Ozadje pritožbe

1. Člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije pooblašča evropskega varuha človekovih pravic, da na lastno pobudo preiskuje dejavnosti institucij, organov, uradov ali agencij Unije.

2. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe je 1. decembra 2009 Listina EU o temeljnih pravicah postala pravno zavezujoča za agencijo Frontex, ki je agencija EU.

3. Evropski parlament in Svet sta nato po obsežnih razpravah ter v odziv na pomisleke in pričakovanja civilne družbe 25. oktobra 2011 sprejela Uredbo 1168/2011/EU (v nadaljnjem besedilu: Uredba)[1], ki dodatno krepi vlogo agencije Frontex in izrecno določa, da mora ta svoje naloge opravljati popolnoma v skladu z Listino o temeljnih pravicah. Uredba od agencije Frontex zahteva, da vzpostavi nekatere upravne mehanizme in instrumente za spodbujanje in spremljanje izpolnjevanja svojih obveznosti v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic.

4. Ob upoštevanju novega pravnega okvira, v katerem deluje Frontex, in velikega zanimanja civilne družbe za upravljanje zunanjih meja EU, vključno z njegovo razsežnostjo temeljnih pravic, je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo koristno s preiskavo na lastno pobudo poskušati pojasniti, kako Frontex izvaja zgoraj navedene določbe.

Predmet preiskave

5. Varuhinja človekovih pravic se je v dopisu o začetku te preiskave sklicevala na člen 26a Uredbe [2] in agencijo Frontex pozvala, naj predloži informacije o svojem stališču glede naslednjih petih točk.

1 Strategija za temeljne pravice

(i) Kakšno je trenutno stanje v zvezi s sprejetjem strategije agencije Frontex za temeljne pravice?

(ii) Katere ukrepe je agencija Frontex sprejela ali jih namerava sprejeti za vzpostavitev učinkovitega mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri dejavnostih agencije Frontex?

(iii) Ob upoštevanju, da je Frontex vključen v usklajevalne in podporne dejavnosti na ozemlju držav članic, ali lahko Frontex pojasni svoje razumevanje, po možnosti tudi s primeri, sklicevanja na „vse dejavnosti Agencije“ iz člena 26a(1) Uredbe?

(iv) Ali agencija Frontex meni, da bi moral razvoj učinkovitega mehanizma za spremljanje temeljnih pravic vključevati pritožbeni mehanizem za osebe, na katere vplivajo njene dejavnosti? (Glej tudi točki 3(ii) in 5(ii) v nadaljevanju).

2 Kodeksi ravnanja

Uredba določa sprejetje kodeksov ravnanja, ki se uporabljajo za vse operacije, kot je kodeks o (a) postopkih za zagotavljanje načela pravne države in spoštovanja temeljnih pravic ter (b) vračanju državljanov tretjih držav, ki so fizično prisotni v državah članicah EU brez veljavnih dokumentov.

(i) Ali lahko Frontex pojasni, kako vidi razmerje (a) med svojo strategijo za temeljne pravice (glej točko 1 zgoraj) in temi kodeksi ravnanja; in (b) med različnimi kodami samimi?

(ii) Kakšno je trenutno stanje glede sprejetja teh kodeksov ravnanja?

3 Uradnik za temeljne pravice (FRO)

(i) Kakšne bi morale biti po mnenju agencije Frontex natančne odgovornosti in dolžnosti uradnika za temeljne pravice?

(ii) Ali agencija Frontex predvideva, da bi bil uradnik za temeljne pravice lahko pristojen za sprejemanje pritožb posameznikov v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic s strani držav članic in/ali agencije Frontex?

(iii) Ali je upravni odbor uradnika za temeljne pravice že imenoval, in če ni, kakšen je postopek in časovni okvir za to?

4 skupine evropskih mejnih policistov/uradnik za usklajevanje

Uredba se sklicuje na skupine evropskih mejnih policistov in od njih zahteva, da pri opravljanju svojih nalog in izvajanju svojih pooblastil v celoti spoštujejo temeljne pravice.

(i) Glede na to, da se zdi, da te skupine sestavljajo predstavniki agencije Frontex in držav članic, ki bodo odgovorni za morebitno nespoštovanje temeljnih pravic s strani teh skupin, in

(ii) Kakšna je pri tem vloga uradnika za usklajevanje?

5 Prenehanje skupnih operacij in pilotnih projektov

V skladu s členom 3(1a) Uredbe lahko Frontex, potem ko obvesti zadevno državo članico, prekine skupne operacije in pilotne projekte, če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni. Izvršni direktor v celoti ali delno začasno prekine ali ukine skupne operacije in pilotne projekte, če meni, da so kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite resne ali da se bodo verjetno nadaljevale.

Ob upoštevanju teh določb:

(i) Ali lahko Frontex pojasni, katere postopke in merila bo uporabil za ugotavljanje morebitnih resnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite ali kršitev, ki se bodo verjetno nadaljevale?

(ii) Ali namerava Frontex vzpostaviti mehanizem, s katerim se lahko (a) osebe, ki trdijo, da so prizadete, in/ali (b) druge osebe pri Frontexu pritožijo zaradi kršitev temeljnih pravic ali določb o mednarodni zaščiti?

(iii) Če se izvršni direktor odloči začasno ustaviti ali zaključiti operacijo ali pilotni projekt, katere druge ukrepe bi lahko agencija Frontex v skladu s svojim mandatom predvidela za pomoč pri odpravi odkritih kršitev temeljnih pravic in obveznosti mednarodne zaščite?

Preiskava

6. Varuh človekovih pravic je 6. marca 2012 začel to preiskavo na lastno pobudo in agencijo Frontex zaprosil za mnenje do 31. maja 2012. Če je agencija Frontex že sprejela politike, postopke in kodekse iz točk 1 in 2, jo je varuhinja človekovih pravic pozvala, naj predloži njihove kopije. Varuhinja človekovih pravic je v dopisu o začetku postopka agencijo Frontex obvestila tudi, da bi lahko med preiskavo mnenje agencije Frontex objavili na spletišču varuhinje človekovih pravic, da bi zainteresiranim tretjim stranem omogočili, da podajo pripombe. Varuhinja človekovih pravic je poleg tega poudarila, da bodo o preiskavi obveščeni nacionalni varuhi človekovih pravic, ki so člani evropske mreže varuhov človekovih pravic.

7. Agencija Frontex je mnenje predložila 17. maja 2012.

8. Varuh človekovih pravic je 18. junija 2012 zaradi predmeta preiskave in posebnega mandata Agencije Evropske unije za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: FRA) tej agenciji posredoval mnenje agencije Frontex in jo pozval, naj do 30. septembra 2012 predloži morebitne pripombe.

9. Varuh človekovih pravic je 19. julija 2012 na spletni strani institucije objavil izjavo, da se je ob upoštevanju interesa civilne družbe v preiskavi zdelo primerno in koristno, da se mnenje agencije Frontex objavi na spletni strani. Varuhinja človekovih pravic je tudi ugotovila, da preiskava odpira številna tehnična vprašanja, ki so v mnenju agencije Frontex podrobneje obravnavana. Glede na poseben interes, ki so ga v preiskavi izrazile organizacije, dejavne na področju varstva temeljnih pravic, je varuhinja človekovih pravic pozvala zainteresirane strani, zlasti nevladne organizacije in druge organizacije, specializirane za področje, ki ga zajema preiskava, naj do 30. septembra 2012 predložijo pripombe na mnenje agencije Frontex.

10. Varuh človekovih pravic je med 20. julijem in 2. oktobrom 2012 prejel skupno 18 prispevkov, ki so jih predložile mednarodne organizacije, nevladne organizacije, nacionalni varuh človekovih pravic in posamezniki [3]. Agencija FRA je 26. septembra 2012 predložila pripombe na mnenje agencije Frontex.

11. Varuhinja človekovih pravic je na spletni strani institucije objavila celotno besedilo zgoraj navedenih prispevkov [4] in pripombe agencije FRA.

11. Varuhinja človekovih pravic je 9. aprila 2013 agenciji Frontex predložila osnutek priporočila. Agencija Frontex je 25. junija 2013 poslala podrobno mnenje o osnutku priporočila.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

Uvodne opombe

12. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da so se med preiskavo pogosto sklicevali na kodekse ravnanja v zvezi z dejavnostmi agencije Frontex. Varuhinja človekovih pravic meni, da je zaradi jasnosti koristno poudariti, da je treba razlikovati med dvema različnima kodeksoma ravnanja, in sicer (i) splošnim kodeksom ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex, ki je že bil sprejet (v nadaljnjem besedilu: kodeks ravnanja), in (ii) kodeksom ravnanja, ki ga je treba sprejeti posebej za skupne operacije vračanja (v nadaljnjem besedilu: skupni kodeks vračanja).

13. Na začetku se je varuhinja človekovih pravic vsem sodelujočim zahvalila za zelo koristne pripombe in zamisli.

14. Varuhinja človekovih pravic je pozdravila dejstvo, da so nekateri sodelujoči predložili informacije o domnevnih kršitvah temeljnih pravic v posameznih operacijah agencije Frontex. Nekateri sodelujoči so zlasti poudarili pomen izvajanja kodeksa ravnanja v teh operacijah.

15. Varuhinja človekovih pravic se v celoti strinja, da je pomembno izvajati kodeks ravnanja. V zvezi s posebnimi primeri kršitev temeljnih pravic, vključno z določbami kodeksa ravnanja, pa je varuhinja človekovih pravic opozorila, da se ta preiskava na lastno pobudo osredotoča na sistemski okvir delovanja agencije Frontex. Zato preiskava ne zajema posebnih primerov domnevne neskladnosti. Vendar so lahko predmet pritožb, predloženih varuhu človekovih pravic v preiskavo.

A. Mnenje agencije Frontex o ukrepih, povezanih s spodbujanjem in spoštovanjem temeljnih pravic v skladu z Uredbo

16. Agencija Frontex je v svojem mnenju predložila podrobne odgovore v zvezi z naslednjimi vprašanji: strategija za temeljne pravice; kodeksi ravnanja; uradnik za temeljne pravice; posvetovalni forum; skupine evropskih mejnih policistov ter prekinitev skupnih operacij in pilotnih projektov.

17. Agencija Frontex je poudarila, da je redakcijski odbor [5] pripravil strategijo za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: strategija), ki jo je njen upravni odbor potrdil 31. marca 2011. Strategija je namenjena vključevanju temeljnih pravic v vse dejavnosti agencije Frontex in s tem spodbujanju temeljnih pravic v tako imenovani evropski kulturi varovanja meja.

18. Upravni odbor agencije Frontex je 29. septembra 2011 za izvajanje strategije sprejel akcijski načrt za temeljne pravice (v nadaljnjem besedilu: akcijski načrt). V akcijskem načrtu so opisane operativne dejavnosti (v katere so vključeni cilji strategije) in navedeni posebni ukrepi na glavnih področjih dejavnosti agencije Frontex. Agencija Frontex je priložila preglednico, v kateri so navedeni vsi navedeni ukrepi. Strukturirani so na naslednjih glavnih področjih dejavnosti agencije Frontex: operativne dejavnosti (analiza tveganja, skupne operacije, skupne operacije vračanja), krepitev zmogljivosti (usposabljanje, raziskave in razvoj) in horizontalne dejavnosti (kot so zunanji odnosi, komuniciranje in razširjanje).

19. Agencija je navedla, da se bo izvajanje ukrepov iz akcijskega načrta spremljalo z letnim poročilom o napredku na področju temeljnih pravic, ki bo podlaga za prihodnje preglede strategije. Pri pregledu bosta sodelovala uradnik za temeljne pravice in posvetovalni forum o temeljnih pravicah.

20. Agencija Frontex je v odgovoru na vprašanje varuhinje človekovih pravic o učinkovitem mehanizmu za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic navedla, da bo tak mehanizem vzpostavljen s sodelovanjem med posvetovalnim forumom (ki ga sestavljajo organizacije za temeljne pravice in institucionalni partnerji), uradnikom za temeljne pravice, mehanizmom za prekinitev in zaključek skupnih operacij in pilotnih projektov ter pooblastili izvršnega direktorja kot organa za imenovanja, ki sprejme končno odločitev.

21. Kar zadeva vprašanje varuhinje človekovih pravic o njenem razumevanju „vseh dejavnosti agencije“, je agencija Frontex poudarila, da je bil ta koncept že uporabljen v kodeksu ravnanja. V členu 2(b) kodeksa ravnanja je „dejavnost agencije Frontex“opredeljena na naslednji način: „... vse dejavnosti, ki jih usklajuje ali vodi agencija Frontex v okviru svojih nalog, kot so opisane v uredbi o agenciji Frontex, vključno s skupnimi operacijami, pilotnimi projekti, skupnimi operacijami vračanja in usposabljanji.“

22. Agencija Frontex je v zvezi z možnostjo vzpostavitve pritožbenega mehanizma za osebe, na katere vplivajo njene dejavnosti, poudarila, da je njena naloga „samo usklajevanje sodelovanja držav članic EU in pridruženih schengenskih držav“. Zato samo organi držav članic izvajajo dejavnosti, ki lahko vplivajo na pravice posameznikov. Agencija Frontex je tudi poudarila, da nima izvršilnih pooblastil. Zanje so pristojni samo organi držav članic. Osebe, ki trdijo, da so ti organi kršili njihove pravice, lahko zato za vložitev pritožbe uporabijo „nacionalne mehanizme in mehanizme EU“. Kljub temu so vzpostavljeni notranji postopki, ki posameznikom omogočajo, da ga obvestijo o morebitnih kršitvah temeljnih pravic. Ti postopki vključujejo (i) obveznosti poročanja, naložene udeležencem dejavnosti agencije Frontex, (ii) sistem poročanja o incidentih in (iii) nov standardni operativni postopek, ki zahteva celovito obravnavo poročil iz katerega koli vira, predloženih na kakršen koli način, o morebitnih kršitvah temeljnih pravic pri dejavnostih, ki jih usklajuje agencija Frontex.

