Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je član osebja Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA). Leta 2014 sta dva od njegovih kolegov odšla na inšpekcijski pregled v državo članico, da bi spremljala skladnost te države z zakonodajo EU o varnosti v letalstvu. Inšpektorji naj bi ugotovili dve pomanjkljivosti. Vendar je samo ena od pomanjkljivosti privedla do ugotovitve v končnem poročilu o inšpekcijskem pregledu. Po navedbah pritožnika je upravljavec EASA drugo ugotovitev črtal iz političnih razlogov. Po mnenju pritožnika je to pomenilo resno zlorabo pooblastil. Zato je v začetku avgusta 2014 uradu OLAF predložil poročilo o žvižgaštvu [1]. Pritožnik je s tem postopkom upravičeno pričakoval, da bo zaščiten pred povračilnimi ukrepi ali drugimi negativnimi posledicami zaradi prijave žvižgača.

2. Potem ko je urad OLAF od pritožnika zahteval različna pojasnila, ga je sredi decembra 2014 obvestil, da je pri sprejemanju odločitve o začetku preiskave preučil, ali zadeva spada na eno od prednostnih preiskovalnih področij. Navedla je, da je primer zavrnila z obrazložitvijo, da OLAF ni edini organ, ki je pristojen za obravnavo te zadeve; ker se zdi, da so se v EASA pojavila disciplinska vprašanja, je bila za to pristojna izvršna direktorica EASA. OLAF je zato menil, da je primerno dati izvršnemu direktorju EASA možnost, da zadevo razišče. Nazadnje je urad OLAF pritožnika obvestil, da je izvod svojega sklepa posredoval v vednost Generalnemu direktoratu Evropske komisije za promet (GD MOVE).

3. Pritožnik se je nato obrnil na varuha človekovih pravic in predsednika Komisije za pomoč v zvezi s svojo pritožbo glede urada OLAF.[2] Pozneje, konec januarja 2015, je pritožnik svojo pritožbo v skladu z določbami o prijavljanju nepravilnosti naslovil tudi na EASA [3].

Pregled spisa urada OLAF, ki ga opravi varuh človekovih pravic

4. Varuhinja človekovih pravic je opredelila naslednje obtožbe in trditve pritožnika.

Obtožbe

1. OLAF se je napačno odločil, da ne bo preiskal pritožnikovega poročila o prijavljanju nepravilnosti;

2. Urad OLAF je potreboval preveč časa, da se je odločil, ali bo preiskal poročilo o žvižgaštvu.

Terjatve

Urad OLAF bi moral:

(i) začne preiskavo zadeve, ki jo je izpostavil pritožnik; in

(ii) mu zagotovi zaščito kot žvižgaču.

5. Varuh človekovih pravic je začel preiskavo pritožbe, tako da je pregledal spis urada OLAF v zvezi z obravnavo pritožnikovega poročila o žvižgaštvu [4] Poročilo o tej preiskavi je bilo posredovano pritožniku. Ničesar ni komentiral.

Trditev, da se je OLAF napačno odločil, da ne bo preiskal pritožnikovega poročila o prijavljanju nepravilnosti

Predhodna ocena varuha človekovih pravic pred inšpekcijskim pregledom

6. Varuhinja človekovih pravic je v uvodnem dopisu, s katerim je urad OLAF obvestila o inšpekcijskem pregledu, navedla, da ima urad OLAF na podlagi Uredbe št. 883/2013 [5] široko diskrecijsko pravico pri odločanju o začetku preiskave. Urad OLAF je pritožnika obvestil, da se je odločil, da ne bo začel preiskave prijavljene zadeve, predvsem zato, ker (a) zadeva ne spada med prednostne naloge urada OLAF in ker (b) urad OLAF nima izključne pristojnosti za preiskavo zadeve, ki lahko vključuje disciplinska vprašanja.

7. Varuhinja človekovih pravic je izrazila mnenje, da se zdi stališče urada OLAF načeloma v skladu z diskrecijskimi pooblastili urada OLAF.

8. Vendar je varuhinja človekovih pravic izrazila tudi predhodno stališče, da je odločitev urada OLAF, da zadeve ne bo preiskal in da bo pritožbo predložil EASA, povzročila - po možnosti sistemske - pomisleke v zvezi z obravnavo primerov žvižgaštva s strani urada OLAF. Člen 22a Kadrovskih predpisov določa, da mora žvižgač prijaviti primer resnih nepravilnosti svoji instituciji ali uradu OLAF. Zato člen 22a Kadrovskih predpisov določa, kam se lahko obrne žvižgač. V obravnavani zadevi se zdi, da se je pritožnik namerno odločil stopiti v stik z uradom OLAF, pri čemer je očitno domneval, da je eden od njegovih nadrejenih v EASA svojim kolegom naročil, naj iz političnih razlogov manipulirajo s tehničnim poročilom. Poleg tega je pritožnik izrazil dvome o tem, ali gre za osamljen primer, pri čemer je trdil, da je zadeva lahko splošna težava. Trdil je tudi, da so navodila morda prišla od višjega vodstva EASA. Vendar je odločitev urada OLAF, da ne bo začel preiskave pritožnikovega poročila o žvižgaštvu, pomenila, da bi moral pritožnik zadevo najprej predložiti osebam, za katere je menil, da so odgovorne za domnevno resno kršitev.

