OZADJE PRITOŽBE

1. Pritožnik je stranka belgijske podružnice („Kaupthing Belgium“) banke Kaupthing Bank Luxembourg. Zaradi finančne krize jeseni 2008 so bili njeni varčevalni računi od 9. oktobra 2008 blokirani.

2. Svet Ecofin je 7. oktobra 2008 na seji razpravljal o finančni krizi in ukrepih, potrebnih za njeno reševanje. Sprejel je tako imenovani „takojšnji odziv na finančne pretrese“. Sklepi Sveta so se glasili:

„V sedanjih nemirnih razmerah v finančnem sektorju ... se strinjamo, da je prednostna naloga ponovno vzpostaviti zaupanje in pravilno delovanje finančnega sektorja.

Dogovorili smo se, da bomo podprli sistemske finančne institucije. Vsi se zavezujemo, da bomo sprejeli vse potrebne ukrepe za krepitev trdnosti in stabilnosti našega bančnega sistema ter za zaščito vlog posameznih varčevalcev.

Več držav članic je nedavno povečalo raven kritja nacionalnih sistemov zajamčenih vlog. Strinjali smo se, da bodo vse države članice za začetno obdobje vsaj enega leta zagotovile zaščito jamstva za vloge za posameznike v znesku vsaj 50 000 EUR, pri čemer se zavedamo, da se številne države članice odločijo dvigniti svoj minimalni znesek na 100 000 EUR. Pozdravljamo namero Komisije, da nemudoma predloži ustrezen predlog za spodbujanje konvergence sistemov zajamčenih vlog ..."

3. Pritožnica je 7. januarja 2009 Svetu predložila tako imenovano „pritožbo zoper Svet zaradi neupoštevanja njegove besede in kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj“. V pritožbi je navedla, da je 24. novembra 2008 pri komisarki Kroes vložila pritožbo zoper luksemburške organe. Nato je navedla del odgovora Komisije z dne 23. decembra 2008, ki se je nanašal na sklep, sprejet na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008 v zvezi s povečanjem zajamčenega minimalnega zneska prihrankov z 20.000 EUR na 50.000 EUR. Komisija je v repliki menila, da je zadevna izjava politična izjava, ki ni pravno zavezujoča. Nato je pojasnila, da je sprejela predlog za spremembo Direktive 94/19/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2004 o sistemih zajamčenih vlog [1]. Ta predlog je predvideval retroaktivno povečanje zajamčenega minimalnega zneska zavarovanih prihrankov z 20 000 EUR na 50 000 EUR od 15. oktobra 2008. Komisija je dodala, da je po pogajanjih sklenila, da je treba povečanje predlaganega pokritja izvesti do 30. junija 2009. Pritožnik je v pritožbi Svetu poudaril, da je Svet Ecofin svoje izjave z dne 7. oktobra 2008 opredelil kot „takojšnji odziv na finančne pretrese“in da je namen teh izjav pomiriti varčevalce. Pritožnik je nadalje trdil, da te izjave niso pogojene in da njihova uporaba ni odvisna od določenega časovnega okvira. Glede na to, da se je Svet po njenem mnenju pozneje distanciral od svojih izjav, je pritožnica trdila, da je Svet kriv „zavajanja evropskih državljanov“. Trdila je, da je Svet s tem, da ni spoštoval zavez, sprejetih 7. oktobra 2008, kršil načelo varstva legitimnih pričakovanj.

4. Svet je v svojem odgovoru z dne 22. januarja 2009 poudaril, da člen 7(1) Direktive 94/19/ES določa, da morajo države članice jamčiti za varčevalne račune v višini najmanj 20 000 EUR. Svet se je nato skliceval na sejo Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, na kateri je bilo ugotovljeno, da je potrebna vrsta ukrepov za izboljšanje zaupanja državljanov v bančni sektor. Natančneje, Svet je navedel, da je v svojih sklepih, ki niso pravno zavezujoči, opredelil splošne smernice za predlog direktive, namenjene okrepitvi pravil o jamstvu za vloge. Navedla je tudi, da je Komisija nato predstavila predlog za spremembo Direktive 94/19/ES, ki predvideva začetno povečanje minimalnega jamstva na 50 000 EUR in nadaljnje povečanje na 100 000 EUR po enem letu. Svet je pojasnil, da se za ta predlog uporablja postopek soodločanja in da bi bilo treba direktivo, ki iz njega izhaja, sprejeti v prvi polovici leta 2009. Na koncu je navedla, da se lahko pritožnik, če meni, da je Svet v zvezi s to zadevo storil nepravilnost, pritoži evropskemu varuhu človekovih pravic („si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...“).

