OZADJE PRITOŽBE

1. To pritožbo je vložilo združenje ribičev s sedežem na Škotskem. V času vložitve pritožbe je imelo združenje 68 članov, od katerih so vsi lastniki ribiških plovil, večina pa jih ima sedež na jugozahodu Škotske.

2. Svet je decembra 2002 kot del letnega ribolovnega načrta EU za leto 2003 sprejel podnačrt, katerega cilj je bil obnoviti zdrave in trajnostne staleže trske na območjih, ki vključujejo zahod Škotske in Severno morje. Ta podnačrt se je imenoval načrt za obnovo staleža trske in je bil namenjen zmanjšanju števila dodeljenih ribolovnih dni za nekatere skupine plovil. Omejitve ribolovnih dejavnosti vsako leto pregleda Svet na podlagi predloga, ki ga predloži Komisija. Za ribolovna območja zahodno od Škotske veljajo take omejitve od leta 2003.

3. Kategorija, na katero se nanaša ta očitek, se nanaša na ribiška plovila, ki uporabljajo vrsto ribolovnega orodja, imenovano pridnena vlečna mreža. Operativna velikost mrežnega očesa mreže, ki se uporablja za takšno vlečno mrežo, je med 70 in 90 mm. V skladu z ribolovnimi evidencami, sporočenimi v letu 2002, so imela taka plovila ulov, pri katerem so trska, morska plošča in morski list predstavljali manj kot 5 % celotnega iztovora. V uradnih dokumentih se ta kategorija plovil navaja kot "4.a.ii/8.1.d".

4. Za leto 2006 je bilo v tabeli I ("Največje število dni, ko je plovilo lahko prisotno v letu 2006 na območju glede na ribolovno orodje") Priloge IIA k Uredbi Sveta 51/2006 [1] tej kategoriji plovil, ki lovijo v zahodnem delu Škotske ali Severnem morju, dodeljenih 280 ribolovnih dni. V ustrezni tabeli je dodelitev zahodno od Škotske navedena v stolpcu 2.d, enakovredna dodelitev za Severno morje pa v stolpcu 2.b-2. Za leto 2007 je Priloga IIA k Uredbi Sveta 41/2007 [2] zmanjšala ribolovne dni za to kategorijo plovil na 252 (10 % manj kot leta 2006) zahodno od Škotske. Nasprotno pa je število ribolovnih dni v Severnem morju ostalo 280 dni.

5. Komisija je prvotno predlagala 25-odstotno zmanjšanje ribolovnih dni. Ta predlog je temeljil na oceni števila ulovov trske, ki jih je sporočila vsaka država članica. Navedeno oceno je opravil Znanstveni, tehnični in gospodarski odbor za ribištvo (STECF).

6. Komisija je 23. novembra 2006 na seji delovne skupine Sveta za ribištvo obvestila države članice o osnutku predloga, ki ga bo predložila Svetu v sprejetje na decembrski seji. Komisija je navedla kategorije ribolovnega orodja, ki bi bile prizadete, vključno s kategorijo 4.a.ii/8.1.d.

7. Komisija je 30. novembra 2006 na naslednji seji delovne skupine Sveta za ribištvo predložila delovni dokument št. 3, dokument za razpravo, ki naj bi bil izhodišče za nadaljnja pogajanja z državami članicami. Namen izračunov iz delovnega dokumenta je bil opredeliti ribolovno orodje, ki je predstavljalo največji delež letno ulovljene trske. Pregled je bil razdeljen na dva dela. Prva je opredelila tiste naprave, ki so ulovile več kot določeno tonažo trske (na primer več kot 500 ton za Severno morje). Drugi se je nanašal samo na Severno morje in Skagerrak, v njem pa je bilo preučeno število ulovljenih trsk. Delovni dokument je vseboval tabelo, v kateri ni bilo navedeno največje število ribolovnih dni, vendar so bile navedene kategorije, na katere bi vplivalo zmanjšanje števila ribolovnih dni. Ustrezna polja so bila v tabeli označena s sivo barvo.

8. Kar zadeva kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d, je bil v dogovoru s Komisijo dokument Sveta 16991/06 predložen državam članicam v razpravo v zvezi s prvim kompromisom. To je predvidevalo omejitev ribolovne dejavnosti zahodno od Škotske na 210 ribolovnih dni, kar je 25 % manj kot leta 2006. V tem dokumentu je navedeno število 210 ribolovnih dni v polju, ki je bilo v tabeli na strani 12 delovnega dokumenta Komisije št. 3 označeno s sivo barvo in ustreza območju zahodno od Škotske. Za polje za Severno morje, ki v isti tabeli ni bilo označeno s sivo barvo, dokument 16991/06 ni predlagal zmanjšanja števila ribolovnih dni v primerjavi s številom leta 2006, ki je bilo 280. Kar zadeva več drugih kategorij plovil, so bila v drugih poljih v dokumentu Sveta 16991/06, ki ustrezajo poljem, označenim s sivo barvo v delovnem dokumentu Komisije št. 3, predvidena tudi znižanja, čeprav po različnih stopnjah, za eno ali več geografskih območij. V okviru drugega kompromisa se je Komisija strinjala, da bo predlagano zmanjšanje ribolovnih dni za plovila, ki ustrezajo kategoriji 4.a.ii/8.1.d, zahodno od Škotske omejila na 12 %, tj. na 246 ribolovnih dni.

9. Nazadnje se je Komisija v okviru tretjega kompromisa strinjala, da se za pripomočke, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d, uporabi le 10-odstotna stopnja zmanjšanja. Zato je bilo v dokumentu Sveta 17046/06 predvideno, da se ribolovna dejavnost plovil, ki spadajo v to kategorijo, omeji na 252 ribolovnih dni. Ta številka je razvidna iz tabele 1 Priloge IIA k Uredbi 41/2007, ki jo je Svet sprejel 21. decembra 2006. Januarja 2007 je škotska uprava pritožnika obvestila o izidu seje Sveta. Vendar ni bilo nobenih pojasnil glede zmanjšanja ribolovnih dni za kategorijo 4.a.ii/8.1.d.

10. Pritožnik, ki zaradi te spremembe ni bil zadovoljen, je januarja 2007 pisal škotski upravi. Slednji je odgovoril tako, da je pritožniku predložil kopijo delovnega dokumenta Komisije št. 3. Škotska uprava je v zvezi z izračunom iz tega dokumenta menila, da je bila storjena napaka. Zlasti je poudaril, da bi bilo treba podatke za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d v stolpcih 2.b (tj. 280 ribolovnih dni) in 2.d (252 ribolovnih dni) tabele I Priloge IIA k Uredbi 41/2007 zamenjati in da ta napaka ni bila opažena med končnimi pogajanji na ustreznem zasedanju Sveta decembra 2006. Škotska uprava je nadalje poudarila, da je do enake napake prišlo v zvezi s kategorijo plovil 4.a.v/8.1.d, pri kateri so bile izmenjane tudi informacije v obeh stolpcih. Ker je bila napaka upravna in ne politična, je uprava menila, da bi jo bilo treba popraviti z upravnimi ukrepi in ne s političnim posredovanjem.

11. V letu 2007 so se s Komisijo nadaljevale razprave o tem vprašanju. Vendar službe Komisije niso priznale, da je bila storjena napaka. Novembra 2007 je pritožnik pisal ministrom Združenega kraljestva, komisarju Borgu (ribištvo in pomorske zadeve) in generalnemu direktorju Komisije za ribištvo in pomorske zadeve ter jih prosil za pomoč pri odpravi domnevne krivice.

