Predgovor

Z veseljem vam predstavljam letošnje poročilo „Putting it Right?“, v katerem je ocenjeno, kako so se institucije EU odzvale na predloge iz naših preiskav, ki so bile zaključene leta 2019. Institucije EU so leta 2019 zadovoljivo sodelovale v 79 % primerov, kar pomeni izboljšanje v primerjavi s prejšnjim letom. To je pozitiven razmislek o institucijah EU, ki so si prizadevale izboljšati svoje upravne prakse.

Institucije so se pozitivno odzvale na 93 od 118 predlogov, ki jih je Sodišče dalo za popravek ali izboljšanje svojih upravnih praks. Od 17 institucij, ki smo jim dali predloge, se jih je 10 zadovoljivo odzvalo na vse rešitve, predloge in priporočila, ki smo jih predlagali. Čeprav se vse institucije niso zadovoljivo odzvale na vse naše predloge, so se kljub temu bolj zavedale pomislekov v zvezi s svojimi praksami. To bi moralo samo po sebi prispevati k večji občutljivosti za pričakovanja javnosti in navsezadnje k boljšemu upravljanju.

Delež 79 % sicer zajema odzive institucij na moje predloge v določenem trenutku, vendar ne zajema v celoti učinka našega dela skozi čas. Zato je v letošnjem poročilu obravnavan tudi širši učinek preiskav in pobud varuha človekovih pravic.

Ta učinek vključuje na primer spremembe, povezane s pobudami, ki sem jih sprejel, ne da bi začel preiskavo, ali zadeve, ki so jih institucije rešile med preiskavo varuha človekovih pravic. Ključno pa je, da vključuje tudi rezultate nekaterih preiskav, v katerih je bil učinek očiten šele po zaključku preiskave. Nekateri naši predlogi so daljnosežni, vključujejo znatna prizadevanja in lahko pomenijo reformo postopkov in praks, ki se uporabljajo že desetletja. V drugih primerih lahko sedanji zunanji zagon po zaključku preiskave pozneje privede do sprememb, čeprav se je institucija na predlog sprva morda odzvala negativno.

Uprava EU na splošno dosega visoke standarde in mislim, da smo v tem težkem letu, ki ga je zaznamovala kriza zaradi COVID-19, vsi videli koristi. Nekatere od teh dobrih upravnih praks sem skušala priznati z „nagrado za dobro upravljanje“, ki se podeljuje vsaki dve leti, in se veselim, da bom to ponovila leta 2021.

 

Emily O'Reilly,
december 2020

 

Poročilo

1. Uvod

V tem poročilu je opisano, kako so se institucije EU ^[1] odzvale varuhinji človekovih pravic v zadevah, zaključenih leta 2019. Varuh človekovih pravic lahko poda predloge v obliki rešitev, priporočil in predlogov. Varuh človekovih pravic lahko izboljšave spodbuja tudi s strateškimi pobudami, ki niso uradne preiskave, ali s pozivom instituciji, naj zadevo reši še pred uradnim predlogom rešitve ali priporočilom.

V oddelku 2 je pojasnjeno, kakšne so rešitve, priporočila in predlogi varuha človekovih pravic. Preučuje rezultate dela varuhinje človekovih pravic in ocenjuje, v kolikšni meri institucije EU sprejemajo predloge varuhinje človekovih pravic.

V oddelku 3 je analiziran kvalitativni učinek dela varuha človekovih pravic, ki ga ni mogoče izmeriti s statističnimi podatki. To na primer vključuje spremembe zaradi strateških pobud ali zadev, ki so jih institucije rešile med preiskavo varuha človekovih pravic. V tem oddelku so proučeni tudi rezultati preiskav, pri katerih je bil učinek očiten šele po zaključku preiskave.

Oba oddelka vključujeta povzetke zadev, ki upravičujejo „posebno omembo“ kot vodilne primere.

2. Rezultati v zadevah varuha človekovih pravic

Varuh človekovih pravic pomaga posameznikom, podjetjem in združenjem, ki imajo težave z institucijami EU ^[2]. Hkrati služi širšemu javnemu interesu, saj institucijam pomaga izboljšati kakovost storitev, ki jih zagotavljajo. Poleg preiskovanja pritožb lahko varuhinja človekovih pravic začne preiskave tudi na lastno pobudo.

