Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je organizacija civilne družbe, ki je v skladu s svojo spletno stranjo koalicija skoraj 200 skupin javnega interesa, sindikatov, akademikov in podjetij za javne zadeve, ki se ukvarjajo z vse večjim vplivom korporativnih lobistov na politično agendo v Evropi in njenim vplivom na oblikovanje politik v EU.

2. Organizacija, ki je del koalicije pritožnika, je 8. avgusta 2008 predsedniku in podpredsedniku Evropske komisije poslala odprta pisma, v katerih je Komisijo opozorila na nekatera vprašanja v zvezi s strokovnimi skupinami. Pri tem se je sklicevala na načela in smernice Komisije o zbiranju in uporabi strokovnega znanja [1] ter na minimalne standarde za posvetovanje [2]. Pritožnik je v bistvu poudaril, da je zaradi preglednosti pomembno, da javnost ve, s kom se posvetuje in zakaj, ter zahteval objavo seznamov članov strokovnih skupin, ki svetujejo Komisiji. Poleg tega je trdila, da imajo posebne interesne skupine privilegiran dostop do Komisije in da v nasprotju z navedenimi sporočili Komisije poslovni interesi tvorijo absolutno večino nad vsemi drugimi nevladnimi akterji, s katerimi so bila opravljena posvetovanja. Pritožnik je Komisijo pozval, naj določi dosledna merila za izbor članov in vanje vključi „jasno opredelitev, kaj pomeni enakopravna, sorazmerna in participativna zastopanost vseh zadevnih in prizadetih skupin v družbi“.

3. Generalni sekretar Komisije je v pismu z dne 19. septembra 2008 odgovoril v imenu Komisije in navedel, da je bila preglednost v ospredju strateške agende Komisije prek pobude za preglednost v Evropi. Najnovejši razvoj na tem področju je bila vzpostavitev spletnega registra o zastopanju interesov in registra strokovnih skupin (vključno z objavo imen članov strokovnih skupin od leta 2006). Poleg tega je Komisija sprejela horizontalna pravila o strokovnih skupinah (SEC(2005)1004), ki jih morajo upoštevati vse njene službe pri oblikovanju strokovne skupine, imenovanju strokovnjakov ali organizaciji sestankov. Generalni sekretar Komisije je pojasnil, da je vloga strokovnih skupin zagotavljanje tehničnega strokovnega znanja na visoki ravni službam Komisije in ne zastopanje interesov. Osnova za izbor strokovnjakov je torej njihovo strokovno znanje, čeprav lahko predstavljajo tudi posebne interese. Glede na to, da polovico strokovnih skupin sestavljajo strokovnjaki iz nacionalnih uprav, imajo preostale mešane sestave, ki vključujejo akademike ali znanstvenike v osebnem imenu, javne uslužbence, nevladne organizacije in poslovni sektor. Po mnenju Komisije je splošna sestava strokovnih skupin uravnotežena: Nevladne organizacije in sindikati ter poslovni sektor so zastopani v 25 % strokovnih skupin, akademiki in znanstveniki v 30 % ter javni delavci v 70 % strokovnih skupin.

4. V zvezi s posebnimi skupinami, navedenimi v dopisih pritožnika, je generalni sekretar Komisije predložil prilogo z naslovom "Tehnične informacije o nekaterih skupinah v pristojnosti GD [3] za podjetništvo in industrijo, GD za okolje, GD za raziskave, GD za promet in energijo ter GD za zdravje in potrošnike". V zvezi s sestavo teh strokovnih skupin je Komisija pritožnika pozvala, naj upošteva naslednje dejavnike: (i) sestava je odvisna od posebnega cilja/pooblastila skupine, (ii) strokovne skupine ne sprejemajo odločitev, (iii) pri vsakem posameznem predlogu se je mogoče posvetovati z več skupinami in (iv) strokovne skupine so le en način zbiranja izkušenj ali pridobivanja mnenj različnih deležnikov, saj Komisija uporablja dopolnilne ali alternativne načine zbiranja strokovnega znanja in/ali zastopanja interesov, kot so študije, evropske agencije, zelene knjige, predstavitve itd.

5. V zvezi z objavo imen članov strokovne skupine je Komisija ponovila svojo zavezo, da bo to storila, vendar je pojasnila, da je to mogoče predvideti le za posameznike, ki sodelujejo v svojem imenu. Kadar organizacijo zastopajo posamezniki po načelu rotacije, se objavi ime organizacije. Komisija je pritožniku zagotovila, da bo postopek objave imen posameznikov zaključen do konca leta 2008. Komisija je tudi pojasnila, da izvaja oceno horizontalnih pravil o strokovnih skupinah, da bi ocenila, ali so mogoče nadaljnje izboljšave.

6. Pritožnik je v odprtem pismu z dne 16. decembra 2008 pozdravil napredek, dosežen pri razkrivanju članstva v strokovnih skupinah, in potrdil cilj Komisije, da objavi vsa imena pred januarjem 2009. Vendar je poudarila, da pri dveh tretjinah skupin še vedno manjkajo osnovne informacije. Pritožnik je od Komisije zahteval, naj pojasni naslednje točke, ki jih je izpostavil v svojem dopisu: Prvič, pritožnik je trdil, da bi moralo biti članstvo v strokovni skupini pogojeno z razkritjem imena strokovnjaka, zaradi preglednosti pa bi se morala zaupnost uporabljati le izjemoma. Drugič, pritožnik je zahteval potrditev, da se minimalni standardi za sporočilo o posvetovanju ter smernice o zbiranju in uporabi strokovnega znanja uporabljajo za strokovne skupine. Tretjič, pritožnik je Komisijo zaprosil za mnenje o tem, ali nekatere skupine izpolnjujejo zgoraj navedena sporočila [4]. Četrtič, pritožnik je izrazil zaskrbljenost zaradi izjave Komisije, da „kakovost strokovnega znanja prevlada nad zastopanjem interesov“in da „sta raven in kakovost posameznih strokovnjakov, predstavljenih na vsakem sestanku, pogosto pomembnejši od števila strokovnjakov, ki zastopajo različne interese“. Po mnenju pritožnika je to pojasnilo, zakaj sestava strokovnih skupin ni dovolj raznolika, da bi zagotovila, da so zastopane „razlike v znanstvenem pristopu“. "[D] manjkajo različne vrste strokovnega znanja in različne institucionalne povezave ", kot so univerze in organizacije javnega interesa, medtem ko so samo podjetja z neposrednim finančnim interesom za nekatere politike EU pozvana, da Komisiji zagotovijo ustrezno strokovno znanje. Petič, pritožnik je izrazil zaskrbljenost zaradi izjave Komisije, da število organizacij v strokovni skupini ne vpliva na ravnovesje interesov, in pojasnil, da lahko število zastopanih posameznih stališč vpliva na odločanje v skupini. Nazadnje je pritožnik izrazil nestrinjanje s trditvijo, da horizontalna pravila o strokovnih skupinah zagotavljajo preglednost. Zato je bil vesel, da se ta pravila ocenjujejo. Poleg tega je pritožnik izrazil prepričanje, da bi morala Komisija uvesti odprt, pregleden in vključujoč postopek za izbiro članov strokovne skupine.

7. Komisija je 9. marca 2009 pritožnika obvestila, da čeprav ni uradno prejela dopisa z dne 16. decembra 2008, je bil ta dopis priložen parlamentarnemu vprašanju E-7074/08. Komisija je menila, da je predsednik Komisije v odgovoru na to vprašanje z dne 6. marca 2009 obravnaval večino vprašanj iz tega dopisa. Komisija je pritožnika obvestila tudi, da je bil januarja 2009 zaključen javni register strokovnih skupin.

8. Odgovor Komisije na parlamentarno vprašanje E-7074/08 je naslednji. V zvezi z razkritjem imen strokovnjakov je Komisija v bistvu navedla, da morajo člani, ki nasprotujejo objavi, navesti utemeljene razloge, če pa tega ne storijo, ti posamezniki ne morejo biti več člani strokovnih skupin. Kar zadeva uporabo minimalnih standardov za sporočilo o posvetovanju, je Komisija potrdila, da se uporabljajo za strokovne skupine, vključene v različne faze cikla oblikovanja politik, vendar niso pomembni, kadar strokovne skupine obravnavajo izključno tehnična vprašanja. Kar zadeva skladnost šestih strokovnih skupin, ki jih je pritožnik navedel v dopisu z dne 16. decembra 2008, z zadevnimi sporočili, je Komisija navedla, da to velja za pet od njih, ena skupina pa se od leta 2004 ni sestala. Komisija je zavrnila trditev, da obstaja kompromis med kakovostjo strokovnega znanja in raznolikostjo stališč. Komisija je zagovarjala svojo prejšnjo izjavo, da „število organizacij ne velja kot merilo za ravnotežje interesov“. Nazadnje je Komisija navedla, da po njenem mnenju ni treba pripraviti splošnih izbirnih meril. Izbira strokovnjakov, pri kateri si Komisija prizadeva pridobiti najboljše razpoložljivo strokovno znanje in zagotoviti uravnoteženo zastopanost zadevnih interesov, je lahko odvisna od številnih dejavnikov, kot sta zadevno področje in mandat skupine. Kadar je treba v te skupine imenovati strokovnjake, Komisija v razpisu za zbiranje prijav določi merila za izbor.

9. Pritožnik je z dopisom z dne 31. julija 2009 pisal Komisiji in se pritoževal nad dejstvom, " da Komisija ne zagotavlja ustrezne preglednosti glede sestave strokovnih skupin in ni sprejela zadostnih ukrepov za odpravo neuravnotežene sestave nekaterih strokovnih skupin." Natančneje, pritožnik je izpodbijal naslednje stališče Komisije, navedeno v prejšnji korespondenci, in odgovor Komisije na parlamentarno vprašanje E-7074/08: (i) razkritje članstva v strokovnih skupinah ni popolno; (ii) minimalni standardi za posvetovalno sporočilo se uporabljajo za strokovne skupine, ki se ukvarjajo s tehničnimi vprašanji; (iii) nekatere strokovne skupine, v katerih prevladuje industrija, ne upoštevajo ustreznih sporočil; (iv) sprejeti je treba nova izbirna merila za strokovne skupine; (v) razloge, na podlagi katerih so člani strokovne skupine izključeni iz razkritja, bi bilo treba objaviti; ter (vi) predstavniki podjetij in lobisti ne morejo sodelovati „v svojem imenu“. Pritožnik je Komisijo pozval, naj ukrepa v skladu s svojimi zgornjimi stališči.

10. Komisija je z dopisom z dne 23. oktobra 2009 odgovorila pritožniku, se mu zahvalila za sestanek s Komisijo 22. septembra 2009 za neformalno razpravo in obravnavala vprašanja, ki jih je pritožnik izpostavil v svojem dopisu, v vrstnem redu, kot so bila predložena.

(i) Kar zadeva razkritje članstva v registru strokovnih skupin, je Komisija zagovarjala svojo izjavo, da je trenutno zagotovljeno popolno razkritje. Natančneje, Komisija je pojasnila, da je bilo v dopisu pritožnika opredeljenih 103 skupin. Dejansko jih 44 sestavljajo izključno nacionalni organi, strokovnjaki, ki sodelujejo na sestankih strokovnih skupin, pa niso imenovani poimensko. V teh primerih zadostuje navedba nacionalnega organa. Kar zadeva 38 drugih skupin, se je Komisija pritožniku zahvalila, ker ga je opozoril na dejanske napake v registru, ki so bile medtem popravljene. Napake je pripisala veliki količini informacij in omejenim razpoložljivim sredstvom ter se zavezala, da bo izboljšala informacije o strokovnih skupinah. Komisija je v 20 primerih menila, da pritožnikove trditve niso utemeljene, bodisi ker je seznam dejansko predložen bodisi ker na podlagi informacij iz registra ni mogoče trditi, da člani zastopajo industrijo, zato ni treba navesti imen članov industrije. Informacije o tej skupini so bile izbrisane iz registra, "saj se zdi, da ne gre za pravo strokovno skupino, temveč za vrsto enkratnih sestankov."

(ii) Kar zadeva uporabo sporočila o minimalnih standardih za posvetovanje, je Komisija navedla, da se uporablja le, kadar želi Komisija pridobiti prispevke zainteresiranih strani za oblikovanje politike pred odločitvijo Komisije in pri posvetovanju o pomembnih pobudah politike. Sporočilo bi se lahko uporabljalo za „strokovne skupine, ki se ukvarjajo z vprašanji, ki niso del cikla oblikovanja politik, pod pogojem, da so prilagojene nalogam, ki jih je treba izvesti“.

(iii) V zvezi s sestavo strokovnih skupin je Komisija navedla, da „se članstvo v strokovnih skupinah določi predvsem z mandatom/nalogami skupine in zahtevanim posebnim strokovnim znanjem. Kadar Komisija imenuje strokovnjake v svojem imenu, se izbor opravi zlasti z razpisom(-i) za zbiranje prijav. Včasih sestavo strokovnih skupin določi zakonodajalec. Poleg tega so strokovne skupine le en način zbiranja strokovnega znanja in izkušenj za pridobivanje mnenj zainteresiranih strani. Delo strokovnih skupin pogosto dopolnjujejo drugi instrumenti in postopki, kot so študije, javna posvetovanja, evropske agencije, zelene knjige in predstavitve. Zato bi bilo treba stopnjo splošne udeležbe in vključenosti zainteresiranih strani pri določeni zadevi oceniti glede na vse pobude, ki jih je sprejela Komisija, in ne zgolj s preučitvijo sestave posameznih strokovnih skupin.“

(iv) V zvezi z oblikovanjem splošnih meril za izbor članov strokovnih skupin je Komisija poudarila, da „je izbor strokovnjakov odvisen od številnih različnih dejavnikov, kot so zadevno področje, mandat skupine, zahtevano posebno strokovno znanje in možni izbirni postopki, ki jih lahko določi zakonodajalec pri ustanavljanju strokovnih skupin. Kadar je Komisija tista, ki imenuje strokovnjake v svojem imenu, si Sodišče vedno prizadeva organizirati izbirni postopek na način, ki zagotavlja visoko raven strokovnega znanja ter po možnosti geografsko uravnoteženost in uravnoteženost glede na spol, pri čemer se izogiba vsakršnemu navzkrižju interesov. Kot je bilo že poudarjeno, se izbor med drugim opravi z razpisi za zbiranje prijav.“ Komisija je izjavila, da je zavezana povečanju preglednosti in bo pri posodabljanju okvira za strokovne skupine razmislila o nadaljnjih korakih v smeri izboljšanja veljavnih izbirnih postopkov.

(v) Kar zadeva objavo števila strokovnjakov za vsako skupino v registru in razloge, zakaj nekatera imena niso navedena, je Komisija pojasnila, da se odstopanje od objave lahko odobri le, če bi razkritje imena strokovnjaka lahko ogrozilo njegovo varnost ali integriteto ali neupravičeno posegalo v njegovo zasebnost. Če bi bil poseben razlog za anonimnost objavljen v registru, bi bila zadevna oseba izpostavljena tveganju, da bo identificirana, kar bi verjetno kršilo zasebnost in osebne podatke strokovnjaka.

(vi) V zvezi z vprašanjem predstavnikov industrije, ki sodelujejo v svojem imenu, je Komisija poudarila pomen posebnega strokovnega znanja, ki ga zahteva strokovna skupina in ki lahko upraviči sodelovanje člana iz industrije. Kadar so ti strokovnjaki imenovani kot posamezniki, „morajo podpisati pisno izjavo, da bodo delovali v javnem interesu, skupaj z izjavo o tem, ali obstaja kakršen koli interes, ki bi vplival na njihovo neodvisnost. Če strokovnjaki zavrnejo podpis teh izjav, so izključeni iz strokovnih skupin.“ Komisija je nato analizirala vlogo strokovnih skupin kot forumov za razpravo in izmenjavo zamisli, katerih glavna naloga je Komisiji zagotoviti strokovno znanje na visoki ravni. Vendar je dodala, da pri predlaganju nove politike ali ukrepa ostaja popolnoma neodvisna. Kar zadeva objavo vseh izjav o javnem interesu in navzkrižju interesov, je Komisija pojasnila, da to ne bi bilo koristno, saj so v številnih primerih zadevni dokumenti le podpisane standardne izjave. Če se javnost zanima za specifično vsebino teh izjav, lahko zaprosi za dostop do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001.

11. Komisija je v prilogi k dopisu predložila podrobne informacije o posameznih strokovnih skupinah, navedenih v dopisu pritožnika. Te se nanašajo na šest skupin, ki jih upravlja GD za podjetništvo, dve skupini, ki ju upravlja GD za raziskave, dve skupini, ki ju upravlja GD za notranji trg, eno skupino, ki jo upravlja GD za okolje, eno skupino, ki jo upravlja GD za informacijsko družbo, in eno, ki jo upravlja GD za promet in energetiko.

12. Novembra 2009 je pritožnik objavil poročilo z naslovom „A Captive Commission: vloga finančnega sektorja pri oblikovanju predpisov EU. Če povzamemo, poročilo kritizira sestavo strokovnih skupin, ki svetujejo Komisiji na področju finančne regulacije. Po mnenju pritožnika je domnevno enostranski prispevek, ki ga je Komisija prejela od strokovnih skupin, v katerih prevladuje finančna industrija, „neposredno prispeval k trenutni finančni nestabilnosti“.

13. V dopisu z dne 18. februarja 2010, naslovljenem na komisarja, pristojnega za notranji trg in storitve, je pritožnik opredelil osem skupin, katerih članstvo je bilo naklonjeno finančnemu poslovnemu sektorju, omenjenemu v študiji iz novembra 2009, in dodal nedavno ustanovljeno skupino .. Pritožnik je ponovil svoje stališče, da te skupine niso upoštevale smernic za zbiranje in uporabo strokovnega znanja ter minimalnih standardov za sporočilo o posvetovanju, in zahteval sestanek za razpravo o konkretnih ukrepih, ki jih namerava Komisija sprejeti za zagotovitev uravnotežene zastopanosti.

14. Pritožnik je 28. julija 2010 vložil to pritožbo pri varuhu človekovih pravic.

Predmet preiskave

15. Pritožnik je v pritožbi predložil naslednje trditve in trditve:

Obtožbe

(1) Komisija ni predložila popolnega registra strokovnih skupin.

Pritožnik v podporo tej trditvi trdi, da je članstvo v številnih strokovnih skupinah še vedno nejasno. Poleg tega obstajajo strokovne skupine, ki sploh niso vključene v register.

(2) Komisija ni zagotovila ustrezne preglednosti delovanja strokovnih skupin.

Pritožnik v podporo tej trditvi trdi, da (i) Komisija javnosti ne zagotavlja informacij, potrebnih za oceno splošnega sodelovanja in vključenosti deležnikov v določeni zadevi; (ii) Komisija ne objavi celovitega pregleda sestankov in nima spletne strani, na kateri bi bile zbrane vse dejavnosti posvetovanja in iskanja strokovnega znanja za različne politične in zakonodajne pobude, ter (iii) za veliko večino strokovnih skupin dnevni redi in zapisniki niso na voljo na spletu prek povezav iz registra strokovnih skupin na spletne strani zadevnega generalnega direktorata.

(3) Komisija ni enotno sprejela najboljših praks v zvezi s predstavniki industrije, ki so imenovani v strokovne skupine v svojem imenu.

Pritožnik v podporo tej trditvi trdi, da (i) Komisija ne upošteva ustrezno morebitnega navzkrižja interesov predstavnikov industrije, ki delujejo v svojem imenu; (ii) da (morebitnega) navzkrižja interesov ni mogoče izravnati z izjavo o zavezanosti javnemu interesu.

(4) Komisija ni prepričljivo obrazložila, zakaj ni oblikovala splošnih meril za izbor članov strokovnih skupin.

Pritožnik v podporo tej trditvi trdi, da sedanji izbirni postopek ni združljiv s smernicami za zbiranje in uporabo strokovnega znanja ter minimalnimi standardi za sporočilo o posvetovanju.

(5) Komisija ni zagotovila uravnotežene sestave strokovnih skupin.

Pritožnik v podporo tej trditvi trdi, da v večini strokovnih skupin, ki jih je opredelil pritožnik, predstavniki industrije predstavljajo večino, medtem ko so vsi drugi deležniki, kot so skupine potrošnikov, akademiki in civilna družba, premalo zastopani.

Terjatve

(1) Komisija bi morala dopolniti svoj register strokovnih skupin tako, da bi vanj vključila vse strokovnjake in vse strokovne skupine.

(2) Komisija bi morala zagotoviti ustrezno preglednost dela strokovnih skupin z objavljanjem organiziranih sestankov ter zagotavljanjem povezav do dnevnih redov in zapisnikov ter drugih ustreznih informacij, kot so izjave o javnem interesu in navzkrižju interesov.

(3) Komisija bi morala v vseh drugih generalnih direktoratih dosledno uporabljati načelo iz smernic GD SANCO o navzkrižju interesov, da oseba, za katero je znano, da dela za organizacijo s posebnim interesom pri določenem vprašanju politike, ne bi smela biti imenovana za svetovanje Komisiji.