12. Komisar in generalni direktor sta v svojih odgovorih pritožniku z dne 10. in 21. januarja 2008 poudarila, da je kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d bistveno prispevala k ulovu nedoraslih trsk zahodno od Škotske in je zato primerna za zmanjšanje ribolovne dejavnosti. Po njihovem mnenju so države članice o tem razpravljale in ga odobrile na seji Sveta decembra 2006. Komisar je tudi poudaril, da so bili podatki ponovno preverjeni in da se zdi, da ni bilo nobene napake.

PREDMET VPRAŠANJA

13. Po navedbah pritožnika je Komisija svoj odgovor utemeljila na sklepih iz svojega delovnega dokumenta št. 3, da bi dokazala, da je bilo zmanjšanje ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske pravilno. Vendar se ti sklepi niso nanašali na zahod Škotske, temveč na Severno morje. Pritožnik se je skliceval na sporočila, ki jih je Komisija poslala Stalnemu predstavništvu Združenega kraljestva in so bila posredovana Škotski upravi. V zvezi z merilom glede števila ulovljenih trsk (na podlagi umrljivosti mladih rib) je pritožnik trdil, da se ne uporablja zahodno od Škotske, temveč za Severno morje/Skagerrak.

14. Pritožnik se je 25. marca 2008 obrnil na varuha človekovih pravic. Pritožnikova trditev in trditev sta bili naslednji:

1. Pritožnik je trdil - in trdil, da bi morala Komisija to sprejeti -, da je storil upravno napako, tj. uporabil napačne številke v dveh stolpcih, ko je Svetu priporočil, naj za leto 2007 zmanjša število ribolovnih dni za plovila kategorije "4.a.ii/8.1.d" z 280 na 252 zahodno od Škotske.
2. Pritožnik je trdil, da bi morala Komisija sprejeti ustrezne ukrepe za odpravo napake, ki jo je storila.

Poizvedba

15. Pritožba je bila posredovana Komisiji v mnenje. Komisija je svoje mnenje poslala 27. junija 2008. Mnenje je bilo posredovano pritožniku, ki je svoje pripombe poslal 18. avgusta 2008.

16. Varuh človekovih pravic je 16. februarja 2009 Komisiji predložil osnutek priporočila. Komisija je 18. junija 2009 poslala podrobno mnenje. Podrobno mnenje je bilo posredovano pritožniku, ki je svoje pripombe poslal 20. julija 2009.

ANALIZA IN SKLEPI OMBUDŠČANA

Uvodne ugotovitve

17. Varuh človekovih pravic je v dopisu Komisiji z dne 9. aprila 2008 o začetku preiskave poudaril, da se ta pritožba nanaša na domnevno upravno napako v zvezi s predlogom Komisije, ki je bil podlaga za uredbo, ki jo je pozneje sprejel Svet. V skladu s prejšnjim členom 195 Pogodbe ES (ki je postal člen 228 Pogodbe o delovanju Evropske unije) lahko varuh človekovih pravic preiskuje le primere nepravilnosti. Zato ne more presojati utemeljenosti zakonodaje Skupnosti. Vendar je pritožnik trdil, da se ta zadeva nanaša na upravno napako v predlogu Komisije. Varuhinja človekovih pravic je zato menila, da bi bilo na prvi pogled mogoče razlikovati med Uredbo kot tako in predložitvijo nekaterih podatkov, ki so bili na koncu vključeni v Uredbo. V teh okoliščinah je varuhinja človekovih pravic menila, da je primerno začeti preiskavo, da bi se to vprašanje razjasnilo. Varuh človekovih pravic je v pismih Komisiji in pritožniku navedel, da zato ne bo sprejel končne odločitve o tem, ali ta pritožba spada v njegovo pristojnost, dokler ne bo prejel mnenja Komisije.

18. Komisija v svojem mnenju ni predložila pripomb o zgoraj navedenem ali dvomila o dopustnosti pritožbe [3]. V teh okoliščinah varuh človekovih pravic meni, da ta pritožba dejansko spada v njegovo pristojnost.

A. Trditev o upravni napaki in ustrezni zahtevek

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

19. Pritožnik je trdil, da je Komisija storila upravno napako, tj. uporabila napačne številke v dveh stolpcih, ko je Svetu priporočila, naj za leto 2007 zmanjša število ribolovnih dni za plovila kategorije 4.a.ii/8.1.d z 280 na 252 zahodno od Škotske. Trdila je, da bi morala Komisija sprejeti ustrezne ukrepe za odpravo napake, ki jo je storila.

20. Komisija je v svojem mnenju navedla, da je med postopkom revizije Priloge II razvoj števila ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d, temeljil na merilih, podprtih z znanstvenimi in tehničnimi dokazi. Glede na podatke, ki so jih predložile države članice in jih je analiziral STECF, so plovila kategorije 4.a.ii/8.1.d ulovila več kot 50 ton trske zahodno od Škotske. Od teh trsk je bilo v referenčnem letu 2005 več kot 10 000 osebkov starih 1 [4] let, več kot 4 000 osebkov pa 2 leti. V istem letu je trska, stara 1 in 2, predstavljala več kot 95 % vseh trsk, ulovljenih na zahodu Škotske s plovili 4.a.ii/8.1.d. Pred sejami delovne skupine Sveta in med razpravami v delovni skupini Sveta, Coreperju in na plenarnem zasedanju Sveta so bili državam članicam predloženi vsi elementi v različnih fazah pogajanj. Zmanjšanje števila ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, je bilo izvedeno v skladu s stopnjami zmanjšanja, dogovorjenimi v navedenih fazah pogajanj. Na koncu postopka so države članice sprejele tretji kompromis.

21. Komisija je sklenila, da je sklep, ki ga je Svet sprejel decembra 2006, rezultat poglobljene razprave med državami članicami in Komisijo, podprte z najnovejšimi razpoložljivimi znanstvenimi in tehničnimi dokazi. Zato se ni strinjala s trditvijo pritožnika, da je prišlo do upravne napake v zvezi s predlogom Komisije ali med postopkom sprejetja. V skladu s tem je Komisija varuhinjo človekovih pravic pozvala, naj zadevo zaključi.

22. Pritožnik se je v svojih pripombah strinjal, da preglednica v neuradnem dokumentu št. 3 vsebuje ustrezno polje, označeno s sivo. Pritožnik se je tudi strinjal, da so v prvem, drugem in tretjem kompromisu predlagana zmanjšanja v ustrezni kategoriji. Poudaril pa je, da so mu bili tabela in kompromisi na voljo šele pred kratkim. Pred sprejetjem Uredbe št. 41/2007 ji niso bili dani na voljo niti ti dokumenti niti delovni dokument št. 3.

