Ozadje pritožbe

1. Obravnavana zadeva se nanaša na odločitev, ki jo je leta 2011 sprejel Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) v zvezi s sestavo njegove 30-članske interesne skupine za vrednostne papirje in trge (v nadaljevanju: SMSG). Odločitev je bila sprejeta v skladu z Uredbo (ES) št. 1095/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za vrednostne papirje in trge)[1] (v nadaljnjem besedilu: Uredba). Organ ESMA je 12. decembra 2013, potem ko je izvedel nov izbirni postopek (ki se je začel sredi leta 2013), napovedal, da bo usklajevalna skupina za vrednostne papirje in trge svoj drugi mandat začela 1. januarja 2014 z revidirano sestavo [2]. Preiskava te pritožbe, ki se nanaša na sestavo prvotne SMSG, je vključevala konstruktivne razprave med osebjem ESMA in službami varuha človekovih pravic. Varuhinja človekovih pravic je na podlagi teh razprav pričakovala, da bo ESMA pri izvajanju novega izbirnega postopka ustrezno upoštevala stališča, ki so jih v zvezi s prvotnim postopkom izrazile njene službe. Vendar ta sklep ne ocenjuje drugega izbirnega postopka ali njegovega izida.

2. Pritožnik, UNI Europa, je Evropska zveza sindikatov za storitve in komunikacijo. Glede na informacije, ki so na voljo na njeni spletni strani, predstavlja 7 milijonov delavcev v 330 evropskih sindikatih [3].

3. V uvodni izjavi 48 Uredbe je navedeno:

„Organ bi se moral posvetovati z zainteresiranimi stranmi o regulativnih ali izvedbenih tehničnih standardih, smernicah in priporočilih ter jim dati razumno možnost, da predložijo pripombe o predlaganih ukrepih. Organ bi moral pred sprejetjem osnutkov regulativnih ali izvedbenih tehničnih standardov, smernic in priporočil izvesti študijo učinka. Zaradi učinkovitosti bi bilo treba v ta namen uporabiti interesno skupino za vrednostne papirje in trge, ki bi morala sorazmerno zastopati udeležence na finančnem trgu, mala in srednja podjetja (MSP), akademike ter potrošnike in druge male uporabnike finančnih storitev. Interesna skupina za vrednostne papirje in trge bi morala delovati kot vmesnik z drugimi skupinami uporabnikov na področju finančnih storitev, ki jih ustanovi Komisija ali so ustanovljene z zakonodajo Unije.

4. Člen 37(2) Uredbe določa:

„Interesna skupina za vrednostne papirje in trge je sestavljena iz 30 članov, ki sorazmerno zastopajo udeležence na finančnem trgu, ki delujejo v Uniji, predstavnike njihovih zaposlenih ter potrošnike, uporabnike finančnih storitev in predstavnike MSP. Vsaj pet članov je neodvisnih vrhunskih akademikov. Deset njegovih članov zastopa udeležence na finančnem trgu.“

5. Člen 37(3) Uredbe določa:

„Člane interesne skupine za vrednostne papirje in trge imenuje odbor nadzornikov na podlagi predlogov ustreznih deležnikov. Odbor nadzornikov pri odločanju v največji možni meri zagotovi ustrezno geografsko uravnoteženost in uravnoteženo zastopanost spolov ter zastopanost deležnikov po vsej Uniji.“

6. Razpis za prijavo interesa v zvezi z ustanovitvijo SMSG ESMA je bil objavljen 26. novembra 2010 [4], rok za predložitev vlog pa je bil 23. december 2010. ESMA je 12. aprila 2011 objavil sporočilo za javnost o svoji odločitvi o sestavi svoje usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge [5]. Sporočilo za javnost je vsebovalo informacije o imenih novo imenovanih članov SMSG, institucijah, ki jih je vsaka od njih zastopala, njihovem državljanstvu in podkategoriji, v katero so bili izbrani.

7. Pritožnik je 27. maja 2011 na ESMA naslovil dopis, v katerem je izrazil razočaranje nad splošno sestavo SMSG. Pritožnik je v tem dopisu izpostavil številna vprašanja, ki bodo obravnavana v nadaljevanju. Pritožnik je med drugim obžaloval, da je bil imenovan samo en predstavnik zaposlenih in da ta predstavnik poleg tega zastopa interese vlagateljev in ne zaposlenih.

8. ESMA je pritožniku odgovoril z dopisom z dne 10. junija 2011. Pojasnila je, da je prejela 242 vlog in da je storila vse, kar je bilo v njeni moči, da bi zagotovila strog in pravičen postopek ter izpolnila zahteve iz Uredbe. Navedla je tudi, da se je ena od treh nadaljnjih vlog, na katere se je v zvezi s tem skliceval pritožnik, štela za neupravičeno, saj je bila vložena po izteku roka za oddajo vlog. Drugi je bil član osebja Evropske centralne banke, za katerega se je torej štelo, da odraža stališča institucije EU, tretji pa kandidat z izkušnjami, pridobljenimi predvsem v sektorju življenjskih zavarovanj in ne na področju trgov vrednostnih papirjev.

9. Pritožnik je 27. julija 2011 odgovoril organu ESMA in izpodbijal dejstvo, da eden od navedenih treh kandidatov ni spoštoval roka za predložitev prijav in da preostala dva nista ustrezno usposobljena.

