Ozadje

1. Pritožnik je uslužbenec agencije EU, ki je v postopku ločitve od uslužbenca Evropske investicijske banke (EIB). Par ima še otroka. Pristojno nacionalno sodišče je odredilo, da mora otrok med postopkom razveze zakonske zveze prebivati pri materi (tožeči stranki). V sklepu ni bila določena začasna ureditev za finančno podporo otroku.

2. Mož pritožnika od EIB prejema družinski dodatek in otroški dodatek. Po sodbi nacionalnega sodišča je pritožnica prosila EIB, naj ta nadomestila izplača neposredno njej in ne njenemu možu.

3. EIB je izjavila, da njena notranja pravila določajo, da se družinski dodatek lahko izplača samo uslužbencem EIB; vendar se otroški dodatek izplača osebi, ki ima pravico do varstva in vzgoje otroka. Navedlo je, da se sodba sodišča nanaša le na kraj otrokovega prebivališča in da si starši delijo pravico do varstva in vzgoje, dokler ni sprejeta dokončna odločitev v postopku razveze zakonske zveze. EIB je sklenila, da se otroški dodatek izplačuje v skladu z veljavnimi pravili, tj. uradniku EU z višjo osnovno plačo, ki je v tem primeru oče. Iz teh razlogov je EIB zavrnila zahtevo pritožnika.

4. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi s pomislekom pritožnika, da je EIB svojo odločitev o otroškem dodatku napačno utemeljila na skrbništvu in ne na zakonitem prebivališču otroka. V preiskavi je bilo preučeno, ali je ta sklep v skladu z izvedbenimi pravili EIB in izvedbenimi določbami Evropske komisije o družinskih dodatkih. V preiskavi je bila ocenjena tudi pritožnikova zahteva, naj EIB vsaj 50 % dodatkov plača neposredno njej, saj je priznala, da ima skupno pravico do varstva in vzgoje otroka [1].

Odločitev EIB, da dodelitev otroškega dodatka utemelji na skrbništvu in ne na prebivališču otroka

Predlog varuha človekovih pravic za rešitev

5. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da je bila odločitev EIB o plačilu družinskega dodatka pritožnikovemu možu do zaključka tekočega postopka za razvezo zakonske zveze v skladu z veljavnimi pravili.

6. Varuh človekovih pravic je tudi opozoril, da se v skladu s pravili EIB [2] otroški dodatek dodeli, kadar starš dejansko zagotavlja preživnino za otroka, kar v praksi pomeni, da otrok živi pri staršu ali da starš krije njegove vsakodnevne življenjske stroške. EIB je navedla, da se ti merili v obravnavanem primeru ne ujemata. EIB je svojo razlago pojma varstva in vzgoje otroka opredelila kot „izpolnjevanje dolžnosti varstva otrok z ekonomskimi sredstvi“. EIB je menila, da zagotavljanje finančne podpore otroku (skrbništvo) prevlada nad vprašanjem stalnega prebivališča pri določanju, komu dodeliti otroški dodatek.

7. Varuh človekovih pravic je menil, da bi ta razlaga pomenila, da bi bilo treba v primeru delitve pravice do varstva in vzgoje otroka deliti tudi pravno obveznost za finančno podporo otroku. Poudarila je, da bi bilo glede na to, da je EIB priznala, da si je otrokov oče prostovoljno delil stroške preživnine za otroka, pravično, da bi si tudi starši delili otroški dodatek, dokler pristojno nacionalno sodišče dokončno ne odloči o dodelitvi skrbništva.

8. Zato je varuhinja človekovih pravic 29. junija 2015 predlagala naslednjo rešitev:

„Do končne odločitve nacionalnega sodišča o vprašanju skrbništva v tekočem postopku za razvezo zakonske zveze bi morala EIB pritožniku plačati polovico otroškega dodatka.“

9. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic spodbudila EIB, naj spremeni svoja pravila o otroških dodatkih, da bi bolje odražala sedanjo realnost in prakse v postopkih razveze zakonske zveze. Predlagala je, da bi se EIB lahko zgledovala po pravilih Evropske komisije na tem področju, ki izrecno določajo delitev dodatkov v primerih, ko (i) si skrbništvo nad otrokom delita dve osebi in (ii) pristojni upravni organ ni izdal sodne ali druge odredbe [3].