Varuh človekovih pravic lahko od institucije zahteva, da zagotovi informacije, pregleda svoje spise in priča od svojih uslužbencev. Ta pooblastila so določena v statutu varuha človekovih pravic ^[3] (v nadaljnjem besedilu: statut). Kadar je to potrebno ali primerno, lahko varuh človekovih pravic institucijo pozove, naj spremeni svoje stališče, zagotovi pravna sredstva ali uvede splošne spremembe za prihodnost. Če je odgovor institucije na ugotovitev nepravilnosti nezadovoljiv, lahko varuh človekovih pravic na primer politično opozori tako, da Evropskemu parlamentu predloži „posebno poročilo“.

a. Sodelovanje pri zadevah, zaključenih v letu 2019

 

Stopnja sprejemanja je odstotek pozitivnih odgovorov varuha človekovih pravic na skupno število predlogov (rešitev, priporočil in predlogov).

Splošna stopnja sprejetja predlogov varuhinje človekovih pravic v zadevah, zaključenih leta 2019, je bila 79-odstotna. To pomeni, da so se institucije pozitivno odzvale na 93 od 118 predlogov varuha človekovih pravic, da bi popravile ali izboljšale svoje upravne prakse ^[4].

Stopnja se razlikuje od institucije do institucije. Od 17 institucij jih je imelo leta 2019 10 100-odstotno stopnjo sprejemljivosti. Stopnja sprejemanja predlogov Komisije, ki predstavlja večino primerov, v katerih je varuh človekovih pravic podal predloge, je zaradi velikosti njene uprave znašala 75 %.

Tabela 1 – Splošno sprejetje predlogov varuha človekovih pravic po institucijah:

Institucija	Rešitve, priporočila in predlogi	Zadovoljivi odgovori
Evropski parlament	2	0
Evropska komisija	71	53
Evropski urad za boj proti goljufijam	5	4
Evropski azilni podporni urad	5	5
Evropska agencija za varnost v letalstvu	1	1
Evropska agencija za mejno in obalno stražo	5	5
Evropski center za razvoj poklicnega usposabljanja	1	1
Evropska agencija za kemikalije	3	3
Evropski nadzornik za varstvo podatkov	1	1
Evropska služba za zunanje delovanje	6	5
Evropska agencija za varnost hrane	1	1
Evropska investicijska banka	3	2
Evropska agencija za zdravila	4	4
Evropski urad za izbor osebja	7	6
Evropski organ za vrednostne papirje in trge	1	1
Agencija Evropske unije za kibernetsko varnost	1	1
Izvajalska agencija za inovacije in omrežja	1	0
Skupaj	118	93

b. Rešitve

Če varuh človekovih pravic meni, da je pritožbo mogoče hitro rešiti, lahko zadevni instituciji predlaga rešitev na podlagi člena 3(5) Statuta ^[5].

Institucije EU so sprejele 6 od 10 rešitev, ki jih je predlagala varuhinja človekovih pravic v zadevah, zaključenih leta 2019 ^[6].

Tabela 2 – Sprejetje predlogov rešitev po institucijah:

Institucija	Rešitve	Zadovoljivi odgovori
Evropska komisija	5	2
Evropski urad za boj proti goljufijam	1	0
Evropski nadzornik za varstvo podatkov	1	1
Evropska služba za zunanje delovanje	1	1
Evropska agencija za varnost hrane	1	1
Evropski organ za vrednostne papirje in trge	1	1
Skupaj	10	6

Diagram 2 – Sprejetje predlogov rešitev po institucijah:

 

Primeri pozitivnega sodelovanja:

Zadeva 860/2018/THH o zavrnitvi Evropske agencije za varnost hrane, da javnosti odobri dostop do izjav o interesih zaposlenih na srednjih vodstvenih položajih Na podlagi preiskave o tem, da je Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) zavrnila dostop javnosti do izjav o interesih zaposlenih na srednjih vodstvenih položajih, je EFSA sprejela novo politiko preglednosti na tem področju. V skladu z revidirano politiko EFSA objavi izjave o interesih vseh vodstvenih delavcev. Agencija EFSA je upoštevala tudi zahtevo varuhinje človekovih pravic po objavi izjav o interesih svojega glavnega znanstvenika, višjega znanstvenega koordinatorja in višjega političnega svetovalca. Varuhinja človekovih pravic je prav tako z zadovoljstvom ugotovila, da je EFSA vzpostavila ustrezen sistem za obdelavo zahtevkov za dostop do dokumentov.

Zadeva 357/2019/FP o zavrnitvi Evropskega organa za vrednostne papirje in trge, da javnosti odobri dostop do dokumentov v zvezi s stiki z deležniki Akademik se je pritožil varuhu človekovih pravic, potem ko je Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) zavrnil dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s sestanki s predstavniki industrije o določenem vprašanju. Varuhinja človekovih pravic je zadevo preučila in ugotovila, da je organ ESMA imel notranja obvestila o teh sestankih, o katerih bi moral razmisliti, da bi jih razkril. Po preiskavi varuhinje človekovih pravic je ESMA razkril dele osmih dokumentov. Varuhinja človekovih pravic je tudi prosila ESMA, naj v prihodnje navede, ali njegova spletna knjižnica informacij za javnost vsebuje podrobne evidence njegovih sestankov z lobisti.

c. Priporočila

Varuh človekovih pravic lahko poda uradna priporočila, kadar ugotovi nepravilnost. Če je priporočilo sprejeto, varuh človekovih pravic zaključi primer in pozdravi to sodelovanje. Če institucija priporočilo zavrne, lahko varuh človekovih pravic primer zaključi tako, da potrdi svojo ugotovitev nepravilnosti. Varuh človekovih pravic lahko Evropskemu parlamentu predloži posebno poročilo o vsaki preiskavi, zaključeni z ugotovitvijo nepravilnosti, za katero meni, da je v širšem pomembnem javnem interesu.

Tako kot v prejšnjih letih je bila tudi v letu 2019 stopnja sprejetja uradnih priporočil očitno nižja od stopnje za predloge in predloge rešitev varuha človekovih pravic. To je verjetno zato, ker priporočila temeljijo na ugotovitvi nepravilnosti. Do takrat, ko poizvedba doseže to točko, so se stališča morda utrdila, zaradi česar je težje doseči pozitiven izid.

Tabela 3 – Sprejetje priporočil po institucijah:

Institucija	Priporočila	Zadovoljivi odgovori
Evropski parlament	2	0
Evropska komisija	13	3
Evropska investicijska banka	3	2
Evropski urad za izbor osebja	3	2
Evropska agencija za mejno in obalno stražo	2	2
Agencija Evropske unije za kibernetsko varnost	1	1
Izvajalska agencija za inovacije in omrežja	1	0
Skupaj	25	10

Primeri pozitivnega sodelovanja:

Zadeva 758/2017/MDC o jezikovni politiki Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex) Zadeva se je nanašala na zahtevo za pridobitev dokumenta v italijanščini od Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex). Varuhinja človekovih pravic je v zunanjem komuniciranju preučila jezikovno politiko agencije Frontex in ji priporočila, naj na svojem spletišču objavi splošne informacije v vseh uradnih jezikih EU. Prav tako je priporočila, naj agencija Frontex svojo jezikovno politiko objavi na svojem spletišču v vseh uradnih jezikih EU. Agencija Frontex je sprejela njena priporočila.