23. Agencija Frontex je navedla, da je kodeks ravnanja sprejela 21. marca 2011, torej pred začetkom veljavnosti uredbe. Vsebuje določbe o spoštovanju in spodbujanju temeljnih pravic in vprašanj mednarodne zaščite v okviru dejavnosti agencije Frontex. Agencija Frontex je navedla, da se kodeks ravnanja uporablja med skupnimi operacijami in pilotnimi projekti, ki jih usklajuje. Priložena je operativnemu načrtu in je zavezujoča za vse osebe, ki sodelujejo v vseh dejavnostih agencije Frontex.“ Kodeks ravnanja med drugim določa sankcije v primeru kršitve njegovih določb. Sankcije segajo od takojšnje odstranitve iz dejavnosti agencije Frontex do disciplinskih ukrepov. Agencija Frontex je poudarila, da v skladu s spremenjeno uredbo trenutno pregleduje kodeks ravnanja, da bi odražal stališča posvetovalnega foruma. Dodala je, da bo v skladu s spremenjeno uredbo o agenciji Frontex obstajal ločen kodeks za skupne operacije vračanja.

24. Agencija Frontex je navedla, da so kodeksi ravnanja „eden od številnih instrumentov splošne strategije za temeljne pravice“.

25. Agencija Frontex je v zvezi z razmerjem med kodeksoma ravnanja pojasnila, da se bosta oba kodeksa uporabljala za skupne operacije vračanja, ki jih usklajuje. Kodeks skupnega vračanja bo sestavljen iz splošnega sklopa pravil, podobnih pravilom iz (splošnega) kodeksa ravnanja, in posebnih pravil, osredotočenih na posebnosti skupnih operacij vračanja. Agencija Frontex je dodala, da za skupne operacije vračanja že uporablja najboljše prakse.

26. Kar zadeva stanje v zvezi z revizijo kodeksa ravnanja, je agencija Frontex navedla, da je ta postopek odvisen od ustanovitve posvetovalnega foruma, vendar je izjavila, da je delo v zvezi s postopkom revizije v zelo napredni fazi.

27. Agencija Frontex je navedla, da je uradnik za temeljne pravice neodvisen član osebja, ki poroča neposredno upravnemu odboru in opravlja vlogo spremljanja. Uradnik za temeljne pravice tudi redno poroča svetovalnemu forumu in izvršnemu direktorju, ki je organ za imenovanja.

28. Uradnik za temeljne pravice in Kohezijski sklad imata dostop do vseh informacij v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, njune dejavnosti pa se dopolnjujejo. Uradnik za temeljne pravice opravlja funkcijo spremljanja, Kohezijski sklad pa zagotavlja strateške smernice in združuje informacije. Naloge uradnika za temeljne pravice vključujejo na primer prispevanje k učinkovitemu mehanizmu spremljanja ter vzpostavitev in vodenje evidence morebitnih kršitev temeljnih pravic.

29. Agencija Frontex je navedla, da se odgovor na vprašanje, ali bi uradnik za temeljne pravice lahko prejel pritožbe posameznikov v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic, pričakuje šele, ko bo mehanizem za spremljanje temeljnih pravic v celoti opredeljen.

30. Agencija Frontex je v zvezi s časovnim razporedom za imenovanje uradnika za temeljne pravice navedla, da je bil razpis prostega delovnega mesta objavljen konec aprila 2012 in da naj bi bil uradnik za temeljne pravice izbran do jeseni 2012.

31. Kar zadeva Kohezijski sklad, je agencija Frontex pojasnila, da je njena vloga pomagati izvršnemu direktorju pri zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami ter služiti kot vir znanja in strokovnega znanja za razvoj in spodbujanje spoštovanja temeljnih pravic. O njegovem natančnem članstvu, nalogah in delovnih metodah se bo odločalo na ustanovni seji. Po navedbah agencije Frontex je njeno članstvo omejeno na organizacije civilne družbe, mednarodne organizacije in agencije EU, specializirane za temeljne pravice. Konstitutivna seja KS je bila načrtovana za september 2012.

32. Agencija Frontex je poudarila, da spremenjena uredba o agenciji Frontex določa, da morajo skupine evropskih mejnih policistov pri opravljanju svojih nalog in izvajanju svojih pooblastil v celoti spoštovati temeljne pravice.

33. Agencija Frontex se je v zvezi s tem sklicevala na naslednja štiri glavna orodja, namenjena preprečevanju kršitev temeljnih pravic.

(1) Operativni načrt določa (i) obveznosti poročanja o kršitvah temeljnih pravic in (ii) usposabljanje udeležencev pred napotitvijo na področju prava EU in mednarodnega prava, vključno s temeljnimi pravicami. Poleg tega (iii) je kodeks ravnanja sestavni del operativnega načrta, njegov namen pa je spodbujati poklicne vrednote, ki temeljijo na pravni državi in spoštovanju temeljnih pravic, ter določa ustrezna načela. Poleg tega operativni načrt (iv) določa standardne operativne postopke za poročanje o resnih incidentih.

(2) Deljena odgovornost nad člani EBGT

Nabor EBGT sestavljajo mejni policisti, ki jih dajo na voljo države članice. Vendar je to osebje agenciji Frontex dano na voljo začasno, ni usposobljeno za opravljanje funkcij nadzora meje in je napoteno samo za naloge usklajevanja, da bi se spodbudilo sodelovanje med državo članico gostiteljico in sodelujočimi državami članicami. Člani EBGT lahko opravljajo naloge le po navodilih mejnih policistov države članice gostiteljice in praviloma v njihovi navzočnosti. Če član ne spoštuje temeljnih pravic, zadevo preučita država članica gostiteljica in/ali agencija Frontex ter matična država članica člana. Tako za člane EBGT hkrati veljajo navodila držav članic gostiteljic in disciplinski ukrepi matične države članice.

(3) Profil članov skupine EBGT

Agencija Frontex je na podlagi temeljite notranje ocene razvila posebne strokovne profile za prihodnje člane skupine EBGT. Profili odražajo temeljne pravice in obveznosti mednarodne zaščite, ki jih morajo spoštovati vsi udeleženci v operacijah agencije Frontex. Zahtevajo tudi predhodne izkušnje na zahtevanem področju in predhodno usposabljanje, zlasti o tem, kako uporabljati temeljne pravice v praksi. Profile mora odobriti upravni odbor. Agencija Frontex bo po imenovanju v nabor zagotovila usposabljanje o pravu EU in mednarodnem pravu, vključno s temeljnimi pravicami. Čeprav morajo države članice spoštovati merila za upravičenost, opredeljena v profilih, so same odgovorne za izbor in imenovanje strokovnjakov v skupino EBGT.

(4) Usposabljanje pred napotitvijo vseh udeležencev

Agencija Frontex je dolžna zagotoviti usposabljanje za vse udeležence operacij agencije Frontex pred napotitvijo. Usposabljanje se osredotoča na ustrezno pravo EU in mednarodno pravo, vključno s temeljnimi pravicami in dostopom do mednarodne zaščite (načela nediskriminacije, nevračanja in pravice do azila), ter ustrezne smernice. Navedla je, da se izvajajo različne ravni usposabljanja.

34. Agencija Frontex je navedla tudi, da vsi operativni načrti predvidevajo uradnika agencije Frontex za usklajevanje (v nadaljnjem besedilu: FCO), katerega naloga je predvsem spodbujati sodelovanje in usklajevanje med državami članicami gostiteljicami in sodelujočimi državami članicami. Urad FCO na primer deluje kot posrednik med agencijo Frontex in državo članico gostiteljico, spremlja izvajanje operativnega načrta in kodeksa ravnanja ter ima ključno vlogo pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi poročanja o resnih incidentih.

35. Agencija Frontex je v zvezi z zaključkom skupnih operacij in pilotnih projektov navedla, da je ustanovila notranjo projektno skupino za pripravo standardnega operativnega postopka (v nadaljnjem besedilu: SOP), da bi zagotovila spoštovanje temeljnih pravic v navedenih operacijah. SOP bo javno dostopen, ko bo sprejet.

36. Agencija Frontex je kljub dejstvu, da standardni operativni postopek še ni dokončan, predložila naslednje informacije.

37. Agencija Frontex je menila, da „kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo, in jih ni mogoče sistematizirati“. Zato ni oblikovala strogih meril za ugotavljanje morebitnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite. Te je mogoče oceniti le za vsak primer posebej, strokovno znanje uradnika za temeljne pravice pa bo v zvezi s tem ključnega pomena. SOP se bo zato osredotočil na zagotavljanje, da se incidenti, ki vključujejo morebitne kršitve temeljnih pravic, prijavijo in ocenijo v vseh fazah operativnih dejavnosti. SOP v sedanji obliki predvideva pet korakov za odziv na člen 3a Uredbe: (i) notranja priprava; (ii) določbe v operativnem načrtu; (iii) poročanje o incidentih; (iv) obravnavanje informacij, pridobljenih z internim poročanjem o incidentih; ter (v) odziv in ukrepanje. Agencija Frontex je navedla, da so dodatni preventivni ukrepi namenjeni ozaveščanju deležnikov o tveganjih, povezanih z operacijami. Te ocene tveganja na primer upoštevajo obveščevalne podatke o državah izvora, tranzitnih poteh in sosednjih državah ter vključujejo različne oddelke znotraj agencije Frontex in uradnika za temeljne pravice.

38. Kar zadeva vprašanje ugotavljanja domnevnih kršitev temeljnih pravic, se je agencija Frontex sklicevala na podroben notranji postopek in poudarila pomen (i) obveznosti poročanja za vse udeležence in možnosti poročanja za tretje osebe; (ii) način, na katerega se sporočene informacije obravnavajo interno; ter (iii) oceno informacij, ki so jih prejeli zadevni deležniki.

39. Agencija Frontex je menila, da bi njen širok pristop, ki vključuje prepoznavanje in preprečevanje morebitnih kršitev, omogočil ustrezen odziv na take kršitve, in v zvezi s tem ponovno poudarila pomen specializiranega usposabljanja.

40. Agencija Frontex je v zvezi z vprašanjem pritožbenega mehanizma za osebe, ki so jih prizadele kršitve temeljnih pravic, opozorila na možnost, da ji tretje osebe prijavijo morebitne kršitve. Poudaril je tudi, da bo obravnaval vse pritožbe v zvezi s kršitvami temeljnih pravic in da bo take pritožbe ustrezno obravnaval. Hkrati je poudarila, da ni pristojna za odločanje o posameznih primerih, saj ti spadajo v pristojnost zadevnih držav članic.

41. Kar zadeva ukrepe, ki bi jih agencija Frontex lahko sprejela v primeru odkritih kršitev temeljnih pravic, je navedla, da bi lahko na primer „na zadevne države članice naslovila dopise o zaskrbljenosti ali opozorilna pisma, razpravljala o zadevi na ravni upravnega odbora ali poročala Komisiji, umaknila ali zmanjšala finančno podporo, sprejela disciplinske ukrepe ter začasno ustavila ali prekinila operacije, pri čemer je prekinitev skrajni ukrep“. Agencija Frontex je nadalje pojasnila, da zaradi zapletenosti operacij, ki vključujejo številna politična in operativna vprašanja, ne bi bilo vedno primerno začasno ustaviti ali prekiniti operacije, izvršni direktor pa mora odločiti na podlagi poročil, ki mu jih predloži osebje agencije Frontex.

B. Pripombe, ki so jih predložili udeleženci javnega posvetovanja

42. Ta opažanja so bila povzeta, kot sledi.

43. Karitas meni, da je potreben učinkovit pritožbeni mehanizem v zvezi z operacijami agencije Frontex. Nevladne organizacije, dejavne na tem področju, bi lahko prispevale k praktičnemu spremljanju operacij agencije Frontex. Osebje agencije Frontex bi moralo vse migrante in begunce, prestrežene v operacijah, ki jih usklajuje agencija Frontex, obvestiti o njihovih pravicah. Meijersov odbor je poudaril pomen mehanizmov odgovornosti, prek katerih se lahko preverja, ali agencija Frontex spoštuje temeljne pravice. Neodvisni nadzorni odbori so poudarili, da ni jasno, ali je agencija Frontex odgovorna za pritožbe v zvezi z operacijami pod njenim nadzorom.

