Ozadje pritožbe

Splošno ozadje

1. Pritožnik je družba, ki deluje v kemični industriji. Njene dejavnosti spadajo na področje uporabe Uredbe (ES) št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (v nadaljnjem besedilu: uredba REACH)[1], ki vsem proizvajalcem in uvoznikom kemičnih snovi v količinah, večjih od ene tone na leto, nalaga obveznost registracije teh snovi (tj. predložitve registracijske dokumentacije) pri Evropski agenciji za kemikalije (ECHA). Ta pritožba izhaja iz nesoglasja med ECHA in pritožnikom glede tega, katere informacije je treba javno razširjati v smislu Uredbe REACH.

Pravno ozadje

Upoštevne določbe Uredbe REACH

2. Člen 10 določa:

„Registracija [...] vključuje ... (a) tehnično dokumentacijo, ki vključuje: (i) identiteto proizvajalca(-ev) ali uvoznika(-ov), kot je določeno v oddelku 1 Priloge VI;

[...]

(xi) zahtevek glede informacij iz člena 119(2), za katere proizvajalec ali uvoznik meni, da ne bi smele biti na voljo na internetu v skladu s členom 77(2)(e), vključno z utemeljitvijo, zakaj bi objava lahko škodila njegovim poslovnim interesom ali poslovnim interesom katere koli druge zadevne strani.“

3. Člen 77(2) določa:

„Sekretariat opravlja naslednje naloge: [...] (e) vzpostavitev in vzdrževanje podatkovnih zbirk z informacijami o vseh registriranih snoveh, popisom razvrstitev in označitev ter usklajenim seznamom razvrstitev in označitev, vzpostavljenim v skladu z Uredbo (ES) št. 1272/2008. Informacije iz člena 119(1) in (2) v podatkovnih zbirkah brezplačno objavi na internetu, razen kadar se šteje, da je zahteva v skladu s členom 10(a)(xi) upravičena. Agencija da na zahtevo na voljo druge informacije iz podatkovnih zbirk v skladu s členom 118.“

4. Člen 119 določa:

"1. Naslednje informacije, ki jih ima Agencija o snoveh kot takih, v zmeseh ali v izdelkih, so brezplačno javno dostopne na internetu v skladu s členom 77(2)(e):

[...]

2. Naslednje informacije o snoveh kot takih, v zmeseh ali v izdelkih so brezplačno javno dostopne na internetu v skladu s členom 77(2)(e), razen kadar stran, ki predloži informacije, predloži utemeljitev v skladu s členom 10(a)(xi), ki jo Agencija sprejme kot veljavno, zakaj bi taka objava lahko škodovala poslovnim interesom registracijskega zavezanca ali katere koli druge zadevne strani:

[...]

(b) skupni količinski razpon (tj. od 1 do 10 ton, od 10 do 100 ton, od 100 do 1 000 ton ali več kot 1 000 ton), v katerem je bila določena snov registrirana;

[...].

(d) informacije iz varnostnega lista, ki niso navedene v odstavku 1;

[...]".

5. Priloga II k Uredbi REACH ima naslov Zahteve za pripravo varnostnih listov. Točka 1.3 Priloge II določa:

"1.3. Podatki o dobavitelju varnostnega lista

Identificira se dobavitelj, ne glede na to, ali je proizvajalec, uvoznik, edini zastopnik, nadaljnji uporabnik ali distributer. Navedejo se polni naslov in telefonska številka dobavitelja ter elektronski naslov pristojne osebe, odgovorne za varnostni list.

Poleg tega se navedeta polni naslov in telefonska številka odgovorne osebe, če dobavitelj nima sedeža v državi članici, v kateri se snov ali zmes daje v promet, in je za to državo članico imenoval odgovorno osebo.

Za registracijske zavezance so informacije skladne z informacijami o identiteti proizvajalca ali uvoznika, navedenimi v registraciji.

Če je bil imenovan edini zastopnik, se lahko navedejo tudi podatki o proizvajalcu ali formulatorju, ki nima sedeža v Skupnosti."

Dejansko stanje

6. ECHA je 11. maja 2011 objavila sporočilo za javnost o razlagi področja uporabe člena 119(2) Uredbe REACH. Namen sporočila za javnost je bil obvestiti javnost, da namerava ECHA imena svojih registracijskih zavezancev objaviti na spletu na podlagi navedene določbe. Agencija ECHA je svojo razlago utemeljila na mnenju pravne službe Komisije in odločitvi njenega upravnega odbora.