PREDMET VPRAŠANJA

5. Pritožnik je v pritožbi varuhu človekovih pravic navedel naslednji dve trditvi:

1. Svet s tem, da ni storil, kar je napovedal na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, kar zadeva zaščito prihrankov bank v EU, ni držal svoje besede, zavajal evropske državljane in kršil načelo legitimnih pričakovanj.
2. Z razlikovanjem med dvema kategorijama finančnih institucij (sistemskih in nesistemskih) so sklepi Sveta z dne 7. oktobra 2008 pomenili izkrivljanje konkurence.

6. Varuh človekovih pravic je v pismu z dne 27. februarja 2009 o začetku te preiskave pozval Svet, naj predloži mnenje o prvi obtožbi. Glede na to, da pritožnik v zvezi z drugo trditvijo ni uporabil ustreznih predhodnih upravnih pristopov do Sveta, je varuh človekovih pravic sklenil, da je nedopustna, ter o tem ustrezno obvestil pritožnika in Svet. Pritožnik je 9. aprila 2009 ponovno pisal varuhu človekovih pravic. Obvestila ga je, da je medtem svojo drugo trditev predložila Svetu, ki je odgovoril 2. aprila 2009. Zato je predlagala, naj varuh človekovih pravic v svojo preiskavo vključi njeno drugo trditev. Varuh človekovih pravic je 19. maja 2009 pritožniku odgovoril, da bi bilo po njegovem mnenju bolje počakati na mnenje Sveta in njegove pripombe nanj, preden se odloči, kako bo obravnaval drugo obtožbo.

7. Varuh človekovih pravic je po proučitvi mnenja Sveta in pripomb pritožnika v zvezi z njim sklenil, da se druga trditev ne nanaša na morebitne nepravilnosti. Namenjen je bil vsebini sklepov seje Sveta Ecofin z dne 7. oktobra 2008, ki so politične narave in zato ne spadajo v njegov mandat. Varuh človekovih pravic je v pismih z dne 22. oktobra 2009 pritožnika in Svet obvestil, da druge obtožbe ne bo vključil v svojo preiskavo. Glede na to, da druga trditev ni v pristojnosti varuha človekovih pravic, se ta preiskava nanaša le na pritožnikovo prvo trditev.

Poizvedba

8. Pritožba je bila posredovana Svetu v mnenje. Svet je mnenje poslal 19. junija 2009. Mnenje je bilo posredovano pritožniku, čigar pripombe je urad varuha človekovih pravic prejel 6. julija 2009.

9. Svet je v svojem mnenju menil, da pritožba ni v pristojnosti varuha človekovih pravic. Varuh človekovih pravic je 22. oktobra 2009 obvestil Svet, da se strinja z njegovim stališčem, saj so bili sklepi, sprejeti na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, politične narave. Vendar je poudaril, da pritožnica v svoji prvi trditvi ni izpodbijala teh sklepov kot takih, temveč je trdila, da je Svet storil nepravilnost, ker jih ni izvajal in s tem ni držal svoje besede, zavajal evropske državljane in kršil načelo legitimnih pričakovanj. Varuh človekovih pravic je menil, da so ta vprašanja v njegovi pristojnosti. Zato je Svet ponovno zaprosil za mnenje o vsebini prve pritožnikove trditve.

10. Svet je 5. novembra 2009 poslal dodatno mnenje o prvi obtožbi. Nato je bila posredovana pritožnici, ki je 27. novembra 2009 poslala svoje pripombe.

ANALIZA IN SKLEPI OMBUDŠČANA

A. Domnevno neupoštevanje izjav, podanih na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

11. Pritožnik je trdil, da Svet ni storil tega, kar je napovedal na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008 v zvezi z zaščito prihrankov bank v EU. Tako ni držala svoje besede, zavajala evropske državljane in kršila načelo legitimnih pričakovanj.

12. Svet je v svojem prvem mnenju trdil, da je pritožnikova prva trditev nedopustna. Svet je opozoril na besedilo člena 195 Pogodbe ES (zdaj člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije) in navedel, da je mandat varuha človekovih pravic omejen na dejavnosti institucij v njihovi upravni vlogi. Trdila je, da politična in zakonodajna dejavnost Sveta ne more povzročiti nepravilnosti in je zato zunaj pristojnosti varuha človekovih pravic.

13. Pritožnica je v svojih pripombah zavrnila stališče Sveta in trdila, da če aktov institucij nikoli ne bi bilo mogoče šteti za upravne, ne bi bile nikoli predmet mediacije pri opravljanju svojih bistvenih funkcij.

