravic deli z zadevno institucijo EU samo v zvezi s preiskavami. To se lahko stori s predhodno oceno, predlogom rešitve, priporočilom ali sklepom o zaključku zadeve. Povprečni čas za dokončanje ocene je bil več kot trikrat hitrejši kot v preteklosti (v obdobju 2021–2023: 83 delovnih dni, v letu 2016: 255 delovnih dni).

Za preiskave v letu 2023 je bila ocena zaključena v 77 primerih (66 %). Ocena v preostalih zadevah v času tega pregleda še ni bila opravljena.

f. Poizvedbe s hitrim sledenjem

Varuhinja človekovih pravic je med letoma 2021 in 2023 v okviru hitrega postopka obravnavala 70 pritožb.[8] Čeprav se je število zadev v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov znatno povečalo, se je delež zadev v okviru hitrega postopka zmanjšal. Na splošno je bilo 25 % pritožb v zvezi z dostopom javnosti označenih kot hitrih (v primerjavi s 47 % v prejšnjem pregledu, čeprav je imel varuh človekovih pravic takrat širšo opredelitev hitrih primerov).

Na podlagi izkušenj Urada s hitrim postopkom in pregleda, opravljenega leta 2020, je postalo jasno, da mora biti za ustrezno obravnavo zadeve s hitrim postopkom znano končno stališče zadevne institucije. Glavni razlog za to je, da si varuh človekovih pravic kot mehanizem pravnih sredstev prizadeva predvsem preveriti, ali je bila odločitev o zavrnitvi dostopa javnosti utemeljena.

Vendar zadevna institucija v številnih primerih, na katere je bila varuhinja človekovih pravic opozorjena v obdobju 2021–2023, ob vložitvi pritožbe še ni sprejela izrecne potrditvene odločitve. Zato varuhinja človekovih pravic ob začetku preiskave ni mogla ponovno preučiti končnega stališča institucije skupaj s spornimi dokumenti. Teh zadev zato ni bilo mogoče obravnavati po hitrem postopku. To je bilo zlasti pomembno za zadeve v zvezi z Evropsko komisijo, ki so daleč najštevilčnejše pri varuhu človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic je spremljala vprašanje zamud in izvedla preiskavo na lastno pobudo, ki je privedla do številnih priporočil, v katerih je Komisijo pozvala, naj nujno obravnava to vprašanje (več podrobnosti v nadaljevanju).

Varuh človekovih pravic je v večini primerov izpolnil cilj dopustnosti, tj. začel preiskavo v petih delovnih dneh. V referenčnem obdobju so bili za odločitev o dopustnosti pritožbe v povprečju potrebni štirje delovni dnevi.

Kar zadeva oceno, je bila v 27 % hitrih preiskav ocena varuha človekovih pravic izdana v okvirnem časovnem okviru 40 delovnih dni. V 47 % vseh poizvedb je bila ocena izdana v 60 delovnih dneh. Na splošno je bil povprečni čas za zavzetje stališča 83 delovnih dni. To kaže, da je še vedno težko izpolniti časovni okvir 40 delovnih dni za pritožbe po hitrem postopku.

Večina preiskav v okviru hitrega postopka je bila zaključena z ugotovitvijo, da ni bilo nepravilnosti, ali poravnana po posredovanju varuha človekovih pravic. V približno 43 % hitrih preiskav, pri katerih je bila ocena v času tega poročila zaključena, je varuhinja človekovih pravic pripravila predlog rešitve in/ali priporočilo in/ali predlog za izboljšanje (več podrobnosti o izidu je v nadaljevanju).

g. Izid

Varuhinja človekovih pravic je med letoma 2021 in 2023 priporočila v 11 primerih, predloge rešitev v 33 primerih in predloge za izboljšave [9] v 17 primerih. Kar zadeva skladnost, je institucija v šestih primerih sprejela priporočilo, v štirih primerih je bilo zavrnjeno, za eno priporočilo pa odgovor še ni bil prejet. Za predloge rešitev je bila v 17 primerih dosežena rešitev, 10 predlogov je bilo zavrnjenih, v šestih primerih pa je bil odgovor še v obravnavi. Kar zadeva predloge za izboljšanje, jih je bilo 11 sprejetih, dva zavrnjena, na štiri pa je treba še odgovoriti.

h. Ustrezno delo na področju dostopa javnosti do dokumentov

Varuhinja človekovih pravic si je med letoma 2021 in 2023 poleg zaključkov o posameznih pritožbah prizadevala tudi za reševanje strateških in sistemskih vprašanj. Namen tega dela je bil zagotoviti skladnost z Uredbo 1049/2001 in načeli dobrega upravljanja z ozaveščanjem, zagotavljanjem smernic in izboljšanjem splošnih praks. V naslednjem oddelku so poudarjeni nekateri primeri javnega pomena, ki jih je varuh človekovih pravic obravnaval v tem obdobju. Nekateri od njih so temeljili na pritožbi; nekatere je Urad odprl na lastno pobudo.

