Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je 12. avgusta 2011 pri Evropski centralni banki (ECB) vložil prošnjo za dostop do dokumentov. Pritožnik je zaprosil za dostop do pisma, ki ga je ECB v začetku avgusta 2011 poslala italijanski vladi v okviru državne dolžniške krize, ki je prizadela nekatere države euroobmočja (v nadaljnjem besedilu: pismo).

2. ECB je 7. septembra 2011 zavrnila pritožnikovo prošnjo. Navedla je, da je treba v skladu z drugo alineo člena 4(1)(a) Sklepa ECB o dostopu javnosti do dokumentov [1] dostop do dopisa zavrniti, ker bi razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva monetarno in gospodarsko politiko Unije ali države članice. Razkritje pisma bi zlasti ogrozilo učinkovitost sporočil ECB državam članicam kot orodja za spodbujanje okolja, ki spodbuja ponovno vzpostavitev zaupanja med vlagatelji v finančne trge. ECB je poudarila, da je to vprašanje izjemno pomembno za nemoteno izvajanje denarne politike. Pritožnika je tudi obvestila, da lahko pri Izvršilnem odboru vloži potrdilno prošnjo.

3. Pritožnik je 28. septembra 2011 Izvršilnemu odboru ECB predložil potrdilno prošnjo. Naslednji dan je ponovno stopil v stik z ECB in ugotovil, da je bilo pismo objavljeno v večjem italijanskem časopisu.

4. ECB je 20. oktobra 2011 zavrnila potrdilno prošnjo, ker je menila, da se uporablja prej navedena izjema. ECB je menila, da bi razkritje pisma " lahko vplivalo na učinkovitost sporočil, ki jih ECB lahko naslovi" na države članice z namenom spodbujanja ugodnih pogojev za nemoteno izvajanje denarne politike. ECB je nadalje poudarila, da mora biti sposobna nacionalnim in evropskim organom posredovati ustrezna in odkrita sporočila na način, ki se ji zdi najučinkovitejši, da bi služila javnemu interesu na področju denarne politike. Okoliščine lahko zlasti zahtevajo neformalna in zaupna sporočila. V obravnavani zadevi je bil namen zaupnega sporočila spodbujanje ugodnega okolja za ponovno vzpostavitev zaupanja vlagateljev v finančne trge. ECB je pritožnika obvestila o pravnih sredstvih, ki so mu na voljo v skladu s členoma 228 in 263 PDEU [2].

5. Pritožnik se je 26. oktobra 2011 obrnil na Evropskega varuha človekovih pravic.

Predmet preiskave

6. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo v zvezi z naslednjimi trditvami in trditvami.

Trditev:

ECB je pritožniku nezakonito zavrnila dostop do zahtevanega dokumenta.

Zahtevek:

ECB bi morala odobriti dostop do zahtevanega dokumenta in/ali pritožniku predložiti ustrezno obrazložitev svoje odločitve.

Preiskava

7. Varuh človekovih pravic je 30. novembra 2011 pritožbo posredoval predsedniku ECB in ga pozval, naj predloži mnenje o zgoraj navedeni trditvi in zahtevi. Ob tej priložnosti je varuh človekovih pravic obvestil tudi predsednika ECB, da želi pregledati spis banke v zvezi s pritožbo.

8. Službe varuha človekovih pravic so 1. februarja 2012 pregledale spise ECB v zvezi s pritožbo. Poročilo o inšpekcijskem pregledu je bilo posredovano pritožbi za morebitne pripombe. Pritožnik ni predložil nobenih pripomb v zvezi s poročilom.

9. ECB je mnenje o pritožbi predložila 28. februarja 2012. Varuh človekovih pravic je mnenje posredoval pritožniku za morebitne pripombe, ki jih je poslal 10. maja 2012.

Analiza in sklepi varuhinje človekovih pravic

A. Trditev, da je ECB pritožniku nezakonito zavrnila dostop do zahtevanega dokumenta in z njim povezane terjatve

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

10. Pritožnik se je v pritožbi skliceval na sodno prakso Sodišča in Splošnega sodišča v zvezi z dostopom do dokumentov, da bi trdil, da ECB ni veljavno utemeljila svoje odločitve o zavrnitvi dostopa do dopisa. Pritožnik je tudi poudaril, da po objavi pisma v časopisu razlogi, na katere se je sklicevala ECB za zavrnitev dostopa, in zlasti varstvo učinkovitosti njenih sporočil državam članicam, ne veljajo več.

