Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je MSP (zaposluje 6 oseb), ki je kot član konzorcija in upravičenec sodelovalo v projektu, ki ga je vodila Evropska komisija v okviru programa za konkurenčnost in inovativnost (CIP).

2. Sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev sta 23. maja 2012 podpisala Komisija in vodja konzorcija, tj. podjetje X, ki je delovalo kot koordinator (v nadaljnjem besedilu: koordinator). Projekt se je začel 1. septembra 2012 in naj bi trajal 3 ½ leta (42 mesecev).

3. V začetku septembra 2012 je bil pritožnik v stiku s koordinatorjem, da bi se pridružil projektu kot nadomestilo za upravičenca št. 6. V zvezi s tem je Komisija od koordinatorja zahtevala, naj od pritožnika pridobi zahtevane predpisane dokumente. Koordinator in pritožnik sta 3. in 5. septembra 2012 izmenjala elektronska sporočila, da bi pripravila zahtevane dokumente, vključno s spremenjenim proračunom. Pritožnik je z elektronsko pošto z dne 5. septembra 2012 koordinatorju poslal svojo politiko prejemkov („Plačila in povračila za projektno osebje“[1] z dne 31. avgusta 2012). Koordinator je 5. septembra 2012 Komisiji poslal revidirani proračun za projekt. Poudarila pa je, da zaposleni pritožnika niso plačani z običajnimi plačami, temveč z nagradami za uspeh, in vprašala, ali je pavšalni znesek, uporabljen v proračunu, sprejemljiv. Koordinator je priložil kopijo pritožnikove politike prejemkov. Koordinator je 17. septembra 2012 Komisiji poslal podpisan izvod spremembe pogodbe skupaj z „izvirnimi dokumenti, zahtevanimi za vključitev [pritožnika] v konzorcij“(obrazec pravnega subjekta za pritožnika, pooblastilo, ki ga je podpisal pritožnik, več obrazcev in spremenjeni proračun, vendar brez politike prejemkov).

4. Koordinator in Komisija sta 17. in 26. septembra 2012 podpisala spremembo (v nadaljnjem besedilu: sprememba pogodbe št. 1) sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, s katero je bil pritožnik vključen v projekt kot upravičenec. Koordinator je 25. septembra 2012 o tem obvestil pritožnika.

5. Pritožnik je dokončal delo in nato predložil izjave o stroških za prvo obdobje projekta.

6. Pritožnik, koordinator in finančni uradnik Komisije so si med februarjem in aprilom 2014 izmenjali elektronska sporočila v zvezi z upravičenostjo pritožnikovih stroškov dela. Komisija je pritožnika opozorila, da je bila kot strošek za osebje upravičena samo realna plača, ki je bila dejansko izplačana njenemu osebju. Vendar je pritožnik pojasnil, da se njegovo osebje izplačuje v obliki dividend: pritožnik prejema dohodek od svojih strank kot plačilo za delo, ki so ga opravili njegovi zaposleni, dohodek, ki izhaja iz tega dohodka, pa se nato dodeli zaposlenim, ki so opravili delo.

7. Finančni uradnik Komisije je v elektronskem sporočilu z dne 8. aprila 2014 koordinatorja obvestil, da je bilo v zvezi s pritožnikovimi stroški dela upravičenih le 70 952,56 EUR od 128 202,15 EUR.