Varuhinja človekovih pravic je izdala praktična priporočila v zvezi z beleženjem besedilnih in takojšnjih sporočil ter njihovim razkritjem.

Varuhinja človekovih pravic je izvedla strateško pobudo o tem, kako institucije, organi, uradi in agencije EU evidentirajo besedilna in takojšnja sporočila, ki jih uslužbenci pošljejo/prejmejo v okviru svoje poklicne dejavnosti. Pobuda je nastala po tem, ko je prejela pritožbe v zvezi z zahtevami za dostop javnosti do besedilnih sporočil.[10] Varuhinja človekovih pravic je na podlagi zbranih informacij opredelila dobre prakse, ki bi lahko upravo EU vodile pri reševanju tega vprašanja v prihodnosti. Varuhinja človekovih pravic je ta „praktična priporočila“ posredovala vsem medinstitucionalnim organom za zavarovanja in poklicne pokojnine v EU ter jih objavila na svojem spletišču [11].

Varuhinja človekovih pravic je pojasnila, da v okviru zahtev za dostop javnosti ni pomembno, ali je bil dokument registriran v sistemu institucije za upravljanje dokumentov.

Varuhinja človekovih pravic je obravnavala različne pritožbe, v katerih Evropska komisija ni ustrezno iskala določenih elektronskih sporočil ali besedilnih sporočil, do katerih je zadevni pritožnik zahteval dostop javnosti. Komisija je v teh zadevah menila, da so samo dokumenti, ki so registrirani v njenem sistemu za upravljanje dokumentov, „dokumenti“ v smislu Uredbe št. 1049/2001. Vendar Komisija evidentira samo tiste dokumente, za katere meni, da izpolnjujejo njena merila za evidentiranje.

Varuhinja človekovih pravic je pojasnila, da za vprašanje, ali se javnosti lahko omogoči dostop do določenega dokumenta, ni pomembno, ali je bil ta dokument evidentiran v sistemu institucije za upravljanje dokumentov. Pomembna je namreč vsebina dokumenta in to, ali se nanaša na ,politike, dejavnosti in odločitve‘, za katere je odgovorna institucija [12].

Zamude pri obravnavi prošenj Evropske komisije za dostop javnosti do dokumentov

Varuhinja človekovih pravic je bila večkrat opozorjena na zamude, ki so jih imele institucije EU pri obravnavi zahtev za dostop javnosti do dokumentov, zlasti s strani Evropske komisije.

Pritožbe varuhinji človekovih pravic so nakazovale, da Komisija pogosto ne upošteva rokov za odgovor na zahteve za dostop javnosti do dokumentov. Varuhinja človekovih pravic je zato s Komisijo začela preiskavo na lastno pobudo, da bi preverila, ali gre za sistemsko vprašanje. Preiskava je pokazala, da Komisija pri obravnavi zahtev za dostop javnosti do dokumentov v velikem številu primerov ne upošteva predpisanih rokov. Poleg tega so bile zamude precej velike, zlasti v fazi pregleda (pri obravnavi „potrdilnih prošenj“). Razmere so se v obdobju 2021–2023 poslabšale, pri čemer je varuhinja človekovih pravic prejela vse več primerov „zamude“[13].

Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da sistemske in znatne zamude Komisije pri obdelavi zahtev za dostop javnosti do dokumentov pomenijo nepravilnost. Komisijo je pozvala, naj prednostno popravi to stanje. Evropskemu parlamentu je predložila tudi posebno poročilo.[14] Marca 2024 je Parlament z veliko večino podprl resolucijo, ki podpira ugotovitve varuhinje človekovih pravic.[15]

S posredovanjem varuhinje človekovih pravic se je izboljšal način, kako Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) obravnava zahteve za dostop javnosti do dokumentov.

Po preiskavi varuhinje človekovih pravic se je EFSA strinjala, da bo spremenila svoja pravila in prakse, da bi zagotovila hitrejšo obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov.