9. Zdelo se je, da bi tak pristop lahko odvrnil žvižgače in s tem oslabil učinkovitost določb o žvižgaštvu. Zato se je varuhinja človekovih pravic odločila, da začne preiskavo v tej zadevi.

Končna ocena varuha človekovih pravic

10. Ta zadeva se ne nanaša na vsebino pritožbe pritožnika, temveč na način, kako jo je obravnaval OLAF.

11. Čeprav ima OLAF diskrecijsko pravico, da se odloči, da ne bo začel preiskave v zvezi z določenim primerom, je jasno, da bi moral navesti razloge za vsako tako odločitev, ki jo sprejme.

12. Med pregledom varuhinje človekovih pravic je postalo jasno, da je OLAF skrbno preučil, ali naj začne preiskavo v zvezi s pritožnikovim poročilom o prijavljanju nepravilnosti, in je svoj sklep utemeljil na objektivnih merilih. Urad OLAF je zadevo opredelil kot potencialno resno zadevo, ki spada v njegov mandat. Poleg tega je ugotovilo, da poročilo morda vključuje disciplinsko zadevo, zato ni edini organ, ki je pristojen za njegovo obravnavo. Glede na to, da manipulacija poročila o inšpekcijskem pregledu s strani vodje verjetno pomeni resno zlorabo pooblastil, je stališče urada OLAF v zvezi s tem razumno.

13. Še pomembneje je, da je iz pregledanih dokumentov postalo očitno, da skrb varuha človekovih pravic glede obstoja morebitnega sistemskega problema ni bila utemeljena.

14. Predhodna analiza varuhinje človekovih pravic se je osredotočila predvsem na odločitev urada OLAF, da primer opusti. Vendar se je izkazalo, da urad OLAF zadeve ni zaključil, temveč jo je posredoval EASA v oceno. Poleg tega je OLAF od EASA zahteval, naj ga obvesti o svoji analizi zadevne zadeve, in si pridržal pravico, da pozneje začne svojo preiskavo. Zato je OLAF, čeprav je pritožnika obvestil, da zadeve ne bo obravnaval, dejansko sprejel ustrezne ukrepe za nadaljevanje zadeve in njeno ustrezno preiskavo.

15. Poleg tega je zdaj ugotovljeno, da urad OLAF nikoli ni zahteval ali pozval pritožnika, naj se s svojim poročilom o žvižgaštvu obrne na agencijo EASA; informacije, ki jih je OLAF posredoval EASA, so bile ustrezno anonimizirane in EASA ni mogla ugotoviti vira prijave nepravilnosti.

16. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je pritožnik sicer trdil, da je bil eden ali več njegovih nadrejenih vpleten v manipulacijo zadevnega poročila o inšpekcijskem pregledu, vendar nič ne kaže na to, da bi bil izvršni direktor EASA, na katerega se je OLAF obrnil, vpleten v domnevno nepravilnost. Zato varuhinja človekovih pravic meni, da je urad OLAF ustrezno ukrepal, ko se je odločil, da zadevo preda v obravnavo izvršnemu direktorju EASA in od njega zahteva, da mu o tem poroča.

17. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je urad OLAF pri obravnavi pritožnikovega poročila o prijavljanju nepravilnosti ravnal pravilno. Vendar varuh človekovih pravic meni, da je zelo obžalovanja vredno, da OLAF v svojem odgovoru pritožniku ni dovolj jasno pojasnil, da čeprav je zadevo prenesel na EASA, se ni dokončno odločil, da zadeve ne bo obravnaval. Pritožniku se morda ne bi bilo treba pritožiti varuhu človekovih pravic, če bi razumel, da urad OLAF zadeve ni zgolj zavrnil, temveč si je dejansko pridržal pravico do neposredne vpletenosti, odvisno od odgovora, ki bi ga prejel od izvršnega direktorja EASA.

Trditev, da je urad OLAF potreboval preveč časa, da se je odločil, ali bo preiskal poročilo o žvižgaštvu

Predhodna ocena varuha človekovih pravic pred inšpekcijskim pregledom

18. V uvodnem dopisu varuhinje človekovih pravic, s katerim je urad OLAF obvestila o inšpekcijskem pregledu v tej zadevi, je opozorila, da Uredba št. 883/2013 ne določa posebnega roka, v katerem mora urad OLAF obvestiti žvižgača o svoji odločitvi, ali bo začel preiskavo ali ne. Vendar člen 22b Kadrovskih predpisov določa, da mora urad OLAF v 60 dneh od prejema prijave prijavitelja obvestiti o času, ki ga potrebuje za sprejetje ustreznih ukrepov. Ta rok je naveden tudi v točki 5.2 Smernic urada OLAF o preiskovalnih postopkih za osebje urada OLAF z dne 1. oktobra 2013.