7. Pritožnik je v dopisu z dne 26. septembra 2011 izrazil nestrinjanje z razlago člena 119(2) Uredbe REACH, ki jo je podala ECHA. Po njenem mnenju člen 119(2) ne dovoljuje objave imen registracijskih zavezancev. Pritožnik je trdil, da (i) se člen 119(2) nanaša le na informacije v zvezi s snovmi; (ii) ime dobavitelja, navedeno v varnostnem listu, se lahko razlikuje od imena registracijskega zavezanca; (iii) razkritje imena registracijskega zavezanca bi izničilo pomen člena 4 Uredbe REACH, ki predvideva možnost dogovora o zastopanju tretje strani [2]. Zato je od ECHA zahtevala, naj ponovno oceni svoje stališče.

8. ECHA je 20. oktobra 2011 pritožnika obvestila, da sta njen upravni odbor in pravna služba Komisije po skrbnem pregledu sklenila, da je treba imena registracijskih zavezancev objaviti v skladu s členom 119(2)(d) uredbe REACH, ker so običajno navedena v varnostnem listu. Poleg tega je ECHA poudarila, da člen 119(2) ni omejen na bistvene značilnosti snovi. To dokazuje točka (b) navedene določbe, ki se nanaša na skupne količinske razpone. Agencija ECHA je pritožnika obvestila tudi, da lahko registracijski zavezanci vložijo zahtevo, da se njihovo ime ne razkrije. Dodala je, da bi to lahko bilo še posebej pomembno v primerih, ko je v skladu s členom 4 Uredbe REACH imenovan zastopnik tretje osebe.

9. Pritožnik se je 2. decembra 2011 obrnil na Evropskega varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

10. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi trditvami in trditvami:

Trditev:

Agencija ECHA ni imela pristojnosti ali pravne podlage za odločitev o razkritju imen registracijskih zavezancev.

Zahtevek:

Agencija ECHA na svojem spletnem mestu ne bi smela razkriti imena pritožnika kot enega od registracijskih zavezancev.

Preiskava

11. Varuh človekovih pravic je 16. januarja 2012 agencijo ECHA zaprosil za mnenje o pritožbi. ECHA je 2. maja 2012 poslala svoje mnenje, ki je bilo posredovano pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb. Pritožnik je 11. julija 2012 predložil svoje pripombe.

12. Pritožnik je 5. avgusta 2013 poslal novo pritožbo, ki se je v bistvu nanašala na isto vprašanje, in sicer objavo imen registracijskih zavezancev.

13. Varuh človekovih pravic je 9. oktobra 2013 pritožnika obvestil, da bo v okviru te preiskave preučil pripombe iz njegovega dopisa z dne 5. avgusta 2013.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

14. ECHA je v svojem mnenju podvomila o dopustnosti tega očitka. Trdila je, da (i) je pritožnik zahteval pravno mnenje o abstraktnem pravnem vprašanju in ni navedel konkretnega primera nepravilnosti, (ii) se je pritožba nanašala na hipotetično prihodnjo upravno prakso, ki ni bila dovolj konkretna, da bi jo bilo mogoče preiskati, in (iii) bi bilo treba agenciji ECHA dovoliti, da vzpostavi upravni postopek, preden ga varuh človekovih pravic preišče. Pritožnik se v svojih pripombah ni strinjal s stališči ECHA o nedopustnosti pritožbe.

15. Varuh človekovih pravic meni, da je koristno poudariti, da na podlagi opredelitve "nepravilnosti", ki jo je odobril Evropski parlament, do nepravilnosti pride, kadar javni organ ne deluje v skladu s pravilom ali načelom, ki ga zavezuje. Obravnavana zadeva se nanaša na razlago člena 119(2)(d) Uredbe REACH, ki jo je podala ECHA, torej na konkretno pravilo, ki zavezuje agencijo. Še pomembneje je, da je proaktivno delovanje in preprečevanje nepravilnosti osnovno načelo dobrega upravljanja. Zato ugovorov ECHA zoper dopustnost pritožbe ni mogoče sprejeti.