Zadeva se je nanašala na prošnjo za dostop javnosti do dokumentov v zvezi s svincem v strelivu. EFSA je za obravnavo zahteve potrebovala več kot sedem mesecev, pri čemer je rok večkrat podaljšala. Pritožnik zato dokumentov ni mogel uporabiti pri pripravi prispevka k javnemu posvetovanju, ki ga je organizirala druga agencija EU. Varuhinja človekovih pravic je v tem primeru ugotovila nepravilnosti in agenciji EFSA podala priporočila.

Agencija EFSA se je pozitivno odzvala na priporočila varuhinje človekovih pravic. Spremenila je svoj sklep o dostopu javnosti do dokumentov in obljubila, da bo izboljšala komunikacijo s prosilci [16].

Varuhinja človekovih pravic je ugotovila težave s praksami agencije Frontex pri obravnavanju zahtev za dostop, ki se ji zdijo nenatančne ali se nanašajo na številne ali obsežne dokumente.

V tej zadevi je varuhinja človekovih pravic nasprotovala praksam agencije Frontex pri obravnavi zahtev za dostop, za katere meni, da niso dovolj jasne, ali ki se nanašajo na številne ali obsežne dokumente. Natančneje, če agencija Frontex ugotovi, da je zahteva tako zapletena, da mora z osebo, ki zahteva dostop, poiskati „prijazno rešitev“, „prepreči“ evidentiranje zahteve in tako prepreči, da bi zakonski roki začeli teči. Če agencija Frontex ugotovi, da je registrirana zahteva za dostop tako nenatančna, da dokumentov ni mogoče identificirati, meni, da lahko odloži zakonske roke za pojasnitev obsega zahteve.

Varuhinja človekovih pravic je menila, da prakse agencije Frontex pomenijo nepravilnost, in priporočila, naj se odpravijo. Ker agencija Frontex tega priporočila ni sprejela, je varuhinja človekovih pravic vztrajala pri ugotovitvi nepravilnosti. Ni se strinjala s stališčem agencije Frontex, da so te prakse koristne za prosilce. Nasprotno, ne more biti koristno, če si organ EU enostransko dovoli, da odloži ali odloži veljavne zakonske roke [17].

Varuhinja človekovih pravic je Evropsko agencijo za zdravila (EMA) pozvala, naj spremeni svojo sedanjo prakso vrstnega reda zahtev za dostop javnosti do dokumentov.

Agencija EMA je uvedla nekatere prakse pri obravnavi zahtev za dostop javnosti do dokumentov za obvladovanje izzivov po dveh dogodkih brez primere, in sicer izgubi osebja zaradi selitve iz Londona v Amsterdam po brexitu in pandemiji COVID-19. Te prakse so, da (i) agencija EMA odloži obravnavo nekaterih zahtev za dostop javnosti do dokumentov, tako da jih postavi v čakalno vrsto po vrstnem redu, po katerem jih prejme; (ii) Agencija EMA omejuje število dokumentov, ki jih lahko prosilci zahtevajo na zahtevo, in število zahtev, ki jih lahko imajo posamezni prosilci v čakalni vrsti ob določenem času.

V zvezi s prvo prakso je varuh človekovih pravic menil, da to ni dobro upravljanje in ni v skladu z načelom iz Uredbe 1049/2001, da se zahteve za dostop obravnavajo „takoj“. V zvezi z drugo prakso je varuh človekovih pravic sklenil, da glede na domnevno samovoljne elemente pomeni nepravilnost.

V času tega poročila agencija EMA še ni odgovorila na ugotovitve varuhinje človekovih pravic. Vendar je agencija EMA že sporočila, da sprejema ukrepe za postopno odpravo prve prakse „kronološke čakalne vrste“[18].

Varuhinja človekovih pravic je objavila splošne smernice o pravici javnosti do dostopa do dokumentov.

Kot je prikazano v tem poročilu, pritožbe, ki se nanašajo na pomanjkanje preglednosti, predstavljajo največji delež zadev, ki jih obravnava varuh človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic je za usmerjanje javnosti in institucij EU pripravila več spletnih virov o pravilnem dostopu do dokumentov EU. Ti vključujejo „vodnik za vprašanja in odgovore“ v vseh jezikih EU, podrobnejši vir za strokovnjake in kratek vodnik za upravo EU o politikah in praksah [19].