8. Pritožnik je nato imel dolgo izmenjavo elektronske pošte s finančnim uradnikom Komisije, da bi našel rešitev v zvezi z zavrnjenimi stroški dela. Pritožnik in koordinator sta se 16. oktobra 2014 sestala s finančnim uradnikom in še enim uradnikom GD za podjetništvo. Na tem sestanku - po navedbah pritožnika - je finančni uradnik priznal, da ni prebral podatkov, ki jih je pritožnik predložil septembra 2012 v zvezi s svojim modelom prejemkov, medtem ko je drugi uradnik, še vedno po mnenju pritožnika, menil, da je pritožnik upravičeno pričakoval, da bo sledil njegovemu modelu prejemkov in da bodo njegovi stroški projekta v celoti povrnjeni, vsaj do datuma navedenega sestanka. V skladu z zapisnikom, ki ga je pripravil koordinator, bi se uradniki GD za podjetništvo obrnili na GD za proračun za nadaljnje ukrepanje v zvezi s pritožnikovimi trditvami, da i) dividend, izplačanih njegovim zaposlenim, ni mogoče šteti za kapitalski dobiček, temveč za plačilo za delo, in ii) je Komisija septembra 2012 odobrila pritožnikov model plačil, ko se je pridružila projektu.

9. V elektronskem sporočilu z dne 6. novembra 2014, naslovljenem na pritožnika, je finančni uradnik odgovoril, da ne more potrditi, da bodo stroški za prvo obdobje sprejeti, kot so bili prvotno predloženi na podlagi „vidika upravičenega pričakovanja pri komunikaciji med nami“. Navedel je, da „ni jasno sprejel plačnega sistema [pritožnika], čeprav priznavam, da je moje besedilo dvoumno“.

10. Finančni uradnik je 5. februarja 2015 pritožnika obvestil, da GD za proračun vztraja pri svojem stališču, ki je naslednje: „Potrjujemo, da dividende nikoli niso upravičeni stroški, tudi pod naslovom „Stroški dela“, kadar se razdelijo zaposlenim. Ta neupravičenost ostaja veljavna, čeprav je razdelitev dividend zaposlenim v skladu z običajno politiko upravičenca. Te dividende namreč niso niti „stroški“ v smislu naslova VI finančne uredbe niti niso povezane z izvajanjem ukrepa (te dividende temeljijo na splošni uspešnosti upravičenega subjekta).

Naše stališče ostaja enako tudi v vašem konkretnem primeru, tj. tudi če je v skladu s statutom družbe znesek dividend, ki jih je treba izplačati zaposlenemu delničarju, odvisen od dohodka družbe, ustvarjenega z delom tega zaposlenega delničarja. Na splošno operacije, povezane s prihodki ali dobički upravičenca (npr. razporeditev čistega dohodka v rezerve, razdelitev dividend), ne povzročajo nobenih stroškov v smislu naslova VI finančne uredbe. Dividende niso odhodki ali stroški (torej ne bodo prikazani v izkazu poslovnega izida), tudi če so razdeljene zaposlenim. Zato nimajo za posledico nobenih upravičenih stroškov.

11. Pritožnik je 16. februarja 2015 navedel, da je bil nad stališči GD za proračun razočaran, vendar ni bil presenečen. Vendar je trdila, da pričakuje, da bo Komisija izpolnila svojo zahtevo glede stroškov za osebje, saj je predložila informacije o svojem modelu prejemkov, preden je pridobila odobritev Komisije, da se pridruži projektu. Pritožnik se je ponovno skliceval na svoja legitimna pričakovanja in od Komisije zahteval, naj mu povrne stroške dela za prvo leto projekta.

12. Finančni uradnik je 26. februarja 2015 pritožnika obvestil, da pristojna enota še vedno preučuje možnost spremembe svojega stališča in da se lahko pritožnik obrne na varuha človekovih pravic ali začne sodni postopek. Ker pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije, se je 28. aprila 2015 obrnil na varuha človekovih pravic.

Preiskava

13. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo pritožbe ter opredelila naslednje trditve in trditve:

Trditev:

Komisija je napačno zavrnila kot neupravičen del pritožnikovih stroškov dela za projekt.

Zahtevek:

Komisija bi morala pritožniku povrniti stroške osebja v skladu s pritožnikovim modelom prejemkov za obdobje do 16. oktobra 2014 in pritožniku omogočiti, da bodisi (i) spremeni nov model delovanja, da bi nadaljeval projekt, bodisi (ii) odstopi od projekta, pri čemer se vsi njegovi stroški poravnajo v celoti.