Zadeva 723/2018/AMF o tem, kako je Agencija Evropske unije za varnost omrežij in informacij vodila postopek javnega naročanja za organizacijo dogodka Špansko podjetje se je pritožilo varuhu človekovih pravic, potem ko Agencija Evropske unije za varnost omrežij in informacij (ENISA) ni odgovorila na vprašanja, ki jih je postavila med pripravo ponudbe za naročilo, čeprav je ENISA odgovorila na vprašanja drugega ponudnika. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da je šlo za nepravilnost, in priporočila, naj agencija ENISA pritožniku izplača nadomestilo za čas in sredstva, vložena v pripravo njene ponudbe. Agencija ENISA je sprejela predlog varuhinje človekovih pravic in podjetju ponudila plačilo „ex gratia“ v višini 2 500 EUR. Pritožnik je bil zadovoljen z izidom in varuh človekovih pravic je primer zaključil.

d. Predlogi

Namen predlogov za izboljšanje je zagotoviti sistemsko izboljšanje uprave EU. Izdajo se bodisi v odločbi, s katero se zadeva zaključi, bodisi v zgodnejši fazi preiskave.

V zadevah, ki so bile zaključene leta 2019, je bilo skupaj podanih 83 predlogov ^[7] Nadaljnje ukrepanje na podlagi predlogov je bilo zadovoljivo v 93 % zadev, kar je več od lanske 82-odstotne stopnje.

Tabela 4 – Sprejemanje predlogov po institucijah:

Institucija	Predlogi	Zadovoljivi odgovori
Evropska komisija	53 [8]	48
Evropski urad za boj proti goljufijam	4	4
Evropski azilni podporni urad	5	5
Evropska agencija za varnost v letalstvu	1	1
Evropska agencija za mejno in obalno stražo	3	3
Evropski center za razvoj poklicnega usposabljanja	1	1
Evropska služba za zunanje delovanje	5	4
Evropska agencija za kemikalije	3	3
Evropska agencija za zdravila	4	4
Evropski urad za izbor osebja	4	4
Skupaj	83	77

Diagram 4 – Sprejemanje predlogov s strani institucije:

 

Primeri pozitivnega sodelovanja:

Zadeva 1139/2018/MDC o ravnanju strokovnjakov v razgovorih s prosilci za azil, ki jih je organiziral Evropski azilni podporni urad Varuhinja človekovih pravic je obravnavala zadevo v zvezi s tem, kako je Evropski azilni podporni urad (EASO) opravil razgovor s prosilcem za azil. Pritožnik, nevladna organizacija Advocates Abroad, je izrazil resne pomisleke glede razgovora s prosilcem za azil, ki je bil nato izgnan. Urad EASO je priznal, da je izpraševalec opravil neustrezno zaslišanje in da je prišlo do težav pri tolmačenju. Urad EASO je na predlog varuhinje človekovih pravic potrdil, da vzpostavlja pritožbeni mehanizem. Navedla je tudi, da bo nemudoma in sistematično obveščala nacionalne organe, če bo med razgovori s prosilci za azil odkrila večje napake.

Zadeva 417/2018/JF o tem, kako je Evropska komisija obravnavala obtožbe o kršitvah človekovih pravic v domu invalidov, ki ga sofinancira EU Varuhinja človekovih pravic je obravnavala pritožbo o tem, kako je Evropska komisija obravnavala obtožbe o kršitvah človekovih pravic v domu invalidov na Madžarskem, ki ga je sofinancirala EU. Izrazila je zaskrbljenost, da je razlaga Komisije glede ključne določbe Konvencije Združenih narodov o pravicah invalidov o samostojnem življenju v nasprotju z razlago organa ZN, ki je odgovoren za spremljanje Konvencije. Komisija se je v odgovor na predloge varuhinje človekovih pravic strinjala, da bo posebno pozornost namenila zagotavljanju, da se Konvencija OZN o pravicah invalidov ustrezno upošteva pri pripravi in izvajanju programov financiranja EU.

3. Pozitiven vpliv

V tem poročilu je zabeleženo, da so bili predlogi varuha človekovih pravic v določenem trenutku sprejeti. Vendar merjenje učinka dela varuha človekovih pravic zahteva preseganje kvantitativne stopnje sprejemljivosti.

Preiskave varuhinje človekovih pravic lahko sprožijo težka vprašanja in opozorijo na sistemska, obsežna vprašanja. Obravnavanje teh vprašanj lahko traja nekaj časa, zato se nekatere pozitivne spremembe ne morejo odražati v letnih podatkih.