44. Paolo RUWINDU je menil, da bi moral izpolnjevanje obveznosti agencije Frontex na področju temeljnih pravic spremljati popolnoma neodvisen organ, imenovanje uradnika za temeljne pravice pa ne zadostuje. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM je izjavil, da Frontex zaradi svoje pravne podlage ne more biti odgovoren za kršitve temeljnih pravic v imenu držav članic. V zvezi s pravno možnostjo prekinitve ali začasne ustavitve skupnih operacij, če pogoji, ki zagotavljajo spoštovanje temeljnih pravic, niso več izpolnjeni, je poudaril, da ni jasno, kako bodo ti pogoji določeni. Prav tako ni jasno, katera sredstva so uradniku za temeljne pravice na voljo za učinkovit nadzor spoštovanja temeljnih pravic. Apostolis FOTIADIS je poudaril, da agencija Frontex upravičuje ukrepe držav članic, na primer z napotitvijo uradnikov agencije Frontex v spremstvu člana mejne straže države gostiteljice in sodelovanjem pri preverjanju prestreženih oseb. Predlogom agencije Frontex med preverjanjem v zvezi z izvorno državo uradno sledijo nacionalni mejni policisti. Luisa MARIN, docentka za evropsko pravo na Univerzi v Twenteju, je kot prispevek predložila svoj akademski članek, v katerem je podrobno analizirala skladnost agencije Frontex s pravom EU in temeljnimi pravicami. George HABIB se je skliceval na Frontexov projekt „Atika“, ki se je začel na grško-turški meji, da bi grškim organom pomagal pri prestrezanju in vračanju nezakonitih migrantov v tretjo državo izvora.

45. Rdeči križ je zaskrbljen, ker strategija in akcijski načrt ne omenjata disciplinskih ukrepov, ki jih je treba uporabiti za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso njeno osebje. Rdeči križ je nadalje poudaril, da strategija prav tako ne vsebuje jasne navedbe o tem, kdo, tj. agencija Frontex ali zadevna država članica, lahko odgovarja za kršitve temeljnih pravic v skupnih operacijah. Strategija ne vsebuje navodil o uporabi osebnih podatkov, ki jih zbira agencija Frontex, zlasti v zvezi z njihovim morebitnim prenosom tretjim osebam, kot je Europol, ali tretjim državam. Strategija ali akcijski načrt bi morala vključevati posebne smernice o tem, kako naj udeleženci v zadevnih operacijah obravnavajo primere stiske. To bi lahko pomagalo zagotoviti, da se sprejmejo vsi potrebni ukrepi za preprečevanje izgube življenj ranljivih oseb in da se organom in navsezadnje družinam tistih, ki so izgubili življenje pri prečkanju meja EU, zagotovijo ustrezne informacije. Nazadnje je Rdeči križ priporočil izvajanje pritožbenega mehanizma.

46. Skupina TransEuropeExperts (v nadaljnjem besedilu: skupina TEE) je menila, da besedilo iz členov 19 in 20 kodeksa ravnanja, v skladu s katerim uporaba prisile in orožja ne sme presegati tistega, kar je potrebno glede na okoliščine, dopušča dovolj manevrskega prostora za subjektivno presojo. Po mnenju skupine TEE odločitve izvršnega direktorja o začasni ustavitvi ali zaključku skupnih operacij in pilotnih projektov v primeru resnih kršitev temeljnih pravic v odgovoru agencije Frontex varuhu človekovih pravic niso bile pojasnjene. Iz tega odgovora je razvidno, da se take odločbe ne uporabljajo za skupne operacije vračanja, saj so prav te operacije lahko v prvi vrsti povezane s kršitvami temeljnih pravic. Izrazila je tudi nezadovoljstvo z delom odgovora agencije Frontex, ki odgovarja na vprašanja o pritožbenem mehanizmu za žrtve kršitev temeljnih pravic. Poleg tega agencija Frontex v odgovoru ni komentirala svojega upravljanja osebnih podatkov.

47. Amnesty International (v nadaljnjem besedilu: AI) je bila še posebej zaskrbljena zaradi: (i) neobstoj postopka za vložitev pritožb; (ii) neukrepanje v zvezi s poročanjem o incidentih ter (iii) nezadostna zmogljivost in neodvisnost uradnika za temeljne pravice. Navedlo je, da je mehanizem, s katerim je mogoče pritožbe v zvezi z operacijami agencije Frontex ter ravnanjem njenega osebja in gostujočih uradnikov, tako v državah članicah kot zunaj zunanjih meja, vložiti neposredno pri agenciji Frontex, bistven iz dveh razlogov. Prvič, ker mora agencija Frontex sprejeti ustrezne ukrepe za odkrivanje morebitnih kršitev svojih pravnih obveznosti. Drugič, ker mora agencija Frontex pri usklajevanju operacij spremljati, ali njeno osebje, gostujoči uradniki in uradniki držav članic gostiteljic spoštujejo temeljne pravice. Umetna inteligenca je pozdravila razvoj notranjih mehanizmov agencije Frontex, ki uslužbencem in gostujočim uradnikom omogočajo poročanje o morebitnih kršitvah. Vendar je umetna inteligenca opozorila, da ni jasno, kako se bodo spremljali sporočeni incidenti. Umetna inteligenca je izrazila dvome, da samo disciplinski ukrepi, predvideni v členih 4 in 5 kodeksa ravnanja, omogočajo ustrezno nadaljnje ukrepanje v zvezi s kršitvami temeljnih pravic. Umetna inteligenca je podvomila v neodvisnost uradnika za temeljne pravice, saj je nosilec funkcije član osebja agencije Frontex in ima obveznosti poročanja izvršnemu direktorju, ki bo kot organ za imenovanja ocenil delo uradnika za temeljne pravice. Prav tako ni jasno, kako bo oseba, ki zaseda to delovno mesto, sposobna sama opravljati to vlogo. Umetna inteligenca je predlagala, da bi moral biti posvetovalni forum vsaj tesno povezan z delom uradnika za temeljne pravice, da bi lahko uradnika za temeljne pravice podpiral in mu pomagal pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog.

48. Statewatch in Migreurop sta skupaj prispevala. V zvezi s kodeksom ravnanja so menili, da bi bilo treba, ker člena 19 in 20 navedenega kodeksa, ki se nanašata na uporabo prisile in orožja, določata, da se prisila in orožje lahko uporabljata ne le pri opravljanju dolžnosti, temveč tudi v drugih primerih, te primere podrobno opredeliti. Kodeks ravnanja je v strategiji opredeljen kot mehko pravo („splošno sprejeti standardi“). Ni jasno, kakšna je pravna narava kodeksa ravnanja in ali se lahko kadar koli začnejo sodni postopki zaradi kršitev temeljnih pravic, ki temeljijo na kršitvi kodeksa ravnanja. Priprava skupnega zakonika o vračanju je dobrodošla, čeprav pravna veljavnost tega dokumenta ni gotova. Kar zadeva uradnika za temeljne pravice, je v izjavi v opisu delovnega mesta, priloženem odgovoru agencije Frontex, navedeno, da bo moral uradnik za temeljne pravice podati izjavo o zavezanosti neodvisnemu delovanju v interesu agencije Frontex. Ugotoviti je treba še, ali je delo v interesu določenega subjekta združljivo z načelom neodvisnosti. Kar zadeva odločitve izvršnega direktorja o začasni ustavitvi ali zaključku skupnih operacij, kadar „pogoji za izvajanje takih operacij niso več izpolnjeni“, agencija Frontex ni predložila nobenih informacij o naravi teh „pogojev“ali o okoliščinah, zaradi katerih bi lahko izvršni direktor delno ali v celoti začasno prekinil ali prekinil operacijo. Merila bodo dejansko opredeljena in vključena v standardni operativni postopek. Vendar ni znano, ali bodo ta merila kdaj objavljena, potem ko jih bo pregledal posvetovalni forum, ali bo o njih obveščen Evropski parlament ali pa bodo redno ponovno ocenjena glede na zadevni razvoj sodne prakse. Pomembno je, da strategija vključuje jasne in celovite zaščitne ukrepe za varstvo podatkov ter mehanizme pravnega varstva, če so kršene pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. Agencija Frontex je v mnenju trdila, da „kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo“. Najprej pa je mogoče predvideti nekatere situacije, v katerih so migranti verjetno v ranljivem položaju. Drugič, na voljo so številne mednarodne in regionalne konvencije in priporočila, ki so lahko koristna pri določanju postopkovnih jamstev. Potrebni so pritožbeni mehanizmi in pravna sredstva v primerih kršitev temeljnih pravic med operacijami agencije Frontex. Agencija Frontex ne bi smela zanikati neposredne odgovornosti za morebitne kršitve temeljnih pravic, do katerih lahko pride med njenimi dejavnostmi. Zdi se, da navedba, zlasti po spremembi mandata Agencije, da je Agencija zgolj koordinatorka in nima neposredne odgovornosti glede načina izvajanja operacij, ni točna.

49. Združenje strokovnjakov za zakonodajo o priseljevanju (ILPA) je menilo, da je bilo konkretno izvajanje temeljnih pravic in obveznosti mednarodne zaščite v posameznih primerih odloženo na instrumente mehkega prava (kot sta kodeks ravnanja ali strategija) in operativne načrte vsake misije, ne da bi bila predvidena vzpostavitev posebnih postopkov, pravnih sredstev ali kakršnih koli drugih pravno zavezujočih jamstev v glavnem besedilu glavnih predpisov. Kodeks ravnanja ne pojasnjuje, da morajo biti obveznosti na področju temeljnih pravic izpolnjene, temveč zahteva le spodbujanje določenega ravnanja v točki 5(a). Združenje ILPA je menilo, da bi bilo treba agencijo Frontex pozvati, naj revidira svojo strategijo in kodeks ravnanja ter uvede postopke in pravne zaščitne ukrepe, potrebne za spoštovanje posameznih jamstev v skladu s pravom EU in mednarodnim pravom, kot zahteva uredba o njeni ustanovitvi, zlasti člena 2a in 26a.

50. Odbor za migracije, begunce in razseljene osebe parlamentarne skupščine Sveta Evrope (PACE) je opozoril na pomanjkanje neodvisnosti in virov uradnika za temeljne pravice, izključno svetovalno vlogo posvetovalnega foruma ter pomanjkanje preglednosti glede meril za prekinitev ali ukinitev operacije. PACE je razlikovala med: operacije na morju (Frontex mora zagotoviti izkrcanje oseb, prestreženih na morju, na kraj, kjer niso le fizično varne, temveč se spoštujejo njihove pravice, vključno s pravico do prošnje za azil); operacije na kopenskih mejah (Frontex nima sistema spremljanja, ki bi zagotavljal spoštovanje temeljnih pravic na terenu); in letalske operacije (te operacije so lahko usmerjene na posebne nacionalne skupine, ta vrsta ciljno usmerjenega posredovanja pa odpira morebitna vprašanja rasne diskriminacije pri operacijah Agencije). Pravni okvir agencije Frontex ni jasen glede njene odgovornosti v zvezi s spoštovanjem temeljnih pravic. V skladu z uredbo o ustanovitvi agencije Frontex so države članice pravno odgovorne za nadzor zunanjih meja. Kljub temu ima agencija Frontex na podlagi istega besedila status pravne osebe in lahko sklepa dogovore s tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami. Agencija pa redno trdi, da "le" usklajuje dejavnosti in zato ni odgovorna. Ker pa usklajevanje vključuje dajanje navodil med usklajevanjem, je posledično odgovoren tudi za številne vidike. Agencija Frontex bi morala vzpostaviti učinkovit sistem poročanja za zagotovitev, da o vseh kršitvah temeljnih pravic poročajo sodelujoči uradniki ali uslužbenci agencije Frontex. Ni jasno, ali bo uradnik za temeljne pravice lahko prejel pritožbe posameznikov. Uredba o agenciji Frontex iz leta 2011 predvideva mehanizem začasne prekinitve ali zaključka skupnih operacij in pilotnih projektov v primeru resnih kršitev temeljnih pravic. Vendar merila niso bila razvita.

51. Jezuitska služba za begunce (JRS) je poudarila, da agencija Frontex ni posrednica držav članic, temveč uživa avtonomijo kot agencija EU. Da bi se izognili kršitvam temeljnih pravic, mora agencija Frontex zlasti zagotoviti, da se v primerih prestrezanja identificirajo osebe, ki trdijo, da potrebujejo zaščito, ali ki očitno potrebujejo zaščito, in se jim omogoči dostop do določenih postopkov. Pristojnosti uradnika za temeljne pravice in uradnika za usklajevanje skupine evropskih mejnih policistov niso jasno razdeljene. Naloge uradnika za temeljne pravice, navedene v odgovoru agencije Frontex varuhu človekovih pravic, so precej nejasne in nespecifične. Strategija ne zagotavlja učinkovitih mehanizmov za spremljanje/pritožbe. Vzpostaviti bi bilo treba mehanizem, ki bi prestreženi ali vrnjeni osebi omogočal, da se pritoži uradniku za temeljne pravice ali drugemu uradniku Frontexa, ki bi moral biti pooblaščen, da ustavi izvajanje operacije ali jo vsaj ustavi, dokler izvršni direktor ne sprejme končne odločitve. Poleg tega bi morala obstajati jasna obveznost za vsako osebo, ki sodeluje v operaciji agencije Frontex, da uradniku za temeljne pravice poroča o vseh vprašanjih, povezanih s temeljnimi pravicami, in odgovarja na vsa vprašanja, ki jih postavi uradnik za temeljne pravice. Agencija Frontex mora še vedno spremeniti svoj kodeks ravnanja, da bi izpolnila zahteve iz drugega stavka člena 2a uredbe o agenciji Frontex. Presenetljivo je, da agencija Frontex v času svojega odgovora in po več letih usklajevanja skupnih operacij vračanja še ni sprejela posebnega skupnega kodeksa o vračanju.