11. ECB je v svojem mnenju pojasnila, da je bil dopis italijanski vladi poslan avgusta 2011. To je strogo zaupno sporočilo predsednika ECB italijanskemu predsedniku vlade, v katerem je izrazil zaskrbljenost ECB zaradi takrat izjemno hudih in težkih razmer v italijanskem gospodarstvu in posledic za stabilnost euroobmočja ter pozval italijansko vlado, naj odločno in hitro sprejme potrebne ukrepe za povečanje potenciala rasti in zagotovitev fiskalne konsolidacije. Ti ukrepi bi morali okrepiti potencialno rast, zagotoviti vzdržnost javnih financ in izboljšati učinkovitost uprave. Cilj ECB je bil zaščititi » integriteto in učinkovitost denarne politike v najboljšem interesu državljanov euroobmočja «.

12. ECB je menila, da bi razkritje pisma oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva monetarno politiko Unije. Poleg tega je ECB izjavila, da je zanjo"ključnega pomena, da lahko evropskim in nacionalnim organom euroobmočja posreduje ustrezna in odkrita sporočila na način, ki je ocenjen kot najučinkovitejši za izpolnjevanje njenega mandata v javnem interesu". To po potrebi vključuje možnost pošiljanja neformalnih ali zaupnih sporočil.

13. ECB je poleg tega navedla, da dejstvo, da je bil dopis objavljen v večjem italijanskem časopisu, ni upoštevno, saj banka sama ni niti dala na voljo javnosti niti ni dovolila objave dopisa, ki je bil pridobljen brez dovoljenja ECB. ECB je poudarila, da bi bila, če bi morala javnosti odobriti dostop do zaupnega dokumenta, ki ga je nezakonito razkrila tretja oseba, prisiljena naknadno potrditi nezakonito razkritje dokumenta; to bi spodbudilo tretje osebe, da bi objavile zaupne dokumente brez dovoljenja in nato zaprosile za odobritev na podlagi pravil o dostopu do dokumentov. ECB je tudi opozorila, da je njeno stališče v zvezi s tem v skladu s sodno prakso Splošnega sodišča [3].

14. Kar zadeva razloge, navedene v izjavi o zavrnitvi pritožnikovih začetnih in potrdilnih prošenj, je ECB menila, da so ti ustrezni. Sklicevala se je na sodno prakso Sodišča in Splošnega sodišča, v skladu s katero je treba obrazložitev presojati za vsak primer posebej "ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje"[4]. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin. ECB v pismih pritožniku ni mogla navesti več razlogov, zakaj bi razkritje oslabilo zaščiteni interes, saj bi to pomenilo "(delno) razkritje" vsebine pisma.

15. Nazadnje se je ECB sklicevala na sodno prakso Sodišča v zvezi s široko diskrecijsko pravico, ki jo imajo institucije EU pri ocenjevanju, ali bi razkritje dokumentov ogrozilo interese, zaščitene s členom 4(1)(a) Uredbe 1049/2001 [5]. Enako bi moralo veljati za ECB pri njeni oceni izjem, določenih v členu 4(1)(a) Sklepa ECB/2004/3. ECB je menila, da "je ravnala v skladu z veljavnimi postopkovnimi pravili, vključno z obveznostjo obrazložitve, in da pri njeni oceni javnega interesa ne gre niti za očitno napako pri presoji niti za zlorabo pooblastil."

16. Pritožnik je v svojih pripombah navedel, da je že navedel svoje argumente in zaupal odločitvi varuha človekovih pravic.

Ocena varuha človekovih pravic

17. Člen 4(1)(a), druga alinea, Sklepa o dostopu javnosti do dokumentov ECB določa: ECB zavrne dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo: (a) javni interes, kar zadeva: ... finančna, monetarna ali gospodarska politika Skupnosti ali države članice. Ta izjema od splošnega pravila o dostopu javnosti do dokumentov je enaka tisti iz četrte alinee člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001.