10. ESMA je z dopisom z dne 7. septembra 2011 pritožnika obvestil, da čeprav ne namerava ponovno razmisliti o ustanovitvi SMSG, bo razmislil o tem, kako bi lahko v prihodnje najbolje upošteval prispevke širšega kroga zainteresiranih strani.

11. Ker pritožnik z navedenim odgovorom ni bil zadovoljen, je 29. septembra 2011 vložil to pritožbo.

Predmet preiskave

12. Pritožnik je predložil naslednje trditve in trditve, ki so bile vključene v preiskavo varuha človekovih pravic:

Obtožbe:

(1) ESMA ni zagotovil (i) geografske uravnoteženosti in (ii) uravnotežene zastopanosti spolov v kategorijah deležnikov usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge ter med njimi, kot zahteva člen 37(3) Uredbe (EU) št. 1095/2010.

(2) ESMA ni zagotovil ustreznega ravnovesja med kategorijami deležnikov iz Uredbe (EU) št. 1095/2010.

(3) ESMA je sprejel napačno opredelitev različnih kategorij deležnikov iz Uredbe (EU) št. 1095/2010.

(4) ESMA je napačno pripravil seznam nadomestnih članov, ki ni določen v Uredbi (EU) št. 1095/2010.

(5) Organ ESMA je pri ocenjevanju vlog kandidatov, ki jih je predložil pritožnik, storil upravne napake.

Terjatve:

(1) ESMA bi moral čim prej ponovno preučiti sestavo usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge, v vsakem primeru pa ne bi smel čakati na podaljšanje njenega članstva, ki se bo zgodilo leta 2013.

(2) ESMA bi moral na svojem spletnem mestu objaviti življenjepise izbranih članov ter podrobne informacije o merilih za izbor in izbirnem postopku.

Preiskava

13. Varuh človekovih pravic je 31. oktobra 2011 organ ESMA pozval, naj predloži mnenje o zgoraj navedenih trditvah in trditvah.

14. Organ ESMA je 30. januarja 2012 varuhu človekovih pravic predložil svoje mnenje. To mnenje je bilo posredovano pritožniku, ki je predložil svoje pripombe. Pritožnik je svoje pripombe predložil 1. marca 2012.

15. Varuh človekovih pravic je po proučitvi mnenja ESMA in pripomb pritožnika sklenil, da je treba opraviti pregled spisa ESMA v zvezi s to zadevo. Pregled je bil opravljen 16. aprila 2013. Poročilo o inšpekcijskem pregledu je bilo 26. avgusta 2013 poslano pritožniku, ki je predložil morebitne pripombe. Pritožnik v določenem roku ni predložil nobenih pripomb.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Trditev, da ESMA ni zagotovil geografske uravnoteženosti in uravnotežene zastopanosti spolov v kategorijah deležnikov usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge ter med njimi, kot zahteva člen 37(3) Uredbe (EU) št. 1095/2010

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

16. Pritožnik je izpodbijal način, kako je ESMA ravnal v skladu z zahtevami iz člena 37(3) Uredbe. Zlasti je kritiziral dejstvo, da: (i) devet od desetih predstavnikov kategorije "industrija" ("udeleženci na finančnem trgu") in vsi člani kategorije "uporabniki" so prihajali iz vodilnih finančnih institucij iz "starih" držav članic (tj. držav članic EU pred širitvijo leta 2004), medtem ko jih je le pet od tridesetih prihajalo iz "novih" držav članic (tj. držav članic, ki so se EU pridružile leta 2004 ali pozneje); in da (ii) je bilo med 30 člani le 11 žensk.

17. ESMA je v svojem mnenju trdil, da Uredba zahteva, „da se v največji možni meri zagotovita ustrezna geografska uravnoteženost in uravnotežena zastopanost spolov ter zastopanost zainteresiranih strani po vsej Uniji“. Trdila je, da se je osredotočila predvsem na kakovost kandidatov, s čimer je zagotovila uravnoteženo zastopanost strokovnega znanja in izkušenj različnih kategorij zainteresiranih strani. Dodala je, da čeprav se zdi, da so nove države članice pri tehtanju, ki se vsaki državi dodeli na podlagi pravil o glasovanju s kvalificirano večino, ki se uporabljajo v Svetu, dejansko premalo zastopane, so prosilci iz teh držav članic predstavljali le 7,1 % vseh prosilcev, vendar 16,7 % članov SMSG. V zvezi z dejstvom, da so bili vsi člani kategorije uporabnikov iz "starih" držav članic, je organ ESMA poudaril, da je prejel 132 vlog za to kategorijo, od katerih jih je bilo le 8 iz "novih" držav članic. Dve od teh vlog sta bili iz Bolgarije in Poljske, dve državi pa sta že dobro zastopani v SMSG. Nazadnje je organ ESMA v zvezi z vprašanjem enakosti spolov poudaril, da so kandidatke sicer predstavljale le 19 % vseh prejetih prijav, vendar je imenoval 11 zainteresiranih strani, kar je 37 % članov usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge.