23. Po mnenju pritožnika Komisija ni mogla prezreti vsebine svojega delovnega dokumenta št. 3. Komisija ni pojasnila, zakaj v besedilu delovnega dokumenta ni sklicevanja na kategorijo 4.a.ii/8.1.d, ki se nanaša na zahod Škotske. Pritožnik se je spraševal, ali bi Komisija v zvezi z Zahodno Škotsko lahko zamenjala kategorijo 4.a.ii/8.1.d s 4.a. iv/8.1.d, ki je bila opredeljena na tretji strani navedenega delovnega dokumenta. Dejansko je bila v njem omenjena vaja v zvezi z ulovljenimi primerki trske, vendar v zvezi s Severnim morjem. Pri tem je bilo za kategorijo 4.a.ii/8.1.d ugotovljeno, da lovi več kot 400 000 trsk v Severnem morju. V delovnem dokumentu je bilo zato predlagano zmanjšanje števila ribolovnih dni v zvezi s Severnim morjem za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d. Ne glede na to priporočilo okvir, ki ustreza navedeni kategoriji, v tabeli na strani 12 delovnega dokumenta št. 3 ni bil označen s sivo barvo, prav tako pa takšno zmanjšanje ni bilo predvideno v kompromisih, o katerih se je razpravljalo na sejah Sveta. V zvezi s Severnim morjem Uredba št. 41/2007 za leto 2007 ne določa zmanjšanja števila ribolovnih dni, dodeljenih kategoriji 4.a.ii/8.1.d, kot je bilo storjeno leta 2006.

24. Pritožnik je navedel, da je Komisija jasno navedla, da je razlog za znižanja naveden v besedilu neuradnega dokumenta št. 3. Vendar je dodal, da v tem besedilu ni sklicevanja na kategorijo 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske. Če bi, kot je trdila Komisija, podatke v zvezi z ribolovom trske zahodno od Škotske zagotovile države članice, STECF pa bi jih analiziral, in če bi bil zato potreben predlog za zmanjšanje števila ribolovnih dni, bi moral biti ta predlog podan v delovnem dokumentu št. 3. Pritožnik je poudaril, da Komisija ni pojasnila, zakaj v delovnem dokumentu ni bilo takega predloga v zvezi z zahodom Škotske. Nasprotno pa je delovni dokument vseboval jasno sklicevanje na ustrezno kategorijo v zvezi s Severnim morjem z enako jasnim priporočilom za zmanjšanje. Vendar to pozneje ni bilo sprejeto.

25. Pritožnik je trdil, da dejstvo, da države članice na splošno in zlasti Združeno kraljestvo niso opazili napake, ne opravičuje upravne napake Komisije. Strinjal se je s Komisijo, da morajo predlagana zmanjšanja temeljiti na znanstvenih dokazih. Pritožnik je dodal, da če so potrebni kakršni koli dodatni dokazi za njegovo trditev, da je prišlo do upravne napake zaradi zmede med kategorijami in med področji, je bilo to zagotovljeno z dejstvom, da je bila ista napaka ponovljena v zvezi s kategorijo 4.a.v/8.1.d. Pritožnik je zaključil s pozivom varuhu človekovih pravic, naj od Komisije zahteva, da sprejme ukrepe za odpravo učinka napake.

Ocena varuha človekovih pravic, na podlagi katere je bil pripravljen osnutek priporočila

26. Varuh človekovih pravic je ugotovil, da je 252 ribolovnih dni, dodeljenih plovilom, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske v Prilogi IIA k Uredbi 41/2007 (v primerjavi z 280 dnevi za leto 2006), rezultat predloga Komisije, ki ga je nato sprejel Svet. Zadevni dokument Komisije v zvezi s tem je delovni dokument Komisije št. 3 z dne 30. novembra 2006, o katerem je istega dne razpravljala delovna skupina Sveta in ki je bil podlaga za nadaljnje razprave med državami članicami.

27. V delovnem dokumentu so navedene glavne spremembe, ki jih je predlagala Komisija v zvezi s prilogami IIA, IIB in IIC k Uredbi (ES) št. 51/2006. Deli, ki so pomembni za to preiskavo, so strani 2 do 4 delovnega dokumenta in stran 12, ki vsebuje osnutek tabele z načrtovanimi maksimalnimi ribolovnimi dnevi v letu 2007 za različne kategorije plovil na naslednjih štirih geografskih območjih: (1) Kattegat; (2) Severno morje, razdeljeno na tri podstolpce (vključno s Skagerrakom); (3) Irsko morje; in (4) zahodno od Škotske. Preglednica v delovnem dokumentu še ni vsebovala natančnih številk za največje število ribolovnih dni, saj je bila stopnja zmanjšanja še vedno predmet medresorskega posvetovanja. Vendar so bila polja v zvezi s tistimi kategorijami in območji, za katere je Komisija že predlagala zmanjšanje števila ribolovnih dni, označena s sivo barvo. Kar zadeva kategorijo 4.a.ii/8.1.d, je bil okvir zahodno od Škotske siv, kar pomeni, da je bilo predlagano zmanjšanje števila 280 dni na morju, določenega za leto 2006.

28. V skladu z neuradnim dokumentom bi bilo zmanjšanje ribolovnih dni, ki izhaja iz razlage Poslovnika Sveta, učinkovitejše, če bi se uporabljalo le za tiste flote, ki predstavljajo večino smrtnosti rib. Na tej podlagi so bile izbrane flote, ki predstavljajo ulov trske (v tonah) nad določenim pragom. Pragovi so bili odvisni od skupne količine trske, ulovljene na zadevnih štirih območjih. Na podlagi podatkov, ki jih je zbral STEC, so bile določene štiri geografske tabele, ki ustrezajo štirim geografskim območjem in navajajo tiste kategorije plovil, ki so presegle mejne vrednosti v tonah (strani 2 do 3 delovnega dokumenta). Zahodno od Škotske (za katero je bil določen prag 50 ton trske) kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d ni bila navedena v tej tabeli. To je pomenilo, da ni bila med kategorijami plovil, ki lovijo več kot 50 ton trske, in zato ne bi bila upoštevana pri morebitnem zmanjšanju ribolovnih dni.

29. Štirim geografskim preglednicam v delovnem dokumentu je sledila peta preglednica (na strani 4). Ta preglednica se je nanašala le na Severno morje in Skagerrak, za katera je bil opravljen drugi postopek za izbiro ribolovnih naprav, s katerimi se lovi več kot 400 000 trsk. Tak pristop je omogočil tudi vključitev merila, ki temelji na umrljivosti mladih rib. V tej tabeli sta kategoriji plovil 4.a.ii/8.1.d in 4.a.v/8.1.d označeni s krepkim tiskom, kar pomeni, da bi se zanje predlagalo zmanjšanje števila ribolovnih dni. V delovnem dokumentu je bilo ugotovljeno naslednje:

"Zato je bilo predlagano, da bi morala zgoraj navedena orodja upoštevati zmanjšanje, ki ga priporočajo službe [Komisije], medtem ko bi ostala na isti ravni kot leta 2006. Ustrezne neto številke za dneve na morju še niso prikazane v tabeli 1 naslednjega poglavja, saj je stopnja zmanjšanja še vedno predmet medresorskega posvetovanja.“

30. Na podlagi navedenega se je zdelo, da se je zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d, ki ga je predlagala Komisija, nanašalo le na Severno morje in Skagerrak. Vendar je v tabeli z načrtovanim največjim številom ribolovnih dni na strani 12 delovnega dokumenta polje, označeno s sivo, ustrezalo stolpcu z oznako (d) zahodno od Škotske in ne stolpcu z oznako (b) za Severno morje in Skagerrak. Zato se je v zvezi s kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zdelo, da tabela na strani 12 delovnega dokumenta napačno odraža sklepe Komisije na straneh 3 in 4 delovnega dokumenta. Varuhinja človekovih pravic je zato ugotovila, da je dejansko prišlo do upravne napake. Zdi se, da je do enake napake prišlo tudi pri kategoriji plovil 4.a.v/8.1.d. Čeprav je bila v preglednici na strani 4 delovnega dokumenta ta kategorija plovil v Severnem morju in Skagerraku opredeljena kot potencialno prizadeta zaradi zmanjšanja, v preglednici na strani 12 ni bila označena s sivo barvo, temveč je bilo navedeno, da bi zmanjšanje lahko vplivalo na plovila te kategorije na zahodu Škotske. Zato je pritožnik menil, da sta bila stolpca zahodno od Škotske ter Severno morje in Skagerrak izmenjana.