52. Organizacija Human Rights Watch (v nadaljnjem besedilu: organizacija Human Rights Watch) je nasprotovala izjavi agencije Frontex v mnenju, da „ker kršitev temeljnih pravic ni mogoče predvideti, preden se dejansko zgodijo, in jih ni mogoče sistematizirati, agencija Frontex ni razvila strogih meril za ugotavljanje teh morebitnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite“. Organizacija HRW je menila, da je na podlagi raziskav in poročil jasno predvidljiva možnost takih zlorab in kršitev temeljnih pravic. HRW je kritiziral tudi izjavo agencije Frontex v odgovoru varuhinji človekovih pravic, da je njena naloga "le usklajevanje sodelovanja držav članic EU" in da zato delo agencije Frontex ne vključuje dejavnosti, ki lahko vplivajo na pravice posameznikov. Po mnenju agencije Frontex lahko te dejavnosti izvajajo le pristojni organi držav članic, ki gostijo operacijo ali v njej sodelujejo. Organizacija HRW je poudarila, da ta razlaga pomeni, da agencija Frontex ne sme nikoli odgovarjati za kakršno koli vpletenost v kršitve temeljnih pravic.

53. Agencija FRA je navedla, da je od leta 2010 vključena v številne pobude pod vodstvom agencije Frontex (raziskave, usposabljanje in krepitev zmogljivosti, analiza tveganja, operacije) na podlagi posebnega sporazuma z agencijo Frontex z dne 26. maja 2010. Poleg tega Agencija zbira informacije in podatke v zvezi z vprašanji temeljnih pravic pri dejavnostih agencije Frontex, kot so upravljanje meja in operacije vračanja.

54. Francoska posvetovalna komisija za temeljne pravice (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, v nadaljnjem besedilu: CNCDH) je agenciji Frontex priporočila, naj posadke na plovilih, ki plujejo pod zastavo države članice EU, opozori, da mora imeti pravica do življenja prednost pred upravljanjem migracijskih tokov. Poudaril je, da je treba obravnavati vsako prošnjo za azil, ki jo vloži vsak migrant, in prosilcem zagotoviti "materialne pogoje v državi gostiteljici, ki spoštujejo njihovo dostojanstvo".

55. Grška varuhinja človekovih pravic je svojemu prispevku priložila svoje posebno poročilo iz marca 2011 o ravnanju z migranti brez urejenega statusa in prosilci za azil v obmejni regiji Evros. Grška varuhinja človekovih pravic je navedla, da je prejela pritožbe posameznikov in nevladnih organizacij v zvezi z operacijami agencije Frontex v Grčiji, in sicer pritožbe glede dostopa do azilnega postopka, postopka identifikacije in preverjanja ter celo napačne registracije osebnih podatkov. Po mnenju grškega varuha človekovih pravic odgovor agencije Frontex evropskemu varuhu človekovih pravic kaže, da mora nujno sprejeti pobude. Celovito izvajanje strategije in kodeksov ravnanja bi bilo prednost na področju varstva temeljnih pravic, zlasti na obmejnih območjih Grčije. Kar zadeva skupne operacije in pilotne projekte, ki jih agencija Frontex izvaja skupaj z grškimi organi, bi bilo treba na ravni EU vzpostaviti mehanizem za spremljanje kršitev temeljnih pravic, da bi preiskali in preprečili take kršitve.

C. Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

56. Člen 26a(1) Uredbe določa, da bi morala agencija Frontex sprejeti dva bistvena ukrepa za izpolnitev svoje obveznosti spodbujanja in spoštovanja temeljnih pravic: Najprej bi morala (a) pripraviti, (b) razviti in (c) izvajati strategijo za temeljne pravice. Drugič, vzpostaviti bi morala učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh svojih dejavnostih. V oceni, ki sledi, je varuhinja človekovih pravic preučila stališče agencije Frontex glede na to obveznost. Pri tem je najprej obravnavala strategijo v povezavi z akcijskim načrtom in kodeksi ravnanja. Varuhinja človekovih pravic je nato ocenila učinkovitost obstoječih mehanizmov za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic, kot izhajajo iz mnenja agencije Frontex.

Strategija za temeljne pravice, akcijski načrt in kodeksi ravnanja

57. Agencija Frontex je v svojem mnenju varuha človekovih pravic obvestila, da je njen upravni odbor 31. marca 2011 odobril strategijo. Agencija Frontex je predložila kopijo tega dokumenta. Da bi dokazala, kako izvaja strategijo, je agencija Frontex predložila tudi dokument z naslovom „Akcijski načrt za temeljne pravice“, ki je bil sprejet 29. septembra 2011 in se nanaša na 21 ukrepov, s katerimi želi agencija Frontex izvajati strategijo. Agencija je tudi navedla, da je kodeks ravnanja „drug instrument“strategije, in pojasnila, zakaj.

58. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je treba strategijo in akcijski načrt nujno brati skupaj. Varuhinja človekovih pravic meni, da je priporočljivo, da vsi cilji iz strategije vključujejo konkretne ustrezne ukrepe iz akcijskega načrta. Vendar akcijski načrt v nasprotju s tem, kar je mogoče razumno pričakovati od tovrstnega dokumenta, ni dovolj podroben in natančneje opredeljuje cilje, navedene v strategiji, namesto da bi pojasnjeval, kako jih je mogoče doseči v praksi. Poleg tega obstajajo izjave v strategiji, ki jih je treba še pojasniti. Varuhinja človekovih pravic je zaupala, da se bo agencija Frontex strinjala, da bi moral tako pomemben dokument, kot je strategija, pomagati razjasniti upravičene dvome in pomisleke, izražene zaradi zapletene hibridne strukture dejavnosti agencije Frontex, ki vključujejo tako to agencijo EU kot države članice. Odgovori na javno posvetovanje varuhinje človekovih pravic kažejo, da na tem področju še vedno obstajajo dvomi in pomisleki.

59. Glavni pomislek, ki ga je izrazila varuhinja človekovih pravic, je, da strategija ne pojasnjuje odgovornosti agencije Frontex za morebitne kršitve temeljnih pravic, do katerih pride med njenimi operacijami. V točkah 5 in 7 strategije je poudarjeno, da se Listina EU o temeljnih pravicah uporablja za agencijo Frontex kot agencijo EU in da bi morala agencija Frontex pri svojih dejavnostih (i) spoštovati zadevne pravice (med drugim pravico do telesne celovitosti in dostojanstva, azila in mednarodne zaščite, nevračanja, učinkovitega pravnega sredstva in varstva osebnih podatkov) ter (ii) uporabljati ustrezno sodno prakso Sodišča EU in Evropskega sodišča za človekove pravice. Točka 13 strategije določa, da „države članice ostajajo v prvi vrsti odgovorne za izvajanje ustrezne mednarodne zakonodaje, zakonodaje EU ali nacionalne zakonodaje ter ukrepov kazenskega pregona, ki se izvajajo v okviru operacij, ki jih usklajuje agencija Frontex (vključno s skupinami za hitro posredovanje na mejah, skupnimi operacijami vračanja in pilotnimi projekti)“in da „s tem agencija Frontex ni razbremenjena odgovornosti koordinatorja ter ostaja v celoti odgovorna za vse ukrepe in odločitve v okviru svojega mandata“(poudarek dodan). Vendar v strategiji ni pojasnjeno, kakšne so natančne odgovornosti agencije Frontex kot koordinatorja v zvezi z vprašanjem spoštovanja temeljnih pravic.

60. Poleg tega pravni okvir, ki se uporablja za operacije agencije Frontex, kot je opisan v kodeksu ravnanja, dejansko ni jasen [6]. Tako člen 3(1) kodeksa ravnanja od udeležencev zahteva, da spoštujejo „mednarodno pravo, pravo Evropske unije, nacionalno pravo matične države članice in države članice gostiteljice ter ta kodeks ravnanja“. Ta določba jasno odraža zapletenost pravnega okvira, v katerem potekajo operacije agencije Frontex. Taka zapletenost pa pomeni, da zakonitost dejanj udeležencev določajo različne jurisdikcije. Hkrati pa je treba opozoriti, da je v skladu s členom 1(2) kodeks ravnanja namenjen usmerjanju ravnanja vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex. To se odraža tudi v predgovoru izvršnega direktorja h kodeksu ravnanja.

61. Glede na navedeno je varuhinja človekovih pravic predlagala, naj agencija Frontex v dokumentu, ki dopolnjuje strategijo, pojasni (i) vprašanje svoje odgovornosti za kršitve temeljnih pravic, do katerih lahko pride v njenih skupnih operacijah, in (ii) v kodeksu ravnanja pojasni pravni okvir, ki se uporablja za ravnanje vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex. V zvezi s točko (i) je varuhinja človekovih pravic opozorila na trditev agencije Frontex, da ji ni mogoče pripisati odgovornosti za posamezne kršitve temeljnih pravic, saj usklajuje le dejavnosti držav članic, ki gostijo operacije in v njih sodelujejo, ter da poleg tega tudi njenih uslužbencev ni mogoče šteti za odgovorne, ker nimajo izvršilnih pooblastil na področju nadzora meje. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic opozorila na izjavo Komisije na ustanovni seji KS 12. oktobra 2012, da so KS, uradnik za temeljne pravice in „trenutno izvajanje drugih jamstev iz revidirane uredbe o Frontexu dobrodošel in konkreten znak, da je Agencija v celoti zavezana zagotavljanju spoštovanja temeljnih pravic, tako pri svojem delu, vključno s skupnimi operacijami, ki jih usklajuje, kot tudi s strani držav članic, kadar sodelujejo v teh operacijah“(poudarek dodan)[7].

62. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic poudarila, da v akcijskem načrtu ni opredeljen noben ukrep, ki bi dal konkretno razsežnost cilju iz točke 17 strategije, tj. da se lahko vsi incidenti ali resna tveganja v zvezi s temeljnimi pravicami, potem ko o njih poročajo uslužbenci agencije Frontex ali sodelujoči uradniki, „ukrepajo za vsak primer posebej“. Agencija Frontex je v svojem mnenju poudarila pomen poročanja o incidentih skupaj z obveznostmi sočasnega poročanja za udeležence v operacijah agencije Frontex in načinom notranje obravnave sporočenih informacij. Vendar bi se po mnenju varuha človekovih pravic zlasti zadnji vidik lahko razvil tako, da bi se namesto navedbe, da bodo ukrepi sprejeti za vsak primer posebej, določila jasna načela v zvezi z morebitnim nadaljnjim ukrepanjem na podlagi sporočenih informacij. Ustrezne izjave v strategiji bi lahko okrepile preglednost ukrepov agencije Frontex, v praksi pa tudi učinkovitost mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic, ki nujno temelji na strategiji.

63. Poleg tega je varuhinja pozdravila točke 37–40 strategije, ki se nanašajo na preglednost dejavnosti agencije Frontex, in zlasti točko 37, ki določa, da se letno poročilo o napredku pri izvajanju strategije objavi. Varuhinja človekovih pravic je v zvezi s tem predlagala, da bi lahko v akcijskem načrtu določili, kdaj (na primer prvo trimesečje leta, ki sledi letu, ki ga zajema poročilo) in kako bo ta objava na voljo. Lahko bi na primer določila, da bo povezava do poročila objavljena na domači strani spletišča agencije Frontex.

64. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da strategija in akcijski načrt ne omenjata disciplinskih ukrepov, ki bi se uporabljali za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso člani njenega osebja (točka 32 strategije določa le sankcije, naložene osebju agencije Frontex zaradi kršitev kodeksa ravnanja). Po drugi strani člen 23(2) kodeksa ravnanja določa, da lahko izvršni direktor agencije Frontex v primeru kršitev, ki jih stori oseba, ki jo napotijo države članice, od držav članic zahteva, da (i) zadevno osebo nemudoma odstranijo iz dejavnosti agencije Frontex in lahko pričakujejo, da bo ustrezni organ države članice uporabil svoja pooblastila v zvezi s potrebnimi disciplinskimi ukrepi, ter (ii) po potrebi zadevno osebo za določeno obdobje odstrani iz zadevne skupine. Kljub temu je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo za povečanje preglednosti in ob upoštevanju, da je strategija glavni javni dokument, ki ga je izdala agencija Frontex in ima razsežnost človekovih pravic, kodeks ravnanja pa je bolj operativni dokument, naslovljen na zadevne osebe, idealno, če bi strategija vključevala isto določbo ali se nanjo vsaj sklicevala.

65. Varuhinja človekovih pravic se je strinjala tudi z Rdečim križem, da bi bilo za strategijo in/ali akcijski načrt koristno določiti posebne smernice za udeležence skupnih operacij vračanja o tem, kako ravnati v primerih stiske, v katerih se lahko znajdejo prestreženi migranti.

66. Nazadnje, kot so upravičeno poudarili številni sodelujoči, se strategija sploh ne nanaša na varstvo osebnih podatkov prestreženih migrantov. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je priporočljivo, da se v strategiji opredelijo zaščitni ukrepi za varstvo podatkov in mehanizmi pravnega varstva, če so kršene pravice posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. Čeprav akcijski načrt vključuje naslov „Zagotavljanje ustreznega varstva osebnih podatkov“, se zdi opis tega ukrepa precej skrivnosten in pleonastičen („Določitev ustreznih ukrepov in postopkov v zvezi z obdelavo osebnih podatkov, ki zagotavljajo varstvo osebnih podatkov“). Bolje bi bilo, če bi akcijski načrt namesto tega vseboval posebne izvedbene ukrepe.