14. Varuhinja človekovih pravic je 7. septembra 2015 pregledala spis Komisije. Pritožniku in Komisiji je bilo 9. septembra 2015 poslano poročilo o inšpekcijskem pregledu. Pritožnik je 22. septembra ter 8. in 9. oktobra 2015 predložil pripombe na poročilo o inšpekcijskem pregledu. Varuhinja človekovih pravic je 20. oktobra 2015 od pritožnika izvedela, da je sodelovala pri dveh drugih (zaključenih) projektih, ki sta se uspešno izvajala s Komisijo. Službe varuha človekovih pravic so se 4. novembra 2015 sestale s službami Komisije (Generalnim direktoratom za notranji trg, industrijo, podjetništvo ter mala in srednja podjetja – GD GROW), da bi preučile možne rešitve tega primera. Po tem sestanku je Komisija 27. novembra 2015 pritožniku poslala dopis, v katerem je izrazila obžalovanje zaradi morebitnega nesporazuma. Pritožnik je varuhu človekovih pravic 1. in 14. decembra 2015 poslal nekaj kratkih pripomb. Varuhinja človekovih pravic je 15. decembra 2015 od pritožnika izvedela, da je bil zadevni projekt prvi projekt s sredstvi EU, pri katerem je sodelovala. Varuh človekovih pravic je pri preiskavi upošteval argumente in mnenja strank.

Domnevno napačna zavrnitev stroškov dela

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

15. Pritožnik je v podporo svoji trditvi trdil, da je pred pridružitvijo projektu in podpisom spremembe sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev (i) Komisijo (prek koordinatorja) obvestil o svojem modelu prejemkov osebja, (ii) da je Komisija odobrila ta model in (iii) da je pritožnik zato upravičeno pričakoval, da mu bo Komisija ustrezno povrnila stroške osebja.

16. Med pregledom je Komisija navedla, da zneski, ki jih je pritožnik navedel v svoji pritožbi (in sicer da naj bi Komisija sprejela le 85 000 EUR od 122 459 EUR), niso bili točni in da se je Komisija po popravku pritožnika strinjala s plačilom 70 952,56 EUR od 128 202,15 EUR [2]. Komisija je tudi navedla, da se upravičenost posebnih stroškov ne preveri ob podpisu sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, temveč šele pozneje, ko upravičenec predloži vmesno poročilo in zahtevek za plačilo.

17. Ker pritožnik ni predložil kopij ustrezne korespondence (dopisov/elektronske pošte), ki bi dokazovale, da je Komisija odobrila njegov model prejemkov, so službe varuha človekovih pravic pregledale korespondenco v spisu Komisije. Vendar je Komisija ugotovila, da takrat niso bila evidentirana vsa elektronska sporočila, izmenjana s koordinatorjem in pritožnikom, ampak le tista, ki so bila najpomembnejša za zadevni projekt.

18. Komisija je v dopisu pritožniku z dne 27. novembra 2015, v katerem se je sklicevala na razprave z varuhom človekovih pravic o pritožnikovih stroških dela, izrazila obžalovanje, ker je pritožnik menil, da bi se lahko prejemki osebja, izplačani v obliki dividend, na kakršen koli način šteli za upravičene. Komisija je navedla, da je pritožnik septembra 2012 v okviru svoje vloge predložil svoje statutarne dokumente, vključno s politiko prejemkov. Komisija je navedla, da mora v skladu s pravili in postopki, ki se uporabljajo za nepovratna sredstva v okviru programa za konkurenčnost in inovativnost, preveriti pravni status upravičenca in skladnost z merili za izbor, tako da pregleda dokumente, ki jih predložijo morebitni upravičenci. Vendar je Komisija pojasnila, da se upravičenost stroškov oceni pozneje, tj. ob prejemu dejanskih zahtevkov za povračilo stroškov, in v skladu s pogoji za upravičenost iz sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev. Komisija je pritožniku zagotovila, da si je iskreno prizadevala za temeljito preiskavo svojih trditev. Obžalovala je, da ni mogla priti do nobenega drugega sklepa kot do tega, da plačila v obliki dividend ni mogoče sprejeti kot upravičenega stroška v skladu s sporazumom o dodelitvi nepovratnih sredstev. Trdila je, da zaradi potrebe po zagotavljanju enake obravnave upravičencev do sredstev EU ne more odstopati od splošnih pogojev. Komisija je upala, da bo pritožnik kljub temu še naprej sodeloval pri projektu.