19. V tem primeru se zdi, da je prišlo do nesporazuma glede natančne narave pritožnikovega poročila iz začetka avgusta 2014. Zdelo se je, da se naslovnica, ki jo je pritožnik poslal skupaj s svojim poročilom, izrecno sklicuje na člen 22c Kadrovskih predpisov [6]. Čeprav je bilo treba to dejstvo pojasniti, se zdi, da je urad OLAF zaprosil za pojasnila v zvezi s tem šele sredi oktobra 2014, tj. več kot 60 dni po prejemu poročila pritožnika. Nekaj dni pozneje je urad OLAF pritožnika končno obvestil, da bi moral svojo odločitev o morebitnem začetku preiskave prejeti do sredine novembra 2014. 60-dnevni rok je bil tako upoštevan po pojasnilih.

20. Sredi novembra 2014 je urad OLAF ponovno stopil v stik s pritožnikom in ga obvestil, da končuje svoje mnenje. Urad OLAF je zahteval tudi dodatna pojasnila. V skladu z veljavnimi postopki se mnenje, ki ga pripravijo službe urada OLAF, nato posreduje njegovemu generalnemu direktorju, ki se odloči, ali ga bo odobril ali spremenil. Varuhinja človekovih pravic je menila, da se dejstvo, da je za dokončanje tega dodatnega koraka potreben približno še en mesec, ne zdi pretirano. Kljub temu je varuhinja človekovih pravic obvestila urad OLAF, da se je čas, ki ga je potreboval za ugotovitev, da mora zaprositi za pojasnila, na prvi pogled zdel predolg.

Končna ocena varuha človekovih pravic

21. V zvezi z domnevno zamudo pri obravnavi pritožnikovega poročila o prijavljanju nepravilnosti so predstavniki urada OLAF med inšpekcijskim pregledom pojasnili, da je bilo pritožnikovo poročilo evidentirano v začetku avgusta 2014. Vendar je bil zaradi upravne zamude, ki jo je povzročil poletni dopust, osebi, ki vodi zadevo, dodeljen šele konec avgusta 2014.

22. Predstavniki urada OLAF so se opravičili za morebitne nevšečnosti, povzročene pritožniku v zvezi s tem, in službe varuha človekovih pravic prosili, naj pritožnika o tem ustrezno obvestijo, kar so tudi storili.

23. Glede na to, da je OLAF priznal, da je prišlo do zamude, in se je za to zamudo opravičil ter da pritožnik ni podal nobenih pripomb, varuh človekovih pravic ne najde razlogov, ki bi upravičevali nadaljnjo obravnavo zadeve.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

S posredovanjem vprašanja, ki ga je izpostavil pritožnik, agenciji EASA v prvo oceno, je urad OLAF ustrezno obravnaval pritožnikovo poročilo o prijavljanju nepravilnosti. Poleg tega ni razlogov, ki bi upravičevali nadaljnje preiskave v zvezi z zamudo urada OLAF pri preiskavi zadeve.

Pritožnik in OLAF bosta obveščena o tej odločitvi.

Dodatna opomba

Kar zadeva prihodnje podobne primere, bi lahko urad OLAF razmislil o jasnejšem obveščanju žvižgačev, da njegova odločitev, da ne bo takoj ukrepal, temveč bo zadevo najprej posredoval drugi instituciji ali organu EU v oceno, ne pomeni, da je urad OLAF zadevo v celoti opustil, temveč bi jo bilo treba obravnavati kot ustrezen prvi korak pri ocenjevanju pritožbe, ki jo je prijavil žvižgač.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 11. 8. 2015

[1] V skladu s členom 22a Kadrovskih predpisov lahko namreč žvižgač domnevne nepravilnosti prijavi bodisi instituciji, v kateri dela, bodisi uradu OLAF.

[2] Pritožnik se je v pritožbi varuhu človekovih pravic pritožil tudi zoper EASA. Trdil je, da je EASA v nasprotju z notranjimi postopki agencije z odstranitvijo ugotovitve iz končnega poročila manipulirala z rezultati tehničnega pregleda. Ker pa je EASA pozneje začela obravnavati njegovo poročilo o žvižgaštvu, je pritožnik obvestil varuha človekovih pravic, da želi za zdaj opustiti pritožbo zoper EASA. Kljub temu si je pridržal pravico, da se v prihodnje ponovno obrne na varuha človekovih pravic, če bi se nadaljnji ukrepi EASA na podlagi njegovega poročila izkazali za nezadovoljive.

[3] Člen 22a Kadrovskih predpisov.

[4] To je bilo storjeno v skladu s členom 3(2) Statuta evropskega varuha človekovih pravic.

[5] Uredba (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL 2013, L 248, str. 1).

[6] Člen 22c Kadrovskih predpisov med drugim določa pritožbeni postopek za žvižgače, ki niso zadovoljni z načinom obravnave prijave nepravilnosti ali so bili sami obravnavani zaradi prijave nepravilnosti.