(4) Komisija bi morala razviti in objaviti splošna merila za izbor članov strokovnih skupin.

(5) Komisija bi morala obravnavati vprašanje neuravnotežene sestave strokovnih skupin.

Preiskava

16. Pritožba je bila posredovana predsedniku Komisije v mnenje. Mnenje Komisije z dne 22. februarja 2011 je bilo posredovano pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb. Pritožnik je pripombe predložil 31. maja 2011.

17. Varuhinja človekovih pravic je 27. junija 2013 Komisiji predložila predlog sporazumne rešitve, na katerega je slednja odgovorila 30. oktobra 2013. Odgovor Komisije je bil posredovan pritožniku s pozivom k predložitvi pripomb. Pritožnik je 6. novembra 2013 v obliki pripomb predložil poročilo iz novembra 2013 z naslovom „Leto prelomljenih obljub – velika podjetja so še vedno odgovorna za strokovne skupine EU, čeprav so zavezana reformam“, katerega soavtor je pritožnik.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne ugotovitve

18. Ta preiskava varuhinje človekovih pravic se nanaša na nekatere vidike sestave, delovanja in preglednosti strokovnih skupin Komisije. Pravilo 2 horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije [5] določa naslednjo opredelitev strokovne skupine Komisije:

"(1) "strokovna skupina Komisije" (v nadaljnjem besedilu: strokovna skupina) pomeni posvetovalni subjekt, ki ga ustanovi Komisija ali njene službe z namenom, da jim zagotavlja svetovanje in strokovno znanje, kot je določeno v členu 3, in ki ga sestavlja najmanj šest članov ter se bo predvidoma sestal več kot enkrat.

(2) "formalna strokovna skupina" pomeni strokovno skupino, ustanovljeno s sklepom Komisije.

(3) "neformalna strokovna skupina" pomeni strokovno skupino, ki jo ustanovi služba Komisije s soglasjem generalnega sekretariata."

Poleg tega člen 2(4) horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije določa naslednjo opredelitev drugih podobnih subjektov:

,Drugi podobni subjekt‘ pomeni posvetovalni subjekt, ki ga ni ustanovila Komisija ali njene službe in katerega vloga je enaka ali podobna vlogi iz pravila 3 ter za katerega službe Komisije zagotavljajo upravno in finančno poslovodenje.“

V pravilu 3 horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije je vloga strokovnih skupin opredeljena na naslednji način:

„Naloga strokovnih skupin je Komisiji in njenim službam zagotavljati svetovanje in strokovno znanje v zvezi z:

(1) pripravo zakonodajnih predlogov in političnih pobud v okviru pravice Komisije do pobude;

(2) pripravo delegiranih aktov;

(3) izvajanje obstoječe zakonodaje, programov in politik Unije ter usklajevanje in sodelovanje z državami članicami in zainteresiranimi stranmi v zvezi s tem.“

Za namene te preiskave varuh človekovih pravic meni, da sklicevanje na „strokovne skupine“ v trditvah in trditvah, ki jih je predložil pritožnik, zajema formalne in neformalne strokovne skupine Komisije ter druge podobne subjekte.

19. Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Komisije menil, da je trenutno več kot 100 neuravnoteženih strokovnih skupin, zaradi česar politike EU služijo ozkemu interesu namesto skupnemu interesu državljanov EU. Po navedbah pritožnika je bilo to na primer poudarjeno z nezadostno regulacijo finančnih trgov in omilitvijo okoljskih politik, kar ogroža preživetje državljanov v EU in tretjih državah.

20. Da bi se izognili nesporazumom, varuhinja opozarja, da se ta preiskava nanaša na nekatere vidike v zvezi s sestavo, delovanjem in preglednostjo strokovnih skupin Komisije. Nasprotno pa se preiskava ne nanaša na vsebino politik Komisije, ki so jih prej obravnavale strokovne skupine, ali na nasvete, ki so jih Komisiji zagotovile strokovne skupine. Varuhinji človekovih pravic zato v svoji oceni ni treba upoštevati rezultatov dela strokovnih skupin.

21. Komisija je v svojem mnenju poudarila, da se načela in smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja ter minimalni standardi za sporočilo o posvetovanju nanašajo predvsem na cikel oblikovanja politik. Vendar je Komisija v skladu s svojo predhodno korespondenco s pritožnikom potrdila, da se lahko navedena sporočila uporabljajo tudi za strokovne skupine, ki se ukvarjajo z vprašanji, ki niso del cikla oblikovanja politik, „če so prilagojena nalogam, ki jih je treba izvesti“. Varuhinja človekovih pravic meni, da je ta določba povsem nejasna in da Komisiji navidezno pušča neomejeno diskrecijsko pravico glede uporabe sporočil na nekaterih področjih. Čeprav pritožnik v svojih trditvah tega vprašanja ni posebej izpostavil, se je nanje večkrat skliceval. Ker je vprašanje uporabe navedenih sporočil neločljivo povezano s trditvami in trditvami, ki jih je treba preučiti v obravnavani zadevi, je varuhinja človekovih pravic ta vidik upoštevala v svojem predlogu sporazumne rešitve (glej točko 144 v nadaljevanju).

Pravni okvir

22. V zvezi s pravili in načeli, ki se nanašajo na oceno varuhinje človekovih pravic v zvezi s to pritožbo, se sklicuje na naslednje določbe.

23. Člen 9 Pogodbe o Evropski uniji (PEU) se glasi:

„Unija pri vseh svojih dejavnostih spoštuje načelo enakosti svojih državljanov, ki so deležni enake obravnave s strani njenih institucij, organov, uradov in agencij. ..."

24. Člen 11 PEU določa:

"1. Institucije državljanom in predstavniškim združenjem na ustrezen način omogočijo izražanje in javno izmenjavo mnenj glede vseh področij delovanja Unije.

2. Institucije vzdržujejo odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo.

3. Evropska komisija opravi obsežna posvetovanja z zadevnimi stranmi, da bi zagotovila skladnost in preglednost delovanja Unije.[...]“

25. Člen 6(2) Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev [6] določa, da „[p]ri odločanju uradnik spoštuje pravično ravnotežje med interesi posameznikov in splošnim javnim interesom“.

26. Člen 9 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev določa, da „[p]ri sprejemanju odločitev uradnik upošteva ustrezne dejavnike in vsakemu od njih pripiše ustrezno težo v odločitvi, pri čemer iz obravnave izključi vse nepomembne elemente“.

27. Sporočilo Komisije iz leta 2005 „Okvir za strokovne skupine Komisije: Horizontalna pravila in javni register"[7] (v nadaljnjem besedilu: okvir iz leta 2005) določajo "[M] inimum horizontalna pravila", ki med drugim urejajo sestavo in imenovanje članov strokovnih skupin ter njihovo delovanje. Predvideva tudi uvedbo javnega registra strokovnih skupin.

28. Sporočilo Komisije iz leta 2010 z naslovom „Okvir za strokovne skupine Komisije: Horizontalna pravila in javni register"[8] (v nadaljnjem besedilu: okvir iz leta 2010), ki mu je priložen delovni dokument služb Komisije [9], je namenjen poenostavitvi in pojasnitvi določb, uvedenih z okvirom iz leta 2005, in določa "Horizontalna pravila za strokovne skupine Komisije ". Priloženi delovni dokument služb Komisije vsebuje:

- opis glavnih značilnosti registra strokovnih skupin Komisije in drugih podobnih subjektov (Priloga I);

standardni sklep Komisije o ustanovitvi strokovne skupine (Priloga II);

- standardni razpis za zbiranje prijav v zvezi z izborom strokovnjakov, imenovanih kot posamezniki (Priloga III); in

standardni poslovnik strokovne skupine (Priloga IV).

29. Sporočilo Komisije iz leta 2002 "K okrepljeni kulturi posvetovanja in dialoga - Splošna načela in minimalni standardi za posvetovanje Komisije z zainteresiranimi stranmi"[10] ("Minimalni standardi za sporočilo o posvetovanju") določa številna splošna načela, ki bi morala urejati odnose Komisije z zainteresiranimi stranmi, in določa sklop minimalnih standardov za postopek posvetovanja Komisije.

30. Sporočilo Komisije iz leta 2002 „O zbiranju in uporabi strokovnega znanja s strani Komisije: Načela in smernice"[11] ("Smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja") so namenjene opredelitvi in spodbujanju dobrih praks v zvezi z zbiranjem in uporabo strokovnega znanja v vseh fazah oblikovanja politik Komisije.

31. Pobuda za preglednost v Evropi [12] vključuje vzpostavitev podatkovnih zbirk, ki zagotavljajo informacije o posvetovalnih organih in strokovnih skupinah, ki svetujejo Komisiji, njen cilj pa je obsežno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi in poglobljene ocene učinka pred zakonodajnimi predlogi.

32. Bela knjiga o evropski upravi [13] kot prednostno nalogo določa (a) določitev in objavo minimalnih standardov za posvetovanje o politiki EU; (b) oblikovanje partnerskih sporazumov, ki presegajo minimalne standarde na izbranih področjih, in (c) zavezo Komisije k dodatnemu posvetovanju v zameno za več jamstev glede odprtosti in reprezentativnosti organizacij, s katerimi se posvetuje.

A. Trditev o nepopolnem registru in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

33. Pritožnik je trdil, da Komisija ni zagotovila popolnega registra strokovnih skupin. Pritožnik je v podporo tej trditvi trdil, da je članstvo v številnih strokovnih skupinah še vedno nejasno. Poleg tega obstajajo strokovne skupine, ki sploh niso vključene v register. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija dopolniti svoj register strokovnih skupin z zagotovitvijo, da vključuje vse strokovnjake in vse strokovne skupine.

34. Komisija se je v svojem mnenju sklicevala na velika prizadevanja za zagotovitev preglednosti v zvezi s strokovnimi skupinami. Po sprejetju okvira iz leta 2005 je bil oktobra 2005 vzpostavljen spletni javni register strokovnih skupin. Register se je sicer redno posodabljal, vendar se ni bilo vedno mogoče izogniti stvarnim napakam ali zamudam pri njegovem posodabljanju.

35. Komisija je navedla, da je okvir iz leta 2010 podlaga za uvedbo nove in natančnejše različice registra decembra 2010. Komisija je od leta 2007 postopoma objavljala imena članov strokovnih skupin. Medtem ko je okvir iz leta 2005 predvideval objavo samo v zvezi s formalnimi strokovnimi skupinami, je Komisija to zavezo presegla tako, da je dala na voljo tudi ustrezne informacije v zvezi z neformalnimi skupinami. Komisija je nato navedla, da je bilo „razkritje članstva v strokovnih skupinah v registru zaključeno januarja 2009. Zato so načeloma na voljo imena vseh članov strokovnih skupin.“Glede na te okoliščine je Komisija menila, da je register popoln, in izjavila, da je v celoti zavezana zagotavljanju, da se razkrijejo vse strokovne skupine in vsi člani skupine ter da se ustrezne informacije redno posodabljajo. Komisija je tudi navedla, da je nova različica registra povečala preglednost, in poudarila, da „prehod s stare na novo različico registra še vedno poteka, zato je treba nekatere podatke še potrditi; prehod bi moral biti zaključen v naslednjih nekaj mesecih.

36. Komisija je dodala, da je, kot je pojasnila v svoji prejšnji korespondenci s pritožnikom, vrsta informacij, objavljenih v registru, odvisna od članstva v skupini. Tako je objavila posamezna imena ", ko so člani imenovani na poimenski način". Če pa so člani organizacije ali države članice, se objavijo imena organizacij ali zadevnih držav članic, saj bi bilo treba za člane skupine šteti tiste organizacije in ne posameznike, ki jih zastopajo. Kljub temu je Komisija navedla, da včasih presega to ureditev in objavlja tudi posamezna imena zastopnikov. Komisija je nadalje poudarila, da v primeru držav članic pogosto objavi imena zadevnih organov držav članic. Komisija se je sklicevala tudi na prilogo, ki vsebuje posebne informacije o več strokovnih skupinah, ki jih upravljajo njeni naslednji generalni direktorati: GD za podjetništvo, GD za kmetijstvo, GD za notranji trg in storitve, GD za raziskave, GD za informacijsko družbo, GD za zdravje in potrošnike, GD za mobilnost in promet, GD za obdavčenje in carinsko unijo, GD za okolje, GD za energetiko, GD za regionalno politiko, GD Eurostat ter GD za gospodarske in finančne zadeve.

37. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da je Komisija podala nasprotujoče si izjave glede popolnosti registra. Čeprav je Komisija navedla, da meni, da je register popoln, je hkrati poudarila, da prehod s starega na novi register še poteka in da je še vedno treba potrditi ustrezne podatke, da bi bil popoln. V danem kontekstu je pritožnik opozoril na sporočilo, ki se pojavi pri dostopu do registra in se glasi: „Register je v postopku rekonstrukcije in trenutno ne vključuje vseh strokovnih skupin Komisije in drugih podobnih subjektov.“Glede na navedeno je pritožnik trdil, da Komisija ne bi smela meniti, da je njegov register popoln. Pritožnik se je skliceval tudi na izjave, podane na sestanku z generalnim sekretariatom Komisije, na katerem je bilo po navedbah pritožnika navedeno, da register ne bo nikoli 100-odstotno popoln, zlasti glede na nihanja, do katerih je prišlo pri ustanavljanju in zapiranju skupin. Vendar je pritožnik vztrajal, da veljavna pravila zahtevajo popolno preglednost. Register, ki ne bi bil 100-odstotno popoln ali popolnoma zanesljiv, bi zato pomenil nepravilnost.

38. Pritožnik je navedel tudi, da so bile v prilogi k mnenju Komisije navedene nekatere strokovne skupine (npr. CARS 21 in CESAME2), ki jih skupaj s številnimi drugimi skupinami ni bilo mogoče najti v registru. Poleg tega iz registra ni bilo jasno razvidno, ali so bile nekatere skupine, kot je na primer Svetovalna skupina za konkurenčnost v biotehnologiji, razpuščene ali so bile le neaktivne.

39. Poleg tega članstvo strokovne skupine „Propriété industrielle“ sploh ni bilo razkrito. Poleg tega informacije v registru o številu članov strokovnih skupin, ki jih upravlja GD za kmetijstvo, niso ustrezale dodelitvi sedežev, predvideni s Sklepom 2004/391/ES.

40. Pritožnik je tudi menil, da so informacije v registru o naravi subjektov, iz katerih prihajajo člani strokovne skupine, zavajajoče. Pritožnik je na primer navedel, da so bile lobistične skupine včasih označene kot nevladne ali mednarodne organizacije, medtem ko se je za univerzo štelo, da spada v kategorijo „podjetij“. Po mnenju pritožnika bi te nedoslednosti javnosti onemogočile oceno in pregled sestave strokovnih skupin. Pritožnik je zato trdil, da bi morala Komisija uvesti skupni pristop k kategorizaciji interesnih skupin.

41. Pritožnik je opozoril, da mora generalni sekretariat Komisije odobriti ustanovitev strokovnih skupin. Trdila je, da bi bilo treba tako odobritev šteti za veljavno in da bi bilo treba članom dovoliti, da se sestanejo le, če so bile vse ustrezne informacije o skupini naložene v register v enem mesecu od ustanovitve skupine. Po mnenju pritožnika je bilo očitno nesprejemljivo, da strokovna skupina, kot je CARS21, še ni bila vključena v register, čeprav je bila ustanovljena pred šestimi meseci. Pritožnik je tudi navedel, da bi morala Komisija jasno napovedati trenutek, ko je prenos podatkov popoln, in da „[t]ukaj po tem datumu ne bi bil izgovor za nevključitev vseh strokovnih skupin“v register. Pritožnik je tudi menil, da iskalniki registra ne delujejo pravilno, in predlagal, da se vse razpoložljive informacije vnesejo v eno podatkovno zbirko namesto v veliko število različnih podatkovnih zbirk.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

Uvodna opomba

42. Pritožnik je v svojih pripombah na mnenje Komisije menil, da so izjave Komisije, v skladu s katerimi je register popoln, nepravilne in bi jih bilo treba obravnavati kot nepravilnost. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da se trditev, ki se tukaj pregleduje, nanaša na vprašanje, ali je register popoln, ne pa tudi na to, ali so izjave Komisije v zvezi s tem pravilne ali ne. Varuh človekovih pravic je zato moral analizirati, ali je pritožnikova trditev, da Komisija ni zagotovila popolnega registra, utemeljena. Pri tem je morala upoštevati izjave, ki jih je Komisija podala med preiskavo, in se vsaj implicitno opredeliti do njih. Poleg tega pa je varuhinja človekovih pravic menila, da vključitev vprašanja, ali je Komisija v zvezi s tem podala pravilne izjave, v to preiskavo ne bi bila koristna.

43. Pritožnik je tudi trdil, da je sestava številnih skupin nejasna, saj povezave članov, ki delujejo v svojem imenu, niso razkrite. To na primer velja za „Skupino strokovnjakov za insolvenčno pravo“ in „Evropski forum za upravljanje podjetij“. Glede na to, da je pritožnik predložil ločeno trditev v zvezi z imenovanjem strokovnjakov v svojem imenu, je varuh človekovih pravic to vprašanje obravnaval v okviru preučitve navedene trditve.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic

44. Člen 1(2) PEU določa, da se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe je načelo preglednosti dobilo dodaten zagon in je bilo na podlagi člena 11 PEU, ki med drugim zahteva, da institucije EU vzdržujejo odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo, dodatno priznano kot bistvena sestavina demokratičnih načel, ki urejajo dejavnosti Unije. Poleg tega člen 15(1) Pogodbe o delovanju EU (PDEU) zdaj izrecno povezuje to, kar je preraslo v splošno načelo prava Unije, z delom institucij, organov, uradov in agencij Unije. Poleg tega povezuje preglednost z dvojnim ciljem spodbujanja dobrega upravljanja in zagotavljanja sodelovanja civilne družbe.

45. Komisija je v Sporočilu o minimalnih standardih za posvetovanje, sprejetem leta 2002, že priznala, da "... je za smiselnost in verodostojnost posvetovalnega postopka bistveno, da se natančno navede, kdo je sodeloval v teh postopkih."Iz navedenega sporočila izhaja, da mora biti v posvetovalnem postopku zato jasno navedeno, s kom se posvetuje in katere interese zastopajo stranke, s katerimi se je posvetovalo, da se med drugim zainteresirani javnosti omogoči, da oceni njegovo vključenost. Z okvirom iz leta 2005 so bile obveznosti Komisije glede preglednosti dodatno okrepljene z vzpostavitvijo registra in zahtevo po „največji preglednosti“v zvezi s formalnimi strokovnimi skupinami Komisije. Delovni dokument služb Komisije [14], ki spremlja okvir iz leta 2010, pooblašča generalni sekretariat Komisije, da še naprej upravlja register na podlagi podatkov, ki jih kodirajo službe Komisije, in v tesnem sodelovanju z njimi. Ta dokument poleg tega določa: „Za zagotovitev preglednosti je bistveno, da so informacije, ki so na voljo v registru, popolnoma zanesljive. Vse službe bi morale redno posodabljati podatke.“

46. Iz tega kratkega pregleda sporočil Komisije ob upoštevanju načela preglednosti je razvidno, da se je Komisija jasno in nedvoumno zavezala, da bo zagotovila popoln in zanesljiv register. Zato lahko državljani upravičeno pričakujejo, da so informacije, ki so na voljo v registru, zanesljive in da bodo vse spremembe, do katerih pride med obstojem in delovanjem strokovne skupine, pravočasno evidentirane v registru.

47. Čeprav je pritožnik menil, da register vsebuje vrzeli v zvezi z nekaterimi skupinami, pa tudi v zvezi s članstvom v skupinah, ki so že navedene, je Komisija v svojem mnenju menila, da je register popoln, vendar je tudi trdila, da prehod še vedno poteka. Varuhinja človekovih pravic je menila, da pripombe Komisije o stanju registra v času predložitve njenega mnenja niso zlahka združljive med seboj. Dejansko se zdi, da navedena potreba po prehodu, ki vključuje vpis dodatnih podatkov v register, izključuje sklep, da je register popoln. V vsakem primeru je iz izjav Komisije, če jih beremo skupaj, razvidno, da je bilo v času predložitve mnenja potrebno nadaljnje delo za dopolnitev registra.

48. Iz tega sledi, da je stališče pritožnika, da register ni popoln, podprto z lastnimi izjavami Komisije. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic opozorila tudi na dejstvo, da je v začetku leta 2012 obrazec za iskanje po registru vseboval naslednjo izjavo o omejitvi odgovornosti: "Register je v postopku rekonstrukcije in trenutno ne vključuje vseh strokovnih skupin Komisije in drugih podobnih subjektov." Zato ni nobenega dvoma, da je Komisija vsaj v začetku leta 2012 sama menila, da v registru niso navedene vse strokovne skupine Komisije in drugi podobni subjekti. Varuhinja človekovih pravic je nadalje opozorila, da je pritožnik v svojih pripombah opozoril na konkretne primere, ki kažejo, da v nasprotju z zavezami, ki jih je sprejela Komisija, informacije, predložene v registru, niso bile popolne.

49. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je treba omeniti, da (i) v času priprave predloga sporazumne rešitve navedena izjava o omejitvi odgovornosti ni bila več navedena na obrazcu za iskanje v registru. Varuhinja človekovih pravic je poleg tega ugotovila, da (ii) so bile medtem dosežene nekatere izboljšave v zvezi s stopnjo informacij, zagotovljenih v registru. Tako je na primer pritožnik poudaril, da ni jasno, ali je „skupina za pravno varnost“ še vedno dejavna, saj ni vpisana v register. Vendar je v času, ko je varuh človekovih pravic Komisiji predlagal sporazumno rešitev, register evidentiral „skupino za pravno varnost“ kot zaprto strokovno skupino in v skladu s stopnjo podrobnosti, ki je bila zagotovljena v zvezi z drugimi skupinami, opisal njeno članstvo. Podobno je pritožnik opozoril, da v registru ni skupin „CARS 21“. Vendar je bila v času priprave predloga sporazumne rešitve „skupina na visoki ravni CARS 21“ uvrščena na seznam začasno ustavljenih strokovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic je v zvezi s tem z zadovoljstvom ugotovila, da obrazec za iskanje ne omogoča le iskanja aktivnih skupin, temveč tudi tistih, ki so „zaprte“ ali „zaprte“. Varuhinja človekovih pravic je poleg tega menila, da je odločitev Komisije, da v zvezi s članstvom v skupinah objavi posamezna imena le, kadar so člani imenovani poimensko, ne pa tudi v primeru organizacij ali držav članic, ki imajo članstvo, razumna.

50. Vendar še vedno obstajajo primeri skupin, ki še niso vpisane v register. Na primer, "Svetovalna skupina za energetski načrt za leto 2050", na katero se je skliceval pritožnik in za katero se zdi, da je dokončala svoje poslanstvo [15], ni bila vpisana v register. Zdi se, da enako velja za "Svetovalno skupino za konkurenčnost v biotehnologiji", ki je ni bilo v registru.

51. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se je pritožnik zlasti v svojih pripombah skliceval na številne druge skupine, ki po njenem mnenju niso bile vpisane v register. Menila je, da bi varuh človekovih pravic težko opravil zamudno in težavno nalogo celovitega in sistematičnega preverjanja registra, da bi ocenil njegovo popolnost. Vsekakor pa izvedba takega preverjanja ne bi bila koristna v obravnavani zadevi, v kateri zgoraj pregledani primeri (i) poleg napredka, doseženega na nekaterih področjih, razkrivajo očitne pomanjkljivosti v zvezi s popolnostjo registra in (ii) kažejo na to, da je register nepopoln tudi v zvezi z drugimi skupinami. Nepopoln register kljub zavezam Komisije v zvezi s tem kaže na nepravilnost. Varuhinja človekovih pravic je zato ta vidik vključila v spodnji predlog sporazumne rešitve.

52. Varuh človekovih pravic se je poleg tega seznanil s stališčem pritožnika, da je kategorizacija Komisije glede nekaterih subjektov, iz katerih prihajajo člani strokovne skupine, zavajajoča. Hkrati je ugotovila, da je lahko kategorizacija določene organizacije za Komisijo zapletena naloga. Na primer, ne zdi se nepredstavljivo, da nevladno organizacijo dejansko ustanovi industrija z namenom spodbujanja posebnega interesa. To bi seveda lahko sprožilo vprašanja ustrezne kategorizacije. Podobno bi lahko obstajali dvomi o ustrezni kategorizaciji raziskovalnih centrov, ki jih vodi in financira industrija. Kljub tej zapletenosti je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo koristno, če bi Komisija razmislila o opredelitvi meril za različne kategorije subjektov, da bi zagotovila pravilnost in ustreznost ustreznih informacij v registru. Glede na to, da mora popoln in zanesljiv register temeljiti na ustrezni kategorizaciji subjektov, s katerimi so povezani člani strokovnih skupin, je varuhinja človekovih pravic ta vidik upoštevala tudi v predlogu sporazumne rešitve.

53. Pritožnik je v svojih pripombah tudi menil, da iskalniki registra ne delujejo pravilno, in predlagal, da se vse razpoložljive informacije vnesejo v eno podatkovno zbirko namesto v veliko število različnih podatkovnih zbirk. Čeprav se je zdelo, da pritožnik Komisiji še ni predložil tega vidika, jo je varuhinja človekovih pravic pozvala, naj ga upošteva pri obravnavi predloga sporazumne rešitve.

54. Varuhinja človekovih pravic je nazadnje razumela, da bi bilo treba po mnenju pritožnika strokovne skupine pooblastiti, da se sestanejo le, če in ko so vse ustrezne informacije naložene v register v enem mesecu od ustanovitve določene skupine. Varuhinja človekovih pravic se je v celoti strinjala s pritožnikovo temeljno predpostavko, da popolnost registra zahteva tudi pravočasno posodobitev v zvezi z novimi skupinami ali skupinami, ki že delujejo. Hkrati je dvomila, da bi ukrep, ki ga je predlagala pritožnica, ustrezno rešil težavo. Zlasti ne bi prispevala k pravočasnosti posodobitev v zvezi z obstoječimi skupinami. Poleg tega pa je varuh človekovih pravic ugotovil, da člen 4(4) horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije, ki so priložena okviru iz leta 2010, določa: „Služba Komisije, ki želi ustanoviti neformalno strokovno skupino, pošlje zahtevek generalnemu sekretariatu prek registra. Če so predložene vse ustrezne informacije, generalni sekretariat izda uradno dovoljenje za ustanovitev strokovne skupine..." Zato se je zdelo, da ima generalni sekretariat v primerih, za katere se uporablja člen 4(4) horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije, na voljo vse informacije, ki jih je treba vpisati v register, preden se izda uradna odobritev za ustanovitev strokovne skupine.

B. Trditev o pomanjkanju ustrezne preglednosti in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

55. Pritožnik je trdil, da Komisija ni zagotovila ustrezne preglednosti pri delovanju strokovnih skupin. Pritožnik je v podporo tej trditvi trdil, da (i) Komisija javnosti ne zagotavlja informacij, potrebnih za oceno splošnega sodelovanja in vključenosti deležnikov v določeno zadevo; (ii) Komisija ne objavlja celovitega pregleda sestankov in nima spletne strani, na kateri bi bile zbrane vse dejavnosti posvetovanja in iskanja strokovnega znanja za različne politične in zakonodajne pobude, ter (iii) za veliko večino strokovnih skupin dnevni redi in zapisniki niso na voljo na spletu prek povezav, ki povezujejo register strokovnih skupin s spletnimi stranmi zadevnega generalnega direktorata. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija zagotoviti ustrezno preglednost dela strokovnih skupin z objavo organiziranih sestankov in zagotavljanjem povezav do dnevnih redov in zapisnikov ter drugih ustreznih informacij, kot so izjave o javnem interesu in navzkrižju interesov.

56. Komisija je v svojem mnenju navedla, da so „pristojne službe Komisije v številnih primerih na internetu prek namenskih spletnih strani zagotovile ustrezne informacije o dejavnostih strokovnih skupin, vključno z dnevnimi redi, zapisniki in dokumenti za razpravo“, ter o drugih pobudah, ki dopolnjujejo delo strokovnih skupin. Komisija je v prilogi k svojemu mnenju predložila dodatne informacije o svojih dejavnostih, namenjenih zagotavljanju preglednosti dejavnosti strokovnih skupin.

57. Komisija je poleg tega navedla, da je namen okvira iz leta 2010 povečati preglednost, zlasti z določitvijo, da njene službe zagotovijo, da se informacije o dejavnostih, ki jih izvajajo te skupine, objavijo neposredno v registru ali prek povezave v registru na posebno spletno mesto. Komisija je poudarila svojo zavezo, da bo zagotovila pravilno izpolnjevanje te zahteve s strani vseh zadevnih služb.

58. Komisija je menila, da objava (a) pisnih izjav, s katerimi se strokovnjaki, ki jih podpišejo, zavežejo, da bodo delovali v javnem interesu, in (b) izjav o kakršnem koli poseganju v njihovo neodvisnost v register ne bi prinesla koristnih informacij, saj strokovnjaki običajno podpišejo standardne izjave. Ob upoštevanju velikega števila zadevnih strokovnjakov in omejenih virov, ki so na voljo, se zdi objava teh informacij nepotrebna in nesorazmerna. Komisija je dodala, da okvir iz leta 2010 od strokovnjakov ne zahteva več, da podpišejo navedene izjave. Namesto tega člen 9(1) okvira iz leta 2010 določa, da ustrezne službe Komisije uradno imenovane strokovnjake obvestijo, da se s tem, ko sprejmejo članstvo v skupini, zavežejo, da bodo delovali neodvisno in v javnem interesu. Službe Komisije te strokovnjake tudi obvestijo, da so lahko izključeni iz skupine ali s posebnega sestanka skupine, če pride do navzkrižja interesov. Komisija je poudarila svojo zavezanost zagotavljanju, da vse zadevne službe spoštujejo te zahteve.

59. Pritožnik se je v svojih pripombah seznanil s stališčem Komisije glede preglednosti dejavnosti strokovnih skupin v skladu z okvirom iz leta 2010. Hkrati je pritožnik trdil, da je naključno preverjanje v registru potrdilo, da so v večini primerov hiperpovezave v registru zagotavljale le splošne informacije o zadevni politiki, ne pa tudi zapisnikov ali dnevnih redov sestankov strokovnih skupin. Pritožnik je izrazil tudi zaskrbljenost, da bodo v skladu z okvirom iz leta 2010 ti dokumenti predloženi, ko bo to „mogoče“, zaradi česar ima Komisija neomejeno diskrecijsko pravico, da jih ne objavi. Po mnenju pritožnika je bilo to tudi v nasprotju s Smernicami za zbiranje in uporabo strokovnega znanja, ki določajo, da „bi morali biti glavni dokumenti, povezani z uporabo strokovnega znanja o političnem vprašanju in zlasti o samem svetovanju, dostopni javnosti“. Pritožnik se je skliceval tudi na belo knjigo o evropskem upravljanju, v skladu s katero je „[d]okracija [...] odvisna od tega, ali lahko ljudje sodelujejo v javni razpravi. V ta namen morajo imeti dostop do zanesljivih informacij o evropskih vprašanjih in biti sposobni nadzorovati proces oblikovanja politik v različnih fazah.

60. Poleg tega je pritožnik trdil, da register ne vsebuje povezav v zvezi z nekaterimi skupinami, kot je „Strokovna skupina za tržno infrastrukturo“. Po navedbah pritožnika Komisija poleg tega ni pojasnila, kako zagotavlja preglednost v zvezi z različnimi vrstami posvetovanj, ki jih izvaja v zvezi z določeno zadevo.

61. Pritožnik je menil, da Komisija veliki večini strokovnih skupin ne zagotavlja dostopa do zapisnikov in dnevnih redov, kar po mnenju pritožnika pomeni nepravilnost. Pritožnik je v zvezi s svojo trditvijo trdil, da bi bilo treba dnevne rede, zapisnike in prispevke članov strokovnih skupin zagotoviti prek povezav na spletna mesta ustreznih generalnih direktoratov v registru, „razen v posebnih okoliščinah, kot je določeno v zakonodaji (varnost itd.)“. Komisija bi morala zagotoviti tudi informacije o vseh metodah posvetovanja, ki jih uporablja na določenem področju.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

62. Varuhinja človekovih pravic je na začetku opozorila, da se ta preiskava nanaša na sestavo in delovanje strokovnih skupin Komisije. Pritožnik je v svoji trditvi, ki se tukaj pregleduje, navedel pomanjkanje preglednosti v zvezi z delovanjem strokovnih skupin Komisije. Hkrati pa se zdi, da pritožnik v nekaterih svojih podpornih argumentih presega vprašanje preglednosti delovanja teh skupin. Pritožnik je tako na primer trdil, da ni preglednosti v zvezi s splošnim sodelovanjem in vključevanjem deležnikov v določene zadeve politike. Pritožnik se je skliceval tudi na po njegovem mnenju neobstoj celovitega pregleda dejavnosti posvetovanja in iskanja strokovnega znanja. Ob upoštevanju osredotočenosti preiskave in širine nekaterih pritožnikovih podpornih argumentov, ki presegajo že samo po sebi široko in zapleteno vprašanje, in sicer preglednost delovanja strokovnih skupin Komisije, je varuhinja človekovih pravic v nadaljevanju upoštevala le tiste podporne argumente, ki se ujemajo s pritožnikovo trditvijo o pomanjkanju preglednosti pri delovanju strokovnih skupin Komisije.

63. Zato je morala varuhinja človekovih pravic preučiti, ali je Komisija zlasti prek registra dala na voljo zadostne informacije o (i) sodelovanju in udeležbi deležnikov v strokovnih skupinah; ter (ii) sestanki strokovnih skupin, vključno z dnevnimi redi in zapisniki.

64. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da bela knjiga Komisije o evropskem upravljanju med ukrepi, ki jih mora sprejeti Komisija, navaja objavo "... smernic o zbiranju in uporabi strokovnih nasvetov v Komisiji, da se zagotovijo odgovornost, pluralnost in integriteta uporabe strokovnega znanja. To bi moralo vključevati objavo danega nasveta.“ [16]

65. Pri izvajanju te zaveze smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja iz leta 2002 opredeljujejo nekatera temeljna načela in smernice, ki se uporabljajo, „kadar službe Komisije zbirajo in uporabljajo nasvete strokovnjakov, ki ne prihajajo iz pristojne službe“. V skladu s smernico 13 navedenega sporočila bi morali biti „[g]lavni dokumenti, povezani z uporabo strokovnega znanja o političnem vprašanju, zlasti sam nasvet, [...] čim prej na voljo javnosti, pri čemer se ne uporablja nobena izjema od pravice do dostopa“.

66. Varuhinja človekovih pravic je nadalje opozorila, da horizontalna pravila za strokovne skupine Komisije, priložena okviru iz leta 2010, določajo podrobna pravila o preglednosti strokovnih skupin. V skladu s členom 17(1) se vse strokovne skupine Komisije in drugi podobni subjekti objavijo v registru. Čeprav člen 17(2) vsebuje le obveznost služb Komisije, da zagotovijo „informacije, ki se zahtevajo v registru“, ne da bi te informacije opredelile, informacije, ki jih je treba objaviti, niso omejene na sestavo strokovne skupine. To postane očitno, ko se člen 17 horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije bere v povezavi s členom 18 navedenih pravil, ki vsebuje posebno določbo za objavo imen članov strokovnih skupin. Enak sklep izhaja iz zgoraj navedene smernice 13 Smernic za zbiranje in uporabo strokovnega znanja, ki zahteve glede objave razširja na glavne dokumente in na sam nasvet. Varuhinja človekovih pravic je tako na splošno razumela sklicevanje na „informacije, ki se zahtevajo v registru“, kot da zajema informacije o sestavi strokovnih skupin in njihovih postopkih, vključno z izidom njihovih posvetovanj. To razumevanje je potrdila praksa Komisije, ki jo ponazarja register, ki za vsako od navedenih skupin določa različne zavihke z naslednjimi naslovi: „Podrobnosti“, „Dodatne informacije“, „Podskupine“, „Statistika“ in „Člani“.

67. Varuhinja človekovih pravic je na koncu in zlasti ob upoštevanju člena 15(1) PDEU menila, da se je Komisija zavezala, da bo zagotovila podrobne informacije o (i) sestavi in (ii) delovanju strokovnih skupin. Kar zadeva zadnjenavedeno vrsto informacij, je zaveza Komisije pogojena z neobstojem „izjeme od pravice do dostopa“. Varuhinja človekovih pravic je to razumela tako, da bi morala Komisija objaviti ustrezne informacije, razen če obstajajo ustrezno utemeljeni razlogi za tajnost. Koristno se je zdelo dodati, da je treba izjeme od splošne zaveze preglednosti razlagati ozko.

68. Pri uporabi zgornjih načel za informacije, ki jih je predložila Komisija, je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da se je pritožnik v svojih pripombah med drugim skliceval na „strokovno skupino za tržno infrastrukturo“, da bi podprl svoje stališče, da je raven informacij, ki jih je predložila Komisija, nezadostna. V nadaljevanju je varuhinja človekovih pravic to skupino vzela za primer in ocenila informacije, predložene v zvezi z njo, preden je prišla do splošnejših zaključkov.

69. V registru je „strokovna skupina za tržno infrastrukturo“ navedena v kategoriji zaprtih strokovnih skupin. Komisija v zavihku „Podrobnosti“ poleg splošnega opisa članstva navede osnovne informacije o poslanstvu, nalogi in datumu začetka dejavnosti te skupine. Pod zavihkom „Dodatne informacije“ so na voljo informacije o izboru članov in poslovniku skupine. Kar zadeva sestanke, ki jih je organizirala ta skupina, obstaja hiperpovezava do spletnega mesta GD za notranji trg, ki vsebuje dodatne hiperpovezave do dnevnih redov, seznamov udeležencev in "povzetkov poročil" v zvezi s sestanki, ki jih je organizirala skupina. V zavihku „Podskupine“ je navedeno, da skupini niso dodeljene nobene podskupine, v zavihku „Statistika“ pa so navedene splošne statistične informacije, na primer o uravnoteženi zastopanosti spolov med člani skupine. V zavihku z naslovom „Člani“ so navedeni vsi člani, imenovani kot posamezniki, z navedbo njihovih imen in pripadnosti ter organizacije, ki imajo status opazovalke.

70. Zgornji opis je pokazal, da se je raven informacij, objavljenih v registru v zvezi s „Strokovno skupino za tržno infrastrukturo“, na splošno zdela zadovoljiva in v skladu z zavezami, ki jih je sprejela Komisija. Vendar sta bila potrebna dodatna pojasnila v zvezi z dvema vidikoma.

71. Prvič, kar zadeva zapisnike sestankov te skupine, se zdi, da so "zbirna poročila", objavljena na spletni strani GD za notranji trg, le zelo grob opis dela te skupine, ki uporabniku ne omogoča, da bi se v zadostni meri seznanil z dejanskim delom te skupine. Nasprotno pa se je zdelo, da je dokumentacija o postopkih drugih skupin, kot sta CESAME 2 (strokovna skupina za svetovanje in spremljanje pri obračunu in poravnavi) ali FISCO (skupina za fiskalno skladnost), veliko podrobnejša in državljanom omogoča, da se podrobno seznanijo z različnimi stališči in stališči, izmenjanimi na zadevnem sestanku. Varuhinja človekovih pravic je menila, da ji ni treba izvesti celovite in sistematične analize informacij iz registra v zvezi z vsako navedeno strokovno skupino, da bi prišla do zaključka, da primer „strokovne skupine za tržno infrastrukturo“ na splošno kaže, da Komisija v nasprotju z zgoraj pregledanimi zavezami v registru ni dala na voljo dovolj podrobnosti v zvezi z zapisniki in/ali poročili o sestankih. To bi lahko pomenilo nepravilnost. Varuhinja človekovih pravic je zato ta vidik vključila v spodnji predlog sporazumne rešitve.

72. Drugič, izjave članov skupine o javnem interesu in nasprotju interesov niso dostopne prek registra. V zvezi s tem se je varuh človekovih pravic seznanil s stališči Komisije, da okvir iz leta 2010 od strokovnjakov ne zahteva več podpisovanja takih izjav ter da bi bila objava standardnih izjav nepotrebna in nesorazmerna. Čeprav odsotnost zahteve po podpisu izjav v skladu z okvirom iz leta 2010 Komisiji ne bi preprečila objave izjav, ki so ji bile predložene v skladu s prejšnjimi pravili, ali poudarjanja dejstva, da je določen član predložil standardno izjavo, je varuh človekovih pravic menil, da bi takšna praksa objavljanja lahko povzročila nesporazume glede zahtev v zvezi s predložitvijo izjav v skladu z veljavnimi pravili. Zato je menila, da je stališče Komisije razumno.

C. Domneva o nesprejetju najboljših praks in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

73. Pritožnik je trdil, da Komisija ni enotno sprejela najboljših praks v zvezi s predstavniki industrije, ki so imenovani v strokovne skupine v svojem imenu. Pritožnik je v podporo tej trditvi trdil, da (i) Komisija ne upošteva ustrezno morebitnega navzkrižja interesov predstavnikov industrije, ki delujejo v svojem imenu; in (ii) (morebitnega) navzkrižja interesov ni mogoče izravnati z izjavo o zavezanosti javnemu interesu. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija v vseh drugih generalnih direktoratih dosledno uporabljati načelo iz smernic GD SANCO o navzkrižju interesov, in sicer, da oseba, za katero je znano, da dela za organizacijo s posebnim interesom pri določenem vprašanju politike, ne bi smela biti imenovana v strokovno skupino, ki svetuje Komisiji.