4.  Stališča zainteresiranih strani

Urad varuha človekovih pravic se je v okviru pregleda svoje uspešnosti pri obravnavanju pritožb v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov posvetoval z več deležniki, da bi pridobil povratne informacije. To je vključevalo pritožnike (iz civilne družbe, akademskih krogov in medijev) ter Komisijo kot glavno zadevno institucijo.

a. Povratne informacije

Splošne izkušnje

Na splošno so imeli tisti, s katerimi so bila opravljena posvetovanja, pozitivne izkušnje z varuhom človekovih pravic. Ugotovili so tudi, da je komunikacija z uradom varuha človekovih pravic učinkovita in koristna, saj jim omogoča spremljanje postopka.

Spletno mesto in obrazec za pritožbe

Anketiranci so pozdravili izboljšave spletišča varuha človekovih pravic in možnost spremljanja napredka njihovih pritožb. Anketiranci so tudi navedli, da za iskanje preteklih primerov uporabljajo spletišče varuhinje človekovih pravic. Mnogi še niso vedeli, da je varuhinja človekovih pravic objavila tudi splošne smernice o pravici do dostopa do dokumentov.

Večina je menila, da je vložitev pritožbe enostavna.

Izid

Pritožbe varuhu človekovih pravic na področju dostopa javnosti do dokumentov so veljale za manj tvegano in hitrejšo alternativo pravdnim postopkom na sodišču ter bi se lahko uporabile v primerih, v katerih je bil uspeh negotov. To je veljalo zlasti za pritožnike, ki niso imeli finančnih sredstev za začetek sodnega postopka.

Nekateri anketiranci cenijo, da varuh človekovih pravic objektivno oceni stališče institucije, čeprav rezultat ni bil pozitiven v smislu širšega dostopa. Nekateri so navedli, da ko varuhinja zaključi preiskavo z ugotovitvijo nepravilnosti, to potrjuje, da je bila njihova pritožba upravičena.

Številni anketiranci so imeli resne težave z zamudami pri prejemanju dostopa do dokumentov. Ko se pritožniki obrnejo na varuha človekovih pravic, je zadevna institucija pogosto že znatno zamujala pri obravnavi njihove zahteve za dostop. Tudi če se po posredovanju varuha človekovih pravic pridobi širši dostop, zahtevani dokument do takrat morda ne bo več koristen. Nekateri so navedli, da včasih odražajo, ali bo ustreznost dokumentov potekla do konca postopka. Če je odgovor pritrdilen, bi jih to lahko odvrnilo od vložitve pritožbe. Drugi pa se obrnejo na varuha človekovih pravic ne le zato, da bi pridobili dostop, temveč tudi zato, da bi opozorili na težavo (na primer zamude) in si prizadevali za izboljšanje postopkov v prihodnosti.

Postopek hitrega sledenja

Anketiranci so bili seznanjeni s postopkom hitrega sledenja ter so cenili hitro odpiranje poizvedb in poenostavljen postopek. Vendar, ko je preiskava odprta, je postopek lahko še vedno dolgotrajen. Nekateri anketiranci so opozorili, da varuh človekovih pravic institucijam pogosto odobri podaljšanje roka, tudi če je že prišlo do zamud. Če je prišlo do zamud, anketiranci cenijo prejemanje posodobitev čim pogosteje. Še vedno je bilo nekaj negotovosti glede tega, ali se postopek uporablja za vse pritožbe v zvezi z dostopom do dokumentov.

Verjetnost vrnitve

Na splošno so anketiranci dejali, da se bodo verjetno naslednjič obrnili na varuha človekovih pravic, ko ne bodo zadovoljni z izidom zahteve za dostop javnosti.

Povratne informacije Evropske komisije

Komisija pa je poudarila, da je v zadnjih treh letih v preiskavah, ki so sledile sprejetju potrdilnega sklepa Komisije, na splošno spoštovala roke hitrega postopka. V teh primerih je Komisija varuhinji človekovih pravic lahko zagotovila zahtevane dokumente in odgovorila na njena vprašanja o stališču Komisije, kot je določeno v odgovoru na potrdilno prošnjo.

Za primere, v katerih Komisija še ni sprejela izrecne potrditvene odločitve, je posredovanje dokumentov in odgovorov varuhu človekovih pravic bolj zapleteno, saj Komisija dokumente še vedno ocenjuje in bi lahko takrat obstajalo tveganje, da bo stališče nepopolno. 