10. EIB se je v svojem odgovoru z dne 7. septembra 2015 strinjala, da bo pregledala svoja pravila o otroških dodatkih, in obvestila varuha človekovih pravic, da bo ta postopek zaključila čim prej. Vendar je trdila, da pritožniku ne more izplačati polovice otroškega dodatka, ne da bi spremenila svoja splošna pravila za zaposlene, saj bi to pomenilo kršitev načela enakega obravnavanja in bi ga bilo mogoče pravno izpodbijati.

11. Pritožnica je pozdravila predlagane spremembe pravil EIB, vendar je izrazila nezadovoljstvo, ker ji EIB ni odobrila polovice otroškega dodatka.

Priporočilo varuha človekovih pravic 

12. Varuhinja človekovih pravic je pozdravila zavezo EIB, da bo spremenila svoja pravila o otroških dodatkih, in jo pozvala, naj to čim prej dopolni. Obžalovala pa je, da je EIB zavrnila njen predlog rešitve.

13. Varuh človekovih pravic v nasprotju z mnenjem EIB ni menil, da bi EIB diskriminirala druge zaposlene v EIB in njihove zakonce, če bi pritožniku plačala polovico otroškega dodatka, saj EIB nič ne bi preprečevalo, da jih obravnava enako kot pritožnika. EIB ni izpodbijala stališča varuha človekovih pravic, da čeprav pravila EIB izrecno ne določajo delitve otroškega dodatka, tudi te možnosti ne izključujejo. Poleg tega se varuhinja človekovih pravic ni strinjala, da bi morala možnost pravnega izpodbijanja EIB odvrniti od sprejemanja pravilne in poštene odločitve.

14. Varuh človekovih pravic je nadalje poudaril, da se glede na okoliščine tega posebnega primera, in sicer kadar je bila sprejeta uradna odločba o prebivališču otroka in so zadevna nacionalna sodišča priznala, da bi morala oba starša prispevati k preživljanju otroka, zdi sorazmerno in razumno, da se polovica otroškega dodatka izplača vsaki osebi, ki si deli pravico do varstva in vzgoje otroka.

15. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da argumenti EIB za zavrnitev njenega predloga rešitve niso prepričljivi. Menila je, da je pristop EIB napačen in nepošten do pritožnika ter da ni v skladu z njenimi pravili. Ugotovila je, da to pomeni nepravilnost.

16. Varuhinja človekovih pravic je zato 18. julija 2016 v skladu s členom 3(6) Statuta Evropskega varuha človekovih pravic podala priporočilo, naj:

„Do končne odločitve nacionalnega sodišča o vprašanju varstva in vzgoje otroka v tekočem postopku razveze zakonske zveze bi morala Evropska investicijska banka od datuma prejema tega priporočila pritožniku izplačati polovico otroškega dodatka.“

17. Poleg tega je predlagala naslednje izboljšave:

„Evropska investicijska banka bi morala čim prej spremeniti svoja notranja pravila o otroških dodatkih, da bi izrecno določila primere skupnega skrbništva nad otroki in s tem povezane primere.“

18. V zvezi s predlogom za izboljšanje je EIB 29. decembra 2016 odgovorila varuhinji človekovih pravic in navedla, da sodeluje v tekočem „medinstitucionalnem dialogu“ s predstavniki glavnih institucij EU. Cilj tega dialoga je med drugim reformirati pravila o tem, kako določiti prejemnika otroškega dodatka v primerih ločitve/razveze [4]. Ta proces še vedno poteka.

19. EIB je izjavila, da je pripravljena pregledati svoja pravila za zaposlene, da bi jih uskladila z novimi pravili, ki izhajajo iz medinstitucionalnega dialoga, takoj ko bodo ta dokončno oblikovana [5].

20. V zvezi s priporočilom varuhinje človekovih pravic, naj se pritožniku izplača polovica otroškega dodatka, je EIB ponovila svoje stališče, da to v skladu z njenimi veljavnimi pravili ni mogoče. EIB je menila, da lahko dodatek prenese na osebo, ki ni njen zaposleni, le, če zakon ali odločba sodišča ali pristojnega upravnega organa določa, da je otrok v varstvu in vzgoji pri tej osebi. Dodala je, da je bila njena odločitev o dodatku v skladu z veljavnimi kadrovskimi predpisi, saj s sodno odločbo v tej zadevi varstvo in vzgoja otroka nista bila dodeljena pritožniku, temveč je bila z njo zgolj potrjena skupna pravica do varstva in vzgoje obeh staršev. Zato bi izvajanje priporočila varuhinje človekovih pravic po mnenju EIB pomenilo kršitev trenutno veljavnih pravil.