Ocena varuha človekovih pravic

18. To je prvič, da je ESMA v skladu z Uredbo imenoval usmerjevalno skupino za vrednostne papirje in trge. Varuhinja človekovih pravic v zvezi s tem meni, da je koristno podati dve uvodni pripombi. Prvič, naloga varuha človekovih pravic ni, da svojo izbiro nadomesti z odločitvijo ESMA v zvezi s sestavo SMSG. Varuh človekovih pravic pri preverjanju nepravilnosti preveri, ali je ESMA pri izvajanju izbirnega postopka ravnal zakonito in v skladu z načeli dobrega upravljanja. Drugič, varuhinja človekovih pravic se zaveda težav, ki so neločljivo povezane z združevanjem meril geografske zastopanosti, zastopanosti spolov in zastopanja interesov s potrebo po zagotovitvi, da so izbrani člani usposobljeni, zlasti glede na dejstvo, da ESMA ni imel predhodnih izkušenj z opravljanjem te naloge. Nazadnje, varuhinja človekovih pravic meni, da je bilo razumno, da je ESMA svoj izbor članov SMSG omejila na kandidate, ki so po razpisu za prijavo interesa izrazili interes za imenovanje. Ta pristop je skladen s členom 37(3) Uredbe in v njem določeno zahtevo, v skladu s katero „člane interesne skupine za vrednostne papirje in trge imenuje odbor nadzornikov na predlog ustreznih deležnikov“ (glej odstavek 5 zgoraj).

19. Dalje, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je že podrobno preučila zelo podoben izbirni postopek, ki ga je izvedel Evropski bančni organ v odločbi, s katero je zaključila preiskavo v zvezi s pritožbo 1966/2011/(EIS)LP (v nadaljevanju: odločba UNI), v kateri so bili navedeni zelo podobni argumenti. [6] Glede na to, da je izbirni postopek, na katerega se nanaša sklep UNI, temeljil na skoraj enaki uredbi [7], se bo varuhinja človekovih pravic v nadaljevanju po potrebi sklicevala na svoje ugotovitve in sklepe iz sklepa UNI.

20. Varuh človekovih pravic je zlasti v sklepu UNI, potem ko je najprej ugotovil, da bi bil namen zahteve po ustrezni geografski uravnoteženosti, določene v Uredbi, onemogočen, če se ne bi, kolikor je to mogoče, uporabljala tudi v vsaki od različnih kategorij članov, ki sestavljajo SMSG, prišel do naslednjih sklepov.

21. Prvič, v zvezi s sestavo kategorije „industrija“ je varuhinja človekovih pravic v navedenem sklepu ugotovila, da EBA brez prepričljive razlage z odločitvijo, da imenuje 9 od 10 članov kategorije „industrija“ z izbiro predstavnikov iz „starih“ držav članic, ni izpolnil zahteve, da se „v največji možni meri“ zagotovi „ustrezna geografska uravnoteženost in zastopanost zainteresiranih strani po vsej Uniji“. V tem primeru ESMA tudi ni predložil prepričljive razlage, zakaj se je odločil imenovati 9 od 10 članov kategorije "industrija" in vseh 5 članov kategorije "uporabniki" izmed predstavnikov "starih" držav članic.

22.Utemeljitev ESMA, da so prosilci iz "novih" držav članic predstavljali le 7,1 % vseh prosilcev, vendar 16,7 % SMSG, ni prepričljiva. Čeprav varuhinja človekovih pravic priznava, da je zaradi majhnega števila prijav kandidatov iz „novih“ držav članic naloga organa ESMA, da zagotovi ustrezno geografsko uravnoteženost, otežena, ostaja dejstvo, da je organ ESMA skupno prejel vsaj 17 prijav iz „novih“ držav članic in bi si tako lahko prizadeval zagotoviti, da bi bilo v SVU imenovanih več kot pet članov iz teh držav članic. ESMA bi lahko zlasti poskušal zagotoviti, da vsaj kategorije "uporabnikov" ne bi sestavljali izključno predstavniki "starih" držav članic. V zvezi s tem je varuh človekovih pravic v sklepu UNI že poudaril, da je glede na obstoj notranjega trga za finančne storitve, katerega pomemben segment je trg vrednostnih papirjev v skladu z Uredbo, bistveno, da vsaka posvetovalna skupina zainteresiranih strani, ustanovljena, da bi odražala interese različnih segmentov sektorja finančnih storitev, v največji možni meri resnično predstavlja dejansko geografsko razpršenost industrije in načeloma zajema čim več držav EU. Dalje, argumenta ESMA, da sta bila med osmimi vlogami, ki jih je prejel od "novih" držav članic za kategorijo "uporabnikov", dva od prosilcev iz , Poljske in Bolgarije, držav članic, ki sta bili že zastopani v drugih kategorijah, ni mogoče sprejeti kot utemeljen razlog, zakaj v kategorijo "uporabnikov" ni bil imenovan en sam predstavnik iz "novih" držav članic. Dejansko bi lahko organ ESMA še vedno imenoval druge vložnike iz „novih“ držav članic v skupino „uporabnikov“ in tako izpolnil cilj zagotavljanja ustrezne geografske uravnoteženosti. Organ ESMA ni pojasnil, zakaj ni bilo mogoče izvesti splošnega izbora kandidatov iz „novih“ držav članic, kar bi zagotovilo, da na koncu nobene kategorije ne bi sestavljali izključno prosilci iz „starih“ držav članic. Zato varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je ESMA v obravnavani zadevi storil nepravilnost (glej po analogiji odstavke 26–29 sklepa UNI). Zato bo varuh človekovih pravic v nadaljevanju podal enako kritično pripombo kot v sklepu UNI.