74. Komisija je v svojem mnenju navedla, da so člani strokovnih skupin „izbrani predvsem na podlagi spretnosti in strokovnega znanja, ki so potrebni za čim bolj uspešno in učinkovito izpolnjevanje mandata posebne skupine. V zvezi s tem si je mogoče prizadevati za sodelovanje članov iz industrije v zvezi z nalogo, ki jo mora skupina opraviti. Morebitna navzkrižja interesov se obravnavajo v fazi izbora s poglobljeno analizo preteklih poklicnih izkušenj kandidatov, vključno z etičnim ravnanjem, in/ali pri imenovanju z obveznim razkritjem kakršnih koli interesov, ki bi lahko vplivali na neodvisnost strokovnjaka in formalno zavezo, da bo deloval v javnem interesu.

75. Komisija je ponovno poudarila, da okvir iz leta 2010 določa jasnejša in strožja horizontalna pravila, ki se uporabljajo za vse strokovne skupine, o tem, kako obvladovati nasprotja interesov. Komisija je nato navedla, da je GD SANCO pripravil dokument za razmislek o tem, kako izvajati navedeno politiko na posebnem področju, ki spada v njegovo pristojnost. Vendar v nasprotju s tem, kar je predlagal pritožnik, zadevni dokument GD SANCO ni določal nobenih smernic tega GD o navzkrižju interesov, temveč je bil dokument za razpravo, ki ga je aprila 2008 pripravila „skupina za dialog z deležniki“. Zadevni dokument ni vključeval nobenega posebnega nadaljnjega ukrepanja in ni bil uradna izjava o politiki GD SANCO glede nasprotij interesov.

76. Pritožnik je v svojih pripombah v zvezi z imenovanjem strokovnjakov v svojem imenu opozoril, da se v skladu z okvirom iz leta 2010 izbor strokovnjakov opravi tako, da se preprečijo navzkrižja interesov. Poleg tega okvir iz leta 2010 določa, da se strokovnjaki, ki so imenovani kot posamezniki, s tem, da sprejmejo funkcijo članov skupine, zavežejo, da bodo delovali neodvisno in v javnem interesu. Če pride do navzkrižja interesov, se lahko izključijo iz skupine ali s posebnega sestanka skupine. Glede na navedeno je pritožnik menil, da je okvir iz leta 2010 v nasprotju z izjavami iz mnenja Komisije in prejšnjih stikov s pritožnikom.

77. Natančneje, pritožnik je navedel, da so člani osebja Komisije na sestankih s pritožnikom poudarili, da bi izključitev oseb, ki delajo za industrijo, iz imenovanja v lastnem imenu otežila iskanje strokovnjakov s potrebnim tehničnim strokovnim znanjem. Hkrati so člani osebja Komisije priznali tudi, da so zaposleni v podjetjih dolžni podpirati interese svojega podjetja in da ni logično domnevati, da bodo zaposleni v podjetjih pri sodelovanju v strokovni skupini zanemarili interese svojih podjetij. Pritožnik je v znanstveni študiji našel potrditev za slednjo točko. Po mnenju pritožnika je bilo popolnoma legitimno in logično, da se je Komisija oprla na tehnično strokovno znanje oseb, zaposlenih v industriji. Vendar bi morala Komisija priznati, da je v nasprotju s tem, kar predvideva okvir iz leta 2010, popolnoma nemogoče, da bi te osebe delovale „neodvisno in v javnem interesu“. Zato Komisija ne bi smela nikoli imenovati strokovnjakov iz industrije v svojem imenu, temveč kot strokovnjake in zainteresirane strani, ob upoštevanju potrebe po ohranjanju ravnovesja med različnimi vrstami interesov. Zato je obstajalo protislovje med izogibanjem navzkrižju interesov, kot se zahteva v okviru iz leta 2010, in prakso Komisije, da predstavnike industrije imenuje za neodvisne člane.

78. Pritožnik je v zvezi z opredelitvijo navzkrižja interesov OECD navedel, da so se predstavniki podjetij, ki so bili imenovani osebno, soočali z navzkrižjem interesov, saj bi lahko svoje članstvo izkoristili v korist svoje industrije.

79. Pritožnik je opozoril, da je Komisija v svojih stikih pred vložitvijo te pritožbe navedla, da morajo strokovnjaki, imenovani kot posamezniki, podpisati pisne izjave, da (a) bodo delovali v javnem interesu, (b) da noben njihov interes ne bo vplival na njihovo neodvisnost in (c) da bi kršitev teh pogojev lahko povzročila njihovo izključitev iz skupine. Vendar ta pristop ni bil nikoli izveden. Pritožnik je pojasnil, da je po zahtevi za dostop do dokumentov pridobil dostop do ustreznih izjav članov osmih strokovnih skupin, ki jih upravlja GD MARKT. Čeprav ni bilo ustreznih izjav številnih strokovnjakov, slednji niso bili izključeni iz skupine.

80. Pritožnik je poleg tega poudaril, da po mnenju Komisije okvir iz leta 2010 od članov strokovnih skupin ne zahteva več, da podpišejo ustrezne izjave. Namesto tega je Komisija navedla, da se morebitna navzkrižja interesov obravnavajo v fazi izbora in ob imenovanju strokovnjakov z obveznim razkritjem morebitnih škodljivih interesov. V zvezi s temi vidiki je pritožnik poudaril, da (i) okvir iz leta 2010 ne omenja „obveznega razkritja kakršnih koli interesov“. V vsakem primeru bi morala pravila predvideti takšno obvezno razkritje za vse poklicne in pro bono dejavnosti, ki bi morale biti javno dostopne. Pritožnik je poleg tega opozoril na (ii) sodelovanje določene nevladne organizacije v dveh strokovnih skupinah. Izbirni postopek v zvezi s to nevladno organizacijo je vključeval poglobljeno analizo preteklih poklicnih izkušenj posameznega kandidata v vrsti razgovorov. Vendar ni bilo jasno, ali je bil izbirni postopek enako strog za vse kandidate. Po navedbah pritožnika Komisija ni navedla nobenega resnega postopka za oceno morebitnih nasprotij interesov strokovnjakov, ki so bili imenovani kot posamezniki, preden se je odločila o sestavi strokovne skupine. Komisija bi morala nazadnje (iii) iz strokovnih skupin izključiti tiste strokovnjake, ki niso podpisali ustreznih izjav.

81. Pritožnik je tudi navedel, da je povsem običajno, da strokovnjaki ne želijo podpisati „neracionalne in lažne izjave, da so neodvisni, kadar je tako jasno, da niso“. Po navedbah pritožnika je bil to še en argument, da je Komisija prenehala osebno imenovati strokovnjake, povezane z industrijo. V zvezi s tem je pritožnik poudaril, da je generalni sekretariat Komisije pokazal nekaj odprtosti v zvezi s stališčem pritožnika, da bi morali biti „družbeni člani strokovnih skupin registrirani v imenu družbe, za katero delajo, ali pa bi morali zastopati določen sektor“. Po navedbah pritožnika je uslužbenec generalnega sekretariata Komisije izjavil, da Komisija ne bo odobrila skupin, v katerih ozadje članov ni jasno navedeno. Vendar so bile razmere za obstoječe skupine bolj zapletene in bi trajalo nekaj časa, da bi se spremenile. Pritožnik je poudaril, da ne bo sprejel „postopne spremembe“ v zvezi s to zadevo, saj sedanja praksa Komisije nima podlage v veljavnih pravilih in je zavajajoča za javnost. Pritožnik je opozoril tudi na dejstvo, da so nekateri poslanci Evropskega parlamenta na plenarni razpravi februarja 2011 kritizirali prakso Komisije. Poleg tega je skupina poslancev Evropskega parlamenta v nedavnem pismu, naslovljenem na dva komisarja, Komisijo pozvala, naj razvije postopke, da osebam z osebnimi interesi ne bi dovolila, da osebno sodelujejo v strokovnih skupinah.

82. Pritožnik je na koncu predložil seznam 19 strokovnih skupin, v primeru katerih so „sedanja pravila o navzkrižju interesov očitno kršena, saj so predstavniki industrije imenovani „v svojem imenu“. Pritožnik je dodal, da to verjetno velja tudi za številne druge strokovne skupine.

83. Pritožnik je v pripombah na izjave Komisije v zvezi z dokumentom, ki izvira iz GD SANCO, sprejel pojasnila Komisije, da je ta dokument le dokument za razpravo. Hkrati je pritožnik menil, da gredo načela iz tega dokumenta "v pravo smer", pri čemer je poudaril, da so to stališče podprli tudi omenjeni poslanci Evropskega parlamenta. Zato posamezniki, „ki delajo za korporacije in lobistične skupine“, ne bi smeli biti nikoli imenovani osebno, temveč le kot deležniki. Pritožnik je menil, da bi bilo treba pojasniti in okrepiti določbe iz okvira iz leta 2010 v zvezi z nasprotji interesov. Namesto da se sklicujejo na potrebo po izogibanju navzkrižju interesov pri izbiri strokovnjakov, bi morale navesti, da bi bilo treba „med izbiro strokovnjakov skrbno oceniti tveganja za morebitna navzkrižja interesov in izključiti strokovnjake z visokim tveganjem“. Poleg tega bi morala pravila namesto možnosti izključitve strokovnjakov, ki so imenovani kot posamezniki, v primeru navzkrižja interesov določati, da so strokovnjaki „izključeni iz skupin, če so v navzkrižju interesov“. Izjave o poklicnih dejavnostih strokovnjakov, ki delujejo v svojem imenu, bi morale biti dostopne prek registra, kar bi bilo treba predvideti v ustreznih pravilih.

Ocena varuha človekovih pravic

84. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se pritožnikova trditev nanaša na imenovanje predstavnikov, povezanih z industrijo, v strokovne skupine v svojem imenu. Ob upoštevanju, da se pritožnikova trditev v zvezi s to trditvijo nanaša na osebe, povezane z organizacijami z osebnim interesom, je varuh človekovih pravic pri nadaljnji oceni izhajal iz slednjega koncepta, pri čemer se razume, da organizacija, ki ima osebni interes za določeno politiko, ni nujno družba ali poslovna družba.

85. Člen 4(2) vzorčnega sklepa Komisije, priloženega delovnemu dokumentu služb Komisije [17] (v nadaljnjem besedilu: vzorčni sklep), izrecno določa razlikovanje med člani strokovnih skupin, imenovanimi kot posamezniki, in člani, imenovanimi kot zastopniki interesov. V zvezi s prejšnjo kategorijo članov člen 4(7) vzorčnega sklepa določa, da delujejo neodvisno in v javnem interesu. Poleg tega člen 4(8) vzorčnega sklepa zahteva, da se njihova imena objavijo v registru.

86. Smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja vsebujejo naslednjo izjavo: "To je premišljevanje, da nihče ni popolnoma "neodvisen" ... Kljub temu bi bilo treba od strokovnjakov pričakovati, da delujejo neodvisno, kolikor je to mogoče. Strokovnjaki lahko seveda še vedno predložijo znanje, ki ga imajo na podlagi svoje pripadnosti ali državljanstva: strokovnjaki so lahko včasih izbrani prav iz tega razloga. Kljub temu je cilj čim bolj zmanjšati tveganje, da bi osebni interesi izkrivljali ponujeno svetovanje, in sicer z vzpostavitvijo praks, ki spodbujajo integriteto, z izrecno navedbo odvisnosti in s priznavanjem, da bi lahko nekatere odvisnosti, ki se razlikujejo od vprašanja do vprašanja, bolj vplivale na politični proces kot druge."[18] V skladu s smernico 12 bi morali strokovnjaki takoj po začetku dela prijaviti vse neposredne ali posredne interese v zvezi z zadevnim vprašanjem ter vse ustrezne spremembe.

87. Člen 9 horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije, priloženih okviru iz leta 2010, vsebuje podrobna pravila o izbiri in imenovanju članov strokovnih skupin, ki jih je treba imenovati osebno. Vredno jih je v celoti citirati:

"Izbirni postopek in imenovanje članov

Kadar člane strokovne skupine imenuje Komisija ali njene službe, se uporabljajo naslednje določbe:

(1) Kadar so posamezni strokovnjaki imenovani v svojem imenu, se izberejo v skladu z izbirnim postopkom, ki zagotavlja visoko raven strokovnega znanja ter, kolikor je mogoče, geografsko uravnoteženost in uravnoteženo zastopanost spolov, pri čemer se upoštevajo posebne naloge strokovne skupine in vrsta zahtevanega strokovnega znanja. Poleg tega se izbor strokovnjakov opravi tako, da se prepreči kakršno koli navzkrižje interesov.

Brez poseganja v posebne izbirne postopke, predvidene v sklepih Komisije o ustanovitvi strokovnih skupin, se javni razpisi uporabljajo, kolikor je to razumno izvedljivo. Službe Komisije v ta namen uporabijo standardno predlogo za razpis za izbor strokovnjakov, imenovanih v svojem imenu, ki jo določi generalni sekretariat. Storitve lahko odstopajo od predloge ali jo dopolnijo, če to upravičujejo posebne zahteve.

Kadar razpis za zbiranje prijav ni razumno izvedljiv (na primer kadar se zahteva zelo specifično strokovno znanje), se strokovnjaki izberejo na podlagi objektivno preverljivih meril.

Zadevne službe Komisije obvestijo strokovnjake, ki so imenovani kot posamezniki, da se s tem, ko sprejmejo članstvo v skupini, zavežejo, da bodo delovali neodvisno in v javnem interesu. Službe Komisije te strokovnjake tudi obvestijo, da so lahko v primeru navzkrižja interesov izključeni iz skupine ali s posebnega sestanka skupine.“

88. Vzorec "Razpis za zbiranje prijav za izbor strokovnjakov, imenovanih kot posamezniki", ki je priložen delovnemu dokumentu služb Komisije [19], vsebuje naslednje določbe: "Člani dajo Komisiji neodvisno mnenje brez zunanjih vplivov..." Vzorčni razpis vsebuje tudi naslednjo določbo: „Zavezujejo se, da bodo delovali neodvisno in v javnem interesu.“

89. Poleg tega člen 11(1) vzorčnega poslovnika, priloženega istemu delovnemu dokumentu služb Komisije, določa, da lahko službe Komisije v primeru navzkrižja interesov v zvezi s strokovnjakom tega strokovnjaka izključijo iz skupine ali z določenega sestanka skupine. Podredno lahko odločijo, da se zadevni strokovnjak vzdrži razprave o točkah dnevnega reda in glasovanja o teh točkah.

90. Varuh človekovih pravic je moral na podlagi teh pravil oceniti pritožnikovo trditev, ki je predmet pregleda.

91. Najprej je poudarila, da se osebno imenovanje v strokovno skupino razlikuje od imenovanja za zastopanje interesa. Poleg tega imenovanje strokovnjakov v svojem imenu ni omejeno na osebe iz industrije, temveč je odprto za vse osebe, ki med drugim izpolnjujejo zahteve iz člena 9(1) horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije. Iz tega sledi, da pravila, ki se uporabljajo, očitno temeljijo na domnevi, da je mogoče objektivno svetovanje v javnem interesu načeloma pridobiti od strokovnjakov ne glede na njihovo povezanost z organizacijami, ki imajo dejanski interes, če so spoštovani nekateri zaščitni ukrepi.

92. Komisija se je v svojem mnenju sklicevala na znanje in izkušnje, ki so jih skupini prinesli člani, imenovani kot posamezniki. Varuhinja človekovih pravic je menila, da so izjave Komisije v zvezi s tem verjetne. Pritožnik ni izpodbijal koristnosti izkušenj in strokovnega znanja, ki so jih skupinam prinesli člani, imenovani kot posamezniki. Vendar je pritožnik trdil, da Komisija ne bi smela nikoli imenovati strokovnjakov iz industrije v svojem imenu, temveč kot strokovnjake in deležnike. Varuh človekovih pravic je menil, da bi potrditev pritožnikovega stališča, da bi član, imenovan v svojem imenu, po definiciji zastopal interese združenja, s katerim je povezan, dejansko izključila imenovanje katerega koli strokovnjaka v svojem imenu, pri čemer se razume, da ni dogovorjene opredelitve ali praga glede tega, kaj bi bila organizacija, ki deluje izključno v javnem interesu. Kljub temu je varuhinja človekovih pravic pozdravila prihodnji razmislek o tem vprašanju in dokument, ki ga je pripravil GD SANCO, razumela kot pomemben prispevek v zvezi s tem.

93. Kljub temu je varuh človekovih pravic menil, da je očitno, da bi imenovanje osebe, povezane z organizacijo, ki ima osebni interes, lahko povzročilo navzkrižje interesov. Zato je bilo prav tako jasno, da je potrebna posebna previdnost, (i) zlasti pri odločanju o imenovanju članov v svojem imenu, da se čim bolj zmanjša tveganje navzkrižja interesov. Poleg tega (ii) je treba v času članstva članov, ki so imenovani kot posamezniki, tveganje nasprotja interesov obvladovati z ustreznimi sredstvi.

94. V zvezi s prvim vidikom je varuh človekovih pravic menil, da je bistveno, da se javni razpisi uporabljajo v največji možni meri in da v primerih, ko javni razpisi ne bi služili koristnemu namenu, izbor temelji na objektivnih merilih. Varuhinja človekovih pravic je z zadovoljstvom ugotovila, da člen 9 horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije vsebuje izrecno določbo v zvezi s tem. Člen 9(1) prav tako določa, da se je treba pri izbiri strokovnjakov izogibati navzkrižju interesov, in tako omogoča obravnavo vprašanja navzkrižja interesov v ključni fazi izbora članov, imenovanih kot posamezniki. Trditev Komisije, da se morebitna navzkrižja interesov ocenijo v fazi izbora in/ali ob imenovanju, je bila torej podprta z zgoraj navedenimi pravili.

95. Kar zadeva drugi vidik, pravila, navedena zgoraj, določajo, da se morajo člani, imenovani kot posamezniki, zavezati, da bodo delovali neodvisno in v javnem interesu. Varuhinja človekovih pravic se je strinjala s pritožnikovimi pomisleki glede učinkovitosti uradne izjave za zagotovitev neodvisnosti in zavezanosti delovanju v javnem interesu. Hkrati je opozorila, da člen 9(1) horizontalnih pravil za strokovne skupine Komisije omogoča izključitev člana iz skupine ali z njenega posebnega sestanka, zato določa posebne sankcije v primeru navzkrižja interesov. Čeprav se je zdelo, da pritožnik trdi, da bi moralo navzkrižje interesov povzročiti samodejno izključitev zadevnega člana skupine, je varuhinja človekovih pravic menila, da pritožnik ni dokazal, zakaj bi bilo tako pravilo, ki ne bi omogočalo upoštevanja posebnosti določenega navzkrižja interesov, potrebno.

96. Nobenega dvoma ni, da so predvidene sankcije lahko učinkovite le, če se sploh odkrije navzkrižje interesov. Učinkovitost teh sankcij je zato odvisna od (i) pripravljenosti zadevnega člana, da prijavi vsako tako navzkrižje, in/ali od (ii) možnosti za odkrivanje takega navzkrižja z drugimi sredstvi. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je tudi v odsotnosti člana, ki bi prijavil navzkrižje interesov, mogoče ugotoviti obstoj dejanskih ali morebitnih navzkrižij interesov, če so informacije o (i) članih strokovnih skupin, vključno s pripadnostjo članov, imenovanih kot posamezniki, in (ii) razpravah strokovnih skupin, vključno z dnevnimi redi sej, zapisniki sej in poročili, ki izhajajo iz dejavnosti skupin, na voljo v registru Komisije.

97. Glede na to, da je varuh človekovih pravic predlagal sporazumno rešitev v zvezi s spodnjim registrom Komisije, nadaljnje ukrepanje varuha človekovih pravic v zvezi s tretjo pritožnikovo trditvijo in trditvijo ni bilo potrebno.

D. Trditev, da niso bili navedeni prepričljivi razlogi za neoblikovanje enotnih izbirnih meril in s tem povezane trditve

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

98. Pritožnik je trdil, da Komisija ni predložila prepričljivih razlogov za neoblikovanje splošnih meril za izbor članov strokovnih skupin. Pritožnik je v podporo tej trditvi trdil, da sedanji izbirni postopek ni združljiv s smernicami za zbiranje in uporabo strokovnega znanja ter minimalnimi standardi za sporočilo o posvetovanju. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija razviti in objaviti splošna merila za izbor članov strokovnih skupin.

99. Komisija je v svojem mnenju pojasnila, da ustanavlja strokovne skupine, kadar mora za opravljanje svojih nalog zbrati zunanje strokovno znanje. Zato se „izbor strokovnjakov opravi za vsak primer posebej glede na njihovo strokovno znanje na določenem področju in ob upoštevanju vrste dela, ki ga je treba opraviti in ki se lahko zelo razlikuje“. Komisija je poudarila tehničnost vprašanj, ki jih obravnavajo nekatere skupine, in razlike v njihovem področju uporabe. Kot ponazoritev je navedla vprašanja, povezana z izvajanjem obstoječe zakonodaje ali pripravo novih političnih pobud. V zvezi z imenovanjem strokovnjakov v svojem imenu je Komisija poudarila, da je izbor temeljil na kompetencah strokovnjaka v zvezi z zadevno politiko, kot so bile med drugim določene med razpisi za zbiranje prijav. V zvezi s članstvom javnih organov in/ali organizacij je Komisija navedla, da morajo ti običajno določiti svoje predstavnike in zagotoviti visoko raven strokovnega znanja.