21. Pritožnica se v svojih pripombah ni strinjala z mnenjem EIB in se je sklicevala na argumente, ki jih je predložila že prej.

Nadaljnji razvoj po priporočilu varuhinje človekovih pravic 

22. Nacionalno sodišče je 21. novembra 2016 odobrilo razvezo zakonske zveze pritožnici in njenemu nekdanjemu možu ter odločilo, da morata oba starša skrbeti za otroka [6]. Sodišče je v sodbi določilo, da je otrokovo prebivališče na materinem naslovu. Poleg tega je sodišče ugotovilo, da morata stroške preživljanja otroka nositi oba starša.

23. Sodba sodišča ni pravnomočna, saj se je pritožnikov bivši mož nanjo pritožil. Po mnenju pritožnika se je pritožba nanašala le na prenehanje zakonske zveze, ne pa na dogovore v zvezi z otrokom.

24. Pritožnik je o tej sodbi 23. februarja 2017 obvestil EIB in varuha človekovih pravic. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je nato prosila EIB, naj razmisli o ponovnem pregledu svojega stališča glede na sodbo.

25. EIB je v odgovoru z dne 31. maja 2017 navedla, da je bila s sodbo vsakemu od staršev podeljena enaka in neomejena „starševska avtoriteta“ ter da sta v takih primerih načeloma oba starša v celoti odgovorna za otrokovo izobraževanje [7]. Poleg tega je bilo v sodbi določeno, da stroške preživljanja otroka in njegovo vzgojo nosita oba starša. Po mnenju EIB v sodbi sodišča ni ničesar, kar bi določalo, kako (in zlasti komu) je treba izplačati finančna nadomestila.

26. V zvezi s prebivališčem je EIB trdila, da gre za pravno vprašanje, ki je ločeno od starševske skrbi. V tem primeru je sodišče obema staršema podelilo polno roditeljsko pravico, vendar je odločilo, da mora otrok prebivati pri materi (tožeči stranki). Odločba o prebivališču kot taka ne pomeni, da ima pritožnik „polno starševsko avtoriteto“ ali izključno obveznost skrbeti za otroka.

27. V zvezi s finančno podporo je EIB ugotovila, da v sodbi sodišča ni bila sprejeta nobena posebna odločitev v zvezi z nobenim od matičnih podjetij. Dodala je, da sodišče ni zavzelo nobenega stališča o tem, kako razdeliti dodatke ali finančno podporo (preživnino). Zato je morala odločitev EIB o otroškem dodatku temeljiti na njenih veljavnih pravilih, tj. kadrovskih predpisih EIB. Trdila je, da ji ta pravila – razen če in dokler se ne spremenijo – preprečujejo prenos otroških dodatkov na tretjo osebo, razen če je vzdrževani otrok z zakonom ali odločbo sodišča ali pristojnega upravnega organa nameščen v oskrbo druge osebe.

28. Poleg tega je EIB ohranila svojo zavezo, da bo pregledala svoja pravila o otroških dodatkih, da bi jih izboljšala in posodobila v skladu s pravili in najboljšimi praksami drugih institucij in organov EU, kot je priporočila varuhinja človekovih pravic. Pojasnila je, da želi pred spremembo svojih pravil počakati na izid medinstitucionalnega dialoga, da bodo njena pravila v skladu s pravili in najboljšimi praksami drugih institucij in organov EU.

29. Pritožnik je v svojih pripombah na nadaljnji odgovor EIB poudaril, da je EIB priznala, da se skrbništvo nad otrokom deli in da stroške preživnine za otroka nosita oba starša, vendar ji še vedno ni odobrila polovice otroškega dodatka. Po njenem mnenju EIB ni bila pripravljena izvršiti sodbe sodišča in tudi ni bila pripravljena upoštevati dogovorov, ki so jih dosegle stranke [8]. Poleg tega je trdila, da EIB ni dosegla napredka pri spreminjanju svojih pravil o tem, kdaj je primerno razdeliti otroški dodatek, kot je priporočil varuh človekovih pravic, čeprav je v svojem odgovoru z dne 7. septembra 2015 varuhu človekovih pravic dala trdna zagotovila, da bo to storila.

Ocena varuha človekovih pravic po priporočilu in nadaljnjem razvoju dogodkov

30. Varuhinja človekovih pravic je razočarana, ker je EIB zavrnila njeno priporočilo, naj pritožniku izplača polovico otroškega dodatka. Varuhinja človekovih pravic je imela med preiskavo tri možnosti [9], da se strinja s pravično rešitvijo te pritožbe. Meni, da razlogi, ki jih je EIB navedla za neizvajanje njenega priporočila, niso dovolj prepričljivi, da bi spremenili ali umaknili prvotno ugotovitev nepravilnosti.