A. Domnevna nepristojnost ali pravna podlaga za razkritje imen registracijskih zavezancev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

16. Pritožnik je trdil, da se člen 119(2) uredbe REACH nanaša le na informacije o snoveh. Zato je treba sklicevanje na varnostni list razumeti, kot da se nanaša samo na informacije o snoveh. Razlaga, ki temelji samo na nekaterih besedah iz člena 119(2)(d), sama po sebi ne upošteva besedila celotne določbe, zlasti konteksta in namena določbe ter Uredbe REACH.

17. Varnostni list določa, da je treba navesti samo dobavitelja. Vendar dobavitelj in registracijski zavezanec morda nista ista subjekta. Po mnenju pritožnika je torej jasno, da razširjanje imena registracijskega zavezanca na podlagi tega, kar je navedeno v členu 119(2)(d) Uredbe REACH, ni bilo predvideno. Poleg tega uvodna izjava 117 Uredbe REACH [3] določa, da bi morali imeti državljani EU dostop do informacij o kemičnih snoveh; identiteta proizvajalca ne pomeni takih informacij.

18. Poleg tega bi bila ureditev zastopanja tretje osebe, predvidena v členu 4 Uredbe REACH, brezpredmetna, če bi bilo ime registracijskega zavezanca objavljeno.

19. Ime registracijskega zavezanca je poslovna skrivnost, ker bi se v primeru razkritja lahko identificirali njegov naslov, proizvodni obrat in ocenjene količine.

20. Zahteva za zaupnost v skladu s členom 10(a)(xi) Uredbe REACH ne bi bila ustrezna alternativna rešitev, ker (i) bi jo ECHA lahko preprosto zavrnila in (ii) je pristojbina za zahtevo za zaupnost v vsakem primeru nesorazmerna z delom, ki ga mora ECHA opraviti v zvezi s tem.

21. Agencija ECHA je v svojem mnenju pojasnila, da uredba REACH zavezuje vse proizvajalce in uvoznike kemičnih snovi v količini, ki znaša eno tono ali več na leto, da te snovi registrirajo pri agenciji ECHA. Agenciji ECHA morajo predložiti registracijsko dokumentacijo, ki vsebuje nekatere podatke o lastnostih snovi, ter oceno in priporočila o tem, kako nadzorovati tveganja, povezana s snovjo. Ko je registracijska dokumentacija predložena, agencija ECHA informacije vključi v svojo podatkovno zbirko. V skladu s členom 77(2)(e) uredbe REACH mora agencija ECHA javno objaviti informacije iz člena 119(1) in (2), razen kadar se šteje, da je zahteva za zaupnost v skladu s členom 10(a)(xi) upravičena.

22. V skladu s členom 119(2)(d) Uredbe REACH mora ECHA zagotoviti, da so informacije iz varnostnega lista, ki se še ne razširjajo na podlagi člena 119(1), javno dostopne. Ker ECHA sama ne prejme kopije varnostnega lista [4], je treba informacije, za katere se šteje, da ustrezajo „informacijam v varnostnem listu“, določiti na podlagi vrste informacij, ki jih hrani Agencija in jih je treba vedno vključiti v varnostni list. Agencija ECHA je sprva menila, da so samo informacije o uporabah in uporabah, ki so bile odsvetovane, take narave. Vendar je agencija med pregledom področja uporabe člena 119(2)(d) opredelila dodatne informacije, ki bi jih morali vedno vsebovati varnostni listi, kot je identiteta registracijskega zavezanca [5].

23. Varnostni list vsebuje ime registracijskega zavezanca, ker je registracijski zavezanec prva stranka, ki dobavlja snov, in mora kot tak pripraviti varnostni list v skladu s členom 31(1) Uredbe REACH. V varnostnem listu je navedena identiteta dobavitelja v skladu s točko 1.3 Priloge II k Uredbi REACH.

24. Agencija ECHA je navedla, da imajo vsi registracijski zavezanci v skladu s členom 10(a)(xi) možnost, da zahtevajo, da se njihovo ime ne razširja na internetu.