100. V nasprotju s trditvami pritožnika je Komisija menila, da je njena zgoraj navedena praksa „popolnoma v skladu s sporočiloma o zbiranju in uporabi strokovnega znanja in o minimalnih standardih za posvetovanje“. V skladu s prejšnjim sporočilom bi bilo treba „ureditve za zbiranje in uporabo strokovnega znanja oblikovati sorazmerno z zadevno nalogo ter pri tem upoštevati zadevni sektor, zadevno vprašanje in fazo političnega cikla“. Poleg tega mora v skladu s sporočilom o minimalnih standardih za posvetovanje upravno prakso Komisije urejati „načelo sorazmernosti [...]“ in „Komisija mora svoje potrebe po posvetovanju oceniti za vsak primer posebej v skladu s svojo pravico do pobude.“Komisija se je sklicevala tudi na sporočilo o pametni pravni ureditvi [20], v skladu s katerim „je treba sodelovanje Komisije s civilno družbo obravnavati ob upoštevanju vseh možnosti, ki jih imajo državljani in druge zainteresirane strani, da prispevajo k procesu oblikovanja politik“. V zvezi s tem je Komisija navedla, da je razvila „redni dialog z zainteresiranimi stranmi v različnih oblikah, pri čemer so strokovne skupine le ena od njih“. Po mnenju Komisije te oblike upoštevajo njeno dolgoletno politiko odprtosti in vključenosti ter odražajo velike razlike na področjih politike in raznolikost deležnikov.

101. Glede na navedeno raznolikost okoliščin je Komisija navedla, da ni prepričana o morebitni dodani vrednosti strožjih pravil o njenem sodelovanju s civilno družbo. Zato je navedla, da se ji ne zdi primerno pripraviti splošnih meril za izbor članov strokovnih skupin.

102. Komisija je tudi navedla, da je v celoti zavezana zagotavljanju izvajanja določb iz okvira iz leta 2010, zlasti da se strokovnjaki, imenovani kot posamezniki, izberejo v skladu z izbirnim postopkom, ki zagotavlja visoko raven strokovnega znanja in preprečuje kakršno koli navzkrižje interesov. Komisija je tudi poudarila, da se v skladu z okvirom iz leta 2010 javni razpisi uporabljajo, kolikor je to razumno izvedljivo, v nasprotnem primeru pa se strokovnjaki izberejo na podlagi objektivno preverljivih meril. Komisija se je tudi zavezala, da bo še povečala preglednost izbirnih postopkov z vključitvijo informacij o navedenih izbirnih postopkih v novo različico registra, kot je navedeno v okviru iz leta 2010.

103. Pritožnik je v svojih pripombah in po tem, ko je opozoril na sklicevanje Komisije na smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja, menil, da je treba strokovne skupine glede na to, da se uporabljajo kot sredstvo za interakcijo s Komisijo in zbiranje strokovnega znanja, šteti za zavezujoče z minimalnimi standardi za sporočilo o posvetovanju. Po navedbah pritožnika je Komisija to sprejela. Pritožnik je poudaril, da mora Komisija v skladu z minimalnimi standardi za sporočilo o posvetovanju zagotoviti doslednost in preglednost načina, kako njene službe izvajajo svoje postopke posvetovanja. Pritožnik je menil, da bi morala Komisija ob branju tega načela skupaj z načeli za pluralistično in raznoliko sestavo strokovnih skupin, katerih namen je preprečiti možnost, da bi imele posamezne skupine privilegiran dostop, kot izhaja iz sporočil Komisije, „določiti nekatera skupna merila za sestavo strokovnih skupin“. Po mnenju pritožnika bi bil to edini gotov način za izvajanje načela, da morajo službe Komisije v največji možni meri zagotoviti uravnoteženo zastopanost.

104. Po drugi strani pa so kršeni „skupna izbirna merila, kodeksi ravnanja Komisije [...] in nova pravila o strokovnih skupinah“. Po mnenju pritožnika Komisiji sedanja razlaga veljavnih pravil omogoča, da brani vsako sestavo, ne glede na to, kako neuravnotežena je, tako da se osredotoči na „učinkovitost“. Glede na to, da okvir iz leta 2010 zahteva le uravnoteženo sestavo, "kolikor je to mogoče", Komisija ni pojasnila, zakaj uravnotežena sestava v nekaterih primerih ni mogoča. Po mnenju pritožnika lahko trenutno samo Komisija presodi, ali je bilo doseženo zadostno ravnovesje med enako zastopanostjo zainteresiranih strani in učinkovitostjo. Pritožnik je izrazil tudi kritiko glede tega, kako Komisija razume "učinkovitost", za katero se zdi, da se razlaga "na kratkoročen in administrativen način, medtem ko je dejanska učinkovitost povezana s pripravo politik in zakonodaje, ki koristijo družbi na splošno."

105. Po mnenju pritožnika bi morala splošna izbirna merila „vključevati zaščitne ukrepe proti prevladi posebnih interesov in zlasti interesov podjetij v strokovnih skupinah“. Poleg tega bi bilo treba ustanovitev strokovnih skupin javno objaviti, zainteresirane strani pa bi bilo treba javno pozvati, naj se prijavijo, „kadar skupine sestavljajo strokovnjaki, ki delujejo v svojem imenu, in kadar so strokovnjaki tudi zastopniki interesov“.

106. Pritožnik je sklenil, da bi „določeno minimalno ravnovesje v interesnih skupinah, s katerimi se posvetuje“Komisija, prispevalo k bolj uravnoteženemu postopku odločanja v skladu s členom 9 PEU. Pritožnik se je strinjal, da bi bilo mogoče ohraniti različna izbirna merila za vsak primer posebej, vendar je trdil, da bi moralo obstajati „nekatero splošno pravilo, ki bi zagotavljalo zaščito pred prevlado posebnih interesov v strokovnih skupinah“. Razen če so strokovnjaki „neodvisni od kakršnih koli interesov, so tudi zastopniki interesov, vendar je njihova naloga lahko „tehnična“. Zato je treba vedno ohraniti ravnovesje in ne le "kolikor je mogoče".

Ocena varuha človekovih pravic

107. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da se trditev, ki je predmet pregleda, nanaša na domnevno pomanjkanje prepričljivih razlogov za neoblikovanje splošnih meril za izbor članov strokovnih skupin. Čeprav se je pritožnik v svojih stališčih večkrat skliceval na vprašanje uravnotežene zastopanosti v strokovnih skupinah Komisije, je varuhinja človekovih pravic opozorila, da je zadnjenavedeno vprašanje del ločene trditve in bo analizirano pod tem naslovom. V naslednji oceni je bilo torej vprašanje reprezentativnosti obravnavano le, kolikor je neposredno povezano z domnevnim pomanjkanjem najboljših praks v zvezi s splošnimi merili za imenovanje strokovnjakov.

108. Smernica št. 8 Smernic za zbiranje in uporabo strokovnega znanja navaja, da bi morali oddelki pri identifikaciji in izbiri strokovnjakov „pri iskanju ustreznega strokovnega znanja čim širše uporabljati svoje mreže. Kolikor je mogoče, je treba poiskati sveže ideje in spoznanja z vključevanjem posameznikov zunaj običajnega kroga stikov oddelka. Oddelki bi si morali prizadevati tudi za zagotovitev, da so skupine sestavljene iz vsaj 40 % vsakega spola." Smernica 9 poleg tega zahteva, da se upoštevajo tako prevladujoča kot različna stališča. V prilogi k smernicam so podrobno opisana nekatera „praktična vprašanja“, ki se lahko pojavijo pri njihovi uporabi, in „praktični nasveti“ v odgovorih na ta vprašanja. Naslov „Ugotavljanje in izbiranje strokovnjakov“ vsebuje naslednje izjave: „Ali bi bilo treba pri iskanju strokovnega znanja za strokovne skupine objaviti javne razpise za kandidate? Ali so bili takšni razpisi objavljeni čim širše, vključno z elektronskimi sredstvi? Odprti razpisi so lahko še posebej primerni, kadar se obravnavajo občutljiva vprašanja in kadar je verjetno, da bodo skupine kandidirale razumno dolgo."[21]

109. V skladu s sporočilom o minimalnih standardih za posvetovanje „morajo biti postopki posvetovanja, ki jih vodi Komisija, pregledni tako za tiste, ki so neposredno vključeni, kot za širšo javnost“. V skladu s tem sporočilom mora biti med drugim jasno, „kdo je zaprošen za mnenje in zakaj“[22].

110. Točka 3.2 okvira iz leta 2005 določa, da se „[z]eleni izberejo na pregleden način na podlagi jasno opredeljenih objektivnih meril. Člani, imenovani kot posamezniki, se, kolikor je to mogoče, izberejo z razpisom za zbiranje prijav.“

111. Člen 9(1) okvira iz leta 2010 določa:

„Kadar so posamezni strokovnjaki imenovani v svojem imenu, se izberejo v skladu z izbirnim postopkom, ki zagotavlja visoko raven strokovnega znanja ter, kolikor je mogoče, geografsko uravnoteženost in uravnoteženo zastopanost spolov, pri čemer se upoštevajo posebne naloge strokovne skupine in vrsta zahtevanega strokovnega znanja. ...

Brez poseganja v posebne izbirne postopke, predvidene v sklepih Komisije o ustanovitvi strokovnih skupin, se javni razpisi uporabljajo, kolikor je to razumno izvedljivo. Službe Komisije v ta namen uporabijo standardno predlogo za razpis za izbor strokovnjakov, imenovanih v svojem imenu, ki jo določi generalni sekretariat. Storitve lahko odstopajo od predloge ali jo dopolnijo, če to upravičujejo posebne zahteve.

Kadar razpis za zbiranje prijav ni razumno izvedljiv (na primer kadar se zahteva zelo specifično strokovno znanje), se strokovnjaki izberejo na podlagi objektivno preverljivih meril."[23]

112. V skladu s točko 8 delovnega dokumenta služb Komisije [24] bodo zaradi preglednosti ustrezne informacije o uporabljenem izbirnem postopku na voljo v registru. V vzorcu „Razpis za zbiranje prijav za izbor strokovnjakov, imenovanih kot posamezniki“, ki je priložen delovnemu dokumentu služb Komisije, so navedena merila, ki jih je treba upoštevati pri ocenjevanju prijav. Ti vključujejo dokazano usposobljenost in izkušnje na ustreznih področjih; potrebo po vzpostavitvi ravnovesja znotraj skupine v smislu reprezentativnosti prosilcev; ter spol in geografsko poreklo.

113. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da se je Komisija v svojem mnenju sklicevala na analizo posameznih primerov, ki jo mora opraviti pri odločanju o strokovnem znanju, ki ga morajo zagotoviti člani strokovnih skupin. Ob upoštevanju, da so strokovne skupine dejavne na vseh področjih politike EU in da je zato obseg zahtevanega strokovnega znanja širok ter zahteva, da ima Komisija, ki je na koncu, zadostno stopnjo diskrecije, je varuhinja človekovih pravic menila, da je stališče Komisije razumno. Zlasti se ni mogla strinjati s pritožnikovim stališčem, da stališče Komisije ni združljivo z veljavnimi pravili, ki so bila pregledana zgoraj in za katera se je nasprotno zdelo, da priznavajo diskrecijsko pravico Komisije, hkrati pa določajo nekatere omejitve te diskrecijske pravice. Tako na primer člen 9(1) okvira iz leta 2010 zahteva, da Komisija v zvezi s posameznimi strokovnjaki, imenovanimi v svojem imenu, uporabi izbirni postopek, ki zagotavlja visoko raven strokovnega znanja ter, kolikor je mogoče, geografsko uravnoteženost in uravnoteženost glede na spol, pri čemer upošteva posebne naloge strokovne skupine in vrsto zahtevanega strokovnega znanja. Na prvi pogled se zdi težko opredeliti nadaljnja splošna merila, ki bi veljala za vse strokovne skupine. Če pa bi se pritožnik skliceval na merilo zastopanja, bi se ta vidik preučil v okviru pete trditve.

114. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic menila, da je Komisija uvedla splošna merila za izbor članov strokovnih skupin. Poleg tega je menila, da je stališče Komisije, da sprejetje strožjih splošnih pravil ne bi bilo koristno, prepričljivo. Hkrati je omenila in pozdravila zavezo Komisije, da bo še povečala preglednost izbirnih postopkov z vključitvijo ustreznih informacij v register. Varuhinja človekovih pravic je zato sklenila, da ni razlogov za nadaljnje preiskave v zvezi s to trditvijo.

E. Trditev, da ni bila zagotovljena uravnotežena sestava, in s tem povezana trditev

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

115. Pritožnik je trdil, da Komisija ni zagotovila uravnotežene sestave strokovnih skupin. Pritožnik je v podporo tej trditvi trdil, da v večini strokovnih skupin, ki jih je opredelil, predstavniki industrije tvorijo večino, medtem ko so vsi drugi deležniki, kot so skupine potrošnikov, akademiki in civilna družba, premalo zastopani. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija obravnavati vprašanje neuravnotežene sestave strokovnih skupin.

116. Komisija je v svojem mnenju poudarila, da v nasprotju s tem, kar je navedel pritožnik, spoštuje črko in duh smernic za zbiranje in uporabo strokovnega znanja, ki opredeljujejo odličnost, obseg, v katerem strokovnjaki delujejo neodvisno, in pluralizem kot dejavnike kakovosti svetovanja. Komisija je navedla, da si pri izbiri članov strokovnih skupin vedno prizadeva doseči ravnovesje med zgornjimi tremi merili. Komisija je tudi navedla, da je pritožniku večkrat predložila „ustrezne in podrobne informacije o tem, kako je bilo to učinkovito zagotovljeno številnim strokovnim skupinam“, kot je pritožnik navedel v svoji prejšnji korespondenci s Komisijo.

117. Za podrobne in posodobljene informacije o utemeljitvi sestave številnih strokovnih skupin se je Komisija sklicevala na prilogo k svojemu mnenju. Po mnenju Komisije so predložene informacije pokazale, da je bila pritožnikova trditev „v veliki meri neutemeljena ali netočna“. Hkrati je Komisija poudarila, da zaradi učinkovitosti ne more opraviti dragega in dolgotrajnega dela zagotavljanja podrobnih informacij o vsaki od 111 strokovnih skupin, navedenih v pritožbi pritožnika.

118. Komisija je poleg tega navedla, da okvir iz leta 2010 predvideva, da si bodo njene ustrezne službe „prizadevale zagotoviti uravnoteženo zastopanost ustreznih strokovnih in interesnih področij ob upoštevanju dela, ki ga je treba opraviti, in zahtevanega posebnega strokovnega znanja“. Komisija je poudarila, da je v celoti zavezana izvajanju teh določb, in izrazila tudi pripravljenost, da „po potrebi preuči načine za izboljšanje ravnovesja v sestavi obstoječih strokovnih skupin“. Komisija je svojo zavezo ponazorila s sporočilom z naslovom Aktu za enotni trg naproti, ki predvideva okrepljeno posvetovanje in dialog s civilno družbo. Zlasti bi se strokovne skupine, kadar je to izvedljivo in ustrezno, razširile prek predstavnikov podjetij, da bi med drugim vključevale stališča potrošnikov, nevladnih organizacij in sindikatov.

119. Komisija je tudi opozorila, da je komisar Barnier v dopisu, naslovljenem na pritožnika, v celoti priznal, da bo treba še vedno doseči pravično ravnovesje med zastopanostjo neindustrijskih zainteresiranih strani v postopkih posvetovanja. Komisija je poudarila, da se je zavezala,„da si bo prizadevala za ustrezno prisotnost predstavnikov civilne družbe v svojih strokovnih skupinah“na področju notranjega trga, tako v zvezi z obstoječimi kot novoustanovljenimi skupinami. Vendar je Komisija poudarila, da je glede na "tehnično" naravo nekaterih skupin, za katere morda ne bi bilo optimalno imeti večine predstavnikov civilne družbe, potrebna določena stopnja prožnosti. Komisija se je na primer sklicevala na strokovne skupine na področju veleprodajnih storitev in plačil.

120. Komisija je poleg tega navedla, da si je tudi na področju informacijske družbe prizadevala zagotoviti bolj uravnoteženo zastopanost ustreznih zainteresiranih strani ter geografsko uravnoteženost in uravnoteženo zastopanost spolov v vseh skupinah. Člani strokovnih skupin na tem področju bi bili izbrani na podlagi javnih razpisov.

121. Pritožnik je v svojih pripombah menil, da Komisija ni trdila, da si prizadeva zagotoviti uravnoteženo sestavo strokovnih skupin, temveč le, da si prizadeva doseči ravnovesje med odličnostjo, neodvisnostjo in pluralizmom. Po mnenju pritožnika ni bilo jasno, kaj je Komisija mislila z „odličnostjo“. Pritožnik je tudi poudaril, da bi lahko sklicevanje na „odličnost“ v praksi upravičilo kakršno koli sestavo. Nasprotno pa je pritožnik navedel, da je sam jasno opredelil, kaj pomeni „uravnoteženost“ in „pluralizem“, in sicer, da „največ polovica nevladnih akterjev ne bi smela izhajati iz ene same vrste interesa (zlasti velikih podjetij)“. To načelo, ki bi moralo veljati za vsako strokovno skupino in je v skladu s členom 6 Evropskega kodeksa dobrega ravnanja javnih uslužbencev, temelji na ravnovesju med posebnimi gospodarskimi interesi in „javnim ali splošnim interesom“. Po mnenju pritožnika bi morali „strokovnjaki iz različnih okolij, ki zastopajo različne vidike javnega interesa (okoljski, potrošniški, socialni itd.), pa tudi širok krog prebivalstva (delo, MSP, strokovnjaki) in neodvisni akademiki vedno skupaj prehiteti predstavnike velikih podjetij“. V nasprotnem primeru bi prišlo do diskriminacije v korist poslovnih interesov kot posebne kategorije interesov.

122. Glede na navedeno vzpostavitev ravnovesja med „odličnostjo“ in „pluralizmom“ ne more upravičiti, da bi v strokovni skupini prevladovali interesi podjetij. Dejstvo, da se strokovnjak, ki dela za podjetniški sektor, lahko šteje za odličnega, ne more vplivati na sklep, da nasvet tega strokovnjaka ne more biti ločen od gospodarskih interesov zadevnega sektorja. Zato je bilo treba vključitev strokovnjakov iz podjetniškega sektorja uravnotežiti s strokovnjaki, povezanimi z drugimi vrstami interesov. Dejstvo, da vsi strokovnjaki iz podjetniškega sektorja ne bi imeli enakega interesa, naj ne bi zagotavljalo ustreznega upoštevanja javnega interesa, ki naj ne bi bil enak vsoti različnih poslovnih interesov. Po mnenju pritožnika bi lahko strokovnjaki, ki problem obravnavajo predvsem s komercialnega vidika, resno izkrivili razumevanje določenega vprašanja s strani Komisije.

123. V pripombah na informacije o sestavi različnih strokovnih skupin, ki jih je predložila Komisija, je pritožnik, ki je očitno govoril o preteklosti, menil, da je izjava Komisije, da ji je zagotovila ustrezne in podrobne informacije o tem, kako je zagotovljeno ravnovesje, neutemeljena. Poudarila je, da Komisija še nikoli ni poskušala pojasniti, kako naj bi bilo to ravnovesje doseženo. Vendar pa po njegovem mnenju "vidimo- v nekaterih primerih - njegova prva prizadevanja za to, vendar so te razlage neustrezne". Pritožnik je na splošno navedel, da so bile predložene informacije o utemeljitvi sestave nekaterih skupin zelo splošne in abstraktne. Poleg tega je poudaril, da je Komisija v več primerih sprejela "problematične pristope", ki kažejo jasno pristranskost do poslovnih interesov.

124. Pritožnik je nato podal podrobne pripombe v zvezi s posebnimi strokovnimi skupinami, na katere se je Komisija sklicevala v prilogi k svojemu mnenju. Informacije o težavah, ki jih je pritožnik zaznal in so pomembne za oceno trditve in trditve, ki se tukaj pregleduje, se lahko povzamejo, kot sledi:

V zvezi s skupino "CARS 21" je Komisija trdila, da je bolj uravnotežena kot prej in da zdaj obstaja boljše ravnovesje med proizvajalci in dobavitelji. Pritožnik je zato menil, da je pristop Komisije, da ne bo težav v zvezi s sestavo te skupine, dokler bo obstajalo ravnovesje med različnimi industrijskimi sektorji. Pritožnik je menil, da je ta pristop napačen.