67. Kar zadeva kodekse ravnanja, je več sodelujočih izrazilo dvome o zavezujoči naravi kodeksa ravnanja, ki se uporablja za vse operacije agencije Frontex (sprejete marca 2011), podvomilo o koristnosti prizadevanj za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic z disciplinskimi ukrepi, kot je predvideno v kodeksu ravnanja, in kritiziralo vsebino nekaterih drugih določb. Varuhinja človekovih pravic je ta vprašanja obravnavala v osnutku priporočila. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da je agencija Frontex medtem revidirala svoj kodeks ravnanja iz marca 2011, ki se uporablja za vse operacije agencije Frontex, in leta 2012 sprejela nov kodeks ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex. V členu 2 novega kodeksa ravnanja je „dejavnost agencije Frontex“opredeljena kot „vsaka dejavnost, ki jo agencija Frontex usklajuje ali vodi v okviru svojih nalog, kot so opisane v uredbi o agenciji Frontex, vključno s skupnimi operacijami, pilotnimi projekti, skupnimi operacijami vračanja in usposabljanji“.

68. Kar zadeva pravno naravo kodeksa ravnanja, se je varuhinja človekovih pravic seznanila z izjavo agencije Frontex v njenem mnenju, da je kodeks ravnanja zavezujoč za vse udeležence dejavnosti agencije Frontex [8]. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je ta izjava podprta z jezikom, uporabljenim v kodeksu ravnanja (glej na primer člen 4, ki določa, da udeleženci „: a) spodbujati in spoštovati človekovo dostojanstvo in temeljne pravice vsakega posameznika"), potrjuje pa ga tudi dejstvo, da je kodeks ravnanja priložen operativnim načrtom. Poleg tega prejema podporo iz člena 23 kodeksa ravnanja, ki določa posebne sankcije v primeru kršitev kodeksa. Ti lahko vključujejo takojšnjo odstranitev člana osebja agencije Frontex iz operacije. Zato je varuhinja človekovih pravic kljub naslovu „Kodeks ravnanja“, ki se uporablja v uredbi o agenciji Frontex in ki bi lahko nakazoval, da kodeks ravnanja ni pravno zavezujoč, sklenila, da je treba kodeks šteti za zavezujočega za udeležence v operacijah agencije Frontex. Ker pa se zdi, da informacije iz strategije nasprotujejo zadevni izjavi agencije Frontex, je varuhinja človekovih pravic menila, da bi agencija Frontex lahko razmislila o potrebnih spremembah strategije, da bi odražala resnično pravno naravo kodeksa ravnanja.

69. V zvezi s tem je treba tudi opozoriti, da člen 3(1) kodeksa ravnanja od udeležencev zahteva, da ravnajo v skladu z zakonom. Poleg tega udeleženci v skladu s členom 4 „spodbujajo in spoštujejo“človekovo dostojanstvo in temeljne pravice. Čeprav je res, da člen 5a) od udeležencev zahteva le, da med drugim spodbujajo priznavanje oseb, ki prosijo za mednarodno zaščito, in zagotavljanje ustrezne pomoči tem osebam, se zdi, da besedilo upošteva, da te naloge spadajo v pristojnost nacionalnih organov. Varuhinja človekovih pravic je zato menila, da je kodeks ravnanja dovolj jasen, saj od udeležencev zahteva, da pri svojem ravnanju spoštujejo in ne le spodbujajo temeljne pravice.

70. Pri opozarjanju na negotovost v zvezi s pravom, ki se uporablja (navedeno v točki 60 zgoraj), so udeleženci javnega posvetovanja posebno pozornost namenili določbam kodeksa ravnanja (različica iz leta 2011) v zvezi z uporabo sile, ki obravnavajo posebej občutljiva področja z vidika temeljnih pravic. Varuh človekovih pravic je opozoril, da člen 19 kodeksa ravnanja določa, da uporaba sile ne sme presegati minimalne stopnje, ki jo zahtevajo okoliščine za opravljanje nalog ali ki je potrebna za legitimno samoobrambo ali legitimno obrambo drugih oseb. Glede na to, da se zdi, da je "legitimna samoobramba" ali " legitimna obramba drugih oseb" v večini pravnih redov priznana kot podlaga za uporabo orožja tudi zunaj opravljanja poklicnih dolžnosti, varuh človekovih pravic meni, da ne vzbuja resne zaskrbljenosti. Kljub temu ostaja dejstvo, da se lahko zaradi negotovosti glede prava, ki se uporablja, dejanska vsebina teh pooblastil med državami članicami razlikuje. V zvezi z izraženimi pomisleki glede nujnosti in sorazmernosti takšnih določb je varuh človekovih pravic opozoril, da uporaba sile in orožja „ne sme presegati minimalne stopnje, ki jo zahtevajo okoliščine“(glej člena 19(2) in 20(2) kodeksa ravnanja). Zato ni mogoče trditi, da je uporaba teh sredstev neomejena. Hkrati je varuhinja človekovih pravic menila, da je priporočljivo pojasniti in podrobno opredeliti te določbe, saj se zdi, da so oblikovane razmeroma široko.

71. Kar zadeva (posebni) skupni zakonik o vračanju, ki ga zahteva Uredba, so nekateri sodelujoči izrecno pozdravili dejstvo, da je v pripravi, vendar so ponovno izrazili pomisleke glede njegove zavezujoče narave. V zvezi s tem vprašanjem se je varuh človekovih pravic skliceval na svoje zgornje pomisleke glede kodeksa ravnanja. Nekateri prispevajoči so navedli tudi, da je presenetljivo, da skupni zakonik o vračanju še ne velja, čeprav agencija Frontex že leta usklajuje skupne operacije vračanja. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic opozorila, da obveznost priprave skupnega zakonika o vračanju izhaja le iz uredbe o agenciji Frontex, kakor je bila spremenjena leta 2011. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da je njegova priprava v teku in da je v poznejši fazi, ter verjame, da bo agencija Frontex v razumnem roku sprejela skupni zakonik o vračanju. V zvezi z vsebino tega kodeksa je varuhinja človekovih pravic menila, da bi bilo koristno, če bi zakonik o skupnem vračanju vseboval določbo, v kateri bi bila opisana njegova povezava s kodeksom ravnanja.

Učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh njegovih dejavnostih

72. Agencija Frontex je navedla, da bo učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh njenih dejavnostih vzpostavljen s sodelovanjem med (i) posvetovalnim forumom; (ii) uradnika za temeljne pravice; (iii) mehanizem za prekinitev in prenehanje skupnih operacij in pilotnih projektov; in (iv) pooblastila izvršnega direktorja kot organa za imenovanja, ki sprejme končno odločitev. Varuhinja človekovih pravic se je v oceni, ki sledi, osredotočila na morebitne pritožbene mehanizme po pregledu vsebinskih pogojev za zaključek in/ali prekinitev skupnih operacij in pilotnih projektov.

73. V zvezi s prenehanjem skupnih operacij in pilotnih projektov je varuhinja človekovih pravic opozorila, da lahko Agencija v skladu s členom 3(1a) Uredbe, potem ko o tem obvesti zadevno državo članico, konča skupne operacije in pilotne projekte, „če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni“. Izvršni direktor v celoti ali delno začasno prekine ali ukine skupne operacije in pilotne projekte, če meni, da so take kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite „resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale“.

74. Varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da navedene možnosti začasne ustavitve ali prenehanja operacij vključujejo precejšnjo stopnjo diskrecije in temeljijo na pravni presoji, kaj bo v večini primerov pomenilo zapletene dejanske okoliščine.

75. Glede na navedeno je varuhinja pozdravila ustanovitev notranje projektne skupine, zadolžene za pripravo standardnih operativnih postopkov, da se zagotovi spoštovanje temeljnih pravic v zgoraj navedenih operacijah. Varuhinja človekovih pravic je pozdravila tudi izjavo agencije Frontex, da namerava SOP objaviti takoj, ko bo na voljo.

76. Hkrati bi se lahko, kot je predlagano v točki 61 zgoraj, spremenilo stališče agencije Frontex, da je ugotavljanje morebitnih kršitev temeljnih pravic izključno vprašanje, o katerem je treba odločati za vsak primer posebej, morebitne kršitve temeljnih pravic pa bi se zadevnim uslužbencem lahko jasno predstavile s sklicevanjem na Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic agenciji Frontex priporočila, naj sprejme konkretne smernice, v katerih bo pojasnjen dejanski pomen formulacij, kot so „če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni“in „kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, ki so resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale“. V skladu s prispevkom Odbora za migracije, begunce in razseljene osebe bi bil zato nedvomno primernejši jasen mehanizem skupaj s posebnimi merili. Varuhinja človekovih pravic je tudi menila, da bi lahko bila objava ustreznih meril in s tem omogočanje tretjim osebam, ki niso neposredno vključene v dejavnosti agencije Frontex, da poročajo o morebitnih kršitvah, dodatna prednost [9]. Nazadnje, vprašanje nadzora nad odločitvami, ki jih je v zvezi s tem sprejel izvršni direktor, je ostalo odprto [10].

77. Varuhinja človekovih pravic je na podlagi prejetih prispevkov ugotovila tudi, da so bile izražene kritike glede neuporabe klavzule o začasni prekinitvi in prenehanju za skupne operacije vračanja. Čeprav je iz člena 3(1a) Uredbe razvidno, da se možnosti začasne prekinitve in prenehanja, predvidene v tem členu, uporabljajo le za skupne operacije in pilotne projekte, je treba opozoriti, da je to odločitev sprejel zakonodajalec in zato ni v pristojnosti agencije Frontex, da jo spremeni. Kljub temu bi lahko Agencija preučila, ali bi bilo mogoče določiti pravila, na primer v skupnem zakoniku o vračanju, o zaključku in prekinitvi skupnih operacij vračanja.

78. Kar zadeva morebitne pritožbene mehanizme in vlogo uradnika za temeljne pravice, je varuh človekovih pravic najprej poudaril, da je bil uradnik za temeljne pravice imenovan septembra 2012. Varuhinja človekovih pravic je poudarila pomen jasnega oblikovanja in opredelitve nalog uradnika za temeljne pravice, saj so, kot je pravilno poudarila jezuitska služba za begunce, naloge uradnika za temeljne pravice, kot so navedene v odgovoru agencije Frontex varuhu človekovih pravic, precej nejasne in nespecifične. To kaže na veliko diskrecijsko pravico pri odločitvah uradnika za temeljne pravice. Prav tako ni jasne delitve pristojnosti med uradnikom za temeljne pravice in uradnikom za usklajevanje skupine evropskih mejnih policistov. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je priporočljivo to vrzel zapolniti. Nazadnje, struktura urada uradnika za temeljne pravice, kot jo je zasnovala agencija Frontex, lahko daje vtis, da uradnik za temeljne pravice ni popolnoma neodvisen. Organ za imenovanja je namreč izvršni direktor, kateremu bo moral uradnik za temeljne pravice poročati in ki bo ocenil delo uradnika za temeljne pravice. V opisu nalog uradnika za temeljne pravice, priloženem mnenju agencije Frontex, je navedeno, da bo moral uradnik za temeljne pravice podati izjavo o zavezanosti neodvisnemu delovanju v interesu agencije Frontex. AI, Statewatch in Migreurop so izrazili dvome o tem, ali je delo v interesu določenega subjekta združljivo z načelom neodvisnosti. Umetna inteligenca je predlagala, da bi moral biti posvetovalni forum vsaj tesno povezan z delom uradnika za temeljne pravice, da bi lahko uradnika za temeljne pravice podpiral in mu pomagal pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog. Varuhinja človekovih pravic je ta predlog predložila kot priporočilo.

79. Drugič, varuhinja človekovih pravic je ugotovila, da naloge uradnika za temeljne pravice ne vključujejo obravnavanja posameznih pritožb v zvezi s kršitvami temeljnih pravic. Iz mnenja agencije Frontex je razvidno, da po njenem mnenju vzpostavitev sistema poročanja/obveščanja o kršitvah temeljnih pravic zadostuje za zagotovitev popolnega izpolnjevanja njenih obveznosti na področju temeljnih pravic. Točka 17 strategije dejansko določa, da bo agencija Frontex vzpostavila učinkovit sistem poročanja za zagotovitev, da osebje agencije Frontex/sodelujoči uradniki nemudoma poročajo ovseh incidentih ali resnih tveganjih v zvezi s temeljnimi pravicami in da bi moralo biti to poročanje podlaga za učinkovito spremljanje vseh operacij agencije Frontex. Varuhinja človekovih pravic je predlagala, naj agencija Frontex razmisli o vprašanju, ali se lahko sistem poročanja/obveščanja šteje za zamenjavo pritožbenega mehanizma. Obveznosti poročanja in pritožbeni mehanizmi niso alternative. So dokaj dopolnilno sredstvo za zagotavljanje učinkovitega varstva temeljnih pravic. Varuhinja človekovih pravic meni, da brez slednjega skladnost na koncu ne more biti učinkovita.

80. Prav tako je bilo poudarjeno, da disciplinski ukrepi ne zadostujejo za zagotovitev spoštovanja temeljnih pravic. Varuhinja človekovih pravic se je strinjala s tem stališčem in ponovno poudarja, da je treba v zvezi s tem zagotoviti učinkovit pritožbeni mehanizem.

81. Čeprav agencija Frontex za vsako operacijo imenuje uradnika za usklajevanje, ki spremlja izvajanje operativnega načrta in kodeksa ravnanja ter ima zato ključno vlogo pri nadaljnjem ukrepanju v zvezi s poročanjem o resnih incidentih, to ne odpravlja potrebe po resničnem pritožbenem mehanizmu, ki bi bil odprt za vse vpletene osebe, in sicer udeležence v operacijah, ki morajo poročati v skladu s pravili EU ali nacionalnimi pravili, pa tudi tiste, ki jih kršitve neposredno prizadenejo, in tiste, ki se z njimi seznanijo (novinarji, nevladne organizacije itd.).