14. Varuh človekovih pravic je 22. oktobra 2009 Svet obvestil o svojem stališču, da je prva trditev v okviru njegovega mandata. Ponovil je tudi svojo zahtevo za mnenje o vsebini te trditve. V svojem drugem mnenju je Svet vztrajal pri svojem stališču, da pritožba ne spada v pristojnost varuha človekovih pravic. Poudaril je, da se je varuh človekovih pravic strinjal, da so sklepi, sprejeti na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, politične narave. Poleg tega je trdila, da ti sklepi: (i) izrazil, da je Svet zavzel politično stališče v prid povečanju zajamčenih vlog posameznikov; in (ii) pod pogojem, da bodo potrebni izvedbeni ukrepi sprejeti v skladu s pravili, predvidenimi v Pogodbah, in sicer na podlagi predloga Komisije. Svet se zato ni strinjal s stališčem varuha človekovih pravic, da domnevno nespoštovanje zavez iz sklepov Sveta Ecofin spada v njegovo upravno dejavnost. V nadaljevanju je poudaril, da je za izvajanje teh sklepov potrebno sprejetje zakonodajnega akta, ki bi spremenil Direktivo 94/19/ES, da bi se raven minimalne zaščite jamstva za vloge povečala na 50 000 EUR. Glede na te okoliščine bi omogočanje varuhu človekovih pravic, da obravnava pritožnikov primer, implicitno omogočilo izvajanje nadzora nad: (i) vlogo Sveta kot zakonodajalca, kadar prejme predlog Komisije; in (ii) pristojnost Komisije za dajanje pobud.

15. Pritožnica je v svojih pripombah priznala, da odločitve Sveta spadajo v njegovo politično dejavnost, vendar je trdila, da metoda in izrazi, ki se uporabljajo za njihovo sporočanje državljanom, spadajo v njegovo upravno dejavnost. Navedla je, da je treba za razumevanje njene pritožbe upoštevati zgodovinski kontekst tiskovne konference, ki je sledila seji Sveta 7. oktobra 2008. Glede na to, da je Svet Ecofin svoje sklepe opredelil kot „takojšnji odziv na finančne pretrese“, je bilo jasno, da je njihov cilj pomiriti varčevalce, da ne bi hiteli dvigniti svojih prihrankov pri bankah po vsej EU. Zaradi te tiskovne konference so nekateri varčevalci svoje prihranke zapustili nesistemskim bankam, kot je Kaupthing Bank Luxembourg. Nekateri varčevalci so celo povečali vloge pri slednji banki, ki je izjave Sveta uporabila za namene trženja. Glede na to, da zadevni varčevalci niso utrpeli izgub, je pritožnica poudarila, da je bila njena pritožba zgolj simbolična in v interesu državljanov.

Ocena varuha človekovih pravic

16. Varuh človekovih pravic je v pismu Svetu z dne 22. oktobra 2009 potrdil, da so bili sklepi, sprejeti na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, politične narave in zato zunaj njegovega mandata. Zato druga pritožnikova trditev, ki se je nanašala na vsebino teh sklepov, ni bila v njegovem mandatu.

17. Vendar se prva trditev pritožnika ni nanašala na vsebino sklepov, sprejetih na seji Sveta Ecofin. Nasprotno, navedla je, da Svet s tem, da ni storil tega, kar je naznanil na tej seji, ni držal svoje besede, zavajal evropskih državljanov in kršil načelo legitimnih pričakovanj. Prva trditev pritožnika se je torej nanašala na izvajanje sklepov Sveta Ecofin.

18. Zaveze, ki jih je po mnenju pritožnika sprejel Svet na seji Sveta Ecofin, je mogoče povzeti, kot sledi: (i) posameznikom bi bila zagotovljena zaščita z jamstvom za vloge v znesku najmanj 50 000 EUR; (ii) to bi veljalo za vse države članice; (iii) zaščita bi bila zagotovljena za začetno obdobje najmanj enega leta; in (iv) zaščita bi se dodelila takoj.

19. Stališče, ki ga je Svet sprejel na seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008, je očitno politična odločitev. Varuh človekovih pravic ne more obravnavati pritožb zoper politično odločitev kot tako, na primer pritožbe, ki se nanaša na domnevno neustreznost zneska 50 000 EUR, ki ga je predlagal Svet.

20. Vendar se pritožnikova prva trditev ne nanaša na politično odločitev kot tako, temveč na vprašanje, ali Svet ni izvršil navedene odločitve in s tem ni držal svoje besede, zavajal državljanov in kršil načela legitimnih pričakovanj. Varuh človekovih pravic še vedno meni, da so to vprašanja, ki jih načeloma lahko razišče. Vendar je očitno, da je tak očitek lahko utemeljen le, če je Svet dejansko sprejel natančne zaveze in jih nato ni izpolnil.