Učinek je mogoče doseči tudi z okrepitvijo razprave o določeni temi. Delo varuha človekovih pravic ima lahko skupaj s Parlamentom, civilno družbo in številnimi drugimi pomembni „odvračilni učinek“ pri preprečevanju nepravilnosti. Institucije se zavedajo, da lahko upravni ukrepi, ki ne dosegajo visokih standardov, ki jih javnost pričakuje, privedejo do preiskave varuha človekovih pravic ali širšega nadzora. V tem smislu statistični podatki ne odražajo v celoti učinka dela varuha človekovih pravic.

Stopnja sprejemanja tudi ne kaže, kje in kako pogosto preiskave varuha človekovih pravic od institucij zahtevajo takojšnje spremembe, še preden varuh človekovih pravic poda uradni predlog. Za take poizvedbe se šteje, da so jih institucije „rešile“.

a. Vpliv skozi čas

Nekatere spremembe, ki jih varuh človekovih pravic zahteva od institucij, so daljnosežne, vključujejo znatna prizadevanja in lahko pomenijo reforme postopkov in praks, ki se uporabljajo že desetletja. Take spremembe zahtevajo čas in se lahko zgodijo prepozno, da bi jih varuh človekovih pravic lahko vključil v svoje letne izračune.

V drugih primerih pritisk, ki se izvaja s posamezno preiskavo, usmerja večjo pozornost javnosti na določeno vprašanje, kar lahko pozneje privede do preobrata negativnega odziva na predlog.

Primeri:

Skupni zadevi 488/2018/KR in 514/2018/KR o imenovanju novega generalnega sekretarja Evropske komisije Varuhinja človekovih pravic je v preiskavi postopka, ki je privedel do imenovanja najvišjega javnega uslužbenca Komisije, Komisijo pozvala, naj vzpostavi poseben postopek za imenovanje generalnega sekretarja. Komisija je sprva zavrnila priporočilo varuhinje človekovih pravic, nato pa je, kot je varuhinja človekovih pravic priporočila, proti koncu leta 2019 začela poseben postopek imenovanja za delovno mesto generalnega sekretarja, vključno z objavo prostega delovnega mesta in natančno določenim časovnim razporedom.

 

b. Strateške pobude

Varuh človekovih pravic se lahko odloči, da bo obravnaval strateško pomembne teme, ne da bi začel preiskavo, in sicer z začetkom tako imenovane „strateške pobude“^[9]. Namen teh pobud je institucijam posredovati predloge o pomembnih temah, opozoriti na zadeve javnega interesa ali izvedeti več o določenem vprašanju, preden se odloči, ali je treba začeti preiskavo.

Varuhinja človekovih pravic je leta 2019 začela dve ^[10] strateški pobudi in zaključila enajst pobud.

Primer:

Strateška pobuda z Evropsko komisijo o pogajanjih o izstopu Združenega kraljestva iz EU (SI/1/2017/KR) Pred začetkom pogajanj o brexitu je varuhinja človekovih pravic pisala Komisiji in Svetu ter pozvala k proaktivni objavi ključnih pogajalskih dokumentov. Varuhinja človekovih pravic je leta 2019 zaključila dveletno pobudo za spremljanje pogajanj o brexitu, pri čemer je pohvalila na splošno visoko raven preglednosti. Evropsko komisijo in Svet je pozvala, naj ohranita te standarde v vseh prihodnjih pogajanjih o odnosih med EU in Združenim kraljestvom. Pozitivni ukrepi projektne skupine Komisije za brexit so vključevali objavo več kot 100 pogajalskih dokumentov, javno objavo koledarja glavnega pogajalca in srečanja samo z registriranimi lobisti. Svet je objavil tudi pogajalske smernice in vodilna načela o preglednosti.

c. Rešene zadeve

Varuh človekovih pravic lahko preiskavo zaključi v zgodnji fazi, ne da bi predlagal rešitev, če institucija spontano reši težavo ali obravnava morebitne nepravilnosti, potem ko je bila obveščena o zadevi.

Varuhinja človekovih pravic je leta 2019 menila, da so institucije v 178 primerih sprejele potrebne ukrepe za tako rešitev zadeve.