82. V skladu z ugotovitvami iz točke 61 zgoraj lahko po mnenju varuhinje človekovih pravic obstajajo tehtni razlogi, da uradnik za temeljne pravice obravnava posamezne pritožbe v zvezi s kršitvami temeljnih pravic. Obravnavanje pritožb v zvezi z dejavnostjo osebja države članice bi lahko pomenilo vsaj njihovo posredovanje pristojnemu organu države članice ali nacionalnemu varuhu človekovih pravic, ki nadzoruje ta organ. V zvezi s tem je varuhinja človekovih pravic opozorila na spodbuden predlog grškega varuha človekovih pravic v zvezi s skupnimi operacijami in pilotnimi projekti, ki jih agencija Frontex izvaja skupaj z grškimi organi, da bi bilo treba na ravni EU vzpostaviti mehanizem za spremljanje kršitev temeljnih pravic, da bi „preiskali in preprečili kršitve temeljnih pravic“. Kar zadeva pritožbe v zvezi z ravnanjem osebja agencije Frontex, je varuhinja človekovih pravic opozorila, da skupin evropskih mejnih policistov ne sestavljajo le predstavniki držav članic, temveč tudi predstavniki agencije Frontex. Čeprav je varuhinja človekovih pravic brez težav priznala, da osebje agencije Frontex ni usposobljeno za opravljanje funkcij nadzora meje in je napoteno samo za naloge usklajevanja, da bi se spodbudilo sodelovanje med državami članicami gostiteljicami in sodelujočimi državami članicami, je poudarila, da to ne more pomeniti zaščite agencije Frontex pred odgovornostjo za dejanja, ki jih njeno osebje izvaja pri izvajanju svojih nalog usklajevanja. Varuh človekovih pravic je zaupal, da se bo agencija Frontex strinjala z njegovim stališčem.

83. Varuhinja človekovih pravic je predlagala, naj uradnik za temeljne pravice preuči možnost obravnave posameznih pritožb v zvezi s kršitvami temeljnih pravic, vključno s pritožbami v javnem interesu, ki se nanašajo na vse dejavnosti agencije Frontex, in naj mu agencija Frontex v ta namen zagotovi ustrezno upravno podporo. V zvezi s tem se je varuhinja človekovih pravic seznanila tudi z izjavo agencije Frontex v njenem mnenju, da bo imel uradnik za temeljne pravice dejavno vlogo pri konkretnem vzpostavljanju mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic.

84. Kar zadeva Kohezijski sklad, ga je agencija Frontex opredelila kot „vir znanja in strokovnega znanja“. Glavna naloga KS bi bila torej izvršnemu direktorju in upravnemu odboru zagotoviti strateška priporočila in smernice v zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami. Kar zadeva nadzorno vlogo KS, je varuhinja človekovih pravic razumela, da je pristojna za (i) pripravo letnega poročila o tem, kako agencija Frontex izvaja svoje obveznosti na področju temeljnih pravic, in (ii) prejemanje poročil uradnika za temeljne pravice. Ker mora uradnik za temeljne pravice poročati tudi upravnemu odboru in izvršnemu direktorju, bi lahko KS, ki ga sestavljajo mednarodne organizacije, agencije EU in nevladne organizacije [11], služil kot protiutež nadzoru upravnega odbora in izvršnega direktorja nad uradnikom za temeljne pravice ter nazadnje prispeval k neodvisnosti uradnika za temeljne pravice.

85. Glede na zgornjo analizo je varuhinja človekovih pravic želela agenciji Frontex dati nekatera priporočila za nadaljnjo krepitev njenega izvajanja temeljnih pravic, ki so navedena v spodnjem osnutku priporočila.

D. Osnutek priporočila

„Frontex bi lahko razmislil o naslednjih nadaljnjih ukrepih:

V zvezi s strategijo

A. pojasni (i) ali meni, da je odgovoren za kršitve temeljnih pravic v okviru svojih dejavnosti, in če je tako, pod katerimi pogoji; in (ii) v kodeksu ravnanja pravni okvir, ki se uporablja za izvajanje vseh udeležencev v operacijah agencije Frontex (točka 61 ocene varuha človekovih pravic);

B. opredelitev posebnih zaščitnih ukrepov za varstvo podatkov za prestrežene migrante ter mehanizmov pravnega varstva za posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki in katerih pravice so kršene. V zvezi s tem bi lahko dopolnili tudi akcijski načrt (točka 66 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi z akcijskim načrtom [12]

C. opredelitev ukrepov, ki dajejo konkretno razsežnost cilju iz točke 17 strategije, tj. da se lahko po tem, ko osebje agencije Frontex ali sodelujoči uradniki poročajo o incidentih ali resnih tveganjih v zvezi s temeljnimi pravicami, „ukrepa“ (točka 62 ocene varuha človekovih pravic);

D. določa (i) datum objave letnega poročila o napredku pri izvajanju strategije in (ii) sredstva, s katerimi se poročilo "objavi" (točka 63 ocene varuha človekovih pravic);

E. pojasnitev sankcij, ki se uporabljajo za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso člani njenega osebja (točka 64 ocene varuha človekovih pravic);

F. določitev posebnih smernic za udeležence skupnih operacij vračanja o tem, kako ravnati v kriznih razmerah, v katerih se lahko znajdejo prestreženi migranti (točka 65 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi s kodeksi ravnanja

G. dodatno pojasnitev pravne narave kodeksa ravnanja (točka 68 ocene varuha človekovih pravic);

H. pojasnitev členov 19(2) in 20(2) kodeksa ravnanja (točka 70 ocene varuha človekovih pravic);

I. vključitev določbe o razmerju med tem kodeksom in (splošnim) kodeksom ravnanja v prihodnji skupni kodeks vračanja (točka 71 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi z zaključkom/začasno ustavitvijo poslovanja

J. zagotavljanje konkretnih smernic glede dejanskega pomena formulacij, kot so "če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni" in kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, ki so "resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale" (točka 76 ocene varuha človekovih pravic);

K. preuči, ali bi bilo mogoče določiti pravila, na primer v skupnem zakoniku o vračanju, o zaključku in prekinitvi skupnih operacij vračanja (točka 77 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi s posvetovalnim forumom

L. sprejetje vseh možnih ukrepov za spodbujanje tesnega sodelovanja foruma z uradnikom za temeljne pravice in njegove podpore pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog (točka 78 ocene varuha človekovih pravic);

V zvezi z uradnikom za temeljne pravice

M. (i) sprejetje vseh možnih ukrepov, da se uradniku za temeljne pravice omogoči obravnavanje pritožb zaradi kršitev temeljnih pravic pri vseh dejavnostih agencije Frontex, ki jih vložijo osebe, na katere kršitve posamično vplivajo, in tudi v javnem interesu, ter (ii) zagotavljanje ustrezne upravne podpore v ta namen (točka 83 ocene varuha človekovih pravic).“

E. Ocena varuha človekovih pravic po osnutku priporočila

Uvodna opomba

86. Končno priporočilo varuha človekovih pravic (M) in podrobno mnenje agencije Frontex o njem sta predmet posebnega poročila, ki ga varuh človekovih pravic predloži Parlamentu. Ta sklep torej vsebinsko obravnava le priporočila od A do L.

Ocenjevanje

v zvezi s priporočilom A. – „pojasnitev, (i) ali agencija Frontex meni, da je odgovorna za kršitve temeljnih pravic v okviru svojih dejavnosti, in če je tako, pod katerimi pogoji; in (ii) v kodeksu ravnanja pravni okvir, ki se uporablja za izvajanje vseh udeležencev operacij agencije Frontex (točka 61 ocene varuha človekovih pravic).“

Stališče agencije Frontex

87. Agencija Frontex je opozorila, da je v skladu s členom 1 uredbe o agenciji Frontex njen mandat olajšati in povečati učinkovitost uporabe ukrepov Unije v zvezi z upravljanjem zunanjih meja z zagotavljanjem usklajevanja ukrepov držav članic ter prispevanjem k učinkoviti, enotni in visoki ravni kontrole oseb in nadzora zunanjih meja. Agencija Frontex mora pri svojih usklajenih dejavnostih spoštovati in spodbujati temeljne pravice v skladu s pravom EU, zlasti Listino EU o temeljnih pravicah, in mednarodnim pravom.

88. Agencija Frontex je prav tako opozorila, da je njen mandat omejen na praktično podporno vlogo, pri čemer so za kontrolo in nadzor zunanjih meja odgovorne države članice. Čeprav je agencija Frontex odgovorna za ukrepe, opredeljene v njenem mandatu, ne more biti odgovorna za suverene ukrepe držav članic, kot jih je jasno opredelil zakonodajalec.

89. Hkrati je agencija Frontex trdila, da se v celoti zaveda razlogov, na katerih temelji sprememba uredbe o agenciji Frontex leta 2011, njen cilj pa je povečati odgovornost agencije, zlasti na področjih, na katerih bi lahko bila seznanjena z morebitnimi kršitvami temeljnih pravic. V zvezi s tem je priznal, da je dobil nove instrumente za odzivanje na morebitne kršitve temeljnih pravic med skupnimi operacijami, na primer z možnostjo, da uradnik za usklajevanje izrazi svoje mnenje o navodilih, ki jih je država članica gostiteljica dala članom EGBT, kar vključuje opozarjanje na domnevne kršitve temeljnih pravic. Agencija Frontex je dodala, da lahko konča skupne operacije, če po njeni oceni pogoji za take operacije niso več izpolnjeni. Poleg tega mora izvršni direktor začasno ali trajno prekiniti skupne operacije, če meni, da so kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite resne in vztrajne.

90. Agencija Frontex je navedla, da je njen cilj preprečiti kršitve temeljnih pravic s številnimi orodji, in sicer (i) usklajevanjem usposabljanja o temeljnih pravicah v državah članicah, (ii) vzpostavitev sistema spremljanja in poročanja za morebitne kršitve temeljnih pravic; (iii) vključevanje temeljnih pravic v svoje dejavnosti; (iv) spodbujanje hitre obravnave morebitnih pritožb, ki jih migranti vložijo pri ustreznih organih držav članic med skupnimi operacijami; ter (v) skrbništvo nad najboljšimi praksami.

91. Agencija Frontex je v zvezi s pravnim okvirom, ki se uporablja za ravnanje udeležencev operacij, ki jih usklajuje, opozorila, da člen 10(3) Uredbe Frontex določa, da gostujoči uradniki delujejo po navodilih države članice gostiteljice, medtem ko zanje še naprej veljajo disciplinski ukrepi matične države članice, tudi v primerih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite. Agencija Frontex je poudarila, da so vsi udeleženci operativnih dejavnosti, ki jih usklajuje, deležni usposabljanja na področju prava EU in mednarodnega prava, vključno s temeljnimi pravicami in dostopom do mednarodne zaščite, ter informativnih sestankov v zvezi s posebnim operativnim področjem in pravom, ki se uporablja. Obveščeni so tudi o svoji dolžnosti, da ravnajo v skladu z veljavno zakonodajo in operativnim načrtom. Nazadnje, zanje veljajo poklicne vrednote, etična načela in pravila, določena v kodeksu ravnanja. Agencija Frontex je dodala, da je „človečnost“ ena od njenih temeljnih vrednot s konkretnimi posledicami za dejavnosti agencije, saj služi kot vodilno načelo najboljšega ravnanja v primeru dvoma.

92. Agencija Frontex je poudarila, da je bilo pred spremembo uredbe o agenciji Frontex in po njej opravljenega veliko dela, da bi se zagotovilo spoštovanje temeljnih pravic v okviru njenih pristojnosti. V zvezi s tem se je agencija Frontex sklicevala tudi na pripravo strategije in akcijskega načrta ter na prevzem dolžnosti uradnika za temeljne pravice in Kohezijskega sklada. Agencija Frontex je poudarila, da so spoštovanje in spodbujanje temeljnih pravic njena stalna skrb in skrb ustreznih organov držav članic, ter se zavezala, da si bo v zvezi s tem še naprej prizadevala.

93. Nazadnje je agencija Frontex poudarila, da se zaveda morebitnih vrzeli v zvezi s pojasnitvijo odgovornosti med številnimi različnimi akterji, in izrazila namero, da si bo prizadevala za večjo jasnost na ravni strokovnjakov v okviru svojih pooblastil. Agencija je dodala, da bodo pri nadaljnji reviziji strategije upoštevani predlogi varuhinje človekovih pravic.

Ocena varuha človekovih pravic

94. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pojasnila agencije Frontex v zvezi z obsegom njene odgovornosti in veljavnim pravnim okvirom. Zlasti je pomembna pripravljenost agencije Frontex, da zagotovi večjo jasnost svojega mandata in sprejme ustrezne spremembe strategije.

V zvezi s priporočilom B. -

Stališče agencije Frontex

95. Agencija Frontex je poudarila, da se akcijski načrt za temeljne pravice nanaša na varstvo osebnih podatkov. Pojasnilo je, da je treba „osebne podatke“ razumeti kot podatke, ki jih agencija Frontex obdeluje za upravne namene, na primer v zvezi z vzpostavitvijo nabora EBGT in organizacijo sestankov. Kar zadeva pravni okvir, ki se uporablja za obdelavo osebnih podatkov, se je agencija Frontex sklicevala na člene 11a, 11b in 11c uredbe o agenciji Frontex.