21. Svet je trdil, da bi sprejetje mandata varuha človekovih pravic v primeru, kot je obravnavani, slednjemu implicitno omogočilo izvajanje nadzora nad: (i) svojo funkcijo zakonodajalca, ko prejme predlog Komisije; in (ii) pristojnost Komisije za dajanje pobud. Varuh človekovih pravic meni, da noben od teh argumentov ni utemeljen. Najprej je treba poudariti, da se ta preiskava nanaša na Svet in ne na Komisijo. Poleg tega so bile izjave iz sklepov seje Sveta Ecofin z dne 7. oktobra 2008 dane, preden je Komisija Svetu predložila kakršen koli predlog [2]. Tako sprejeta odločitev je bila torej odločitev Sveta in samo Sveta. Edino vprašanje, ki ga varuh človekovih pravic lahko preuči, je torej, ali je Svet pozneje izpolnil posebne zaveze, ki jih je - po mnenju pritožnika - sprejel 7. oktobra 2008.

22. Svet je v pismu z dne 22. januarja 2009 pritožnika obvestil, da se lahko pritoži Evropskemu varuhu človekovih pravic, če meni, da je Svet v zvezi s to zadevo storil nepravilnost. Če varuh človekovih pravic dejansko nima nikakršne pristojnosti na tem področju, kot zdaj trdi Svet, bi bil nasvet, ki ga je Svet podal v pismu z dne 22. januarja 2009, napačen in zavajajoč. Varuhinja človekovih pravic meni, da se ne bi smelo domnevati, da bi institucija Unije državljanom namenoma dajala napačne in zavajajoče nasvete.

23. Z naknadno spremembo Direktive 94/19/ES z Direktivo 2009/14/ES [3] je bila uvedena zaščita jamstva za vloge na ravni EU v višini najmanj 50 000 EUR. To zaščito so morale države članice zagotoviti do 30. junija 2009 (člen 2(1) Direktive 2009/14/ES) in bo trajala nedoločen čas. Z navedeno zakonodajo se izvajajo ustrezni sklepi seje Sveta Ecofin z dne 7. oktobra 2008. Edina izjema je, da sprememba zaščite jamstva za vloge ni bila uvedena od 7. oktobra 2008, temveč 30. junija 2009. Osebe, ki imajo varčevalne račune v državah članicah, v katerih je bila raven kritja pred 1. julijem 2009 nižja od 50 000 EUR, bi zato tvegale izgubo denarja, če bi njihove banke med oktobrom 2008 in koncem junija 2009 postale plačilno nesposobne.

24. Komisija je v svojem predlogu za Direktivo 2009/14/ES utemeljila predlagano retroaktivno povečanje ravni varstva, pri čemer se je med drugim sklicevala na „legitimna pričakovanja vseh zadevnih strani“. Zdi se torej, da je Komisija menila, da lahko točka (iv) sklepov (glej točko 18 zgoraj) ustvari taka legitimna pričakovanja.

25. Zdi se, da je Svet v svojih mnenjih navedel, da so sklepi javnost obvestili, da bo Evropska unija sprejela zakonodajne ukrepe za okrepitev zaščite varčevalcev. Glede na to, da se zakonodaja na zadevnem področju lahko sprejme le na podlagi predloga Komisije in da Svet o takih predlogih ne odloča sam, temveč skupaj z Evropskim parlamentom, bi bila taka razlaga smiselna. Vendar dejstvo, da bi bilo treba ukrepe iz sklepov še vedno vključiti v zakonodajo Unije, iz teh sklepov ne izhaja tako jasno, kot bi se pričakovalo v takem primeru. Besedilo, ki se tam uporablja („Strinjamo se ...“), nakazuje, da je bila odločitev o snovi že sprejeta in da bi države članice zaščito, opisano v sklepih, odobrile, čeprav le „za začetno obdobje enega leta“.

26. Vendar je treba upoštevati, da je to vprašanje postalo brezpredmetno, saj se zdi, da varčevalci pred 1. julijem 2009 niso utrpeli izgub. Pritožnica je sama navedla, da je njena pritožba postala samo akademsko zanimiva in da je bilo njeno ravnanje simbolično. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da ni razlogov za nadaljnje preiskave v zvezi s to pritožbo.

B. Sklepi

Varuh človekovih pravic na podlagi svoje preiskave te pritožbe zaključi z naslednjim sklepom:

Nadaljnje preiskave v zvezi s to pritožbo niso utemeljene.

Pritožnik in Svet bosta obveščena o tej odločitvi.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

V Strasbourgu, 5. marca 2010

[1] UL 1994, L 135, str. 5.

[2] Predlog Komisije je bil sprejet 15. oktobra 2008, en teden po seji Sveta Ecofin 7. oktobra 2008.

[3] Direktiva 2009/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o spremembah Direktive 94/19/ES o sistemih zajamčenih vlog glede stopnje kritja in rokov za izplačilo, UL 2009, L 68, str. 4.