Elementi, ki jih je mogoče izboljšati

Med elementi, ki so jih anketiranci opredelili kot področja, na katerih je treba izboljšati obravnavo zadev v zvezi z dostopom javnosti s strani varuha človekovih pravic, so bili naslednji:

• majhne prilagoditve obrazca za vložitev pritožb pri varuhu človekovih pravic, zlasti za pojasnitev potrebnih prilog;
• več informacijskih virov s sodno prakso, ki bi pomagali pri pripravi potrdilnih prošenj;
• večja jasnost glede tega, kdaj se uporablja postopek hitrega sledenja;
• več informacij o pričakovanem časovnem okviru za dokončanje preiskave, na primer o tem, kakšni so na splošno roki, v katerih morajo institucije varuhu človekovih pravic predložiti odgovore;
• morebitne sestanke ali telefonske klice s pritožnikom, da ustno sliši njihove vsebinske argumente;
• spodbujanje varuha človekovih pravic institucijam, naj vzpostavijo več osebnih stikov s prosilci, da se lahko pojasnijo zahteve za dostop javnosti.

b. Obravnavanje predlogov iz preteklega pregleda

Varuhinja človekovih pravic je obravnavala tudi predloge deležnikov v okviru prejšnjega pregleda.

Varuhinja človekovih pravic je izboljšala postopek, v katerem lahko pritožniki vložijo pritožbe in jih spremljajo. Pritožniki lahko zdaj spremljajo stanje svoje pritožbe na spletišču varuha človekovih pravic. To vključuje podrobno časovno vrstico, do katere je mogoče dostopati prek pritožnikovega računa, in manj podrobno časovno vrstico, ki je javno vidna. Načrtovane so tudi izboljšave za poenostavitev spletnega obrazca za pritožbe.

Varuhinja človekovih pravic je pripravila in na svojem spletnem mestu objavila tudi smernice o pravici javnosti do dostopa do dokumentov.

5. Sklepna ugotovitev

V zadnjih letih se je število pritožb glede dostopa javnosti do dokumentov skoraj podvojilo. Hkrati je bilo obravnavanje pritožb na tem področju racionalizirano po uvedbi hitrega postopka. Večja učinkovitost Urada je na splošno opazna v zvezi s pritožbami glede javnega dostopa.

V obdobju 2021–2023 je bil povprečni čas obravnave vseh pritožb v zvezi z dostopom javnosti od registracije do zaključka zadeve 69 delovnih dni. Za poizvedbe o dostopu javnosti je povprečni čas za dosego rezultata 83 delovnih dni.

Upoštevanje časovnega okvira 40 delovnih dni v primerih hitrega sledenja je bil izziv. Ekipa je bila okrepljena, da bi pomagala pri obravnavi veliko večjega števila zadev v zvezi z javnim dostopom in s tem uradu omogočila, da izpolni to časovnico. Drugi dejavniki, zaradi katerih je težko izpolniti ta časovni okvir, vključujejo potrebo po čakanju na odgovore ustreznih institucij v nekaterih primerih.

Splošneje so imele zamude, s katerimi so se srečevale druge institucije pri obravnavi zadev v zvezi z dostopom javnosti, učinek prelivanja na obravnavo pritožb varuha človekovih pravic. Prvič, zadev ni bilo mogoče obravnavati po hitrem postopku. Drugič, preiskava varuhinje človekovih pravic je morala ostati odprta, dokler ni bil odgovor dejansko predložen. Varuhinja človekovih pravic je poskušala postopek nadaljevati, kolikor je bilo to mogoče, zlasti s pregledom dokumentov brez dokončnega izrecnega stališča institucije o razkritju, nato pa je predlagala rešitve ali izmenjala predhodna stališča.

Varuhinja človekovih pravic ostaja zavezana pravočasni pripravi rezultatov, pa tudi iskanju najboljše možne rešitve za pritožnika. Po tem pregledu bo varuhinja človekovih pravic še naprej:

• izboljša in posodobi smernice o dostopu javnosti do dokumentov, ki so na voljo na njenem spletišču, saj je to dragoceno orodje za pritožnike in državljane na splošno. Zagotovila bo tudi nadaljnje razširjanje smernic;
• še naprej podpira hitro obravnavo preiskav v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov;
• še naprej poenostavljati način, kako javnost vlaga pritožbe pri varuhu človekovih pravic (obrazec za pritožbe);
• zagotoviti, da so pritožniki dobro obveščeni o obsegu in statusu njihovih pritožb;
• še naprej sodeluje z institucijami, da bi se izognili zamudam pri obravnavi prošenj za dostop javnosti, v skladu z načelom, da se dostop z zamudo zavrne;
• vzdrževati odprt dialog z institucijami EU o učinkovitih in uspešnih delovnih metodah.