23. Nazadnje, kar zadeva trditev pritožnika, da je bilo le 11 od 30 imenovanih kandidatov žensk, varuhinja človekovih pravic iz istih razlogov, kot so navedeni v sklepu UNI, meni, da organ ESMA ni storil nepravilnosti (glej odstavek 34 sklepa UNI). Varuhinja človekovih pravic je tako kot v sklepu UNI seznanjena s pojasnilom organa ESMA, da vloge žensk predstavljajo le 19 % vseh prejetih vlog. V prizadevanju za izpolnitev zahteve, da se v največji možni meri zagotovi ustrezna uravnotežena zastopanost spolov, se je ESMA končno odločil imenovati 11 žensk, tj. 37 % skupnega števila članov SMSG. Tako kot v sklepu UNI varuhinja človekovih pravic priznava prizadevanja organa ESMA, da bi z imenovanjem večjega deleža članic preprečil zelo majhen delež prošenj žensk. V teh okoliščinah v zvezi s tem vidikom ne ugotavlja nepravilnosti. Vendar bo varuh človekovih pravic iz razlogov, navedenih v sklepu UNI, podal dodatno pripombo (glej odstavek 34 sklepa UNI).

B. Trditev, da ESMA ni zagotovil ustreznega ravnovesja med kategorijami deležnikov iz Uredbe (EU) št. 1095/2010

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

24. Pritožnik je trdil, da ESMA ni zagotovil ustreznega ravnovesja med kategorijami deležnikov iz Uredbe. Organ ESMA s tem, ko je predstavnikom uporabnikov dodelil sedem mest, predstavnikom potrošnikov pa pet, medtem ko sta bila predstavnikom delavcev dodeljena le dva, predstavnikom MSP pa samo eden, ni le kršil številčne enakosti med temi kategorijami, temveč je tudi povzročil, da sta zadnji dve kategoriji očitno premalo zastopani.

25.Poleg tega je pritožnik trdil, da je skupina "uporabnikov" dejansko razširitev kategorije "industrija", kar je privedlo do prevelike zastopanosti te kategorije v škodo "strani povpraševanja".

26. Po mnenju organa ESMA so opredelitve pojmov „udeleženci na finančnem trgu“ („industrija“) in „uporabniki finančnih storitev“ („uporabniki“) iz Uredbe ter sklicevanja nanje široki in se prekrivajo. Pojasnila je, da je tožeče stranke razdelila v dvanajst glavnih kategorij, da bi bolje razlikovala med različnimi vrstami interesov, ki bi jih bilo treba zastopati v SVG. Organ ESMA je nadalje navedel, da je bilo treba zaradi potrebe po zagotovitvi ustrezne zastopanosti različnih vrst „uporabnikov“, vključno z institucionalnimi vlagatelji, ki bi se prav tako lahko šteli za del industrije, tej kategoriji dodeliti sedem mest. Preostalih osem mest so si tako razdelili predstavniki zaposlenih, malih vlagateljev in MSP. Po mnenju organa ESMA njegova prednostna naloga ni bila zagotavljanje številčne enakosti med vsemi kategorijami, temveč zastopanje vseh različnih stališč.

Ocena varuha človekovih pravic

27. Varuh opozarja, da je v skladu s členom 37(2) Uredbe SVU sestavljena iz 30 članov, ki sorazmerno zastopajo udeležence na finančnem trgu, ki delujejo v Uniji, predstavnike njihovih zaposlenih ter potrošnike, uporabnike finančnih storitev in predstavnike MSP. Vsaj pet članov je neodvisnih vrhunskih akademikov. Deset njegovih članov zastopa udeležence na finančnem trgu.“ Iz tega sledi, da je 10 od 30 sedežev skupine izrecno dodeljenih udeležencem iz "industrije" in da bi moralo biti vsaj 5 sedežev rezerviranih za vrhunske akademike. To pomeni, da bi bilo treba preostalih 15 sedežev načeloma v „uravnoteženem razmerju“dodeliti preostalim štirim kategorijam zainteresiranih strani, kar bi lahko omogočilo najmanj tri sedeže za vsako kategorijo „uporabnikov“, „potrošnikov“, „predstavnikov delavcev“ in „MSP“. ESMA mora pri izvajanju izbirnega postopka upoštevati tudi člen 37(3) Uredbe, ki določa, da bi morala sestava SMSG poleg zagotavljanja geografske uravnoteženosti in uravnotežene zastopanosti spolov v največji možni meri odražati tudi ustrezno „zastopanost zainteresiranih strani iz celotne Unije“.