Primer:

Zadeva 279/2018/JN o odločitvi Evropske komisije, da izterja sredstva od podjetja, ki je sodelovalo v projektu v Namibiji, ki ga je financirala EU Pritožba se je nanašala na nemško podjetje, ki je sodelovalo v projektu za izboljšanje zmogljivosti nacionalnih organov Namibije za upravljanje sredstev in programov EU, ki ga je financirala EU. Podjetje se je obrnilo na varuha človekovih pravic, potem ko je Evropska komisija po reviziji od njega izterjala približno 100 000 EUR. Medtem ko je preiskava varuhinje človekovih pravic še potekala, se je Komisija obrnila na pritožnika in namibijske organe, da bi našla rešitev. Ker so namibijski organi sprejeli delno finančno odgovornost, je Komisija pritožniku povrnila skoraj ves znesek, ki ga je predhodno izterjal.

4. Sklepne ugotovitve

Institucije so v veliki večini preiskav, zajetih v letošnjem pregledu, zadovoljivo odgovorile na predloge varuha človekovih pravic. Čeprav institucije predloge rešitev in predloge zelo sprejemajo, to ne velja za priporočila. To je lahko posledica dejstva, da so institucije manj pripravljene spremeniti svoje stališče, ko preiskave dosežejo točko, na kateri varuh človekovih pravic poda uradno priporočilo. To velja zlasti za pritožbe v zvezi z Uredbo št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov, pri katerih je institucija že sprejela uradno odločitev v odgovor na pritožbo na „potrdilno prošnjo“.

Vendar, kot je opisano zgoraj, stopnja sprejemljivosti ne zajema vseh prizadevanj institucij, da bi izboljšale svoje upravljanje in obravnavale vprašanja, izpostavljena v preiskavah varuha človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic poskuša nekatere od teh dobrih upravnih praks priznati z „nagrado za dobro upravljanje“, ki se podeljuje vsaki dve leti.

Varuh človekovih pravic bo še naprej sodeloval z institucijami pri uvajanju sprememb, in sicer takoj v odziv na posamezne pritožbe in na splošno v daljšem časovnem obdobju.

 

[1] Zaradi jedrnatosti se v tem poročilu izraz „institucija“uporablja za vse institucije, organe, urade in agencije EU.

[2] Člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije pooblašča varuha človekovih pravic, da preiskuje nepravilnosti pri dejavnostih institucij Unije, razen Sodišča Evropske unije pri opravljanju njegove sodne funkcije.

[3] Sklep Evropskega parlamenta 2008/587 z dne 18. junija 2008 o spremembi Sklepa 94/262 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic (UL L 189, str. 25).

[4] Statistični podatki v tem poročilu ne vključujejo zadev 1946/2018/KR in 757/2017/PB, v katerih čakamo na odgovore generalnega sekretariata Sveta oziroma Evropske službe za zunanje delovanje.

[5] Člen 3(5) statuta določa, da „varuh človekovih pravic v največji možni meri skupaj z zadevno institucijo ali organom poišče rešitev za odpravo nepravilnosti in ugoditev pritožbi“.

[6] Da bi se izognili dvojnemu štetju, statistični podatki ne vključujejo enega predloga rešitve v zadevi 805/2018/MIG, ki mu je sledilo priporočilo.

[7] Pet predlogov Svetu v zadevi 1946/2018/KR in trije predlogi ESZD v zadevi 757/2017/PB niso bili upoštevani, ker institucije nanje še niso odgovorile.

[8] Varuhinja človekovih pravic je v preiskavi OI/3/2017/NF o tem, kako Komisija upravlja primere izmeničnega zaposlovanja v javnem in zasebnem sektorju v zvezi z osebjem EU, podala 25 predlogov, od katerih jih je Komisija sprejela 21. 

[9] Več informacij o strateških pobudah varuha človekovih pravic je na voljo na naslednji povezavi: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] To vključuje strateško pobudo SI/4/2018/TE, ki se je začela decembra 2019, potem ko je bilo objavljeno poročilo Putting it Right Report 2018.