Komisija je v zvezi s skupino na visoki ravni za konkurenčnost kemične industrije izjavila, da je nevladne organizacije večkrat spodbujala k večjemu sodelovanju, vendar je bila pri tem le delno uspešna. Pritožnik je menil, da bi morala Komisija v teh okoliščinah zmanjšati število udeležencev v industriji, da bi dosegla uravnoteženo sestavo.

V zvezi s "Svetovalno skupino za konkurenčnost v biotehnologiji" je pritožnik poudaril, da je preučevanje konkurenčnosti biotehnologije brez upoštevanja etičnih, družbenih in varnostnih posledic zelo tvegano.

Pritožnik je opozoril, da bi moral biti „Strateški svetovalni odbor za konkurenčnost in inovacije“po eni strani sestavljen iz predstavnikov industrije in poslovnih združenj, po drugi strani pa bi morali biti člani imenovani osebno in bi morali Komisiji svetovati neodvisno od kakršnih koli zunanjih vplivov. Po mnenju pritožnika je bilo nerazumno zahtevati, da člani zastopajo poslovna združenja in so hkrati neodvisni.

Kar zadeva (razpuščeno) skupino na visoki ravni za konkurenčnost, energijo in okolje, je pritožnik menil, da Komisija ni niti poskušala pojasniti, kako bi skupino lahko šteli za "uravnoteženo". V vsakem primeru, glede na to, da je bila ta skupina sestavljena iz 13 članov iz industrije in samo štirih "nevladnih udeležencev", ni bilo mogoče trditi, da je bila ta skupina uravnotežena.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki jih upravlja GD AGRI (kmetijstvo), je pritožnik poudaril, da Sklep 2004/391 [25] od Komisije zahteva, da „pri nekaterih vprašanjih pridobi mnenja socialno-ekonomskih sektorjev in potrošnikov“. Vendar ni bilo poskrbljeno, da bi bila mnenja različnih zainteresiranih strani uravnotežena. V zadevnem okviru je pritožnik navedel, da Sklep 2004/391 delavce, potrošnike in okoljevarstvenike uvršča v eno kategorijo, kmete in podjetja pa v tri kategorije. Dejansko je ena posebna organizacija predstavljala 48 % vseh sedežev v svetovalnih skupinah, ki jih upravlja GD AGRI.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki jih upravlja GD MARKT, je pritožnik menil, da je presenetljivo, da se je Komisija sklicevala na „domnevno preveliko zastopanost interesov industrije“, medtem ko je na primer komisar Barnier priznal potrebo po ponovnem uravnoteženju strokovnih skupin. Poleg tega se je Komisija oprla na tehnično naravo zadevnih vprašanj, da bi upoštevala dejstvo, da so neindustrijski deležniki in potrošniki v teh strokovnih skupinah manj številni. Po mnenju pritožnika je bil to napačen pristop, ki je bil v nasprotju s tem, da je Komisija priznala potrebo po ponovnem uravnoteženju strokovnih skupin. Pritožnik je nato podrobno komentiral sestavo številnih strokovnih skupin, da bi dokazal, da so neuravnotežene v korist velikih podjetij, in navedel, da Komisija ni komentirala sestave dveh skupin.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki se ukvarjajo s finančno regulacijo, je pritožnik sklenil, da so še vedno zelo neuravnotežene, čeprav je Komisija priznala potrebo po ustrezni in uravnoteženi zastopanosti. Pritožnik je poudaril, da ima 11 od 20 skupin, ki se ukvarjajo s finančno regulacijo, nevladne člane, od katerih v sedmih prevladujejo predstavniki podjetij. Pritožnik je priznal, da se je odstotek korporativnih svetovalcev GD MARKT na tem področju zmanjšal s 84 % (leta 2009) na 73 %. Vendar tako hitre spremembe ne bi mogle vplivati na enostranske politike. Pritožnik je tudi navedel, da je bil po mnenju uradnikov GD MARKT njihov pristop k ponovnemu uravnoteženju zamenjava članov, ki so zapustili skupino, s posamezniki iz različnih interesnih kategorij, kar pa je res privedlo do prepočasnega napredka. Pritožnik je poudaril potrebo po hitrejšem napredku in trdil, da bi bila preprosta metoda, ki bi jo preučila Komisija, razpustitev skupin, v katerih prevladujejo podjetja.

Pritožnik je navedel, da so tudi v zvezi z nefinančnimi strokovnimi skupinami številne skupine problematične. Poudarila je, da članstvo v nekaterih od teh skupin ni bilo razkrito.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki jih upravlja GD za raziskave, je pritožnik ugotovil, da po navedbah Komisije nekatere skupine, za katere je pritožnik menil, da v njih prevladujejo velika podjetja, spremljajo tekoče projekte, zajete v sporazumih o dodelitvi nepovratnih sredstev, kar pomeni, da njihovi zapisniki in natančni postopki ne bi smeli biti objavljeni na javno dostopnem spletnem mestu. Pritožnik je menil, da bi morala biti Komisija še vedno sposobna zagotoviti več informacij, ne da bi pri tem ogrozila tekoče projekte. Pritožnik je tudi trdil, da spremljanje ne bi smelo biti prepuščeno korporativnim strokovnjakom, saj je obstajalo tveganje navzkrižja interesov.

V zvezi s sestavo „tehničnih skupin za premog in jeklo“ je pritožnik kritiziral pristop Komisije kot pomanjkljiv, ker ni priznala, da so strokovnjaki iz podjetniškega sektorja tudi zastopniki interesov. Ti strokovnjaki bi zato morali biti izključeni iz tehničnih skupin ali imeti vsaj manjšinsko članstvo, naloge spremljanja pa bi morali prepustiti akterjem, ki nimajo neposrednega interesa za financiranje raziskav.

Pritožnik je tudi navedel, da se Komisija ni strinjala s podatki, ki jih je pritožnik navedel v zvezi s „svetovalno skupino za promet sedmega okvirnega programa“. Čeprav pritožnik ni izključil, da je storil napako, so razlike med njim in Komisijo pokazale težave z zanesljivostjo registra. Predstavniki podjetij ne bi smeli biti sprejeti kot strokovnjaki v svojem imenu.

V zvezi s tremi skupinami, ki jih upravlja DF INFSO in na katere je Komisija podala pripombe, je pritožnik izpodbijal domnevo Komisije, da posamezniki, ki delajo za podjetja, ne delujejo kot čisti zastopniki interesov v svoji vlogi članov skupine. Pritožnik je trdil, da so vsaj delovali tudi kot zastopniki interesov. Pritožnik je dodal, da dejstvo, da je Komisija nekatere raziskovalne laboratorije uvrstila med „akademske ustanove“, ni upoštevalo dejstva, da so številni laboratoriji del družb ali so sami družbe z osebnimi interesi.

V zvezi z „Intelligent Manufacturing Systems Industrial Advisory Group“ je Komisija izrecno navedla, da so v tej skupini zastopana samo podjetja. Po navedbah pritožnika ni drugih svetovalnih struktur, ki bi drugim strankam omogočale, da izrazijo svoje mnenje. V zvezi s skupino „eSafety“ je pritožnik poudaril, da Komisija ni izpodbijala pritožnikovega stališča, da v njej prevladuje korporativna industrija, temveč je pojasnila, da o imenovanjih odloča usmerjevalna skupina navedene skupine. Po mnenju pritožnika bi morala Komisija nadzorovati sestavo skupin in tega pooblastila ne bi smela prenesti na tretje osebe.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki jih upravlja GD SANCO, je pritožnik poudaril, da je po mnenju Komisije ta GD navedel, da „je pri izbiri članov skupin … ravnovesje med industrijo in organizacijami civilne družbe osrednjega pomena “. Po mnenju pritožnika bi morala to načelo upoštevati Komisija kot celota.

v zvezi s posebnimi skupinami, ki jih upravlja GD SANCO, je pritožnik navedel, da je Komisija v zvezi s „Svetovalno skupino za prehranjevalno verigo ter zdravje živali in rastlin“ leta 2010 objavila javni razpis „za zapolnitev praznih mest, zlasti za vključitev sektorjev brez predstavništva“. Čeprav postopek na začetku leta 2011 še ni bil zaključen, je pritožnik poudaril, da je to pravi pristop pri obravnavanju neuravnotežene sestave skupine. Hkrati je pritožnik kritiziral, da je zadevna skupina ostala neuravnotežena.

Po navedbah pritožnika „skupina za zdravje in dobrobit živali“ v registru ni bila več na voljo, vendar je obstajalo neravnovesje glede na dejstvo, da „velika podjetja v svojem sektorju skupaj“ prevladujejo. Kar zadeva „Evropski forum o alkoholu in zdravju“, večino njegove sestave sestavljajo velika podjetja. Delovna skupina za klinične raziskave in vrednotenje vključuje samo vlade in poslovne skupine, vendar bi morala vključevati tudi organizacije civilne družbe.

V zvezi s strokovnimi skupinami, ki jih upravlja GD MOVE, je pritožnik z zadovoljstvom ugotovil, da je bila skupina „Télépéages“, v kateri prevladujejo podjetja, razpuščena. Zdi se, da je „strokovna skupina za prevoz po celinskih plovnih poteh“ zdaj uravnotežena. Vendar so „strokovne skupine za intermodalnost in logistiko“ ostale neuravnotežene, pri čemer so poslovna združenja predstavljala večino nevladnih akterjev.

V zvezi s skupinami, ki jih upravlja GD TAXUD (obdavčenje in carinska unija), je pritožnik menil, da je „kontaktna skupina za trgovino“ primer napačnega pristopa, saj je „sprejeto vsako mednarodno združenje, ki zaprosi za članstvo in dokaže svojo vključenost v dejavnosti, povezane s carino“. To je Komisiji v bistvu onemogočilo, da bi se izognila preveliki zastopanosti industrije. Podskupina te skupine ni bila na voljo v registru.

V zvezi s „kontaktno skupino za trošarine“ se pritožnik ni strinjal s stališčem Komisije, da bi bilo težko ugotoviti, kateri deležniki, ki niso trgovinska združenja, bi bili zainteresirani za sodelovanje v taki skupini. V danem okviru je pritožnik navedel, da bi morala biti ta skupina zanimiva za potrošnike, saj bi trošarine lahko vplivale na končno ceno izdelkov. „Strokovna skupina za obdavčenje in varčevanje“ ima samo člane iz finančnega sektorja, zastopane pa bi morale biti tudi skupine potrošnikov in druge skupine. Nazadnje, „Skupni forum za transferne cene“ je bil „še en škandalozen primer prevlade industrije pri občutljivem vprašanju“.

Pritožnik je ponovno poudaril neravnovesje, ki je značilno za sestavo nekaterih skupin, ki jih upravlja GD ENV (Okolje). V zvezi s „forumom za izmenjavo informacij o najboljših razpoložljivih tehnologijah v skladu z zakonodajo o industrijskih emisijah“ je menila, da je dejstvo, da se Direktiva IPCC [26] nanaša le na sodelovanje industrije, tipičen primer napačnega pristopa.

V zvezi s skupinami, ki jih upravlja GD ENER (Energetika), je pritožnik nasprotoval stališču Komisije, da v skladu s členom 11 statuta Agencije za oskrbo Euratom [27] člane „Comité Consultatif de l'Agence d'Approvisionnement de l'Euratom“ izberejo države članice izmed javnih organizacij, industrialcev in uporabnikov. Pritožnik je poudaril, da člen 11 ne določa, da bi morali dodatni člani prihajati iz industrije. V vsakem primeru predstavniki podjetij v registru niso navedeni kot vladni predstavniki, kar bi morala Komisija pojasniti. V zvezi s tem je pritožnik navedel tudi, da nedavno ustanovljena „ad hoc svetovalna skupina za energetski načrt za leto 2050“ ni vključena v register.

Kar zadeva GD ECFIN, je pritožnik poudaril, da je podjetniški sektor prekomerno zastopan v „skupini uporabnikov eurogotovine“. Temu ni nasprotovala Komisija, ki je vztrajala le pri tem, da ta skupina ni vključena v pripravo zakonodaje, temveč v obveščanje in izmenjavo mnenj. Po mnenju pritožnika Komisija pri zagotavljanju informacij in/ali izmenjavi mnenj ne bi smela diskriminirati posebnih skupin.

V zvezi s skupino Information des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels, ki jo upravlja GD REGIO, je pritožnik opozoril, da se je Komisija sklicevala na očitno preveliko zastopanost industrije, ki je posledica tega, da so posebnosti različnih organizacij delodajalcev manj koncentrirane kot organizacije zaposlenih. Po mnenju pritožnika je bila rešitev tega vprašanja preprosta, tj. Komisija bi morala povabiti več predstavnikov sindikatov, da se ji pridružijo.

Nazadnje je pritožnik v zvezi z GD ESTAT opozoril na neuravnoteženo sestavo „FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT“. Komisija je poudarila, da je ta skupina odprta za vse zveze, ki kažejo interes za sodelovanje na njenih informativnih sestankih in imajo predstavnike iz vseh gospodarskih sektorjev. Po mnenju pritožnika je bilo to očitno diskriminatorno, saj so sindikati in potrošniki tudi „akterji v gospodarstvu“in bi jih bilo treba povabiti.

125. Pritožnik je navedel, da zgoraj navedeni primeri „in številne skupine, na katere Komisija ni odgovorila“, kažejo, da Komisija ni uspešno zagotovila uravnotežene sestave številnih svojih strokovnih skupin. Težave s pristopom Komisije so bile razvidne tudi iz njenega sporočila o pametni pravni ureditvi, ki temelji na zamisli, da imajo državljani in podjetja enak pomen kot sogovorniki institucij EU. Po navedbah pritožnika neuravnotežena sestava velikega števila strokovnih skupin krši minimalne standarde Komisije za sporočilo o posvetovanju, smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja, belo knjigo o evropskem upravljanju, evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev in člen 9 PEU.

126. Pritožnik je zlasti v zvezi s svojo trditvijo menil, da se zdi praksa GD SANCO najboljša pri doseganju razmeroma nizkega odstotka strokovnih skupin, v katerih prevladujejo podjetja. V skladu s tem je pritožnik trdil, da bi morala Komisija kot celota sprejeti načelo, ki ga je oblikoval GD SANCO in v skladu s katerim je „pri izbiri članov skupin … ravnovesje med industrijo in organizacijami civilne družbe osrednjega pomena “.

127. Pritožnik je poudaril, da je „skupina za neformalni dialog o enotnem trgu“, ki jo upravlja GD MARKT, dober primer uravnotežene skupine. Po drugi strani pa bi bilo treba pregledati članstvo v skupinah, v katerih več kot polovica nevladnih članov prihaja iz ene same vrste interesov, zlasti iz velikih podjetij, da se vzpostavi ravnovesje med posebnimi gospodarskimi interesi in javnim interesom. Komisija bi morala razpustiti strokovne skupine, v katerih prevladujejo osebni interesi, ali pa povečati udeležbo civilne družbe ali zmanjšati udeležbo podjetij. Odsotnost enega samega interesa, ki bi imel absolutno večino v določeni skupini, bi moral biti bistven pogoj za to, da generalni direktorati ustanovijo ali vzdržujejo strokovne skupine.

Predhodna ocena varuha človekovih pravic, ki je privedla do predloga sporazumne rešitve

Uvodne ugotovitve

128. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da je Komisija komentirala le sestavo nekaterih strokovnih skupin, navedenih v njegovi pritožbi. Pritožnik, ki se je skliceval zlasti na strokovne skupine, ki jih upravlja GD ENTR, je dejstvo, da Komisija ni podala pripomb o vseh skupinah, razlagal tako, da ni bilo mogoče utemeljiti njihove sestave. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da je Komisija v svojem mnenju navedla, da zaradi učinkovitosti ne more zagotoviti podrobnih informacij o vsaki od 111 strokovnih skupin, navedenih v pritožbi pritožnika. Čeprav bi lahko obstajali dvomi glede stališča Komisije v zvezi z upravnim naporom, potrebnim za zagotovitev ustreznih informacij, je varuh človekovih pravic menil, da glede na pojasnila Komisije sklep pritožnika ni prepričljiv.

129. Pritožnik je v svojih pripombah, ko je podal svoja stališča o sestavi strokovnih skupin, ponovil tudi nekatera vprašanja, ki jih zajemajo njegove druge trditve. Zato je pritožnik izpodbijal popolnost in zanesljivost registra v zvezi z nekaterimi strokovnimi skupinami in ponovil svoje stališče, da strokovnjaki, povezani z industrijo, ne bi smeli biti imenovani za člane v svojem imenu. Glede na to, da je varuh človekovih pravic ta vprašanja obravnaval pod naslovom drugih pritožnikovih trditev, jih pri ocenjevanju pritožnikove sedanje trditve ni bilo treba ponovno obravnavati.

130. Pritožnik je v svojih pripombah trdil tudi, da bi morala Komisija pojasniti, ali je preučila tveganje navzkrižja interesov v zvezi s predsednikom ad hoc svetovalne skupine za energetski načrt za leto 2050. Člen 2(4) statuta evropskega varuha človekovih pravic določa, da je treba pred vložitvijo pritožbe pri zadevni instituciji vložiti ustrezne upravne pritožbe. Ni se zdelo, da se je pritožnik v zvezi s tem že obrnil na Komisijo, zato varuh človekovih pravic ni bil upravičen obravnavati tega vidika. V vsakem primeru je navedla, da se glede na osredotočenost te preiskave ne zdi koristno, da se to vprašanje vključi v preiskavo. Kljub temu je pojasnila, da lahko pritožnik še vedno vloži novo pritožbo, potem ko je pri Komisiji uporabil ustrezne upravne pristope.

131. Pritožba pritožnika se nanaša na veliko število strokovnih skupin, vključno z nekaterimi skupinami, katerih sestava je opredeljena v zakonodaji Unije. Pritožnik je na primer kritiziral, da Direktiva IPCC [28] določa le sodelovanje industrije v strokovnih skupinah na nekaterih področjih. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da je pooblaščena za preiskovanje primerov nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov in agencij Unije (člen 228 PDEU). Vendar ne more presojati utemeljenosti zakonodaje, ki so jo sprejele politične institucije Unije. Ocena varuha človekovih pravic zato ni mogla vključevati sestave strokovnih skupin, kot je predvideno v zakonodaji Unije.

Ocenjevanje

132. Varuhinja človekovih pravic je najprej opozorila, da se stranke načeloma strinjajo, da si mora Komisija prizadevati za uravnoteženo sestavo strokovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic je nadalje obrazložila, da je zamisel, da bi morale institucije prejeti pluralistični prispevek, trdno zasidrana v PEU, pa tudi v sporočilih Komisije, ki vsebujejo pravila o posvetovanju z državljani, in v beli knjigi o evropskem upravljanju, ki kakovost politike EU povezuje z zagotavljanjem široke udeležbe v celotni politični verigi. Med strankama je sporen obseg in natančna vsebina dolžnosti Komisije.

133. Varuhinja človekovih pravic je že imela priložnost povedati, da izboljšanje obsega in intenzivnosti udeležbe državljanov EU pri delu institucij, organov, uradov in agencij EU krepi demokratično naravo EU. Participativna demokracija, ki temelji na načelih enakosti in preglednosti, izboljšuje zaupanje državljanov v EU in upravo EU. Večje zaupanje v EU in upravo EU je ključni element za povečanje učinkovitosti EU in njene uprave [29].

134. Člen 11(1) PEU določa, da institucije državljanom in predstavniškim združenjem na ustrezen način omogočijo izražanje in javno izmenjavo mnenj glede vseh področij delovanja Unije. Institucije so poleg tega dolžne vzdrževati odprt, pregleden in reden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo (člen 11(2) PEU). Komisija opravi obsežna posvetovanja z zadevnimi stranmi, da bi zagotovila skladnost in preglednost delovanja Unije (člen 11(3) PEU). Člen 11(1) PEU torej institucijam nalaga, da določijo, s katerimi ustreznimi sredstvi je treba državljanom in predstavniškim združenjem dati možnost izražanja in javne izmenjave mnenj. Enak preudarek je bilo treba uporabiti za člen 11(2) in (2) PEU.

135. Varuhinja človekovih pravic je nato trdila, da je natančen način, to je ustrezna sredstva, s katerimi se participativna demokracija izvaja v danih okoliščinah, odvisen od posebne narave zadevnega delovanja Unije. Vključuje tudi določitev, kdaj in kako je sodelovanje primerno v določenem procesu [30]. Institucije EU imajo nujno polje proste presoje pri odločanju o tem, kako se bo participativna demokracija izvajala. To še toliko bolj velja za področja, ki so tehnično zapletena. Vendar morajo vedno zagotoviti, da lahko objektivno utemeljijo, kako so uveljavljali to diskrecijsko pravico [31].