96. Agencija Frontex je trdila, da z edino možno izjemo od člena 11b uredbe Frontex, ki se nanaša na obdelavo osebnih podatkov v okviru skupnih operacij vračanja držav članic, ne obdeluje osebnih podatkov migrantov. Vsaka obdelava takih osebnih podatkov bi potekala pod strogimi pogoji iz člena 11b uredbe o agenciji Frontex.

97. Agencija Frontex je dodala, da varstvo podatkov, ki je v njeni pristojnosti, zanjo ni novo vprašanje, saj jo zavezuje že od njene ustanovitve. Pojasnila je, da so njene službe odgovorne njeni uradni osebi za varstvo podatkov in Evropskemu nadzorniku za varstvo podatkov (ENVP). Agencija Frontex je tudi navedla, da je obsežna dokumentacija o tej zadevi, vključno z mnenjem EPDS z dne 26. aprila 2010 o uradnem obvestilu za predhodno preverjanje v zvezi z zbiranjem imen in nekaterih drugih ustreznih podatkov povratnikov za skupne operacije, javno dostopna.

Ocena varuha človekovih pravic

98. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena s pojasnili agencije Frontex in meni, da je njeno stališče zadovoljivo.

V zvezi s priporočilom C. - "opredelitev ukrepov, ki dajejo konkretno razsežnost cilju, predvidenemu v točki 17 strategije, tj. da se lahko po tem, ko so o njih poročali uslužbenci agencije Frontex ali sodelujoči uradniki, "ukrepajo" vsi incidenti ali resna tveganja v zvezi s temeljnimi pravicami (točka 62 ocene varuha človekovih pravic)"

Stališče agencije Frontex

99. Agencija Frontex je poudarila, da je bil za zagotovitev polne učinkovitosti mehanizma za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic in obveznosti mednarodne zaščite julija 2012 uveden standardni operativni postopek (v nadaljnjem besedilu: SOP) za zagotavljanje spoštovanja temeljnih pravic v operacijah, ki jih usklajuje agencija Frontex. Določa postopek, ki ga je treba uporabiti v primeru prijavljenih domnevnih kršitev temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite pri operativnih dejavnostih, ki jih usklajuje agencija Frontex. Agencija Frontex je navedla, da je postopek kljub nedavnemu sprejetju že dobro uveljavljen in ji omogoča, da se seznani z domnevnimi kršitvami in prispeva k njihovemu ustreznemu nadaljnjemu ukrepanju.

100. Agencija Frontex je pri opisu postopka pojasnila, da kadar prejme poročilo o kršitvi temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, nemudoma analizira predložena dejstva in zadevni državi članici pošlje poročilo o incidentu ter jo pozove, naj izvede preiskavo. Poleg tega preverja nadaljnje ukrepanje v zvezi s sprejetimi ukrepi in sankcijami, ne da bi lahko izvrševala ukrepe držav članic. Kljub temu je agencija Frontex navedla, da si po najboljših močeh prizadeva spodbuditi konkretne odgovore in odzive zadevnih organov držav članic. Ker ni konkretnih nadaljnjih ukrepov, agencija Frontex ohranja svojo dokumentacijo odprto in zadevne organe opozarja na nerešena vprašanja. Agencija Frontex je dodala, da zdaj, ko je uradnik za temeljne pravice prevzel naloge decembra 2012, poteka notranje delo za oceno in nadaljnji razvoj navedenega postopka. Na koncu je navedel, da bo akcijski načrt posodobljen tako, da bo vključeval sklic na standardne operativne postopke.

Ocena varuha človekovih pravic

101. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja dejstvo, da je agencija Frontex vzpostavila poseben postopek. Pozdravlja, da agencija Frontex dejavno razvija navedeni postopek, tudi ob upoštevanju nedavnega imenovanja uradnika za temeljne pravice, in namerava akcijski načrt posodobiti tako, da bo vključeval sklic na navedeni postopek.

v zvezi s priporočilom D. - določitev (i) datuma objave letnega poročila o napredku pri izvajanju strategije in (ii) sredstev, s katerimi se poročilo "objavi" (točka 63 ocene varuha človekovih pravic);

Stališče agencije Frontex

102. Agencija Frontex je pozdravila predlog varuhinje človekovih pravic o vključitvi datuma objave letnega poročila o napredku in navedla, da bo to poročilo objavljeno do drugega četrtletja vsakega leta kot priloga k njenemu splošnemu poročilu in objavljeno na njenem spletnem mestu. Agencija Frontex je dodala, da naj bi posvetovalni forum do prvega četrtletja vsakega leta objavil poročilo o dejavnostih, ki zajema prejšnje leto.

Ocena varuha človekovih pravic

103. Varuhinja človekovih pravic se zahvaljuje agenciji Frontex za konstruktiven odgovor.

v zvezi s priporočilom E. – pojasnitev sankcij, ki se uporabljajo za udeležence v operacijah agencije Frontex, ki niso člani njenega osebja (točka 64 ocene varuha človekovih pravic);

Stališče agencije Frontex

104. Agencija Frontex je opozorila, da ima izvršni direktor omejena neposredna pooblastila za udeležence v operacijah, ki niso uslužbenci agencije Frontex, in spomnila, da razen uradnika agencije Frontex za usklajevanje udeleženci na kraju samem niso uslužbenci agencije Frontex.

105. Agencija Frontex je poudarila, da je v skladu s členom 3(1a) uredbe o agenciji Frontex sprejemanje disciplinskih ukrepov, vključno s sankcijami, v izključni pristojnosti matične države članice v skladu z nacionalnim pravom. Tako naj ne bi bila pristojna za uvedbo disciplinskega postopka zoper osebe, ki niso njeni uslužbenci. Kljub temu lahko izvršni direktor od organov držav članic zahteva, da udeleženca umaknejo iz operacije.

106. Agencija Frontex je dodala, da ji standardni operativni postopek omogoča, da se odzove na domnevne kršitve temeljnih pravic, da bi lahko ustrezni nacionalni organ ustrezno ukrepal. Vztrajal je, da so ti ukrepi že opisani v kodeksu ravnanja, ki se pred operacijo razdeli vsem udeležencem, vendar se je agencija Frontex strinjala, da bo sklic nanje vključila ob prihodnji reviziji državne strategije. Agencija Frontex je tudi ponovno poudarila, da spremlja ukrepe, ki jih je sprejela zadevna država članica, ne da bi imela pooblastilo za neposredno sodelovanje pri takih ukrepih.

Ocena varuha človekovih pravic

107. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pojasnila agencije Frontex. Z odobravanjem ugotavlja, da se je agencija Frontex strinjala, da bo v strategijo vključila sklic na ustrezne sankcije, ki se bodo uporabljale za udeležence operacij agencije Frontex. Spodbuja jo tudi izjava agencije Frontex, da spremlja ukrepe, ki jih je sprejela zadevna država članica.

V zvezi s priporočilom F. - "o določitvi posebnih smernic za udeležence skupnih operacij vračanja o tem, kako ravnati v kriznih razmerah, v katerih se lahko znajdejo prestreženi migranti (točka 65 ocene varuha človekovih pravic)"

Stališče agencije Frontex

108. Agencija Frontex je pojasnila, da se izraz „skupne operacije vračanja“ nanaša na lete za vračanje, medtem ko se pojem „prestreženi migranti“ uporablja predvsem v zvezi s skupnimi operacijami na kopnem in morju.

109. Agencija Frontex je v zvezi s skupnimi operacijami vračanja poudarila, da so smernice za vodje spremljevalcev, ki so uradniki držav članic, določene v „skupnem načrtu izvajanja letov za vračanje“, ki vključuje smernice o ukrepih za zadrževanje, odobrenih med letom. Agencija Frontex je dodala, da zagotavlja usposabljanje za spremljevalce, zlasti o obravnavanju situacij v stiski. Agencija Frontex je poleg tega navedla, da je postopek priprave kodeksa ravnanja za skupno operacijo vračanja trenutno v zaključni fazi. Vsi udeleženci skupnih operacij vračanja se bodo morali pred sodelovanjem v operaciji z ustreznim usposabljanjem seznaniti z vsebino kodeksa in temeljnimi pravicami.

110. Kar zadeva skupne operacije, je agencija Frontex navedla, da obstajajo posebne smernice za udeležence o tem, kako ravnati v kriznih razmerah, v katerih bi se lahko znašli prestreženi migranti, ki so določene v pravilih delovanja vsakega operativnega načrta. Te smernice predvidevajo, da člani skupine EBGT po prestrezanju in prijetju ter pred kakršnim koli drugim ukrepom, kot je ocena statusa, podpirajo države članice gostiteljice pri njihovi odgovornosti, da poskrbijo za osnovne potrebe prijetih oseb, kot so hrana, zatočišče in zdravstvena pomoč.

Ocena varuha človekovih pravic

111. Varuhinja človekovih pravic se zahvaljuje agenciji Frontex za pojasnilo terminologije. Ceni, da je agencija Frontex že uvedla ustrezne smernice. Poleg tega je prepričana, da bo prihodnji kodeks ravnanja za skupne operacije vračanja okrepil poznavanje teh smernic.

V zvezi s priporočilom G – „dodatna pojasnitev pravne narave kodeksa ravnanja (točka 68 ocene varuha človekovih pravic)“

Stališče agencije Frontex

112. Agencija Frontex je najprej pojasnila trenutno stanje različnih kodeksov ravnanja, ki urejajo njene dejavnosti.

113. V agenciji Frontex trenutno veljajo: (i) kodeks ravnanja za vse udeležence dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex (veljati je začel marca 2011 in se uporablja za vse osebe, ki jih napotijo države članice, in člane osebja agencije Frontex, prisotne v operacijah); (ii) kodeks ravnanja osebja agencije Frontex (ki je začel veljati novembra 2012 in je nadomestil prejšnje notranje kodekse, vendar ne spreminja kodeksa ravnanja za vse udeležence dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex; določa pravila, ki bi jih moralo osebje agencije Frontex spoštovati v svojih odnosih z javnostjo, in se uporablja za vsakodnevno opravljanje njihovih upravnih nalog).

114. Poleg tega agencija Frontex v posvetovanju s Kohezijskim skladom pripravlja poseben kodeks ravnanja za skupne operacije vračanja, kot je določeno v členu 9(1) uredbe o agenciji Frontex. Namen slednjega kodeksa je določiti skupna načela, ki jih je treba upoštevati pri skupnih operacijah vračanja, ki jih organizirajo države članice in usklajuje agencija Frontex (za nacionalne spremljevalce in edinega člana osebja agencije Frontex, prisotnega med operacijami). Dopolnjeval bo kodeks ravnanja za vse udeležence v dejavnostih, ki jih usklajuje agencija Frontex.

115. Agencija Frontex je navedla, da kodeks ravnanja za vse udeležence v dejavnostih, ki jih usklajuje agencija Frontex, iz marca 2011 vključuje pravila, ki se uporabljajo za vse udeležence v operaciji, ki jo usklajuje agencija Frontex. Kodeks je zavezujoč, čeprav ga agencija Frontex ne more sama izvrševati. Ker pa je opredeljen kot instrument mehkega prava, je priložen operativnim načrtom, ki so zavezujoči in vključujejo obveznosti na področju temeljnih pravic, določene v nacionalnem in mednarodnem pravu ter pravu EU.

116. Kršitve kodeksa ravnanja za vse udeležence dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex, vključujejo odziv agencije Frontex in držav članic, ki je določen v členu 23 kodeksa (izvršni direktor agencije Frontex lahko člana osebja agencije Frontex nemudoma odstrani iz operativne dejavnosti ali od države članice, ki ga napoti, zahteva, da to stori ali ga odstrani iz nabora skupin evropskih mejnih policistov). Agencija Frontex je v zvezi s tem poudarila, da zelo malo njenih uslužbencev dejansko sodeluje pri operativni dejavnosti na terenu in da so države članice v preteklosti sprejele konkretne ukrepe, kot je umik zadevnih oseb ali disciplinski ukrepi. To kaže, da je kodeks uporaben.

117. Agencija Frontex se je seznanila s priporočilom varuhinje človekovih pravic in izjavila, da bo v strategiji pojasnila naravo kodeksa ravnanja za vse udeležence dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex.

Ocena varuha človekovih pravic

118. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pojasnilo agencije Frontex o pravni naravi kodeksa ravnanja za vse udeležence dejavnosti, ki jih usklajuje agencija Frontex, iz marca 2011, njegovi uporabi in povezavi z drugimi veljavnimi pravili. Pozdravlja tudi zavezo agencije Frontex, da bo v strategijo vključila ustrezno pojasnilo.

V zvezi s priporočilom H. – „Pojasnitev členov 19(2) in 20(2) kodeksa ravnanja (točka 70 ocene varuha človekovih pravic)“

Stališče agencije Frontex

119. Kot je določeno v členu 10(2) uredbe o agenciji Frontex, gostujoči uradniki pri opravljanju svojih nalog in izvajanju svojih pooblastil spoštujejo pravo EU in mednarodno pravo ter temeljne pravice in nacionalno pravo države članice gostiteljice.