28. Iz navedenega sledi, da ESMA s tem, ko je v SVG 10 imenoval predstavnike „industrije“ in pet vrhunskih akademikov, ni odstopal od zahtev iz člena 37(2) Uredbe. Varuh človekovih pravic prav tako ne meni, da je ESMA s tem, ko se je odločil imenovati le dva predstavnika delavcev namesto treh, prekoračil diskrecijsko pravico, ki jo ima na tem področju. Vendar, kot je varuh človekovih pravic ugotovil v sklepu UNI, v katerem je bila preučena tudi podobna trditev (glej odstavke 38–41 sklepa UNI), tega ni mogoče trditi v zvezi z odločitvijo ESMA, da imenuje samo enega predstavnika MSP, čeprav je bilo, kot je navedeno zgoraj, za to kategorijo načeloma mogoče imenovati vsaj tri predstavnike. Čeprav Uredba ne določa števila članov, ki jih je treba imenovati v to kategorijo, in ima zato ESMA diskrecijsko pravico glede tega, koliko članov je treba predvideti za vsako kategorijo, odločitev o omejitvi tega števila na samo enega v tem primeru, kar zadeva kategorijo MSP, sproža resna vprašanja. Čeprav Uredba ne določa posebnih številk za te kategorije, bi dejstvo, da so navedene brez razlikovanja, pomenilo, da je zakonodajalec menil, da je primerno, da te kategorije načeloma vključujejo podobno število članov. Poleg tega v zadevnih določbah Uredbe ni ničesar, kar bi kazalo na to, da bi bilo treba poleg desetih predstavnikov industrije in petih vrhunskih akademikov dati jasno prednost kateri koli od preostalih štirih kategorij deležnikov, kot se je ESMA odločil storiti v obravnavani zadevi.

29. V skladu s tem varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da odločitev ESMA, da v SMSG imenuje samo enega predstavnika MSP, ni izpolnila zahteve iz člena 37(2) Uredbe, da se v največji možni meri zagotovi uravnotežena zastopanost deležnikov po vsej Uniji, in je zato povzročila nepravilnost. Varuh človekovih pravic bo zato v nadaljevanju podal kritično pripombo.

30. Nazadnje, kar zadeva trditev pritožnika, da je bila zaradi dodelitve mest v SMSG stran povpraševanja premalo zastopana, medtem ko je bila stran industrije prekomerno zastopana, se varuh človekovih pravic strinja z ESMA, da glede na zelo široko opredelitev „udeležencev na finančnem trgu“ v členu 4(1) Uredbe ni mogoče izključiti, da se lahko tudi „uporabniki“ na strani povpraševanja, kot so institucionalni vlagatelji (tj. zavarovalnice, pokojninski skladi, družbe za upravljanje premoženja), delno štejejo za udeležence v industriji. Ker pa se zdi, da se opredelitvi kategorij „udeleženci na finančnem trgu“ in „uporabniki“ v zvezi s segmentom trga vrednostnih papirjev dejansko prekrivata, je še toliko pomembneje, da ESMA zagotovi, da se kategoriji „uporabniki“ v največji možni meri ne daje neupravičene številčne prednosti v škodo preostalih štirih kategorij. Varuh človekovih pravic bo zato v zvezi s tem podal dodatno pripombo v nadaljevanju.

C Trditev, da je ESMA sprejel napačno opredelitev različnih kategorij deležnikov iz Uredbe (EU) št. 1095/2010

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

31. Pritožnik je trdil, da se nobeden od dveh izbranih predstavnikov delavcev ne more šteti za predstavnika delavcev. Eden od njih ([podpredsednik nacionalnega združenja direktorjev za odnose z vlagatelji][8]) je zastopal interese vlagateljev, drugi ([vodja sektorja za potrošniško politiko v nacionalni delavski zbornici]) pa interese potrošnikov. Poleg tega se je zdelo, da edini predstavnik MSP dela za [nacionalno] borzo in je nekdanji direktor največjega proizvajalca [...].

32. Po navedbah ESMA sta bila predstavnika delavcev zaposlena ali sta delala za interese zaposlenih´. Natančneje, član [nacionalnega] združenja direktorjev za odnose z vlagatelji je zaposlen v družbi, ki kotira na borzi, in bi tako lahko dodal drugačen pogled na vprašanja v zvezi z zaposlenimi. Drugi imenovani kandidat dela za [nacionalno] delovno zbornico, ki deluje kot možganski trust za interese delavcev in potrošnikov. Kar zadeva predstavnika MSP, je ESMA trdil, da bi se lahko za vse vložnike za to kategorijo štelo, da zastopajo interese „industrije“ ali „uporabnikov“. Ker ni bilo „čistega“ predstavnika MSP, je bil izbrani vložnik najprimernejši.

Ocena varuha človekovih pravic

33. Varuh človekovih pravic meni, da je bilo dejstvo, da je bil eden od dveh predstavnikov delavcev dejansko član [nacionalne] delavske zbornice, ki deluje tudi kot možganski trust za interese delavcev, več kot ustrezno, da je ESMA tega člana štela za načeloma primernega za zastopanje interesov delavcev. Dejstvo, da je drugi izbrani član delal za [nacionalno] združenje direktorjev za odnose z vlagatelji, ne pomeni nujno, kot se zdi, da trdi pritožnik, da ni imel nobenega strokovnega znanja ali povezave z zastopanjem interesov zaposlenih. Vendar zgolj dejstvo, da je izbrani član uradno zaposlen v določenem subjektu, ne more biti ustrezna in veljavna utemeljitev za imenovanje tega člana v kategorijo „zaposleni“. Zato varuhinja človekovih pravic meni, da je treba v vsakem primeru preučiti, ali je izbrani član dejansko sposoben delovati kot objektiven in namenski predstavnik zaposlenih.