19. Pritožnik je v svojih prejšnjih pripombah na poročilo varuha človekovih pravic o inšpekcijskem pregledu trdil, da čeprav niti on niti koordinator nista mogla najti kopije ustreznega elektronskega sporočila, ga je koordinator obvestil, da se je Komisija strinjala, da mora koordinator predložiti spremembo sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, da se pritožniku omogoči pridružitev projektu. Pritožnik je trdil, da je v vsakem primeru dejstvo, da je Komisija naknadno podpisala spremembo sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, jasen znak, da je bila sprememba odobrena. Pritožnik je nadalje navedel, da glede na to, da ni bil obveščen, da njegov poslovni model za Komisijo ni sprejemljiv, lahko upravičeno domneva, da je bil vključen v sporazum o dodelitvi nepovratnih sredstev na podlagi informacij, ki jih je predložil. Zato je več kot upravičeno pričakovala, da bodo njeni nastali stroški za osebje na podlagi njenega modela prejemkov upravičeni. Pritožnik je v svojih pripombah na dopis Komisije z dne 27. novembra 2015 navedel, da v dopisu ni bilo obravnavano vprašanje, da ga Komisija leta 2012 ni obvestila, da njegov model prejemkov ne bo sprejemljiv.

Ocena varuha človekovih pravic

20. Končno stališče Komisije o tej zadevi je navedeno v elektronskem sporočilu njenega finančnega uradnika z dne 5. februarja 2015, v katerem je bil pritožnik obveščen, da GD za proračun vztraja pri svojem stališču, da dividende kot prejemki zaposlenih niso sprejeti kot upravičeni stroški. To je bilo potrjeno v zadnjem dopisu Komisije pritožniku z dne 27. novembra 2015. Po mnenju GD za proračun operacije, povezane s prihodki ali dobički upravičenca (kot je razdelitev dividend), ne pomenijo stroškov. Varuh človekovih pravic poleg tega, da ugotavlja, da so dividende po definiciji dobiček in torej niso stroški, meni, da je stališče Komisije pravilno in v skladu s sporazumom o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki določa (člen II.14.2 posebnih pogojev), da upravičeni neposredni stroški vključujejo „stroške osebja, dodeljenega ukrepu, vključno z dejanskimi plačami in prispevki za socialno varnost ter drugimi zakonsko predpisanimi stroški, vključenimi v prejemke...“. Izplačilo dividend torej ni zajeto v tej določbi. Člen II.14.4 posebnih pogojev določa tudi, da „se naslednji stroški ne štejejo za upravičene: donos kapitala," za katerega se zdi, da pokriva izplačilo dividend. Opozoriti je treba tudi, da se je sprememba sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki je pritožniku omogočila, da je postal upravičenec projekta, izrecno sklicevala na pogoje za upravičenost iz člena II.14 (glej člen 4 spremembe).

21. Vendar je glavna trditev pritožnika, da je pred pridružitvijo projektu in podpisom spremembe sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev že obvestil Komisijo (prek koordinatorja) o svojem modelu prejemkov osebja, da je Komisija odobrila njegov model in da je zato pritožnik upravičeno pričakoval, da mu bo Komisija ustrezno povrnila stroške osebja. Po mnenju pritožnika je bila napaka v tem, da finančni uradnik ni (previdno) prebral informacij o svojem modelu prejemkov, ki jih je predložil septembra 2012.