120. Uporabo orožja ureja člen 10(5) uredbe o agenciji Frontex, ki določa, da morata uporabo orožja dovoliti matična država članica in država članica gostiteljica. Opredelitev pojmov „legitimna samoobramba“ in „legitimna obramba drugih oseb“ je določena v nacionalnem pravu države članice gostiteljice, saj v pravu EU ne obstaja. Pogoji uporabe orožja so nadalje razviti v operativnih načrtih operacij, ki jih usklajuje Frontex. Države članice gostiteljice morajo v svoji nacionalni zakonodaji zagotoviti informacije o splošnih in posebnih pogojih glede uporabe sile in orožja. Praviloma se uporaba orožja šteje za zadnji vir dejanj gostujočih uradnikov.

121. Kar zadeva priporočilo varuhinje človekovih pravic, naj se pojasni izjava „minimalna stopnja, potrebna zaradi okoliščin“, je agencija Frontex navedla, da je to vprašanje že obravnavano v operativnih načrtih. Načrti dejansko določajo, da če je uporaba sile neizogibna, gostujoči uradniki zagotovijo, da bo to storjeno na način, ki povzroča čim manj poškodb.

Ocena varuha človekovih pravic

122. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pojasnila agencije Frontex.

V zvezi s priporočilom I. – „v prihodnji skupni kodeks o vračanju vključiti določbo o razmerju med tem kodeksom in (splošnim) kodeksom ravnanja (točka 71 ocene varuha človekovih pravic)“

Stališče agencije Frontex

123. Agencija Frontex je navedla, da osnutek kodeksa ravnanja za skupne operacije vračanja, ki jih usklajuje agencija Frontex, že vsebuje določbo, ki ureja razmerje med tem kodeksom in kodeksom ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex, in sicer, da kodeks ravnanja za skupne operacije vračanja, ki jih usklajuje agencija Frontex, dopolnjuje določbe kodeksa ravnanja za vse osebe, ki sodelujejo v dejavnostih agencije Frontex. Ko bo sprejet kodeks ravnanja za skupne operacije vračanja, ki jih usklajuje agencija Frontex, bo postal obvezen za vse udeležence skupnih operacij vračanja, tj. nacionalne spremljevalce in osebje agencije Frontex.

124. Frontex je tudi opozoril, da je že novembra 2007 sektor Frontexa za operacije vračanja pripravil najboljše prakse, ki združujejo izkušnje držav članic na področju odstranitve nezakonito prisotnih državljanov tretjih držav, da bi opisali skupne standardizirane postopke. Novembra 2009 je bilo dodano novo poglavje z nekaterimi smernicami za spremljanje.

125. Poleg tega izvedbeni načrt skupnih operacij vračanja, ki jih usklajuje Frontex, upošteva določbe ustreznega prava in smernic EU in mednarodnega prava, kot so Sklep Sveta 2004/573 z dne 24. aprila 2004 o organizaciji skupnih letov zaradi odstranitve državljanov tretjih držav, ki so predmet posameznih odredb o odstranitvi, z ozemlja dveh ali več držav članic [13], „Dvajset smernic o prisilnem vračanju“ iz septembra 2005, ki jih je pripravil Svet Evrope, in razlage odbora za stike „Dokument direktive o vračanju“, imenovan tudi „Dokument MIGRAPOL CC Return Dir 36“.

126. Po mnenju agencije Frontex je pričakovana vrednost prihodnjega kodeksa ravnanja za skupne operacije vračanja, ki ga usklajuje agencija Frontex, zbrati vse navedene ustrezne instrumente in zagotoviti visokostandarden pristop v zvezi s skupnimi načeli in postopki, ki jih morajo upoštevati udeleženci skupnih operacij vračanja, ki jih usklajuje agencija Frontex.

Ocena varuha človekovih pravic

127. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pojasnila agencije Frontex.

V zvezi s priporočilom J. - "zagotavljanje konkretnih smernic glede dejanskega pomena formulacij, kot so "če pogoji za izvajanje teh skupnih operacij ali pilotnih projektov niso več izpolnjeni" in kršitve temeljnih pravic ali obveznosti mednarodne zaščite, ki so "resne narave ali se bodo verjetno nadaljevale" (točka 76 ocene varuha človekovih pravic)"

Stališče agencije Frontex

128. Oceno narave kršitve, njene resnosti in trajanja je mogoče opraviti le za vsak primer posebej. Ta ocena temelji na predhodnem pregledu, ki so ga opravili različni imenovani subjekti agencije Frontex, vključno z ločeno in neodvisno oceno uradnika za temeljne pravice. Prispevki so priloženi poročilu, ki se predloži izvršnemu direktorju v končno odločitev v zvezi s tem.

129. Agencija Frontex trenutno ocenjuje, ali so potrebne dodatne smernice ali kazalniki.

130. Agencija Frontex je tudi poudarila, da je zakonodajalec EU besedilo, na katero se sklicuje varuhinja človekovih pravic, sprejel po podrobnih razpravah in skrbnih premislekih.

Ocena varuha človekovih pravic

131. Zamisel, na kateri temelji to priporočilo, je bila, da bi agencija Frontex zagotovila dodatne smernice za svojo razlago meril iz pravnih pravil, ki jih je nedvomno določil zakonodajalec. Varuhinja človekovih pravic še vedno meni, da so iz razlogov, pojasnjenih v osnutku priporočila, potrebne dodatne smernice. V zvezi s tem je seznanjena z dejstvom, da agencija Frontex trenutno ocenjuje, ali so potrebne dodatne smernice ali kazalniki, in verjame, da bo po potrebi sprejela nadaljnje ukrepe.

V zvezi s priporočilom K. - "preučitev, ali bi bilo mogoče določiti pravila, na primer v skupnem zakoniku o vračanju, o zaključku in prekinitvi skupnih operacij vračanja (točka 77 ocene varuha človekovih pravic)"

Stališče agencije Frontex

132. Agencija Frontex je opozorila, da se člen 3(1a) uredbe o agenciji Frontex, ki uvaja obveznost izvršnega direktorja, da začasno prekine ali prekine skupne operacije in pilotne projekte, če so kršitve temeljnih pravic resne ali se bodo verjetno nadaljevale, uporablja za vse skupne operacije vračanja držav članic.

133. Odločitev o vrnitvi osebe sprejmejo nacionalni organi posamično. Ti organi se odločijo, ali bodo poslali posameznika s povratnim letom. Vloga agencije Frontex je, da na zahtevo sodelujočih držav članic podpira operacije vračanja, ki jih organizira država članica, v kateri želijo sodelovati druge države članice. Zato je verjetno, da bi bila odločitev o začasnem ali dokončnem preklicu skupne operacije sprejeta predvsem v zvezi z vprašanji, povezanimi na primer z motnjami v delovanju letalskega prevoznika, ali kakršnimi koli težavami, ki bi ogrozile izvajanje operacije in varnost potnikov.

Ocena varuha človekovih pravic

134. Varuhinja človekovih pravic se zahvaljuje agenciji Frontex za pojasnitev pogojev, pod katerimi se lahko skupne operacije vračanja prekinejo ali zaključijo, in razume razloge, ki jih je navedla agencija Frontex, zakaj trenutno niso potrebna posebna pravila.

V zvezi s priporočilom L. – „sprejetje vseh možnih ukrepov za spodbujanje tesnega sodelovanja foruma z uradnikom za temeljne pravice in njegove podpore pri učinkovitem izpolnjevanju njegovih nalog (točka 78 ocene varuha človekovih pravic)“

Stališče agencije Frontex

135. Agencija Frontex je najprej dodala nekaj informacij v zvezi z uradnikom za temeljne pravice, ki je svoje naloge prevzel decembra 2012. Navedla je, da uradnik za temeljne pravice poroča izvršnemu direktorju, upravnemu odboru in svetovalnemu forumu. V skladu s členom 25(3)(d) in členom 17(2) uredbe o agenciji Frontex ter kadrovskimi predpisi EU je izvršni direktor organ za imenovanja za vse člane osebja agencije Frontex, vključno z uradnikom za temeljne pravice. V sedanjem pravnem okviru se temu ni mogoče izogniti. Vendar je uradnik za temeljne pravice pri svojih mnenjih, stališčih in ocenah neodvisen. Opravlja nadzorno vlogo s popolnim dostopom do vseh informacij, ki jih potrebuje za opravljanje svojih nalog.

136. Agencija Frontex je v zvezi s KS navedla, da je maja 2013 potekalo četrto srečanje foruma. Uradnica za temeljne pravice se je udeležila vseh srečanj foruma, odkar je prevzela funkcijo. V tem smislu uradnik za temeljne pravice in forum že sodelujeta in se medsebojno podpirata pri svojih dopolnjujočih se nalogah. Vendar se uradnik za temeljne pravice bolj osredotoča na operativne vidike mandata agencije Frontex, forum pa deluje kot strateški svetovalec.

137. Agencija Frontex se je seznanila s priporočilom varuhinje človekovih pravic in potrdila, da posvetovalni forum in uradnik za temeljne pravice že tesno sodelujeta.

Ocena varuha človekovih pravic

138. Varuhinja človekovih pravic je pomirjena s pojasnili agencije Frontex.

F. Sklepi

Varuhinja človekovih pravic preiskavo na lastno pobudo zaključi z naslednjimi sklepi:

Agencija Frontex je ustrezno obravnavala priporočila varuhinje človekovih pravic od A do L.

V zvezi s priporočilom M je varuhinja človekovih pravic Parlamentu predložila posebno poročilo.

Agencija Frontex bo obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

V Strasbourgu, dne

---

[1] Uredba (EU) št. 1168/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o spremembah Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (UL 2011, L 304, str. 1).

[2] Člen 26a Uredbe se glasi:

"1. Agencija pripravi ter nadalje razvija in izvaja svojo strategijo za temeljne pravice. Agencija vzpostavi učinkovit mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic pri vseh dejavnostih Agencije.

2. Agencija ustanovi svetovalni forum, ki izvršnemu direktorju in upravnemu odboru pomaga pri zadevah v zvezi s temeljnimi pravicami. Agencija k sodelovanju v posvetovalnem forumu povabi Evropski azilni podporni urad, Agencijo za temeljne pravice, visokega komisarja Združenih narodov za begunce in druge ustrezne organizacije. Upravni odbor na predlog izvršnega direktorja odloči o sestavi in delovnih metodah svetovalnega foruma ter načinih posredovanja informacij svetovalnemu forumu.

S svetovalnim forumom se je treba posvetovati o nadaljnjem razvoju in izvajanju strategije za temeljne pravice, kodeksa ravnanja in skupnih osnovnih učnih načrtov.

Posvetovalni forum pripravi letno poročilo o svojih dejavnostih. To poročilo je javno dostopno.

3. Upravni odbor imenuje uradnika za temeljne pravice, ki ima potrebne kvalifikacije in izkušnje na področju temeljnih pravic. Pri opravljanju svojih nalog uradnika za temeljne pravice je neodvisen ter poroča neposredno upravnemu odboru in svetovalnemu forumu. Redno poroča in tako prispeva k mehanizmu za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic.“

[3] V abecednem vrstnem redu so bili: (1) Amnesty International; (2) Karitas Europa; (3) Odbor za migracije, begunce in razseljene osebe Parlamentarne skupščine Sveta Evrope; (4) Posvetovalna komisija za človekove pravice (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Evropska mreža pravnih strokovnjakov (Trans Europe Experts); (6) Apostolis Fotiadis; (7) grški nacionalni varuh človekovih pravic; (8) George Habib; (9) Organizacija Human Rights Watch; (10) Združenje strokovnjakov za zakonodajo o priseljevanju (ILPA); (11) Neodvisni nadzorni odbori (IMB); (12) Jezuitska služba za begunce v Evropi; (13) Dr. Luisa Marin (Univerza v Twenteju - NL; (14) Meijersov odbor (stalni odbor strokovnjakov za mednarodno priseljevanje, begunce in kazensko pravo); (15) Rdeči križ; (16) Paolo Ruwindu; (17) Statewatch in Migreurop (skupni prispevek); (18) Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Objava je bila izvedena po pridobitvi soglasja sodelujočih.

[5] Pripravljalni odbor so sestavljali predstavniki držav članic ter predstavniki Evropske komisije, Agencije Evropske unije za temeljne pravice, UNHCR, Mednarodne organizacije za migracije (IOM) in agencije Frontex.

[6] Prispevek družb Statewatch in Migreurop.

[7] Sporočilo agencije Frontex za javnost z dne 16. oktobra 2012, na voljo na: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Agencija Frontex se je sklicevala na različico kodeksa, ki je obstajala v času, ko je predložila svoje mnenje, in sicer na kodeks, sprejet leta 2011. Ta izjava očitno velja za kodeks, sprejet leta 2012, ki ga je nadomestil.

[9] Prispevek družb Statewatch in Migreurop.

[10] Prispevek družb Statewatch in Migreurop.

[11] Na forumu so zastopane naslednje organizacije: urad Amnesty International za evropske institucije; Karitas Europa; cerkvena komisija za migrante v Evropi; Svet Evrope; Evropski azilni podporni urad; Evropski svet za begunce in izgnance; Agencija Evropske unije za temeljne pravice; Mednarodna katoliška komisija za migracije; Mednarodna komisija pravnikov; Mednarodna organizacija za migracije; Jezuitska služba za begunce; Urad za demokratične institucije in človekove pravice; Platforma za mednarodno sodelovanje v zvezi z migranti brez dokumentov; Urad Rdečega križa EU; Visoki komisar Združenih narodov za begunce.

[12] Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da akcijski načrt predvideva njegovo revizijo ", ko se pojavi potreba", in predlaga, da agencija Frontex za obravnavo točk C-F razmisli o izvedbi take revizije.

[13] UL 2004, L 261, str. 28.