34. V zvezi s tem varuh človekovih pravic meni, da bi načeloma morala obstajati močna domneva, da so kandidati, ki zastopajo interese zaposlenih, primernejši za imenovanje v kategorijo "zaposlenih" kot tisti, za katere se zdi, da v bistvu zastopajo interese upraviteljev odnosov z vlagatelji. V obravnavani zadevi ESMA ni prepričljivo pojasnil razlogov, iz katerih v obravnavani zadevi ni bilo mogoče imenovati drugega člana, ki bi bil primernejši za zastopanje interesov zaposlenih namesto interesov upraviteljev odnosov z vlagatelji. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je organ ESMA v zvezi z izbiro predstavnika za MSP (glej odstavek 35 v nadaljevanju) trdil, da ni prejel nobene prijave primernejših kandidatov. ESMA ni predložil nobenega takega argumenta v zvezi z izborom članov, ki predstavljajo kategorijo "zaposleni". V teh okoliščinah varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da organ ESMA ni ustrezno pojasnil svoje odločitve v zvezi s tem. To je primer nepravilnosti. Varuh človekovih pravic bo zato v nadaljevanju podal kritično pripombo.

35. V zvezi s članom, imenovanim za predstavnika MSP, je varuhinja človekovih pravic seznanjena s pojasnilom ESMA, da v tem primeru noben drug kandidat ni vložil vloge, za katero bi bilo mogoče trditi, da zastopa samo interese MSP, saj se zdi, da vsi vložniki zastopajo tudi interese „industrije“ ali kategorije „uporabnikov“. Varuhinja človekovih pravic tudi ugotavlja, da pritožnik ni predložil nobenih konkretnih argumentov ali pripomb, s katerimi bi podvomil v to pojasnilo ali predlagal, da izbrana oseba ne bi mogla zastopati interesov MSP. Zato varuh človekovih pravic v zvezi s tem ne ugotavlja nepravilnosti. Glede na navedeno varuhinja človekovih pravic meni, da bi olajšala in dodatno izboljšala celoten izbirni postopek, če bi ESMA v prihodnosti zahtevala, da kandidati za SMSG po možnosti navedejo le eno od šestih kategorij, za katere bi želeli, da se obravnavajo. Tako bi lahko prijave bolje ustrezale ciljni kategoriji, s čimer bi se dodatno zmanjšal verjeten obseg izzivov, s katerimi bi se ESMA lahko soočil z imenovanjem kandidatov, katerih glavne kvalifikacije morda ne spadajo v zadevno kategorijo. Varuh človekovih pravic bo v zvezi s tem podal dodatno pripombo v nadaljevanju.

C. Trditev, da je ESMA v svoj sklep nepravilno vključil seznam nadomestnih članov

36. Pritožnik je trdil, da je ESMA napačno sestavil seznam nadomestnih članov. Prvič, tak seznam v Uredbi ni bil predviden, in drugič, ni bilo natančnih pravil glede statusa takih članov in okoliščin, v katerih bi lahko nadomestili stalne člane SMSG.

37. ESMA je v svojem odgovoru trdil, da Uredba ne preprečuje oblikovanja seznama nadomestnih članov ter da naj bi seznam omogočal hitro in učinkovito zamenjavo prostih delovnih mest. Organ ESMA je poudaril, da seznam ne nadomešča vsakega potencialnega člana SMSG in da bo po potrebi objavil nov javni razpis za ustrezne kandidate.

Ocena varuha človekovih pravic

38. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da uredba ne določa priprave seznama nadomestnih članov. Čeprav priznava, da bi bilo v nekaterih primerih koristno, če bi upravni organ, kot je ESMA, pripravil seznam z morebitnimi nadomestnimi kandidati, ki bi se lahko uporabil za hitro zamenjavo članov, kadar bi bilo to potrebno, ostaja dejstvo, da bi obstoj takega seznama verjetno povzročil dodatno zmedo glede tega, kako naj bi prišlo do take zamenjave in pod katerimi pogoji bi bil namesto tega morda potreben nov razpis za prijavo interesa. Ker v Uredbi ni jasne podlage, lahko seznam nadomestnih članov, kot je seznam, ki ga vodi ESMA, negativno vpliva na upravno preglednost in pravno varnost, kar bi lahko povečalo tveganje nadaljnjih pritožb tretjih oseb zoper ESMA. Zato bi bilo za ESMA bolje, da se v prihodnje izogiba pripravi in vzdrževanju takega seznama. Glede na to, da po nedavnem podaljšanju SMSG zadevni seznam ni več veljaven, ni razlogov za nadaljnje preiskave v zvezi s tem. Varuh človekovih pravic pa bo v zvezi s tem podal še eno pripombo.

D. Trditev, da organ ESMA ni pravilno ocenil kandidatov, ki jih je predložil pritožnik

Pritožnikov primer

39. Pritožnik je trdil, da je ESMA napačno razglasila vlogo enega od svojih članov za nedopustno, ker je bila njegova vloga vložena po določenem roku 23. decembra 2010. Zadevni kandidat je namreč svojo prijavo po elektronski pošti vložil 22. decembra 2010. 23. decembra 2010 je poslala neobvezno motivacijsko pismo, ki ga je bilo treba priložiti prejšnji prijavi. Poleg tega naj bi ESMA napačno zavrnil še eno prošnjo uslužbenca Evropske centralne banke, ki je bil strokovnjak na področju vrednostnih papirjev in tudi predstavnik delavcev.