 

[1] Člen 15 Pogodbe o delovanju Evropske unije: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj in člen 42 Listine EU o temeljnih pravicah: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Uredba (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Uredba 1049/2001 se uporablja neposredno za Evropsko komisijo, Svet EU in Evropski parlament. Vendar Uredbo uporabljajo tudi druge institucije, organi, uradi in agencije EU ali pa so sprejeli sklepe, v katerih je določeno, kako jo uporabljajo.

[3] Pritožbe so dopustne, če izpolnjujejo nekatere pogoje iz člena 2 statuta varuha človekovih pravic. Ti med drugim vključujejo zahtevo, da se pred vložitvijo pritožbe pri zadevni instituciji vloži potrdilna prošnja za dostop do dokumentov.

[4] Člen 3.4 izvedbenih določb varuha človekovih pravic. Varuh človekovih pravic lahko na primer ugotovi, da ni razlogov za začetek preiskave, ker je drug organ primernejši za obravnavo pritožbe.

[5] V skladu s členom 4 Uredbe št. 1049/2001.

[6] Pregled hitrega postopka varuhinje človekovih pravic z dne 24. februarja 2021, na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Preostale pritožbe so bile bodisi nedopustne bodisi varuhinja človekovih pravic ni našla zadostnih razlogov za začetek preiskave.

[8] 70 preiskav, obravnavanih v okviru hitrega postopka, je temeljilo na pritožbah, prejetih od leta 2021 do leta 2023. Od 70 preiskav jih je osem v času priprave tega poročila še vedno potekalo.

[9] Varuh človekovih pravic lahko v sklepu o zaključku preiskave predlaga izboljšave v zvezi z vprašanji, ugotovljenimi med preiskavo. 

[10] Zadeva 1219/2020/MIG o tem, kako je Evropski svet obravnaval zahtevo za dostop javnosti do sporočil na podlagi mobilnih telefonov, ki naj bi jih takratni predsednik poslal voditeljem držav in vlad: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 in zadeva 1316/2021/MIG o tem, da je Evropska komisija zavrnila dostop javnosti do besedilnih sporočil, izmenjanih med predsednico Komisije in izvršnim direktorjem farmacevtske družbe o nakupu cepiva proti COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Za več informacij glej strateško pobudo SI/4/2021/MIG o tem, kako institucije, organi, uradi in agencije EU evidentirajo besedilna in takojšnja sporočila, ki jih uslužbenci pošljejo/prejmejo v okviru svoje poklicne dejavnosti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Za več informacij glej zadevo 1316/2021/MIG o tem, da je Evropska komisija zavrnila dostop javnosti do besedilnih sporočil, izmenjanih med predsednico Komisije in izvršnim direktorjem farmacevtske družbe o nakupu cepiva proti COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, zadeva 211/2022/TM o tem, kako je Evropska komisija obravnavala zahtevo za dostop javnosti do elektronskih sporočil svojih predstavnikov s sedežem v Grčiji v zvezi z migracijskimi razmerami na dveh žariščnih točkah: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 in zadeva 1378/2022/TM o tem, kako je Evropska komisija obravnavala zahtevo za dostop javnosti do dokumentov, povezanih z okoljsko strategijo in zakonodajo EU: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Varuhinja človekovih pravic je leta 2021 začela 22 preiskav v zvezi z zamudami Komisije pri obravnavi zahtev za dostop javnosti, leta 2022 35 preiskav in zlasti leta 2023 75 takih preiskav.

[14] Za več informacij glej zadevo OI/2/2022/OAM o času, ki ga je Evropska komisija potrebovala za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Resolucija Evropskega parlamenta z dne 14. marca 2024 o času, ki ga Evropska komisija potrebuje za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Za več informacij glej zadevo 2124/2021/MIG o tem, kako je Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) obravnavala zahtevo za dostop javnosti do dokumentov v zvezi s predlogom za omejitev svinca v strelivu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Za več informacij glej zadevo OI/4/2022/PB o času, ki ga je Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) potrebovala za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Za več informacij glej zadevo 2243/2022/SF o tem, kako Evropska agencija za zdravila (EMA) obravnava zahteve za dostop javnosti do dokumentov v zvezi z velikim številom dokumentov: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Glej dostop javnosti do dokumentov EU in vlogo Evropskega varuha človekovih pravic: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.