18. Zato je treba presoditi, ali je ECB ob zavrnitvi potrdilne prošnje upravičeno menila, da se uporablja izjema v zvezi z zaščito ekonomske in monetarne politike, določena v členu 4(1)(a), druga alinea, njenega sklepa; in (ii) pritožniku ustrezno predstavilo svoje stališče z ustrezno obrazložitvijo.

19. Kar zadeva uporabo izjeme, na katero se sklicuje ECB, varuhinja opozarja na ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi z uporabo vsebinskih izjem, ki se nanašajo na javni interes in so določene v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001:  „[i]nstituciji je treba priznati široko diskrecijsko pravico pri ugotavljanju, ali bi razkritje dokumentov, ki se nanašajo na področja, na katera se nanašajo te izjeme, lahko ogrozilo javni interes“, glede na to, da „je taka zavrnilna odločba zapletena in občutljiva, zaradi česar je potrebna posebna previdnost, in da so merila iz člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 zelo splošna“[6].

20. Varuh človekovih pravic lahko po pregledu pisma potrdi, da je ECB v svojem mnenju natančno opisala njegovo vsebino. Poleg tega meni, da je dopis vseboval informacije, za katere se je zdelo, da so zelo občutljive narave, v katerih je bilo izpostavljenih več resnih pomanjkljivosti italijanskega gospodarstva in njihovih morebitnih posledic; opredelitev najranljivejših območij; in predlaga ukrepe, ki bi jih lahko predvideli za odpravo teh pomanjkljivosti.

21. Težke gospodarske in tržne razmere, ki so v zadevnem času prevladovale v Italiji (tj. datum zavrnitve potrdilne prošnje), so splošno znane. Varuh človekovih pravic na podlagi pregleda dopisa meni, da bi razkritje podrobne analize ECB o težavah v italijanskem gospodarstvu v upoštevnem času lahko ogrozilo interese te države (in njenih državljanov), saj bi jo izpostavilo špekulativnim grožnjam na finančnih trgih, s čimer bi spodkopalo njeno ekonomsko politiko.

22. Poleg tega priznava pomen iskrene komunikacije med ECB in vlado države članice, kar je poudarila tudi sama banka. Čeprav ta interes sam po sebi ne zadostuje za to, da bi se taka sporočila na splošno in v vsakem primeru izključila iz javnega poznavanja, je vseeno dejavnik, ki ga je treba upoštevati pri konkretni presoji sporočila, da bi se ugotovilo, ali bi njegovo razkritje dejansko ogrozilo legitimne interese, varovane s Sklepom ECB o dostopu javnosti do dokumentov [7].

23. Varuhinja človekovih pravic v teh okoliščinah priznava, da ni bilo nerazumno šteti, kot je ECB storila, ko je zavrnila potrdilno prošnjo pritožnika, da bi razkritje dopisa, čeprav le delno, lahko resno škodovalo interesom, ki so zaščiteni z izjemami iz člena 4(1)(a) Sklepa ECB o dostopu javnosti do dokumentov.

24. Varuh človekovih pravic poudarja, da na to ugotovitev ne more vplivati dejstvo, da je bilo pismo objavljeno v večjem italijanskem časopisu kmalu po tem, ko je pritožnik vložil prošnjo za dostop. Meni, da se sodna praksa, ki jo je ECB navedla v svojem mnenju (točka 13 zgoraj), ne zdi neposredno upoštevna za obravnavano zadevo, saj se nanaša na interes posameznikov, da vložijo ničnostno tožbo zoper odločbo o zavrnitvi dostopa do dokumentov, in zlasti izključuje možnost, da bi lahko objava zahtevanega dokumenta s strani tretje osebe vplivala na tak interes. Vendar je ECB trdila tudi, da bi bila, če bi morala javnosti odobriti dostop do zaupnega dokumenta, ki ga je nezakonito razkrila tretja oseba, prisiljena naknadno potrditi nezakonito razkritje . To bi tretje osebe spodbudilo k objavi zaupnih dokumentov brez dovoljenja. Varuh človekovih pravic meni, da je to stališče razumno.