31. Komisija je v svojem mnenju navedla, da je predlagala 25-odstotno zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d, nato pa se je strinjala z zmanjšanjem predlaganega zmanjšanja na 12 % in pozneje na 10 %. Vendar se Komisija po njenem mnenju ni izrekla o morebitni inverziji obeh stolpcev. Navedla je le, da njen predlog za zmanjšanje ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, temelji na merilih, podprtih z znanstvenimi in tehničnimi dokazi, ki se nanašajo na podatke, ki so jih predložile države članice in jih je analiziral STECF. Komisija ni obravnavala vprašanja, zakaj to ni bilo omenjeno v njenem delovnem dokumentu št. 3. Komisija prav tako ni pojasnila, zakaj flota te kategorije plovil v Severnem morju, ki jo je opredelila v preglednici na strani 3 neuradnega dokumenta, med pogajanji in v končni uredbi ni bila navedena kot potencialno prizadeta zaradi zmanjšanja v preglednici na strani 12.

32. Poleg tega je iz dokumentov Sveta 16991/06 in 17046/06, ki sta bila podlaga za različna pogajanja v Svetu, razvidno, da so se poznejša znižanja uporabljala tudi za druge kategorije plovil, za katere so bila polja v delovnem dokumentu Komisije št. 3 označena s sivo barvo, čeprav po drugačnih stopnjah kot tista, ki so se uporabljala za kategorijo plovil 4.a.ii./8.1.d. Zdelo se je, da zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d iz dokumentov Sveta št. 16991/06 in 17046/06 ter tabele v Prilogi IIA k Uredbi Sveta št. 41/2007 zgolj odraža predloge, ki jih je Komisija predložila v ustreznih fazah postopka v okviru treh kompromisov.

33. Na podlagi navedenega se je zdelo, da je bila napaka Komisije v tabeli njenega delovnega dokumenta št. 3 ponovljena v dokumentih Sveta. Čeprav je Komisija trdila, da je končna odločitev, ki jo je sprejel Svet, rezultat poglobljene razprave med državami članicami, nič ne kaže na to, da bi se ta razprava nanašala na podlago celotnega predloga, to je na vprašanje, katera območja bi morala biti zajeta s predlaganim zmanjšanjem ribolovnih dni za plovila te kategorije. Če bi Svet obravnaval to vprašanje, bi bilo najtežje pojasniti, kako bi bilo mogoče spregledati napako Komisije. Pravzaprav je bila ta napaka precej očitna. To je bilo razvidno iz očitnega protislovja med navedbami na straneh 3 in 4 delovnega dokumenta Komisije št. 3, v katerem je predlagano zajetje kategorije plovil 4.a.ii/8.1.d v Severnem morju in ne na zahodu Škotske, ter preglednico na strani 12 delovnega dokumenta (in poznejšimi dokumenti Sveta, ki odražajo te navedbe), kjer so bila zadevna območja ravno nasprotna, in sicer zahod Škotske in ne Severno morje.

34. Na podlagi navedenega je varuhinja človekovih pravic Komisiji predložila naslednji osnutek priporočila:

"Komisija bi morala priznati, da je storila upravno napako, ko je v polju na strani 12 svojega neuradnega dokumenta št. 3 predlagala, da bi bilo treba število ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d, zahodno od Škotske zmanjšati, čeprav vsebinski premisleki iz tega neuradnega dokumenta kažejo, da Komisija meni, da tako zmanjšanje ni potrebno.

Komisija bi morala, kolikor je to še mogoče, sprejeti ustrezne ukrepe za odpravo navedene napake.“

Argumenti, predloženi varuhu človekovih pravic po njegovem osnutku priporočila

35. Komisija je v svojem podrobnem mnenju navedla, da so pravna pravila, ki urejajo zakonodajni postopek za sprejetje letne uredbe o omejitvi ribolovne dejavnosti, določena v Uredbi Sveta (ES) št. 2371/2002 („osnovna uredba“)[5]. Poudarilo je, da zlasti člen 20 osnovne uredbe določa poseben postopek, v skladu s katerim Svet na predlog Komisije odloča o omejitvah ulova in/ali ribolovnega napora ter o razdelitvi ribolovnih možnosti med države članice. Člen 4 osnovne uredbe zahteva, da se vsi ukrepi, ki urejajo dostop do voda in virov ter trajnostno izvajanje ribolovnih dejavnosti, določijo ob upoštevanju zlasti poročil STECF. Hkrati člen 5 osnovne uredbe za staleže zunaj varnih bioloških meja zahteva, da Svet sprejme prednostne ukrepe v obliki načrtov obnovitve. Določbe Uredbe Sveta (ES) št. 423/2004 [6] v zvezi s CRP so med drugim za stalež trske zahodno od Škotske določile načrt obnovitve.

36. Poročilo Svetovalnega odbora za upravljanje ribištva (ACFM) Mednarodnega sveta za raziskovanje morja (ICES) je bilo na voljo 20. oktobra 2006. Opisala je, da je trska zahodno od Škotske v kritičnem stanju, in svetovala, da se ta stalež trske v letu 2007 ne bi smel loviti. Podskupina STECF za upravljanje ribolovnega napora se je sestala od 5. do 9. junija 2006 in od 9. do 13. oktobra 2006, da bi analizirala podatke, ki so jih predložile države članice. Pri tem je glede na razpoložljive informacije o stanju različnih staležev rib ocenila tudi vpliv različnih kategorij plovil na staleže, za katere velja Poslovnik Sveta, in posledične posledice za omejitve napora, predvidene za leto 2007. STECF je Komisiji predložil svoje ugotovitve in mnenje na sestanku novembra 2006 [7]. To je med drugim pokazalo, da bi bila kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske jasna kandidatka za zmanjšanje ribolovnega napora za leto 2007.

37. V zakonodajnem postopku, na podlagi katerega je Svet 21. decembra 2006 sprejel Uredbo št. 41/2007, so v Delovni skupini Sveta za notranjo ribiško politiko potekale predhodne razprave. Vprašanje omejitev napora, vključno s tistimi za kategorijo 4.a.ii/8.1.d, je bilo obravnavano na dveh sejah delovne skupine 23. in 30. novembra 2006. Razprave na zadnji seji so potekale na podlagi delovnega dokumenta št. 3, ki so ga službe Komisije pripravile v ta namen. Ta dokument je vseboval izračune v zvezi z vplivom različnih kategorij plovil na staleže trske, za katere velja Poslovnik Sveta, in navedbe kategorij, ki bi lahko upravičile zmanjšanje števila ribolovnih dni za leto 2007.

38. Komisija je 5. decembra 2006 predstavila zakonodajni predlog za uredbo št. 41/2007. To je bil uradni začetek razprav in pogajanj v Svetu. Predlog Komisije je bil zmanjšati število ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d, ki lovijo zahodno od Škotske, za 25 %, tj. z 280 dni v letu 2006 na 210 dni v letu 2007. Nasprotno pa je bilo v predlogu Komisije predvideno, da bi moralo število ribolovnih dni za isto kategorijo plovil v Severnem morju (280 dni) ostati nespremenjeno.