136. Kar zadeva zlasti zbiranje strokovnega znanja, ki bi ga bilo treba razumeti kot enega od načinov za učinkovito izvajanje načela participativne demokracije iz člena 11 PEU, je v smernicah za zbiranje in uporabo strokovnega znanja navedeno, da bi bilo treba način sodelovanja strokovnjakov „določiti glede na nujnost, zapletenost in občutljivost vprašanja politike“(smernica 3). Poleg strokovnih skupin so na primer v smernici 3 navedeni seznami, ki vključujejo notranje strokovnjake ter strokovnjake s svetovanjem in konferencami. Poleg tega je treba opozoriti, da se lahko Komisija v skladu z okvirom iz leta 2010 zanese na instrumente in postopke, ki niso strokovne skupine, kot so študije, agencije, zelene knjige in zaslišanja, da bi pridobila vsa stališča in strokovno znanje o določeni zadevi.

137. Iz tega sledi, da je zanašanje na strokovne skupine, čeprav je nedvomno zelo pomembno, le en vidik dialoga med državljani in institucijami Unije, ki je predviden v členu 11 PEU. Varuhinja človekovih pravic zato ni imela težav sprejeti, da bi bilo treba "stopnjo splošne udeležbe in zastopanosti zainteresiranih strani oceniti glede na vse pobude, ki jih je sprejela Komisija."[32] Kot rezultat je varuhinja človekovih pravic utemeljila, da ocene, ali je dialog, predviden v členu 11 PEU, uravnotežen in dovolj pluralističen, ni mogoče enačiti s preprostim računskim postopkom. Zato bi se lahko dejstvo, da v strokovni skupini na določenem področju ni predstavnikov posebnega interesa, izravnalo z vključitvijo teh deležnikov na druge načine. Glede na to, da je izbira potrebnega strokovnega znanja in sredstev za njegovo pridobitev predmet diskrecijske pravice Komisije, se zdi, da za namene člena 11 PEU načeloma zadostuje, da se državljanom in predstavniškim združenjem, ki imajo potrebno strokovno znanje, omogoči posvetovanje s sredstvi, ki jim omogočajo, da ustrezno izrazijo svoja stališča. V danem kontekstu je varuh človekovih pravic ugotovil, da smernice za zbiranje in uporabo strokovnega znanja izpostavljajo pluralnost kot enega od dejavnikov kakovosti svetovanja in priznavajo, da je raznolikost stališč lahko posledica razlik v znanstvenem pristopu, različnih vrst strokovnega znanja, različnih institucionalnih povezav ali nasprotujočih si mnenj glede temeljnih predpostavk, na katerih temelji vprašanje.

138. Res je, da člen 9(2) okvira iz leta 2010 določa dodatne posebne zahteve za skupine, v katerih so imenovani posamezni strokovnjaki, ki zastopajo interese, ali v katerih so organizacije imenovane za člane skupin. V teh primerih Komisija, „kolikor je to mogoče“, zagotovi uravnoteženo zastopanost ustreznih zainteresiranih strani, „ob upoštevanju posebnih nalog strokovne skupine in vrste zahtevanega strokovnega znanja“. Poleg tega je v sporočilu Komisije navedeno tudi, da „si Komisija in njene službe pri opredeljevanju sestave strokovnih skupin prizadevajo zagotoviti uravnoteženo zastopanost ustreznih strokovnih in interesnih področij ter uravnoteženo zastopanost spolov in geografskega porekla, pri čemer upoštevajo posebne naloge vsake posamezne strokovne skupine in vrsto zahtevanega strokovnega znanja“.

139. Po mnenju varuha človekovih pravic je treba omeniti, da je zahteva po "uravnoteženi zastopanosti" tesno povezana z dodatnimi pogoji, ki jih mora Komisija upoštevati, razen upoštevanja spola in geografskega porekla, posebnih nalog skupine, vrste potrebnega strokovnega znanja ter ustreznih strokovnih in interesnih področij. Še enkrat je to močno nakazovalo, da ocena, ali ima skupina koristi od uravnotežene zastopanosti, ni le aritmetična naloga, pri čemer se razume, da strokovne skupine niso subjekti, ki odločajo o politični zadevi z glasovanjem. Nasprotno, glede na različne vidike, ki jih mora Komisija upoštevati pri oblikovanju strokovne skupine, bi bilo mogoče oceno, ali sestava skupine pomeni uravnoteženo zastopanost, opraviti le za vsak primer posebej. Pri taki analizi je treba upoštevati tudi dejanske razlike v načinu organizacije različnih interesnih skupin. V zvezi s tem se je varuh človekovih pravic seznanil s sklicevanjem Komisije v zvezi z dokumentom Informations des partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels na različne ravni koncentracije organizacij delodajalcev in sindikatov. Stališče Komisije, da se zaradi te dejanske razlike število članov, ki prihajajo z obeh strani, razlikuje, se na prvi pogled ni zdelo nerazumno. Iz istih razlogov stališče pritožnika, da bi moralo to, kar je imenoval predstavniki javnega interesa, skupaj vedno preseči število predstavnikov industrije, ni bilo prepričljivo.

140. Kljub temu je imel varuh človekovih pravic težave pri sprejemanju stališča pritožnika, da bi zanašanje na merilo odličnosti nujno povzročilo preveliko zastopanost industrije. Prvič, ta trditev temelji na predpostavki, da je mogoče odličnost najti le v tem sektorju, ne pa tudi na primer v akademskih krogih, ki jih je varuh človekovih pravic težko sprejel. Drugič, ne upošteva dejstva, da je v skladu s Smernicami za zbiranje in uporabo strokovnega znanja odličnost le eno od meril, ki jih je treba uravnotežiti s pluralnostjo, ne da bi samodejno prevladala nad zadnjenavedenim merilom. V vsakem primeru mora biti Komisija, čeprav tehtanje spada v njeno diskrecijsko pravico, sposobna objektivno utemeljiti svoje odločitve o imenovanju strokovnjakov (glej točko 135 zgoraj).

141. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic menila, da ima Komisija na prvi pogled ustrezna pravila za zagotovitev uravnotežene zastopanosti različnih interesov v svojih strokovnih skupinah, in pozdravila svojo zavezanost spoštovanju teh pravil.

142. Hkrati je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da se je pritožnik v zvezi z dejanskim izvajanjem teh pravil skliceval na številne primere strokovnih skupin, v katerih se je zdelo težko trditi, da njihova sestava ustreza kakršnemu koli pojmu uravnotežene zastopanosti. Tako se je na primer zdelo v primeru "Uporabniške skupine za eurogotovino", dejavne skupine, ki deluje stalno. V skladu z informacijami iz registra to skupino sestavlja 27 članov, od katerih jih je 24 uvrščenih v kategorijo „podjetje“. Kar zadeva skupino za intermodalnost in logistiko, bi lahko na primer obstajali vsaj dvomi o njeni uravnoteženi sestavi, pri čemer očitno velika večina članov prihaja iz prevozne industrije. Po drugi strani pa obstajajo skupine, za katere se je glede na njihovo sestavo zdelo, da so popolnoma v skladu z zgoraj navedenimi pravili Komisije. Od 37 članov strokovne skupine Avtomobili 2020 jih je na primer 21 institucionalnih članov, ki zastopajo Komisijo, Odbor regij in Evropski ekonomsko-socialni odbor ter države članice. Kar zadeva preostalih 16 sedežev, se je zdelo, da obstaja natančna pariteta (i) članov, ki predstavljajo industrijo (kot so združenja proizvajalcev avtomobilov in motornih koles), in (ii) članov iz sindikatov, nevladnih organizacij in združenj potrošnikov, pri čemer ima vsaka od teh dveh kategorij osem sedežev.

143. Komisija se je v svojem mnenju večkrat sklicevala na potrebo po nadaljnjem izboljšanju ravnovesja na nekaterih področjih. Poleg tega je navedla, da prizadevanja na dodatnih področjih že potekajo. Pritožnik je v svojih pripombah priznal, da je bil v zvezi z nekaterimi skupinami dosežen napredek, pri čemer je vztrajal pri svoji trditvi in se skliceval na posebne primere neuravnoteženih strokovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic je menila, da zgoraj pregledani primeri zadostujejo za domnevo, da še vedno obstajajo težave v zvezi z izvajanjem pravil Komisije o sestavi strokovnih skupin. Čeprav je varuhinja človekovih pravic razumela, da se Komisija zaveda problema sestave strokovnih skupin in potrebe po nadaljnjem napredku v zvezi z nekaterimi skupinami, da se zagotovi bolj uravnotežena sestava, je ta vidik vseeno vključila v spodnji predlog sporazumne rešitve.

F. Predlog sporazumne rešitve

144. Na podlagi navedenega je varuhinja človekovih pravic Komisiji predlagala naslednjo sporazumno rešitev:

„Komisija bi lahko ob upoštevanju ugotovitev varuhinje človekovih pravic razmislila o:

(1) Pojasnitev področja uporabe (i) sporočila "K okrepljeni kulturi posvetovanja in dialoga – Splošna načela in minimalni standardi za posvetovanje Komisije z zainteresiranimi stranmi" in (ii) sporočila "O zbiranju in uporabi strokovnega znanja s strani Komisije: Načela in smernice“;

(2) opredelitev meril za kategorizacijo različnih subjektov, zastopanih v skupinah (industrija, akademski krogi itd.), da se zagotovita pravilnost in ustreznost ustreznih informacij v registru;

(3) dopolnitev registra strokovnih skupin z zagotovitvijo, da vključuje vse strokovnjake in vse strokovne skupine ter zagotavlja zadostno raven podrobnosti v zvezi z zapisniki in/ali poročili o sestankih;

(4) pregled prijaznosti do uporabnika in dostopnosti informacij, predstavljenih v registru;

(5) sprejetje nadaljnjih ukrepov, da se v skladu z ustreznimi sporočili zagotovi uravnotežena zastopanost ustreznih strokovnih in interesnih področij v strokovnih skupinah.“

G. V zvezi s prvim delom predloga varuha človekovih pravic („pojasnitev področja uporabe“)

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

145. Komisija je ponovila, da se obe sporočili, kot izhaja iz njune vsebine, nanašata predvsem na cikel oblikovanja politik. Komisija je navedla, da je v smernicah o zbiranju in uporabi strokovnega znanja navedeno, da „so pomembne za vključevanje strokovnega znanja v vse faze cikla oblikovanja politik“. V istem smislu so v sporočilu o minimalnih standardih za posvetovanje „posvetovanja“ opredeljena kot „tisti postopki, s katerimi želi Komisija pridobiti prispevke zunanjih zainteresiranih strani za oblikovanje politike, preden Komisija sprejme odločitev“.

146. Komisija je dodala, da lahko načela in smernice iz obeh sporočil uporablja tudi v zvezi s strokovnimi skupinami, ki se ukvarjajo z vprašanji, ki niso del cikla oblikovanja politik. Komisija pri preučevanju različnih možnosti posvetovanja v zvezi s tem upošteva načelo sorazmernosti. To pomeni oceno potreb Komisije po posvetovanju za vsak primer posebej in oblikovanje ustreznih ureditev sorazmerno z zadevno nalogo, pri čemer se na primer upoštevata zadevni sektor in zadevno vprašanje. Komisija je sklenila, da je „duh navedenih določb“pomemben tudi za strokovne skupine, ki delujejo zunaj cikla oblikovanja politik, ne glede na dejstvo, da se premisleki o sorazmernosti iz teh določb formalno uporabljajo le za cikel oblikovanja politik.

147. Pritožnik v svojih pripombah na odgovor Komisije na predlog sporazumne rešitve ni posebej komentiral tega vprašanja.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

148. Varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija zagotovila pojasnila glede uporabe navedenih sporočil. Tako je pojasnila, da (i) sta obe usmerjeni v cikel oblikovanja politik; (ii) njihov duh lahko kljub temu velja za strokovne skupine zunaj cikla oblikovanja politik; in (iii) za obseg njihove uporabe za skupine zunaj cikla oblikovanja politik velja načelo sorazmernosti. Zato ugotavlja, da je Komisija sprejela prvi del predloga sporazumne rešitve.

H. V zvezi z drugim delom predloga varuha človekovih pravic („Opredelitev meril za razvrstitev različnih subjektov“)

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

149. Komisija je navedla, da njena pravila o strokovnih skupinah določajo štiri različne vrste članov skupin: (i) posamezniki, imenovani kot posamezniki, (ii) posamezniki, ki zastopajo skupni interes, (iii) organizacije v širšem pomenu besede in (iv) organi držav članic. Komisija je navedla, da je julija 2013 spremenila obrazložitveno besedilo, ki je bilo na voljo v registru, da bi širši javnosti zagotovila dodatna pojasnila o razlikah med vrstami članov.

150. Spomladi 2012 je Komisija svojim službam naročila, naj pregledajo skupine, ki vključujejo člane, imenovane kot posamezniki, da se zagotovi popolno spoštovanje pravil. Na podlagi tega pregleda se je izkazalo, da je bilo v registru več strokovnjakov prikazanih kot strokovnjakov, ki so bili imenovani osebno, v resnici pa so bili predstavniki deležnikov ali držav članic. To je bilo popravljeno poleti 2012.

151. Komisija se je sklicevala tudi na prilogo k repliki. Priloga je naslovljena „Stanje glede pogojev, ki jih je določil Evropski parlament za sprostitev rezerve v proračunu za leto 2012 v zvezi s skupinami strokovnjakov (2 milijona EUR)“in je bila pripravljena 6. septembra 2012. Eden od pogojev, ki jih je Parlament določil za umik rezerve, je bila prepoved lobistov in vodstvenih delavcev podjetij, ki zasedajo v strokovnih skupinah v „osebni vlogi“. V prilogi je med nadaljnjimi ukrepi, ki jih je Komisija sprejela v zvezi s tem, navedeno, da je Komisija začela pregled strokovnih skupin, za katere je odgovorna, da bi zagotovila spoštovanje pravil o navzkrižju interesov. Poleg tega je pregled pokazal, da so nekateri ali vsi strokovnjaki iz 31 skupin dejansko predstavniki deležnikov in v nekaterih primerih držav članic, ne pa tudi strokovnjaki, imenovani osebno. V skladu s prilogo bodo potrebne spremembe zahtevale spremembo sklepov Komisije, s katerimi so bile ustanovljene zadevne skupine.

152. Komisija je nato navedla, da njene službe od poletja 2012 sprejemajo dodatne ukrepe v zvezi z drugimi problematičnimi primeri, tudi kot odgovor na zahteve več zainteresiranih strani, vključno s pritožnikom. V zvezi s tem se je Komisija sklicevala na dve dodatni prilogi, v katerih je februarja oziroma junija 2013 poročala o trenutnem stanju, in na drugo prilogo, ki vsebuje odgovore posameznih služb Komisije na pripombe zainteresiranih strani o posebnih strokovnih skupinah. Komisija je dodala, da so ji bile zahteve zainteresiranih strani posredovane neposredno ali prek skupine "podobno mislečih" poslancev Parlamenta, s katerimi je leta 2012 vzpostavila neformalen dialog o strokovnih skupinah.

153. Komisija je sklenila, da glede na navedeno meni, da ni treba opredeliti dodatnih posebnih meril za kategorizacijo različnih subjektov, zastopanih v skupinah. Namesto tega bi bilo treba kategorizacijo članov opraviti za vsak primer posebej, v skladu z obstoječimi pravili in ob upoštevanju informacij, ki jih imajo ustrezne službe Komisije v zvezi s posameznimi člani. Ta pristop bi moral veljati tudi za kategorizacijo organizacij (podjetij, nevladnih organizacij, univerz itd.). Komisija je poudarila svojo zavezanost zagotavljanju, da se ta pristop dosledno uporablja v vseh generalnih direktoratih in da so imena članov strokovnih skupin ustrezno prikazana v registru. Navedla je tudi, da se bo pri tem še naprej povezovala z zainteresiranimi stranmi in Parlamentom.

154. Komisija je v svojem odgovoru priložila tudi prilogo z naslovom „Skupine, katerih članstvo je bilo pojasnjeno v registru“. V prilogi so navedena pojasnila v zvezi s skupno 31 strokovnimi skupinami.

155. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da je bila večina vseh organizacij, ki niso bile označene kot organizacije, ki zastopajo interese podjetij, opredeljena kot „združenja“. Vendar po mnenju pritožnika to nenatančno poimenovanje, ki zajema nevladne organizacije, sindikate, kmete in zadruge, ne kaže, kakšen interes lahko zadevna organizacija zastopa. Pritožnik je navedel tudi, da je „mednarodna organizacija“ še ena nejasna in vseobsegajoča oznaka, ki omogoča pokrivanje interesov podjetij.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

156. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena s stališčem Komisije, da ni treba opredeliti nadaljnjih posebnih meril za kategorizacijo različnih subjektov, zastopanih v strokovnih skupinah. Priznava tudi, da je Komisija poudarila, da sedanja pravila že določajo razlikovanje med različnimi subjekti. V zvezi s tem dodaja, da register Komisije zdaj določa povezavo z naslovom "Pojasnjene strokovne skupine", ki med drugim pojasnjuje vrste članov skupine in s tem opozarja na štiri kategorije subjektov, na katere se je Komisija sklicevala v svojem odgovoru na predlog sporazumne rešitve (glej točko 149 zgoraj).

157. Kar zadeva kategorijo „organizacije“, so v registru navedena naslednja pojasnila: „Organizacije v širšem pomenu besede, vključno s podjetji, združenji, nevladnimi organizacijami, sindikati, univerzami, raziskovalnimi inštituti, organi EU in mednarodnimi organizacijami. Te organizacije imenujejo posameznike za svoje stalne predstavnike v skupini ali imenujejo predstavnike ad hoc glede na dnevni red seje." Zato je očitno pravilno trditi, da so lahko člani, opredeljeni kot organizacije, dejansko zelo različni in so zato lahko na primer člani podjetij, nevladne organizacije ali raziskovalni inštituti. Vendar to ne vzbuja pomislekov, če je ime organizacije navedeno in tako omogoča natančno predstavo o področju dejavnosti posameznega člana skupine.

158. Vendar opozarja tudi, da se register ne nanaša le na institucionalne člane strokovnih skupin kot „organizacije“, temveč pod naslovom „kategorija“ pojasnjuje, ali je organizacija nevladna organizacija in na primer združenje ali sindikat. Kot je navedeno v predlogu sporazumne rešitve, je lahko na primer označevanje določene organizacije kot združenja ali nevladne organizacije zapletena naloga.

159. Čeprav varuhinja človekovih pravic še vedno meni, da bi bilo koristno, če bi Komisija razmislila o usmerjanju svojega osebja glede natančnega razumevanja pojmov, kot sta „nevladna organizacija“ ali „združenje“, meni tudi, da bi bilo treba odločitev o ustrezni kategorizaciji posameznega člana sprejeti za vsak primer posebej, tudi če bi bile take smernice vzpostavljene, kot je pravilno navedla Komisija.

160. Poleg tega je treba opozoriti, da sta ime organizacije in kategorija, v katero spada, javna prek registra, zato je vsaka taka odločitev predmet javnega nadzora. Glede na to, da je Komisija večkrat pojasnila, da je pripravljena popraviti morebitne napake, in da je med to preiskavo dejansko izvedla več takih popravkov, varuhinja človekovih pravic meni, da trenutno ni potrebe po nadaljnji obravnavi tega vprašanja.

I. Tretji del predloga varuha človekovih pravic („Dokončanje registra“)

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

161. Komisija je ponovno izrazila prepričanje, da se je z novim registrom, vzpostavljenim decembra 2010, preglednost na področju strokovnih skupin učinkovito povečala na več načinov. Komisija je priznala, da je zaradi velike količine informacij, ki jih je treba obravnavati, prehod s stare na novo različico registra trajal dlje, kot je bilo predvideno, in je bil zaključen šele v začetku leta 2012. Hkrati je poudaril, da je register "živ" instrument, ki vključuje informacije o stotinah skupin, za katere je odgovornih več deset različnih služb Komisije. Register se dnevno spreminja glede na informacije, ki jih kodirajo ustrezne službe in potrdi generalni sekretariat v skladu z veljavnimi pravili. Komisija je trdila, da se v tem okviru pomanjkljivostim ali netočnostim včasih ni mogoče v celoti izogniti.

162. Komisija je obžalovala, da informacije o „svetovalni skupini za energetski načrt za leto 2050“ niso bile objavljene v registru. Glede na to, da je bilo delo opravljeno v nekaj mesecih, od maja do septembra 2011, ko so potekali le trije sestanki, se je ta skupina štela za vrsto ad hoc sestankov in ne za ustrezno strokovno skupino Komisije. Vendar je bila popolna preglednost zagotovljena prek namenskega spletnega mesta [34].

163. Vendar je Komisija vztrajala, da morebitne nedoslednosti, odkrite na določen dan, ne bi smele pomeniti, da je register kot tak nepopoln ali ne zagotavlja ustrezne preglednosti. Navedla je tudi, da številne pripombe, ki jih je predložil pritožnik, niso utemeljene ali ne upoštevajo nedavnega razvoja dogodkov ali posebnih okoliščin, v katerih so delovale nekatere skupine. Komisija je nato podala pripombe glede številnih skupin, za katere po navedbah pritožnika informacije niso bile objavljene v registru.