31. Kot je bilo že poudarjeno [10], varuhinja meni, da bi lahko EIB pritožniku plačala polovico otroškega dodatka, ne da bi morala spremeniti svoja notranja pravila. Čeprav kadrovski predpisi EIB izrecno ne določajo delitve otroškega dodatka, tudi te možnosti ne izključujejo. S temi pravili, kakršna so danes, se preprosto izvaja načelo, v skladu s katerim mora biti v primeru, ko je vzdrževani otrok nameščen v oskrbo osebe, ki ni uslužbenec EIB, ta oseba tista, ki prejema dodatek, katerega namen je prispevati k stroškom, povezanim z vzdrževanjem otroka. Po mnenju varuha človekovih pravic bi moralo enako veljati v primerih, ko starševsko skrb za otroka izvajata oba starša – kot v tem primeru – in kadar imata starša tako skupne obveznosti do preživljanja svojega otroka.

32. Dejstvo, da EIB kljub temu, da je priznala, da sta s sodno odločbo dejansko oba starša odgovorna za preživljanje otroka in da je bila določena skupna pravica do varstva in vzgoje otroka, še vedno ne soglaša s plačilom polovice otroškega dodatka pritožniku, je v nasprotju s tem, kako EIB pojem varstva in vzgoje otroka razlaga kot „izpolnjevanje dolžnosti skrbništva otrok z ekonomskimi sredstvi [11], ki jo v tem primeru izpolnjujeta oba starša.

33. Sama EIB je menila [12], da gre pri osrednjem vprašanju bolj za pravično obravnavo kot za zakonitost. Glede na navedeno je varuhinja razočarana, da njen pristop k tej zadevi še vedno ni pravičen. Pravična rešitev za primere, kot je ta, v katerih si oba starša dejansko delita pravico do varstva in vzgoje na enaki ali skoraj enaki podlagi, bi bila, da bi vsak od njiju prejel polovico otroškega dodatka.

34. Varuhinja človekovih pravic že dolgo meni, da dobro upravljanje pomeni pošteno upravljanje. To pomeni, da morajo uprave včasih preseči strogo pravne argumente in upoštevati širši vidik, ki temelji na načelih dobrega upravljanja in pravičnosti. Kadar uprava nekoga obravnava nepravično, varuhinja človekovih pravic meni, da je njena naloga, da zadevno zakonodajo razlaga na način, s katerim se doseže pravičen in pošten rezultat. Kadar prava ni mogoče razlagati na način, ki bi zagotovil pravičen izid, se varuh človekovih pravic zavzema za spremembo prava. V tem konkretnem primeru je varuhinja človekovih pravic zadovoljna, da je mogoče veljavna pravila EIB razlagati na način, s katerim se doseže pošten in pravičen rezultat.

35. Varuhinja človekovih pravic je 29. junija 2015 in ponovno 18. julija 2016 predlagala, naj EIB spremeni svoja notranja pravila, da bi izrecno obravnavala vrsto položaja, ki se pojavi v tej pritožbi. Žal več kot dve leti pozneje ta proces še vedno poteka in je odvisen od „medinstitucionalnega dialoga“, ki ima nedoločen končni datum in neznan izid. Varuhinja človekovih pravic zato ne more sprejeti, da bi EIB še naprej zavračala upoštevanje njenega priporočila, dokler se ne pregledajo njena notranja pravila.

36. Varuhinja človekovih pravic vztraja pri svojem stališču, da je bil pristop EIB nepošten do pritožnika. Zato preiskavo zaključuje z ugotovitvijo, da EIB ni prepričljivo pojasnila, zakaj je zavrnila njeno priporočilo, naj pritožniku izplača polovico otroškega dodatka. V skladu s tem se strinja s svojo prvotno ugotovitvijo o nepravilnostih EIB.  

37. Kljub temu pričakuje, da bo EIB pospešila postopek spreminjanja svojih notranjih pravil, zato ponavlja svoj predlog za izboljšave.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Evropska investicijska banka ni sprejela priporočila varuha človekovih pravic, naj pritožniku izplača polovico otroškega dodatka, in za to ni navedla prepričljivih razlogov. Zato varuhinja človekovih pravic vztraja pri svoji ugotovitvi nepravilnosti pri Evropski investicijski banki.