25. Agencija ECHA je priznala, da je predložitev zahteve za zaupnost zlasti pomembna, kadar registracijski zavezanec imenuje zastopnika tretje osebe v skladu s členom 4 uredbe REACH. Potrdila je, da informacije o dobavni verigi ali izračunu cene in druge informacije, ki so zaupne na konkurenčnem trgu, ne bodo razkrite v skladu s členom 119(2) Uredbe REACH. Glede na to, da bi objava lahko škodovala poslovnim interesom registracijskega zavezanca, bi agencija ECHA po vsej verjetnosti sprejela dobro utemeljeno zahtevo za zaupnost.

26. V zvezi s pomislekom pritožnika, da bi se lahko njegova proizvodna tonaža izpeljala iz objave njegovega imena, je ECHA poudarila, da lahko v skladu s členom 10(a)(xi) in členom 119(2) uredbe REACH vsak registracijski zavezanec že predloži zahtevo za zaupnost v zvezi s količinskim razponom, navedenim v njegovi registracijski dokumentaciji.

27. ECHA je dodala, da so v primeru zavrnitve zahteve za zaupnost predvidena različna pravna sredstva, kot je zahteva za pregled na podlagi člena 118(3) Uredbe REACH ali poznejša ničnostna tožba pred Splošnim sodiščem.

28. Pritožnik se je v svojih pripombah skliceval na argumente, ki jih je že navedel. Dodala je, da zahteva za zaupnost ni ustrezna rešitev, ker je znesek, zaračunan za zahtevo za zaupnost, nesorazmeren glede na pristojbino za registracijo in ne odraža dela, ki ga mora opraviti ECHA v skladu s členom 74(3) Uredbe REACH.

Ocena varuha človekovih pravic

29. Ta očitek se nanaša na razlago člena 119(2)(d) Uredbe REACH. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da Sodišče EU še ni imelo priložnosti preučiti te določbe. Ker Sodišče ni podalo razlage, je ECHA lahko razvila svoja pravila razlage, da bi lahko uporabila Uredbo REACH, varuh človekovih pravic pa mora preučiti, ali je bila razlaga pravilna in razumna. Vendar je Sodišče najvišji organ, ki lahko zagotovi razlago Uredbe REACH, in edini, ki lahko zagotovi zavezujočo razlago.

30. ECHA je v svojem mnenju pojasnila, da ji člen 119(2)(d) Uredbe REACH nalaga, da javno objavi informacije iz varnostnega lista, ki se še ne razširjajo na podlagi člena 119(1). Pritožnik ne izpodbija, da je ime registracijskega zavezanca del teh informacij.

31. Vendar je pritožnik trdil, da (i) člen 119(1) in (2) zahteva le objavo informacij „o snoveh“in (ii) je razlaga ECHA v nasprotju z uvodno izjavo 117. Kar zadeva argument (i), je razlaga pritožnika združljiva z besedilom zadevne določbe. Vendar, kot je ECHA pravilno navedla, člen 119(2)(b) Uredbe REACH ECHA nalaga tudi obveznost, da javno objavi informacije o skupnem količinskem razponu, v katerem je bila snov registrirana. Ta vrsta informacij ni informacija "o snoveh" v strogem pomenu besede, ki jo zagovarja pritožnik. Glede na to, da mora ECHA v skladu s členom 119(2)(b) Uredbe REACH objaviti informacije iz varnostnega lista (razen informacij, ki jih je že treba objaviti v skladu s členom 119(1) Uredbe REACH) in da ni sporno, da je ime registracijskega zavezanca del teh informacij, varuh človekovih pravic meni, da je razlaga ECHA verjetna. Agencija ECHA argumenta (ii) ni posebej obravnavala. Vendar v uvodni izjavi 117 ni ničesar, na podlagi česar bi bilo mogoče sklepati, da je bila razlaga ECHA očitno napačna.

32. Pritožnik je kritiziral tudi pristop agencije ECHA, pri čemer se je skliceval na ureditev zastopanja tretjih strani, predvideno v členu 4 uredbe REACH. Zdi se, da v primeru uporabe take ureditve na varnostnem listu ni navedeno ime registracijskega zavezanca, temveč ime zastopnika tretje osebe. Vendar je ECHA pravilno navedla, da člen 10(a)(xi) Uredbe REACH omogoča, da se zahteva, da nekateri podatki niso javno dostopni na internetu. Iz mnenja ECHA izhaja, da bi bila naklonjena sprejetju vsake take zahteve v zvezi z imeni. Iz korespondence med pritožnikom in ECHA (glej točko 12 zgoraj) je namreč razvidno, da je pritožnik medtem pri ECHA vložil več takih zahtev, ki so bile vse odobrene. Agencija ECHA je pritožniku tudi svetovala, naj razmisli o tem v zvezi z objavo nadaljnje registracijske dokumentacije. V teh okoliščinah se zdi, da objava imen registracijskih zavezancev ni neizogibna in da ECHA ne bi nadaljevala s takšno objavo, če bi v ta namen vložila utemeljeno zahtevo za zaupnost.

33. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da je razlaga člena 119(2)(d) uredbe REACH, ki jo je podala ECHA, razumna.

34. Nazadnje je pritožnik trdil, da je znesek, zaračunan za zahtevo za zaupnost, nesorazmeren glede na pristojbino za registracijo in ne odraža dela, ki ga mora opraviti ECHA v skladu s členom 74(3) uredbe REACH. V zvezi s tem je primerno opozoriti, da so pristojbine, ki jih zaračuna ECHA, vključno s pristojbinami za zahtevo za zaupnost v skladu s členom 10(a)(xi) uredbe REACH, določene v Uredbi Komisije 340/2008 [6]. Iz tega sledi, da načeloma ECHA ni mogoče očitati nepravilnosti, ker je ravnala v skladu z Uredbo št. 340/2008. Koristno bi bilo tudi dodati, da Uredba (ES) št. 340/2008 določa, da bi bilo treba pri strukturi in znesku pristojbin upoštevati delo, ki ga zahteva uredba REACH, ter da bi morala biti določena na ravni, ki zagotavlja, da prihodki, ki iz tega izhajajo, skupaj z drugimi viri prihodkov ECHA zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev [7].

35. Glede na navedeno varuh človekovih pravic zaključi to zadevo z ugotovitvijo, da ni bilo nepravilnosti.

B. Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

V tej zadevi ni bila ugotovljena nobena nepravilnost.

Pritožnik in agencija ECHA bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 12. marca 2014

---

[1] Uredba (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL 2006, L 396, str. 1), kakor je bila spremenjena.

Vsak proizvajalec, uvoznik ali, kjer je to ustrezno, nadaljnji uporabnik lahko ob ohranitvi polne odgovornosti za izpolnjevanje svojih obveznosti iz te uredbe imenuje zastopnika tretje strani za vse postopke iz člena 11, člena 19, naslova III in člena 53, ki vključujejo razprave z drugimi proizvajalci, uvozniki ali, kjer je to ustrezno, nadaljnjimi uporabniki. V teh primerih Agencija običajno ne razkrije identitete proizvajalca ali uvoznika ali nadaljnjega uporabnika, ki je imenoval zastopnika, drugim proizvajalcem, uvoznikom ali po potrebi nadaljnjim uporabnikom.“

[3] Upoštevni deli uvodne izjave 117 se glasijo: „Državljani EU bi morali imeti dostop do informacij o kemikalijah, ki so jim lahko izpostavljeni, da bi lahko sprejemali informirane odločitve o njihovi uporabi. Pregleden način za dosego tega je, da se jim omogoči prost in enostaven dostop do osnovnih podatkov, shranjenih v bazi podatkov Agencije, vključno s kratkimi profili nevarnih lastnosti, zahtevami za označevanje in ustrezno zakonodajo Skupnosti, vključno z dovoljenimi uporabami in ukrepi za obvladovanje tveganja ..."

[4] Obveznost priprave varnostnega lista je namenjena tretjim osebam.

[5] Postopek pregleda je začela svetovalna skupina upravnega odbora agencije ECHA za razširjanje. Svetovalno skupino so sestavljali člani upravnega odbora iz različnih držav članic ter predstavniki Komisije, industrije, sindikatov in nevladnih organizacij. Predstavnik industrije je bil predstavnik Sveta evropske kemične industrije, katerega član je bil pritožnik.

[6] Uredba Komisije (ES) št. 340/2008 z dne 16. aprila 2008 o pristojbinah in taksah, plačljivih Evropski agenciji za kemikalije na podlagi Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) (UL 2008, L 107, str. 6).

[7] Glej uvodno izjavo 2 Uredbe št. 340/2008.