39. V nadaljnjem zakonodajnem postopku je bil predlog za zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske nekoliko spremenjen. V prvem kompromisu je zmanjšanje ostalo 25-odstotno. V drugem kompromisu se je Komisija strinjala z zmanjšanjem za 12 % (kar pomeni 246 dni). V končnem kompromisu, ki je bil sprejet kot „paketni dogovor“, se je Komisija strinjala z 10-odstotno stopnjo zmanjšanja. Svet je tako določil največje število ribolovnih dni za to kategorijo plovil zahodno od Škotske na 252 dni za obdobje upravljanja 2007 (od 1. februarja 2007 do 31. januarja 2008).

40. Komisija je nadalje navedla, da ji je škotska uprava, ko je pritožnik poizvedoval o zmanjšanju ribolovnih dni zahodno od Škotske, predložila izvod neuradnega dokumenta št. 3 in domnevala, da je Komisija storila upravno napako, ko je predlagala zadevno zmanjšanje ribolovnega napora. Škotska uprava je videla napako v tem, da je bilo na strani 12 delovnega dokumenta št. 3 navedeno zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske. Vendar je na strani 4 delovni dokument zagovarjal zmanjšanje ribolovnega napora za isto kategorijo plovil - ne zahodno od Škotske, temveč v Severnem morju.

41. Komisija je trdila, da je bila utemeljitev iz pritožbe in osnutka priporočila varuha človekovih pravic osredotočena izključno na neuradni dokument št. 3, ki so ga njene službe dale na voljo državam članicam, zastopanim v Svetu v zgodnjih fazah zakonodajnega postopka. Po mnenju Komisije je varuhinja človekovih pravic delovni dokument napačno opredelila kot dokument Komisije, ki je pomemben za zakonodajni postopek. Zadevni dokument dejansko ni bil delovni dokument, temveč uradni zakonodajni predlog, ki ga je Komisija sprejela in Svetu posredovala 5. decembra 2006. Komisija je menila, da delovni dokument v zakonodajnem postopku nima nikakršnega statusa. Poudarila je, da je neuradni dokument zelo neformalno sredstvo za posredovanje pisnih informacij. V mednarodni praksi se neuradni dokumenti večinoma uporabljajo kot opomnik za točke, ki so bile ali bodo opravljene. Niso za citiranje ali pripisovanje, ker ne predstavljajo verodostojne izjave, ki bi na kakršen koli način zavezovala državo izvorne delegacije. V praksi Komisije se neuradni dokumenti v zapletenih zakonodajnih postopkih pogosto uporabljajo kot neuradno ali neuradno sredstvo za: (i) seznanjanje držav članic z zapletenimi in občutljivimi temami v najzgodnejši možni fazi postopka; (ii) preučitev možnih poti z državami članicami v tej fazi; ter (iii) olajšanje priprave zakonodajnega predloga Komisije ter poznejših razprav in pogajanj v Svetu. Komisija meni, da neuradnih dokumentov in razprav, ki so potekale na tej podlagi, zaradi njihove popolnoma neuradne narave ni bilo mogoče šteti za proti njej. Poleg tega nikakor ne morejo omejiti diskrecijske pravice, ki jo ima pri izbiri med možnostmi za svoje formalne zakonodajne predloge.

42. Komisija je nadalje trdila, da so bili neuradni dokumenti le delovni dokumenti, ki so jih pripravile njene službe in so jih kot take razumele vse strani, vključene v zakonodajni postopek, zato taki dokumenti odražajo le stanje v določenem trenutku. Zato morda niso izčrpne in lahko vsebujejo tudi nedoslednosti. Če se delovni dokument št. 3 obravnava ločeno od drugih elementov zadevnega zakonodajnega postopka, se zdi, da vsebuje taka protislovja. Dejansko nedoslednost, ki jo je pritožnik navedel v obravnavani zadevi, in sicer neobstoj podrobnih premislekov v glavnem delu delovnega dokumenta v zvezi z zmanjšanjem števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, ni bila edina v delovnem dokumentu št. 3. Podobno razhajanje je bilo med številkami na strani 2, ki kažejo na zmanjšanje ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.iii/8.1.a pri ribolovu v Kattegatu, in tabelo na strani 11, ki je namesto tega predlagala zmanjšanje za kategorijo plovil 4.a.iv/8.1.a. Vendar je Komisija trdila, da morebitne nedoslednosti iz neuradnega dokumenta št. 3 nikakor niso mogle vplivati na pritožnika. Razlog za to ni bil le to, da delovni dokument ni imel pravnega statusa, temveč tudi to, da je po sprejetju in predstavitvi uradnega zakonodajnega predloga Komisije z dne 5. decembra 2006 prenehal obstajati. Od tega trenutka naprej je Non-Paper št. 3 postal brez učinka. Niti zakonodajni predlog niti sama uredba ne odražata zgolj delovnega dokumenta št. 3 ali katerega koli dokumenta, uporabljenega za njuno pripravo. V nasprotju s tem, kar je trdil pritožnik in kar je varuh človekovih pravic sprejel, kot je bilo dokazano, so službe Komisije temeljito preverile in po potrebi popravile številke iz pripravljalnih dokumentov, preden so jih vključile v uradni zakonodajni predlog za Uredbo 41/2007. V zvezi s tem je Komisija poudarila, da je bila sprememba delovnega dokumenta št. 3 med kategorijama 4.a.iii/8.1.a in 4.a.iv/8.1.a v zvezi z ribolovom v Kattegatu popravljena v njenem uradnem predlogu.

43. Komisija je poudarila, da je bil njen predlog za zmanjšanje ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske namerno pripravljen na podlagi znanstvenega mnenja ICES ter znanstvenega, tehničnega in gospodarskega mnenja STECF. Ustrezno so bile upoštevane tudi zapletene gospodarske in socialne razmere v zvezi z zadevnim ribolovom. Kar zadeva samo uredbo, so razprave v Svetu v zvezi s tem zakonodajnim predlogom večkrat obravnavale prav to točko, med pogajanji pa se je odstotek zmanjšanja, ki ga je prvotno predlagala Komisija, zmanjšal s 25 % na 10 %.

44. Komisija je zavrnila trditev pritožnika, da je edina logična razlaga predloga Komisije za zmanjšanje ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske ta, da je nenamerno obrnila stolpca za Severno morje in zahodno od Škotske v tabeli na strani 12 neuradnega dokumenta št. 3. Pri tem je bilo upoštevano dejstvo, da je bil na straneh 3 in 4 navedenega neuradnega dokumenta argument za zmanjšanje podan le v zvezi s Severnim morjem. Komisija je v več računovodskih izkazih ovrgla „teorijo inverzije“. Taka zmeda med geografskima območjema je bila nepredstavljiva za vse, ki so se pogovarjali o vprašanjih v zvezi z upravljanjem ribištva. Dejansko se je ta zadeva nanašala na dva zelo različna staleža rib, zadevni sklopi podatkov in znanstveno mnenje pa so se razlikovali. Službe Komisije in države članice, zastopane v Svetu, so bile seznanjene s temi temami. Poleg tega je Komisija želela poudariti, da je razprava v delovnem dokumentu št. 3 o morebitnem zmanjšanju v Severnem morju pokazala le, da so njene službe v času te analize predvidele tudi Severno morje kot morebitni cilj zadevnega ukrepa. Če v delovnem dokumentu št. 3 ni podrobne preučitve števila trsk, ulovljenih z ribiškimi plovili kategorije 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, tega ni mogoče razumeti kot dokaz, da Komisija ni ravnala namerno in na podlagi utemeljene odločitve za zmanjšanje ribolovnega napora za to posebno kategorijo plovil zahodno od Škotske. Poročilo podskupine STECF o upravljanju ribolovnega napora je dejansko jasno pokazalo, da je imela ta kategorija plovil drugi največji vpliv na umrljivost nedoraslih trsk, starih 1 in 2, za kategorijo 4.a.v/nobeno, za katero je bilo predlagano tudi zmanjšanje [8].