164. Iz arhivov Komisije je razvidno, da so bile informacije o „strokovni skupini za svetovanje in spremljanje pri obračunu in poravnavi 2 (CESAME 2)“ objavljene v registru oktobra 2008 in so bile tako vidne ob vložitvi pritožbe. Ta skupina je bila zaključena decembra 2010, kar pojasnjuje, zakaj ni bila več vpisana v register, ko je pritožnik junija 2011 varuhu človekovih pravic predložil svoje pripombe. V zvezi s tem je Komisija pojasnila, da je bil register prvotno zasnovan kot podatkovna zbirka, ki gosti le aktivne skupine. Od aprila 2013 je ta skupina v registru navedena kot zaprta skupina, kar je rezultat izboljšav iskalnika, ki ga je uvedla Komisija in ki omogoča iskanje ne le aktivnih skupin, temveč tudi skupin, ki so začasno ustavljene, in zaprtih skupin.

165. Komisija je vztrajala, da so bile informacije o „CARS 21“ že objavljene v registru, ko je pritožnik junija 2011 varuhu človekovih pravic predložil svoje pripombe, saj so bile te informacije objavljene v začetku maja 2011. Ta skupina je bila februarja 2013 začasno ustavljena, junija 2013 pa zaprta. Komisija je trdila, da enako velja za „skupino za pravno varnost“, ki je bila zaključena decembra 2010 in zato v registru ni bila vidna do aprila 2013. Nazadnje, „Svetovalna skupina za konkurenčnost v biotehnologiji“ je bila junija 2006 pod tem imenom vpisana v register. Leta 2008 se je ime te skupine spremenilo v „Ad hoc svetovalna skupina za proizvode na biološki osnovi“, kar pojasnjuje, zakaj je ni bilo mogoče najti v registru pod njenim prvotnim imenom, ko je pritožnik junija 2011 varuhu človekovih pravic predložil pripombe.

167. Komisija je izjavila, da ostaja zavezana zagotavljanju, da register zagotavlja popolno preglednost strokovnih skupin, in poudarila, da je pripravljena odpraviti nedoslednosti in dejanske napake, na katere je opozorjena. Opozorila je, da je v zvezi s tem večkrat ukrepala, tudi v odgovor na posebne pripombe in zahteve številnih deležnikov, vključno s pritožnikom.

168. Komisija je tudi navedla, da se je marca 2012 na zahtevo Parlamenta in v skladu s predlogom varuha človekovih pravic zavezala, da bo še povečala preglednost v zvezi z delom, ki ga opravljajo strokovne skupine, in sicer z objavo vseh ustreznih dokumentov (kot so dnevni redi, zapisniki in prispevki udeležencev) v registru ali prek povezave iz registra na posebno spletno mesto. Komisija je navedla, da se ta zaveza, ki se nanaša na dokumente, predložene od 1. aprila 2012, pozitivno odziva na predlog varuha človekovih pravic in je v skladu s smernicami o zbiranju in uporabi strokovnega znanja. Komisija je potrdila svojo zavezo in poudarila, da si prizadeva zagotoviti, da so vsi ustrezni dokumenti dejansko objavljeni.

169. Komisija je izrazila prepričanje, da čeprav je raven podrobnosti v zvezi s poročili o sestankih odvisna od številnih dejavnikov in je zato ni mogoče v celoti standardizirati na ravni Komisije, bi morala objava različnih ustreznih dokumentov omogočiti, da je širša javnost ustrezno obveščena o delu strokovnih skupin. Dodala je, da so izjeme od objave možne, kadar bi razkritje dokumenta oslabilo varstvo javnega ali zasebnega interesa, kot je opredeljeno v členu 4 Uredbe 1049/2001 [35]. Komisija se je nazadnje strinjala z varuhinjo človekovih pravic, da je navzkrižje interesov lažje odkriti, če so v registru na voljo ustrezne informacije o članih strokovnih skupin in dejavnostih, ki jih izvajajo skupine.

170. Pritožnik je v svojih pripombah trdil, da sta vzpostavitev registra in njegovo postopno izboljšanje javnosti omogočila boljše razumevanje strokovnih skupin. Pritožnik je tudi opozoril, da je Komisija zaradi pritiska civilne družbe in poslancev Evropskega parlamenta naložila vse ustrezne dokumente v register, vključno z dnevnimi redi, zapisniki in prispevki med sejami. Hkrati je pritožnik menil, da v zvezi z novimi strokovnimi skupinami še ni bilo mogoče oceniti, ali je Komisija izpolnila svoje obljube. Pritožnik je sicer priznal „dokončne izboljšave“, vendar je opozoril tudi na težave pri ugotavljanju, kako dolgo so bile skupine dejavne.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

171. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena s pripombo Komisije, da je bil register dokončan v začetku leta 2012, in pozdravlja odločitev Komisije, da zagotovi preglednost tudi v zvezi z zaprtimi skupinami.

172. Kot je poudarjeno v predlogu sporazumne rešitve, je bistveno, da so informacije, ki so na voljo v registru, popolne in zanesljive. To pomeni, da bi moral register zagotavljati informacije tudi v zvezi s tistimi skupinami, ki dajejo na voljo informacije o svojem delu na posameznih spletiščih. Poleg tega to pomeni, da bodo vse spremembe, do katerih pride med obstojem in delovanjem strokovne skupine, pravočasno evidentirane v registru.

173. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic z zadovoljstvom ugotavlja, da se je Komisija ponovno zavezala, da bo register ohranila popoln in posodobljen ter da bo v registru dala na voljo vsebino dela strokovnih skupin, vključno z dnevnimi redi, zapisniki in prispevki udeležencev.

174. Glede na to, da je pritožnik v svojih pripombah priznal, da so bile dosežene izboljšave, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija sprejela tretji del predloga sporazumne rešitve. Varuh je seznanjen s pomislekom pritožnika glede nerazpoložljivosti informacij o datumu, ko so skupine začele opravljati svoje dejavnosti, in poziva Komisijo, naj jih upošteva. Poleg tega varuh človekovih pravic meni, da je v zvezi s skupinami, ki so v času svojega obstoja spremenile svoje ime, koristno vpisati staro in novo ime v register, da se omogoči priklic skupin v register pri iskanju katerega koli od teh imen.

175. Varuh človekovih pravic nazadnje ugotavlja, da se je pritožnik v svojih stališčih skliceval na skupine, ustanovljene po 20. septembru 2012, in v zvezi s temi skupinami navedel, da še ni bilo mogoče oceniti, ali je Komisija izpolnila svoje zaveze. Čeprav varuhinja človekovih pravic meni, da to dejstvo ne vpliva na zgornji sklep, si pridržuje pravico, da ta vidik vključi v svojo preiskavo na lastno pobudo v zvezi s strokovnimi skupinami, ki je predvidena za leto 2014 (glej odstavek 194 v nadaljevanju).

J. V zvezi s četrtim delom predloga varuha človekovih pravic („Pregled prijaznosti do uporabnika in dostopnosti“)

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

176. Komisija je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za sporazumno rešitev trdila, da je v zadnjih nekaj letih znatno izboljšala prijaznost do uporabnika in dostopnost informacij, vključenih v register. Komisija je zlasti poudarila, da:

(i) točnost in berljivost kodiranih podatkov sta se stalno izboljševali;

(ii) avgusta 2012 je bil v register uveden oddelek za novice, ki med drugim zagotavlja enotno točko dostopa do informacij o novih razpisih za zbiranje prijav v zvezi s skupinami, ki so ali bodo uvrščene v register, kar med drugim omogoča enostaven dostop splošni javnosti in strokovnjakom, ki želijo postati člani skupin;

(iii) iskalnik je bil izboljšan in od aprila 2013 omogoča iskanje zaprtih skupin, medtem ko so bile informacije o zaprtih skupinah predhodno odstranjene iz registra; in

(iv) od aprila 2013 je vse podatke mogoče prenesti iz registra v strojno berljivi obliki.

177. Pritožnik se v svojih pripombah ni izrecno vrnil k temu vprašanju.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

178. Varuhinja človekovih pravic meni, da je Komisija na številnih ravneh dosegla pomemben napredek na tem področju, in pripisuje poseben pomen dejstvu, da register zdaj dosledno omogoča pridobivanje informacij tudi v zvezi z zaprtimi skupinami. Zato ugotavlja, da je Komisija sprejela četrti del njenega predloga sporazumne rešitve.

K. V zvezi s petim delom predloga varuha človekovih pravic („zagotavljanje uravnotežene zastopanosti …“)

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

179. Komisija je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za sporazumno rešitev z zadovoljstvom ugotovila, da ima varuhinja človekovih pravic vzpostavljena ustrezna pravila za zagotovitev uravnotežene zastopanosti različnih interesov v svojih strokovnih skupinah. Poleg tega je Komisija menila, da je treba omeniti, da se varuhinja človekovih pravic strinja, da bi bilo treba stopnjo splošne udeležbe in zastopanosti zainteresiranih strani oceniti glede na vse pobude Komisije ter da zagotavljanja uravnoteženega in pluralističnega dialoga ni mogoče enačiti z računsko oceno.

180. V zvezi z izvajanjem obstoječih pravil o sestavi strokovnih skupin je Komisija navedla, da je pozivu varuhinje človekovih pravic, naj obravnava problematične primere, pripisala velik pomen. Komisija je ugotovila, da je v zadnjih nekaj letih dejansko že sprejela pomembne ukrepe za odpravo morebitnih neravnotežij. Službe Komisije so zlasti spomladi 2012 izvedle splošni pregled strokovnih skupin, ki jih ne sestavljajo izključno javni organi. Na podlagi pregleda Komisije je bila sestava številnih skupin, ki jih je navedel pritožnik, spremenjena ali je v postopku spremembe. Komisija je dodala, da so bili ti ukrepi sprejeti tudi kot odgovor na zahteve zainteresiranih strani, ne glede na to, ali so bile poslane neposredno Komisiji ali prek omenjene skupine "podobno mislečih" poslancev Evropskega parlamenta.

181. Za podrobnejše informacije se je Komisija sklicevala na zgoraj navedene priloge (glej odstavka 151 in 152 zgoraj).

182. Komisija je nato pojasnila, da v več primerih kljub razpisom za zbiranje prijav in neposrednim povabilom služb Komisije ni bilo mogoče imenovati zadostnega števila novih članov. V nekaterih primerih sploh ni bilo mogoče imenovati novih članov. To je bilo pogosto posledica omejenega števila prejetih vlog in dejstva, da številne vloge niso bile primerne za delo, ki ga je bilo treba opraviti. Komisija je dodala, da je zainteresirane strani in poslance Evropskega parlamenta večkrat obvestila, da so njene službe pripravljene preučiti dodatne vloge zainteresiranih nevladnih organizacij ali civilne družbe, da bi našli boljše ravnovesje za tiste skupine, pri katerih ravnovesje še vedno ni optimalno.

183. Za več podrobnosti se je Komisija sklicevala na zgoraj navedene priloge (glej odstavka 151 in 152 zgoraj).

184. Pritožnik je v svojih pripombah priznal, da so nekateri generalni direktorati zaradi javnih kampanj in pritiska nekaterih poslancev Evropskega parlamenta sprejeli ukrepe, zaradi katerih so bile nekatere strokovne skupine, v katerih prevladujejo podjetja, ukinjene ali izpostavljene novim krogom razpisov za zbiranje prijav. Pritožnik se je seznanil tudi s sprejetjem Komisije, da interesi podjetij ne bi smeli prevladovati v strokovnih skupinah.

185. Vendar je pritožnik nadalje trdil, da se je neformalni dialog Komisije s poslanci Evropskega parlamenta v zvezi s skupinami, ustanovljenimi med 20. septembrom 2012 in 20. septembrom 2013 (v nadaljnjem besedilu: nove strokovne skupine), izkazal za neuspešnega, saj se je zdelo, da je Komisija „izpolnila svojo obljubo“. Natančneje, pritožnik je navedel, da interesi podjetij še naprej prevladujejo v novih strokovnih skupinah, ki jih gostijo ključni generalni direktorati Komisije, kot so Generalni direktorat za obdavčenje in carinsko unijo, Generalni direktorat za podjetništvo in Generalni sekretariat Komisije. Po navedbah pritožnika je po vsej Komisiji „več predstavnikov podjetij, ki sedijo v novih strokovnih skupinah (52 %), kot vseh drugih deležnikov skupaj, pri čemer MSP in sindikati predstavljajo le 3 % vseh sedežev.“Pritožnik je predložil podrobne podatke v podporo svojemu stališču in na primer v zvezi s skupino „CARS 2020“ trdil, da „ima še vedno 10 od 16 mest, ki jih zapolnjujejo interesi podjetij“.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu sporazumne rešitve

186. Varuhinja človekovih pravic je v predlogu sporazumne rešitve Komisijo pozvala, naj sprejme nadaljnje ukrepe za zagotovitev uravnotežene zastopanosti ustreznih strokovnih področij in interesov v strokovnih skupinah.

187. Iz informacij, ki jih je predložila Komisija, in zlasti iz prilog k njenemu odgovoru, ki vsebujejo podrobne informacije o sprejetih ukrepih, je razvidno, da je Komisija dosegla pomemben napredek pri ponovnem uravnoteženju strokovnih skupin. Tako na primer tri poročila o stanju v zvezi s pregledom obstoječih skupin, ki ga je opravila Komisija, kažejo, da se je Komisija zavezala, da bo ponovno uravnotežila članstvo v več kot petdesetih skupinah. Konkretno je v poročilu Komisije o stanju iz februarja 2013 navedeno, da je bilo trinajst skupin v GD ENTR ponovno uravnoteženih na podlagi enega samega razpisa za prijavo interesa. Poleg tega je v istem poročilu navedeno, da je bilo več skupin, v zvezi s katerimi se je zatrjevala neuravnotežena sestava, zaprtih. V zvezi s skupino „CARS 2020“, na katero se je pritožnik skliceval v svojih pripombah in ki je nasledila skupino „CARS21“, je iz istega poročila razvidno, da je Komisija povabila še dva neindustrijska člana na prvi sestanek nove skupine februarja 2013, da bi izboljšala ravnovesje interesov. Komisija je dodala, da je za to skupino načrtovano javno posvetovanje v začetku poletja, tako da bodo imele vse zainteresirane strani priložnost izraziti svoja stališča in mnenja o temah, ki jih skupina obravnava.

188. Seveda slika ni popolna in Komisija je sama opozorila na težave pri svojem prizadevanju za uravnoteženo zastopanost. Komisija se je zlasti sklicevala na število zadevnih skupin, zapletenost postopkov spreminjanja in institucionalne omejitve, zaradi česar je bilo potrebnega nekaj časa, da bi v celoti izpolnila svojo trdno politično zavezo za zagotovitev uravnotežene sestave teh skupin. Komisija je tudi navedla, da kljub razpisom za zbiranje prijav in neposrednim povabilom služb Komisije ni bilo mogoče imenovati zadostnega števila novih članov v nekaterih skupinah, na primer v več skupinah, ki jih gosti GD ENTR. Kljub temu varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je GD ENTR v poročilu o stanju iz junija 2013 potrdil svojo pripravljenost, da „preuči dodatne vloge zainteresiranih nevladnih organizacij ali civilne družbe, da bi našel boljše ravnovesje za tiste skupine, pri katerih končni rezultat še vedno ni optimalen“.

189. Pritožnik je v svojih pripombah priznal, da je bil v zvezi z obstoječimi skupinami dosežen napredek. Poleg tega se je pritožnik skliceval na težave z novimi strokovnimi skupinami, in sicer tistimi, ki so bile ustanovljene med 20. septembrom 2012 in 20. septembrom 2013.

190. V zvezi s temi novimi strokovnimi skupinami varuh opozarja, da je bila ta pritožba vložena leta 2010 in se je nanašala na veliko število strokovnih skupin, ki so takrat obstajale. Zato sta se predlog varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev in odgovor Komisije nanj nanašala na skupine, ki jih je pritožnik vključil v svojo pritožbo.

191. Varuhinja človekovih pravic bi načeloma lahko razširila svojo preiskavo, da bi preučila nove strokovne skupine, na katere se je sklicevala pritožnica v svojih pripombah in ki so bile ustanovljene med preiskavo, vendar se ji glede na interes ekonomičnosti postopka to ne zdi primerno.

192. Glede na jasne izboljšave, ki jih je Komisija uvedla v zvezi s strokovnimi skupinami, navedenimi v pritožbi pritožnika, varuhinja človekovih pravic zato ugotavlja, da je Komisija sprejela peti del predloga sporazumne rešitve.

193. Ne glede na to ugotovitev informacije iz pripomb pritožnika vzbujajo pomisleke v zvezi z novimi strokovnimi skupinami. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je treba pozorno spremljati razmere.

194. Natančneje, varuhinja človekovih pravic namerava leta 2014 začeti preiskavo na lastno pobudo o vprašanju sestave strokovnih skupin Komisije. To ji ne bo omogočilo le natančnega pregleda nadaljnjega razvoja prakse Komisije, zlasti v zvezi s skupinami, ustanovljenimi po septembru 2012. Začetek take preiskave na lastno pobudo bo vsem zainteresiranim stranem, ki se zanimajo za to vprašanje, omogočil, da izrazijo svoja stališča, kar bo varuhu človekovih pravic omogočilo, da jih upošteva.

L. Sklepi

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključila z naslednjimi ugotovitvami:

Komisija je sprejela prvi in tretji do peti del predloga varuha človekovih pravic za sporazumno rešitev.

Kar zadeva drugi del, trenutno ni potrebe po nadaljnjem ukrepanju varuha človekovih pravic.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, 19. decembra 2013

---

[1] O zbiranju in uporabi strokovnega znanja s strani Komisije: Načela in smernice, „Izboljšanje baze znanja za boljše politike“, COM(2002) 713 konč., Bruselj, 11.12.2002.

[2] Na poti k okrepljeni kulturi posvetovanja in dialoga – Splošna načela in minimalni standardi za posvetovanje Komisije z zainteresiranimi stranmi, COM(2002) 704, Bruselj, 11.12.2002.

[3] DG pomeni Generalni direktorat.

[4] "- Svetovalna skupina za konkurenčnost v biotehnologiji (CBAG)

Skupina na visoki ravni za konkurenčnost evropske kemijske industrije

Evropski svetovalni odbor za raziskave na področju varnosti

Skupina na visoki ravni za konkurenčnost, energijo in okolje

- Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs

- Zgorevanje premoga, čiste in učinkovite tehnologije premoga, zajemanje CO2.

[5] C(2010) 7649 final z dne 10. novembra 2010.

[6] Kodeks je na voljo na spletišču varuha človekovih pravic: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] C(2005) 2817 z dne 27. julija 2005.

[8] Glej opombo 5 zgoraj.

[9] SEC(2010) 1360 konč.

[10] Glej opombo 3 zgoraj.

[11] Glej opombo 2 zgoraj.

[12] Zelena knjiga, Pobuda za preglednost v Evropi, COM(2006) 194 konč., 3. maj 2006.

[13] Bela knjiga o evropski upravi, COM(2001) 428 konč., Bruselj, 25. julija 2001.

[14] Glej opombo 11 zgoraj.

[15] Glej: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] str. 19. Poudarek je dodan.

[17] Glej opombo 8 zgoraj.

[18] Poudarek je bil dodan.

[19] Glej opombo 10 zgoraj.

[20] COM(2010) 543 konč.

[21] Poudarek je bil dodan.

[22] Poudarek je bil dodan.

[23] Poudarek je bil dodan.

[24] Glej opombo 8 zgoraj.

[25] Sklep Komisije 2004/391/ES z dne 23. aprila 2004 o svetovalnih skupinah za zadeve, ki jih ureja skupna kmetijska politika (UL L 120, str. 20).

[26] Direktiva 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (Kodificirana različica) (UL 2008, L 24, str. 8).

[27] Sklep Sveta 2008/114/ES z dne 12. februarja 2008 o določitvi statuta Agencije za oskrbo Euratom (UL 2008, L 41, str. 15).

[28] Glej opombo 25 zgoraj.

[29] Sklep o zaključku preiskave varuha človekovih pravic v zvezi s pritožbo 2558/2009(TN)DK, odstavka 8 in 9.

[30] Sklep o zaključku preiskave varuha človekovih pravic v zvezi s pritožbo 2558/2009(TN)DK, odstavek 12; sklep o zaključku preiskave varuhinje človekovih pravic v zvezi s pritožbo 2097/2011/RA, odstavek 32; Osnutek priporočila v pritožbi 1151/2008/ANA, odstavek 70.

[31] Sklep o zaključku preiskave varuha človekovih pravic v zvezi s pritožbo 2558/2009(TN)DK, odstavek 13; sklep o zaključku preiskave varuhinje človekovih pravic v zvezi s pritožbo 2097/2011/RA, odstavek 33; Osnutek priporočila v pritožbi 1151/2008/ANA, odstavek 70.

[32] C(2010) 7649 final z dne 10. novembra 2010, oddelek II.2.

[33] str. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Uredba (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).