25. V nasprotju s členom 4(2) Uredbe št. 1049/2001 člen 4(1) ne določa možnosti prevladujočega javnega interesa za razkritje. Po besedah Sodišča [8] „iz besedila člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 izhaja, da je [...] zavrnitev dostopa institucije obvezna, kadar bi razkritje dokumenta javnosti škodilo interesom, ki jih varuje ta določba, ne da bi bilo treba v takem primeru [...] uravnotežiti zahteve, povezane z varstvom teh interesov, s tistimi, ki izhajajo iz drugih interesov“(moj poudarek). Ta sodna praksa se po analogiji v celoti uporablja za člen 4(1)(a) Sklepa ECB o dostopu javnosti do dokumentov, katerega vsebina je enaka vsebini člena 4(1)(a) Uredbe. Zato niti Uredba št. 1049/2001 niti Sklep ECB o dostopu do dokumentov ne določata legitimnega demokratičnega interesa državljanov, da so obveščeni o ukrepih, ki jih je ECB predlagala Italiji, da bi prevladala potreba po zaščiti interesov, določenih v drugi alinei člena 4(1)(a) navedenega sklepa.

26. V zvezi z obrazložitvijo, ki jo je ECB predložila pritožniku, ko je zavrnila njegovo začetno in potrdilno prošnjo, ima ECB prav, ko navaja, da je „[z]ahteva po obrazložitvi [...] odvisna od okoliščin posameznega primera“in da se mora obrazložitev izogibati ogrožanju občutljivih interesov, ki so zaščiteni z uporabljeno izjemo. Vendar v obravnavani zadevi varuh človekovih pravic meni, da zgolj sklicevanje na interese, ki bi bili ogroženi, brez pojasnila, ki bi morebitno škodo za te interese povezovalo s konkretno vsebino dokumenta, ne zadostuje za izpolnitev zahtevanega standarda obrazložitve.

27. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja, da je ECB med preiskavo te pritožbe pregledala stališče, ki ga je zavzela v odgovor na začetno in potrdilno prošnjo, ter svojo prvotno obrazložitev uskladila z zahtevanim standardom. ECB je namreč v svojem mnenju konkretno presodila vsebino dopisa in jo dovolj podrobno opisala, da je mogoče sklepati o občutljivosti te vsebine. ECB je pojasnila tudi razloge za pošiljanje dopisa italijanskim organom in namere, na katerih temelji. ECB je tudi pojasnila, zakaj dejstvo, da je bila domnevna kopija dopisa že objavljena, ne pomeni, da je bila banka dolžna objaviti zadevni dokument. Te informacije skupaj z oceno tveganj, ki bi jih razkritje povzročilo za zaščitene interese, vsebovane v prvotnih odgovorih skupine pritožniku, pritožniku objektivno omogočajo, da ugotovi, zakaj je bilo razkritje v tem primeru zavrnjeno.

28. V sodnem postopku zoper odločbo o zavrnitvi dostopa do dokumenta se postavlja vprašanje, ali je treba zadevno odločbo razglasiti za nično ali ne. V zvezi s tem je Splošno sodišče razsodilo, da "[č]e odločba vsebuje kakršno koli obrazložitev [...], te obrazložitve ni mogoče razviti in prvič naknadno pojasniti" pred Sodiščem, razen v izjemnih okoliščinah.[9] Ker varuh človekovih pravic ni pristojen za razglasitev ničnosti odločbe, postopki varuha človekovih pravic izpolnjujejo drugačna merila in nimajo nujno istega cilja kot sodni postopki. V obravnavani zadevi varuhinja človekovih pravic meni, da ne bi bilo koristno grajati prvotne obrazložitve ECB v zvezi z njeno odločitvijo o zavrnitvi potrdilne prošnje. Vendar bo varuhinja človekovih pravic v nadaljevanju podala še eno pripombo, s katero bo ECB spodbudila, naj se pri odgovarjanju na prošnje za dostop osredotoči na kakovost svoje obrazložitve.