40. Organ ESMA je odgovoril, da ni jasno, na katero nedopustno vlogo se sklicuje pritožnik, saj je bila vloga, na katero se sklicuje organ ESMA, prejeta 24. decembra 2010, to je en dan po izteku roka. Pojasnila je tudi, da, kot je bilo že navedeno v dopisu, poslanem pritožniku 10. junija 2011, zaposleni v ECB niso bili idealni kandidati za usmerjevalno skupino za vrednostne papirje in trge glede na položaj ECB´s kot organa Unije in ne kot udeleženca na finančnem trgu. Poleg tega vloga SMSG ni bila izražanje stališč zaposlenih v organih Evropske unije.

41. Pritožnik je v svojih pripombah ponovil, da je njegov kandidat prošnjo poslal pravočasno (22. decembra 2010), in priložil kopije ustrezne korespondence zadevne osebe.

Ocena varuha človekovih pravic

42. Varuh ugotavlja, da niti pritožnik niti ESMA v svoji korespondenci pred vložitvijo te pritožbe nista navedla nobenih posebnih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče opredeliti vlogo, v zvezi s katero je obstajal spor glede njene dopustnosti. Pritožnik je šele v fazi svojih pripomb predložil kopije elektronskega sporočila, ki ga je zadevna tožeča stranka 22. decembra 2010 poslala ESMA in ki je vsebovalo njeno prvotno vlogo, nato pa še eno elektronsko sporočilo, poslano naslednji dan, v katerem je navedeni kandidat priložil tudi neobvezno motivacijsko pismo.

43. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da v nasprotju s trditvami pritožnika ESMA zgoraj navedene vloge ni zavrgel kot nedopustne. Dejansko je bilo v dokumentih, ki jih je pregledal varuh človekovih pravic, ime zgoraj navedenega kandidata vključeno na seznam vseh dopustnih vlog, ki ga je pripravil ESMA in ki ga je nato ocenil njegov nadzorni odbor. Čeprav se je organ ESMA skliceval na pozno vlogo, ki jo je vložil eden od kandidatov, je jasno, da je organ ESMA ustrezno upošteval vlogo, na katero se je skliceval pritožnik.

44. Dalje, evropski varuh človekovih pravic meni, da je bila odločitev ESMA, da zavrne prošnjo kandidata, ki je bil član osebja ECB, ker je ta kandidat predstavljal organ Unije, in ne udeleženca na finančnem trgu ali njegovih zaposlenih, razumna. Zato v zvezi s tem ni bila storjena nobena nepravilnost.

E. Trditve pritožnika

Trditve pritožnika

45. Pritožnik je trdil, da (i) bi moral organ ESMA čim prej ponovno preučiti sestavo usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge, v vsakem primeru pa ne bi smel čakati na podaljšanje članstva leta 2013. Trdila je tudi, da (ii) bi moral ESMA na svojem spletnem mestu objaviti življenjepise izbranih članov ter podrobne informacije o merilih za izbor in izbirnem postopku, s katerim je bil izbran vsak kandidat.

46. ESMA je v svojem mnenju navedel, da je bil izbirni postopek izveden v dobri veri in po svojih najboljših močeh.

47. Organ ESMA je tudi navedel, da bo objavil povzetke življenjepisov vseh članov usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge z ustreznimi poklicnimi izkušnjami. Poleg tega bi si organ ESMA ob naslednjem ponovnem imenovanju članov usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge konec leta 2013 prizadeval za nadaljnje izboljšanje in večjo preglednost celotnega izbirnega postopka na podlagi že pridobljenih izkušenj.

Ocena varuha človekovih pravic

58. Ker je Evropski organ za vrednostne papirje in trge 12. decembra 2013 objavil sestavo nove usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge (z učinkom od 1. januarja 2014), varuh človekovih pravic meni, da ni več mogoče ponovno preučiti sestave interesne skupine, ki je bila ustanovljena v začetku leta 2011. Zato pritožnikova prva trditev ne more uspeti.

59. Kar zadeva pritožnikovo trditev, da bi bilo treba življenjepise članov SMSG objaviti na spletnem mestu ESMA, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je ESMA to trditev že izpolnila in da so bili medtem vsi življenjepisi članov SMSG objavljeni na spletnem mestu ESMA. V zvezi z nadaljnjo trditvijo, da ESMA objavlja tudi podrobne informacije o uporabljenih izbirnih merilih in postopku izbire vsakega kandidata, varuh človekovih pravic ugotavlja, da je ESMA 12. aprila 2011 izdal sporočilo za javnost, v katerem je navedel informacije o imenih novo imenovanih članov SMSG, institucijah, ki jih je vsak od njih zastopal, njihovem državljanstvu in kategoriji, v katero so bili izbrani. Poleg tega je ESMA sprejel posebna pravila o dostopu do dokumentov, ki uveljavljajo člen 72 Uredbe [9] in s tem tretjim osebam omogočajo dostop do dokumentov, vključno s tistimi, ki se nanašajo na izbirni postopek, ki bi lahko bili javno dostopni [10] Zdi se, da pritožnik te možnosti ni izkoristil. V teh okoliščinah varuhinja človekovih pravic ni prepričana, da bi moral ESMA objaviti podrobne informacije o uporabljenih izbirnih merilih in postopku izbire vsakega kandidata, kot je zahteval pritožnik. Glede na navedeno bi po mnenju varuhinje človekovih pravic dodatno izboljšali splošno preglednost izbirnega postopka in okrepili zaupanje državljanov v splošno skladnost organa ESMA s členom 37 Uredbe, če bi organ ESMA po imenovanju članov SMSG objavil smiselne informacije, ki bi lahko pokazale, kako je organ ESMA glede na različne prejete vloge izpolnil zahtevo po zagotavljanju uravnotežene zastopanosti vseh različnih kategorij zadevnih deležnikov in kako je pri tem zagotovil tudi „v največji možni meri [...] ustrezno geografsko uravnoteženost in uravnoteženost glede na spol ter zastopanost deležnikov po vsej Uniji“. Varuh človekovih pravic bo zato v nadaljevanju podal še eno pripombo.