45. Komisija je poudarila, da je kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d na navedenem geografskem območju zaradi neugodnega znanstvenega mnenja za stalež trske zahodno od Škotske jasna kandidatka za zmanjšanje ribolovnega napora za leto 2007. Ta nasvet je bil znan vsem, ki so sodelovali v zakonodajnem postopku - celo v zgodnjih fazah novembra 2006. Znane so bile tudi ugotovitve podskupine STECF za upravljanje ribolovnega napora v zvezi z navedeno kategorijo plovil zahodno od Škotske. Zato ni bilo nobenega razloga, da bi navedbe na strani 12 delovnega dokumenta št. 3 v zvezi z morebitnim zmanjšanjem ribolovnih dni za to kategorijo plovil podkrepili z ločenimi tabelami in argumenti v glavnem delu dokumenta.

46. Kar zadeva obravnavo iste kategorije plovil v Severnem morju, je Komisija opozorila na dejstvo, da je znanstveno mnenje STECF za leto 2007 v zvezi z mešanim ribolovom vsebovalo zelo pesimistično oceno obeh staležev trske, vendar je bilo zahodno od Škotske očitno strožje kot za Severno morje. V znanstvenem mnenju je bilo zahodno od Škotske priporočeno „brez ulova in zavržkov trske na podobmočju VI“, medtem ko je bilo priporočilo za Severno morje „minimalni prilov ali zavržki trske“(poudarek je dodala Komisija)[9]. Ta razlika v zadevnem znanstvenem mnenju je bila odločilen dejavnik za pojasnitev, zakaj Komisija na koncu in v pričakovanju široke diskrecijske pravice zakonodajalca pri ocenjevanju zapletene zadeve na področju ribiške politike ni predlagala zmanjšanja ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d za Severno morje.

47. V zvezi s priporočilom varuhinje človekovih pravic, naj Komisija sprejme ustrezne popravljalne ukrepe, "kolikor je to še mogoče ", je varuhinja navedla, da bi bila pravna sredstva v vsakem primeru nemogoča. Komisija meni, da pravna sredstva niso bila nemogoča le zato, ker je, kot je že poudaril varuh človekovih pravic, „leto 2007, ki je predmet spornega zmanjšanja ribolovnih dni, že poteklo.“Za vsako pravno sredstvo ali popravek bi bila potrebna predvsem sprememba Uredbe št. 41/2007, ki jo je Svet sprejel 21. decembra 2006. Vendar Komisija ni bila pooblaščena za spremembo navedene uredbe.

48. Edina pravna sredstva, ki so na voljo Komisiji, bi bila predložitev zakonodajnega predloga za ustrezno spremembo Uredbe št. 41/2007. Vendar Komisija iz zgoraj navedenih vsebinskih razlogov ni videla podlage za noben tak zakonodajni predlog. Komisija je dodala, da če bi pripravila tak predlog, bi bilo zelo negotovo, ali bo v Svetu dobila zahtevano večino. Po mnenju Komisije je to jasno pokazalo, da ta primer spada na področje politike in ga zato ni mogoče obravnavati z upravnimi premisleki in mehanizmi.

49. Komisija je zavrnila stališče pritožnika, da bi lahko zmanjšanje ribolovnega napora v enem letu posredno vplivalo na prihodnje dodelitve. Po mnenju Komisije so bile edine objektivne smernice v zvezi z upravljanjem ribištva v Skupnosti znanstveno, tehnično in gospodarsko mnenje, ki je ocenjevalo stanje staležev in priporočalo ukrepe za zagotovitev njihovega trajnostnega izkoriščanja. Zaradi slabega stanja staleža trske na območju zahodno od Škotske je bila leta 2008 ohranjena enaka omejitev ribolovnega napora, od leta 2007 pa ni bilo nobenih posrednih učinkov. V teh okoliščinah je bilo malo verjetno, če ne izključeno, da bi bil Svet v tem trenutku pripravljen spremeniti ukrepe, sprejete za leto 2007.

50. Nazadnje, Komisija je opozorila na dejstvo, da tudi če bi bila njena tožba mogoča, to v obravnavani zadevi ne bi bilo potrebno. Po navedbah Komisije so podatki, ki jih ima na voljo, pokazali, da je bilo leta 2007 povprečno število ribolovnih dni 136 plovil Združenega kraljestva, ki so opravljala dejavnosti zahodno od Škotske, 118,79. To je bilo precej manj od 252 ribolovnih dni, ki so bili dovoljeni v skladu z Uredbo 41/2007. Zato pritožnik ni utrpel dejanske škode zaradi zmanjšanja števila ribolovnih dni za leto 2007.

51. Komisija je na koncu navedla, da ni kršila nobenega pravila ali načela, ki ji je bilo naloženo v obravnavani zadevi in ki bi upravičevalo ugotovitev nepravilnosti. Zato ni mogla sprejeti osnutka priporočila varuha človekovih pravic niti priznati, da je v tem primeru storila upravno napako. Zato je Komisija predlagala, naj se pritožba zavrne kot neutemeljena.

52. Pritožnik je v svojih pripombah poudaril, da čeprav je splošno znano, da stalež trske vzbuja resno zaskrbljenost, nič ne kaže na to, da bi kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d prispevala k slabemu stanju staleža trske. Pritožnik je pojasnil, da škotski organi niso domnevali, da je Komisija storila upravno napako. Šele po tem, ko so bili opozorjeni na nedoslednosti v delovnem dokumentu, so bili prisiljeni sprejeti enak sklep kot pritožnik in pozneje varuh človekovih pravic.

53. Pritožnik je trdil, da je trditev Komisije, da neuradni dokument št. 3 nima procesnega upravičenja, nepomembna, saj se je Komisija v svojem mnenju z dne 27. junija 2008 oprla na to, kar je takrat razumela kot podlago za poziv varuhu človekovih pravic, naj zavrne pritožbo. Čeprav je bil delovni dokument v zakonodajnem postopku morda nadomeščen, se Komisija ni mogla pretvarjati, da vsebuje utemeljitev za zmanjšanje števila dni, ki se uporablja za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d na zahodu Škotske. Prav tako ni mogla prezreti dejstva, da je delovni dokument vseboval utemeljitev za zmanjšanje iste kombinacije orodja v Severnem morju/Skagerraku, ki pozneje ni bila predlagana. Pritožnik je poudaril, da se ni pritožil zaradi pomanjkanja podrobnih premislekov v glavnem delu delovnega dokumenta št. 3 v zvezi z zmanjšanjem števila ribolovnih dni za to kategorijo na zahodu Škotske. Nasprotno pa je grajala neobstoj takih preudarkov.