22. Varuh človekovih pravic v zvezi s tem ugotavlja, da je finančni uradnik v elektronskem sporočilu z dne 6. novembra 2014 - čeprav je priznal, da je bilo besedilo, ki ga je uporabil prej, dvoumno - pritožniku jasno navedel, da ni sprejel njegovega plačnega modela. Kljub posebni zahtevi varuha človekovih pravic pritožnik ni predložil dokazov, kot je elektronsko sporočilo, ki bi dokazovali, da je finančni uradnik v nekem trenutku dejansko odobril svoj model prejemkov. Trditve pritožnika, da je podpis spremembe sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev pomenil, da je bil njegov model nadomestil implicitno odobren in da bi bila izplačila dividend zato upravičena, ni mogoče sprejeti. Dejansko sprememba sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev ne vsebuje nobenega sklicevanja na pritožnikov model prejemkov; namesto tega se sklicuje na pogoje za upravičenost iz sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev, ki so ustrezne določbe, ki jih je treba upoštevati [3].  

23. Poleg tega se, kot je pojasnila Komisija, upravičenost stroškov oceni po (delnem) zaključku projekta ter predložitvi ustreznih poročil in računovodskih izkazov s strani upravičenca in ne ob podpisu sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev ali njegovih sprememb. Razlog za to je, da morajo biti stroški, da bi bili upravičeni, dejansko nastali. Zato podpis sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev upravičencu ne daje pravice do zajamčenega povračila nekaterih stroškov. V tem primeru to pomeni, da pritožnik ni imel pravice pričakovati, da bodo izplačila dividend načeloma upravičena, tudi če bi Komisija odobrila pritožnikov model prejemkov (kar pa ni bilo tako).

24. Varuh človekovih pravic tako meni, da pogoji za legitimna pričakovanja v obravnavani zadevi niso izpolnjeni. Za obstoj legitimnega pričakovanja morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, zadevni osebi je treba dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Drugič, dana zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi pravili. Tretjič, ta zagotovila morajo biti taka, da pri osebi, na katero so naslovljena, vzbudijo legitimno pričakovanje.

25. V obravnavanem primeru prva dva pogoja očitno nista izpolnjena. Prvič, ni bilo dokazano, da so bila pritožniku dana natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, da lahko zahteva povračilo svojih stroškov dela na podlagi izplačil dividend. Tudi če bi pritožnik lahko dokazal, da je od finančnega uradnika prejel implicitno odobritev njegovega modela prejemkov, take odobritve ne bi bilo mogoče opredeliti kot „natančna, brezpogojna in dosledna zagotovila“.

26. Drugič, in kar je še pomembneje, zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi pravili. V obravnavanem primeru bi bila zagotovila, za katera pritožnik trdi, da jih je prejel - da bi lahko dobil povračilo stroškov za osebje na podlagi izplačil dividend - očitno v nasprotju z veljavnimi pravili, in sicer členom II.14 posebnih pogojev sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev.

27. Varuh človekovih pravic na podlagi navedenega meni, da je stališče Komisije pravno pravilno in v skladu z določbami sporazuma o dodelitvi nepovratnih sredstev.

28. Vendar ne glede na to, da je Komisija ravnala zakonito, ko je dividende zavrnila kot upravičene stroške za osebje, bi lahko bila Komisija bolj prizadevna septembra 2012, ko je pritožnik prek koordinatorja Komisiji predložil svoje statutarne dokumente in svoj model prejemkov. To je bila za Komisijo priložnost, da ugotovi težavo v zvezi z modelom prejemkov in pritožnika opozori na obstoj te težave. Varuhinja človekovih pravic razume, da Komisija takrat običajno ne bi posebej preverila modela prejemkov. Po drugi strani pa je koordinator v imenu pritožnika vprašal Komisijo, ali bi bil model prejemkov sprejemljiv. To nakazuje, da so obstajali dvomi o tem, ali bi bil model prejemkov sprejemljiv. Varuhinja človekovih pravic je o tem vprašanju s Komisijo razpravljala 4. novembra 2015, zato je Komisija pritožniku 27. novembra 2015 poslala dodaten dopis. Komisija je v tem dopisu izrazila obžalovanje, ker je pritožnik menil, da bi bil njegov model prejemkov zaposlenih, ki temelji na izplačilu dividend, sprejemljiv. Komisija je tudi obžalovala, da ni mogla sprejeti drugačnega sklepa kot te dividende, saj stroški dela niso bili upravičeni.