E. Sklepi

60. Zato varuhinja človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi zadevo z naslednjimi kritičnimi pripombami:

1. ESMA je z uporabo zahteve iz člena 37(3) Uredbe, da se v največji možni meri zagotovi „ustrezna geografska uravnoteženost in uravnotežena zastopanost spolov ter zastopanost zainteresiranih strani po vsej Uniji“le v zvezi s sestavo SMSG kot celote in ne tudi znotraj vsake kategorije članstva, storil primer nepravilnosti.

2. ESMA z imenovanjem samo enega predstavnika MSP v usmerjevalno skupino za vrednostne papirje in trge ni izpolnil zahteve iz člena 37(2) Uredbe, da se v največji možni meri zagotovi uravnotežena zastopanost deležnikov po vsej Uniji, in je zato storil primer nepravilnosti.

ESMA s tem, da ni ustrezno pojasnil svoje izbire v zvezi s predstavnikom zaposlenih, ni ravnal v skladu s členom 37(2) Uredbe in je zato storil nepravilnost.

V zvezi z drugimi vidiki pritožnikovih trditev ni bilo ugotovljenih nepravilnosti.

Pritožnik in ESMA bosta obveščena o tej odločitvi.

Dodatne opombe

1. Organ ESMA bi lahko prihodnje razpise za prijavo interesa za članstvo v SMSG objavil ne le na svojem spletnem mestu, temveč tudi v specializiranem finančnem tisku, in na splošno uporabil vse druge komunikacijske kanale, ki bi lahko povečali ozaveščenost in zanimanje kandidatk.

2. Glede na potencialno široko opredelitev kategorije "uporabnikov" v zvezi s segmentom trga vrednostnih papirjev bi bilo priporočljivo, da bi ESMA v največji možni meri zagotovila, da kategorija "uporabnikov" ne bi imela pretirane številčne prednosti v škodo sedežev, ki se dodelijo preostalim štirim kategorijam SMSG.

3. Postopek izbire bi se olajšal in dodatno izboljšal, če bi ESMA od prihodnjih vložnikov zahteval, da navedejo le eno od šestih kategorij, za katere želijo, da se obravnavajo.

4. Da bi ohranili zahtevano raven preglednosti pri vzpostavitvi in delovanju SMSG, bi bilo priporočljivo, da bi se ESMA v prihodnosti izognil pripravi seznama nadomestnih članov.

Med preiskavo, zlasti ob pregledu dokumentov (glej odstavek 15 zgoraj), so potekale neformalne in konstruktivne razprave med ESMA in službami varuha človekovih pravic. Organ ESMA je med temi razpravami izrazil pripravljenost za revizijo svojega pristopa v drugem krogu izbora. Kot je bilo že navedeno, je organ ESMA 12. decembra 2013 napovedal novo sestavo usmerjevalne skupine za vrednostne papirje in trge. Čeprav se ta sklep nanaša le na prvi izbirni postopek, ki je potekal leta 2011, varuh človekovih pravic poziva ESMA, naj v okviru nadaljnjega ukrepanja na podlagi zgoraj navedenih kritičnih in dodatnih pripomb pojasni, kako je spremenil svoj pristop med drugim izbirnim postopkom, da bi upošteval morebitne izkušnje, pridobljene med preiskavo varuha človekovih pravic.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 19. decembra 2013

---

[1] UL L 2010, L 331, str. 84.

[2] http://www.esma.europa.eu/news/Press-release-ESMA-appoints-new-Securities-Markets-Stakeholders-Group-members?t=326&o=home

[3] http://www.uniglobalunion.org/Apps/uni.nsf/pages/about_euEn

[4] http://www.esma.europa.eu/system/files/10_1466.pdf.

[5] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_BS_123.pdf

[6] Sklep z dne 7. novembra 2013, http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/52432/html.bookmark

[7] Uredba (EU) št. 1093/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (EBA) (UL 2010, L 331, str. 12).

[8] Besedilo in sklici, vstavljeni v [...], so bili redigirani ali anonimizirani.

[9] V skladu s členom 72(2) Uredbe „upravni odbor do 31. maja 2011 sprejme praktične ukrepe za uporabo Uredbe (ES) št. 1049/2001“.

[10] http://www.esma.europa.eu/system/files/2011_MB_69___Decision_on_access_to_documents_rules.pdf