54. Pritožnik je trdil, da vprašanje, ki bi ga moral obravnavati varuh človekovih pravic, ni bilo, ali je imel neuradni dokument kakršen koli pravni učinek, temveč ali je bil zadevni odlomek Uredbe 41/2007 posledica upravne napake. Da bi lahko presodili, ali je bilo tako, se je bilo treba sklicevati na neuradni dokument, razen če je bila zagotovljena kakšna verjetna alternativa. Vendar taka verjetna alternativa ni bila navedena. Dejstvo, da je bila odkrita še ena napaka, ne omogoča ugotovitve, da v obravnavani zadevi ni prišlo do napake. Pritožnik je poudaril, da Komisija ni predložila nobenega od dokazov, na katere se je sklicevala, da bi upravičila zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske. Zato ni bilo mogoče priti do sklepa v zvezi s to kategorijo, kaj šele do predloga.

55. Pritožnik je trdil, da je Komisija želela, da tako sama, tj. pritožnik, kot tudi varuh človekovih pravic menita, da do upravne napake ni moglo priti, ker je bila kakršna koli zmeda med zadevnimi geografskimi območji nepredstavljiva. Vendar je bilo razmeroma preprosto in pogosto vnesti poudarke in številke v napačen stolpec. Varuh človekovih pravic mora odločiti, ali lahko sprejme predlog, da je bil izid kljub temu upravičen na podlagi znanja, ki je bilo na voljo Komisiji, vendar ni bilo navedeno v delovnem dokumentu. Isti dokument je seveda vseboval dobro utemeljen argument za zmanjšanje v isti kategoriji v Severnem morju. V zvezi s tem je predlog, da se zmanjšanje v Severnem morju ne nadaljuje, ker je število dni, ki so na voljo za ribolov, nekako pomembno za zavržke trske, „raztegnil meje nezanesljivosti do prelomne točke“.

56. Pritožnik je navedel, da bi se morala Komisija bolj potruditi, kadar znanje pripiše drugim stranem. Komisija je v svojem podrobnem mnenju navedla, da je bilo negativno znanstveno mnenje, na katerega se je sklicevala, znano vsem, ki so bili vključeni v zakonodajni postopek že v zgodnjih fazah novembra 2006. Pritožnik je poudaril, da še vedno popolnoma ne ve, zakaj je kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d upravičena kandidatka za zmanjšanje ribolovnih dni zahodno od Škotske. Dodala je, da niti uradniki škotskih organov niti uradniki uprav Združenega kraljestva niso poskušali upravičiti znižanja drugače kot s sklicevanjem na delovni dokument.

57. Pritožnik je sklenil, da Komisija ni obravnavala vsebine osnutka priporočila. Vendar se je strinjala, da je zdaj nemogoče povrniti nadomestilo zadevnim plovilom, ne le zaradi pretečenega časa, ampak tudi zato, ker je bila osnova za upravljanje ribolovnega napora korenito spremenjena. Vendar bi bilo po njenem mnenju mogoče ohraniti čast, če bi Komisija priznala, da bi tako vračilo izvedla, če bi to lahko storila. Pritožnik je zato varuha človekovih pravic pozval, naj zavrne nadaljnja stališča Komisije in potrdi svoj osnutek priporočila.

Ocena varuha človekovih pravic po njegovem osnutku priporočila

58. Osnutek priporočila varuhinje človekovih pravic je temeljil na ugotovitvi, da je v delovnem dokumentu št. 3 napaka. Res je, da je bil ta delovni dokument le pripravljalni dokument in da ga je nadomestil poznejši uradni predlog Komisije z dne 5. decembra 2006 za uredbo Sveta. Vendar po mnenju varuha človekovih pravic to ne pomeni, da ni več potrebe ali možnosti za preučitev morebitnih nepravilnosti v zvezi z neuradnim dokumentom. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je zadevni delovni dokument na strani 12 predlagal zmanjšanje števila ribolovnih dni za zadevno kategorijo na zahodu Škotske. Čeprav je bil obseg predlaganega zmanjšanja v poznejšem zakonodajnem postopku večkrat spremenjen, te spremembe niso vplivale na načelo zmanjšanja kot tako. Kljub temu je bilo to načelo določeno v delovnem dokumentu. Trditev Komisije, da morebitne nedoslednosti v neuradnem dokumentu št. 3 niso mogle vplivati na pritožnika, ker je ta dokument prenehal obstajati po sprejetju in predstavitvi uradnega zakonodajnega predloga Komisije z dne 5. decembra 2006, zato ni prepričljiva.

59. Kar zadeva trditev Komisije, da zadevni neuradni dokument v zakonodajnem postopku ni imel statusa in da je bil zgolj neformalen in neuraden dokument za razpravo, varuhinja človekovih pravic priznava, da neuradni dokumenti niso uradni dokumenti. Vendar meni, da neformalna narava nepapirjev ne pomeni, da bi bilo treba morebitne upravne napake, ki jih vsebujejo, šteti za nepomembne. V obravnavani zadevi je bil upoštevni neuradni dokument očitno podlaga za razprave v Svetu. Komisija je to potrdila v svojem mnenju z dne 27. junija 2008, v katerem je navedla, da je 30. novembra 2006 državam članicam predložila neuradni dokument in da se ta dokument šteje za „izhodišče za nadaljnje razprave z državami članicami“.

60. Komisija je v svojem podrobnem mnenju o osnutku priporočila priznala, da v neuradnem dokumentu št. 3 obstaja tako imenovana nedoslednost, saj glavni del neuradnega dokumenta (tj. njegovi strani 3 in 4) ni vseboval podrobnih premislekov v zvezi z zmanjšanjem števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, ki je bila navedena v preglednici na strani 12. Komisija je dodala, da delovni dokument vsebuje dodatno nedoslednost v zvezi z drugo zadevo, in poudarila, da je bila ta druga nedoslednost popravljena v njenem zakonodajnem predlogu z dne 5. decembra 2006. Zdi se, da je Komisija tako želela trditi, da dejstvo, da zmanjšanje zahodno od Škotske, predlagano na strani 12 delovnega dokumenta, v zakonodajnem predlogu ni bilo spremenjeno, kaže, da je bil zadevni predlog pripravljen namerno. Ta trditev ni brezpredmetna. Vendar varuh človekovih pravic ugotavlja, da popravek druge nedoslednosti kot take dokazuje le, da je bilo vprašanje, ki ga zadeva ta nedoslednost, ponovno obravnavano. Ker ni drugih navedb v zvezi s tem, ta popravek ne dokazuje, da je bila navedba v zvezi s kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske na strani 12 delovnega dokumenta namerna.

61. Trditev Komisije, da so se razprave v Svetu v zvezi z njenim zakonodajnim predlogom večkrat dotaknile predlaganega zmanjšanja ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii./8.1.d zahodno od Škotske. Ko so pogajanja napredovala, se je odstotek zmanjšanja, ki ga je prvotno predlagala Komisija, zmanjšal s 25 % na 10 %. Varuh človekovih pravic na podlagi dokumentov Sveta 16991/06 in 17046/06 ugotavlja, da je Svet dejansko upošteval odstotke znižanj za različne kategorije plovil, za katere so bila polja v delovnem dokumentu Komisije št. 3 označena s sivo. Ugotavlja tudi, da so se odstotki znižanja glede na kategorijo plovil spreminjali po stopnjah, ki so se razlikovale od stopenj, ki so se uporabljale za kategorijo plovil 4.a.ii./8.1.d zahodno od Škotske. Zdi se torej, da je Svet razpravljal o znižanjih po kategorijah in da je v zvezi s kategorijo plovil 4.a.ii./8.1.d zahodno od Škotske menil, da bi bilo treba začetno 25-odstotno znižanje zmanjšati na 10 %. Vendar želi varuh človekovih pravic poudariti, da dejstvo, da je Svet menil, da je potrebno zmanjšanje v zvezi s kategorijo plovil 4.a.ii./8.1.d zahodno od Škotske, ne pomeni, da delovni dokument Komisije št. 3, ki je bil podlaga institucije za ta predlog, ne bi mogel vsebovati napake.