29. Varuhinja človekovih pravic se strinja, da je bila odločitev Komisije, da zavrne stroške dela, plačane v obliki dividend, pravno pravilna. Varuhinja človekovih pravic meni, da je najbolj obžalovanja vredno, da je prišlo do nesporazuma v zvezi z modelom prejemkov. Čeprav je Komisija morda ukrepala, da bi pojasnila, da model prejemkov ni sprejemljiv, varuhinja človekovih pravic ne meni, da je bila Komisija neposredno odgovorna za ta nesporazum. Vpletene so bile tri strani in varuh človekovih pravic ne poskuša ugotoviti, kje bi morala biti glavna odgovornost za nesporazum. Čeprav je Komisija prispevala k nesporazumu, varuhinja človekovih pravic tega ne obravnava kot primer nepravilnosti s strani Komisije. Nasprotno, zdi se, da je šlo za nesrečni dogodek, za katerega so soodgovorne stranke.

30. Če sem pošten do pritožnika, varuhinja človekovih pravic razume, da je bila to njena prva udeležba pri takem projektu, ki ga je financirala Komisija, in verjetno je, da se ni zavedala običajnih praks, ki urejajo upravljanje takih projektov. Hkrati gre tudi za to, da je bil pritožnik primarno povezan s koordinatorjem in da bi morala biti vsa vprašanja, ki so pomembna za pritožnikovo sodelovanje v projektu, najprej v pristojnosti pritožnika in koordinatorja.

31. Splošni zaključek varuhinje človekovih pravic je, da je prišlo do najbolj obžalovanja vrednega nesporazuma, vendar Komisija pri obravnavi zadeve ni ravnala nepravilno.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Komisija pri obravnavi te zadeve ni ravnala nepravilno.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 18. decembra 2015

[1] Zaposleni pritožnika se lahko odločijo, da bodo prejemali plačilo glede na plačo, dividendo ali oboje. Pritožnik meni, da kadar zaposleni izberejo možnost dividende, prejete dividende pomenijo plačilo za opravljeno delo in se ne morejo šteti za dobiček/plačilo iz kapitala. Pritožnik poudarja, da nima kapitala.

[2] Komisija je v elektronskem sporočilu pritožniku z dne 8. aprila 2014 navedla, da je bilo 70 952,56 EUR od 128 202,15 EUR pritožnikovih stroškov upravičenih. Vendar se je Komisija pri pregledu sklicevala na 95 % od 70.952,56 EUR od 95 % od 128.202,15 EUR.

[3] Pritožnik je trdil, da je od Komisije izrecno zahteval, naj ga obvesti, če njegov model plačila ni sprejemljiv, da bi ga bilo mogoče spremeniti. Pritožnik se je skliceval na svoje elektronsko sporočilo z dne 5. septembra 2012, naslovljeno na koordinatorja. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik v tem elektronskem sporočilu koordinatorju preprosto poslal svoj model prejemkov, v katerem je navedel: „Upam, da boste s tem dobili podporne informacije, ki jih potrebujete. V nasprotnem primeru bomo morali nadaljevati z razpravami, da bi našli pristop, ki bo ustrezal obema.“ Ta izjava ni povsem jasna in ne podpira nedvoumno sklepa, da je pritožnik od Komisije izrecno zahteval, naj ga obvesti, če njegov model plačila ni sprejemljiv.