Pritožnik in Evropska investicijska banka bosta obveščena o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

Evropska investicijska banka bi morala nadaljevati in okrepiti prizadevanja za čimprejšnjo spremembo svojih notranjih pravil o otroških dodatkih, da bi izrecno določila primere skupnega skrbništva nad otroki in s tem povezane primere.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 17. 11. 2017

 

^[1] Dodatne informacije o ozadju pritožbe, argumentih strank in preiskavi varuha človekovih pravic so na voljo v celotnem besedilu predloga varuha človekovih pravic za rešitev, ki je na voljo na: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark in celotno besedilo priporočila varuha človekovih pravic na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] Člen 2.2.5 Kadrovskih predpisov EIB določa: „Če je vzdrževani otrok po zakonu ali z odločbo sodišča ali pristojnega upravnega organa nameščen v varstvo druge osebe, se dodatek za vzdrževanega otroka in dodatek za šolanje izplačata neposredno tej osebi za račun in v imenu zaposlenega“.

[3] Člen 3 Sklepa Komisije o splošnih izvedbenih določbah za izvajanje členov 67 in 68 Kadrovskih predpisov ter členov 1, 2 in 3 Priloge VII h Kadrovskim predpisom, C(2004) 1364.

[4] Tukaj navedena pravila so določena v sklepu 220/2004 kolegija vodij uprav. Kolegij vodij uprav je medinstitucionalni organ, ki ga sestavljajo najvišji javni uslužbenci uprav institucij in organov EU (Evropskega parlamenta, Evropske komisije, Sveta Evropske unije, Sodišča Evropske unije, Evropskega računskega sodišča, Evropske službe za zunanje delovanje, Evropskega ekonomsko-socialnega odbora, Odbora regij, Evropskega nadzornika za varstvo podatkov in Evropskega varuha človekovih pravic). Kolegij vodij uprav si prizadeva zagotoviti dosledno razlago in izvajanje kadrovskih predpisov in drugih upravnih zadev. Njene odločitve so najvišja raven upravnega odločanja.

[5] EIB je med predvidenimi spremembami svojih pravil omenila: (i) uvedba posebnega postopka za razdelitev dodatkov v primeru dejanske ločitve, kadar sta oba družinska člana javna uslužbenca EU (samodejna razdelitev v primeru skupne zahteve, enostranske zahteve, ki jih je treba obravnavati ad hoc); in (ii) določbo, ki pojasnjuje, kako bi se morala EIB odzvati v primeru odločitve nacionalnega sodišča ali nacionalnega upravnega organa. V zvezi z zadnjenavedeno določbo bi EIB: a) izvede nacionalno odločitev, kadar določi, da je treba pravice razdeliti; ali (b) še naprej izplačuje celoten znesek dodatkov svojemu zaposlenemu, kadar odločitev ne določa, da bi bilo treba dodatke ali skrbništvo nad otrokom razdeliti, temveč zgolj potrjuje deljeno odgovornost staršev.

[6] V skladu z načrtom izobraževanja/starševstva z dne 28. oktobra 2016, ki sta ga podpisala oba starša. Sodišče je določilo tudi stike staršev z otrokom v skladu z zgoraj navedenim načrtom izobraževanja/starševstva in sporazumom, ki so ga starši podpisali 7. septembra 2016.

[7] EIB je tudi poudarila, da se sodba sodišča nanaša na pojma „starševska avtoriteta“ in „stiki med starši in otroki“, ne pa na pojma „skrbništvo“ in „vzdrževanje“, kot sta uporabljena v pravilih za zaposlene v EIB.

[8] Glej opombo 6 zgoraj.

[9] Poleg predloga rešitve in njenega naknadnega priporočila, v katerem je bila ponovno ugotovljena nepravilnost, je varuhinja človekovih pravic EIB dala možnost, da na podlagi sodne odločbe ponovno preuči svoje stališče.

[10] Glej točko 19 predloga varuha človekovih pravic za rešitev ter točki 15 in 18 priporočila varuha človekovih pravic.

[11] Glej točko 6 zgoraj.

[12] Dopis varuhu človekovih pravic z dne 30. septembra 2014, točka 5.2.1. EIB je menila, da je pritožnik izpodbijal poštenost odločitve EIB in ne njene zakonitosti, saj je bil pritožniku zagotovljen veljavni regulativni okvir, odločitev EIB pa je bila sprejeta v skladu s temi pravili.