29. Glede na navedeno varuh človekovih pravic meni, da ni razlogov za nadaljnje preiskave primera.

B. Sklepi

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Ni razlogov za nadaljnje preiskave primera.

Pritožnik in ECB bosta obveščena o tej odločitvi.

Dodatna opomba

Varuhinja človekovih pravic spodbuja Evropsko centralno banko, naj razkritje dokumentov javnosti in obrazložitev odločitev o zavrnitvi razkritja še naprej obravnava ne le kot pravno obveznost, temveč tudi kot priložnost, da dokaže svojo zavezanost načelu preglednosti in s tem okrepi svojo legitimnost v očeh državljanov.

P. Nikiforos Diamandouros

V Strasbourgu, 19. decembra 2012

[1] Sklep Evropske centralne banke 2004/258/ES z dne 4. marca 2004 o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke, UL L 80, str. 42.

[2] Člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije pooblašča evropskega varuha človekovih pravic za sprejemanje pritožb evropskih državljanov v zvezi s primeri nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov ali agencij EU. Člen 263 PDEU določa pravico posameznikov, da pod določenimi pogoji vložijo ničnostno tožbo zoper akte institucij Unije, za katere se šteje, da kršijo pravo Unije.

[3] ECB se je sklicevala na zadevi T-233/09, Access Info Europe proti Svetu, ZOdl. 2011, str. II-1073, točka 36, in T-174/95, Svenska Journalistförbundet proti Svetu, Recueil 1998, str. II-2289, točka 69, ki potrjujeta, da na prošnjo za dostop javnosti ne vpliva dejstvo, da je dokument objavila tretja oseba.

[4] ECB je navedla naslednje primere: Zadeva C-122/94, Komisija proti Svetu, Recueil 1996, str. I-881, točka 29; Zadeva C-41/00 P, Interporc proti Komisiji, Recueil 2003, str. I-2125, točka 55; Zadeva T-188/98, Kuijer proti Svetu, Recueil 2000, str. II-1959, točka 36; ter združeni zadevi T-355/04 in T-466/04, Co-Frutta proti Komisiji, ZOdl. 2010, str. II-1, točka 100.

[5] Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).

[6] Zadeve C‑266/05 P, Sison proti Svetu, ZOdl. 2007, str. I‑1233, točke 34 do 36; in T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH proti Komisiji, sodba z dne 13. januarja 2011, še neobjavljena v ZOdl., točka 104, med drugim.

[7] Sodišče EU je namreč jasno odločilo, da morajo institucije pri obravnavi prošnje za dostop do dokumentov konkretno preučiti vsak zadevni dokument. Zgolj dejstvo, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo, samo po sebi ne zadostuje za utemeljitev uporabe te izjeme. Nasprotno, zadevna institucija mora načeloma pojasniti, kako bi lahko razkritje dokumenta konkretno in dejansko poseglo v interes, varovan z navedeno izjemo. Poleg tega mora biti nevarnost posega v varovane interese razumno predvidljiva in ne zgolj hipotetična. Zadeva C-506/08 P, Švedska proti MyTravel in Komisiji, sodba z dne 21. julija 2011, še ni objavljena v ZOdl., točka 76; Zadeva T‑250/08, Bachelor proti Komisiji, sodba z dne 24. maja 2011, še ni objavljena v ZOdl., točka 78; Zadeva T-166/05, Borax Europe proti Komisiji, sodba z dne 11. marca 2009, še neobjavljena v ZOdl., točka 88; združene zadeve C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, Švedska in drugi proti API in Komisiji, ZOdl. 2010, str. I-8533, točka 72; Združeni zadevi C‑39/05 P in C‑52/05 P, Švedska in Turco proti Svetu, ZOdl. 2008, str. I-4723, točka 43; Zadeva T-2/03, Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, ZOdl. 2005, str. II-1121, točka 69; Sodba Sison proti Svetu, navedena v opombi 6, točka 75.

[8] v opombi 6 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 46; Združeni zadevi T-3/00 in T-337/04, Pitsiorlas proti Svetu in ECB, ZOdl. 2007, str. II-4779, točka 227.

[9] Glej v opombi 8 navedeno sodbo Pitsiorlas proti Svetu in ECB, točka 278.