62. V zvezi s trditvijo Komisije, da je bila zmeda med zadevnima geografskima območjema, in sicer zahodno od Škotske in Severno morje, nepredstavljiva za vse, ki se ukvarjajo z upravljanjem ribištva, varuh človekovih pravic ugotavlja, da taka trditev v bistvu predpostavlja, da ni bilo mogoče storiti nobene napake. Vendar je treba to vprašanje presojati glede na dejstva v zadevi in ne s sklicevanjem na splošno teorijo. Ker ni drugih elementov, ki bi podpirali to stališče, trditev Komisije ni prepričljiva.

63. V zvezi s trditvijo Komisije, da ribiči na zahodu Škotske niso utrpeli nobene škode zaradi zmanjšanja števila ribolovnih dni za leto 2007, glede na to, da se je na podlagi podatkov, ki jih je imela na voljo, zdelo, da je bilo leta 2007 povprečno število ribolovnih dni 136 plovil Združenega kraljestva, ki so opravljala dejavnosti na zahodu Škotske, 118,79, kar je v vsakem primeru veliko manj od 252 dni, predvidenih v Prilogi IIA k Uredbi 41/2007, varuh človekovih pravic ugotavlja, da pritožnik v svojih pripombah tega ni izpodbijal. Vendar meni, da dejstvo, na katero se je sklicevala Komisija, ne pomeni, da bi varuh človekovih pravic lahko ali ne bi smel več upoštevati napake, za katero meni, da se je zgodila v delovnem dokumentu.

64. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je glavni argument, ki ga je Komisija uporabila za dokaz, da je bil njen predlog za zmanjšanje števila ribolovnih dni za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske podan namerno, ta, da je bil predlog v skladu z znanstvenim mnenjem.

65. V zvezi s tem nasvetom se je Komisija sklicevala na poročilo ACFM, ki je bilo na voljo oktobra 2006. Po mnenju Komisije je v tem poročilu trska zahodno od Škotske opisana kot trska v kritičnem stanju in navedeno je bilo, da se ta stalež trske v letu 2007 ne bi smel loviti. Komisija tega poročila ni predložila varuhu človekovih pravic. Kopijo poročila pa je našel na spletni strani ICES. V tem poročilu je ICES dejansko priporočil ničelni ulov trske v letu 2007 na zahodu Škotske [10].

66. Komisija se je nadalje sklicevala na razprave, ki so potekale od 5. do 9. junija 2006 in od 9. do 13. oktobra 2006 v okviru podskupine STECF za upravljanje ribolovnega napora. Opozorila je tudi na ugotovitve, ki ji jih je STECF naknadno predložil v prvem poročilu na sestanku novembra 2006 [11]. Po mnenju Komisije so informacije, ki jih je predložil STECF, med drugim pokazale, da bi bila kategorija plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske jasna kandidatka za zmanjšanje ribolovnega napora za leto 2007. Komisija se je sklicevala tudi na drugo poročilo STECF [12].

67. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da mu Komisija ni predložila ustreznih poročil Znanstvenega, tehničnega in gospodarskega odbora za ribištvo. Vendar pa je na internetu našel različico drugega od teh poročil. Iz tega poročila [13] je razvidno, da je ICES leta 2007 priporočil ničelni ulov trske zahodno od Škotske, ker je bila trska v kritičnem stanju, in da se je STECF strinjal z mnenjem ICES. Kar zadeva zahod Škotske, je bil priporočen ničelni ulov trske ("brez ulova in zavržkov trske"). V zvezi s Severnim morjem je ICES priporočil, da bi bilo treba ribolov trske prekiniti, dokler se ne vzpostavi prvotna obnovitev biomase drstitvenega staleža trske (SSB). STECF se je strinjal s tem mnenjem. V zvezi s Severnim morjem je zato priporočil nični ulov trske („z minimalnim prilovom ali zavržki trske“).

68. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija v svojem podrobnem mnenju nadalje navedla, da je poročilo podskupine STECF o upravljanju ribolovnega napora v zvezi s srečanji junija in oktobra 2006 jasno pokazalo, da je imela kategorija plovil, ki jih zadeva ta primer, drugi največji vpliv na umrljivost nedoraslih trsk, starih 1 in 2, za kategorijo 4.a.v/nobeno kategorijo, ki je bila prav tako predlagana za zmanjšanje. Varuh človekovih pravic teh informacij ni mogel preveriti, saj (i) mu ni bila predložena nobena kopija ustreznega poročila in (ii) tega poročila ni bilo mogoče najti na internetu.

69. Čeprav varuh človekovih pravic tako ni prejel vseh dokazov, na katere se zdi, da se je oprla Komisija, meni, da je Komisija na podlagi znanstvenega mnenja dejansko lahko predlagala, naj se v letu 2007 na zahodu Škotske in v Severnem morju ne lovi trska. Na podlagi tega ni mogoče izključiti, da bi bila Komisija upravičena predlagati zmanjšanje ribolovnega napora za kategorijo plovil 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske.

70. Vendar varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da pristop, ki ga je Komisija določila v svojem delovnem dokumentu, temelji na drugačni predpostavki. Komisija dejansko navaja naslednje:

"Službe Komisije predlagajo, da bi lahko bilo zmanjšanje ribolovnih dni, ki izhaja iz razlage načrta za obnovo staleža trske in izjave o politiki, učinkovitejše, če bi se uporabljalo le za flote, ki predstavljajo večino ribolovne umrljivosti trske.

V skladu s to utemeljitvijo so bile izbrane flote, ki upoštevajo ulov trske (v t) nad določenim pragom. Pragovi so bili izbrani glede na obseg celotnega ulova trske na zadevnem območju in so bili: 500 ton za Severno morje in Skagerrak, 100 ton za Irsko morje ter 50 ton za Kattegat in zahod Škotske. Naslednje preglednice so bile pripravljene na podlagi podatkov, ki jih je zbrala podskupina STECF o analizi ribolovnega napora, in vključene v poročilo STECF, ki je na voljo na spletni strani STECF.“

Ugotoviti je torej treba, da je Komisija menila, da je treba zahodno od Škotske znižanja predlagati le za flote, katerih ulov je predstavljal več kot 50 ton trske.

71. V tabeli zahodno od Škotske na strani 3 delovnega dokumenta so zato navedene kategorije, v katerih se ulovi več kot 50 ton trske. V tej tabeli so navedene tri kategorije, ki skupaj (in glede na tam navedene številke) predstavljajo 72,5 % celotnega ulova trske (vključno z iztovorjenim ulovom trske in zavržki trske) na tem območju. Kategorija 4.a.ii/8.1.d v tej tabeli ni navedena. To lahko pomeni le, da je ta kategorija predstavljala manj kot 50 ton ulovljene trske in zato ni bila predvidena omejitev ribolovnega napora.

72. Poleg tega delovni dokument določa:

"V primeru Severnega morja in Skagerraka je bila opravljena druga vaja za izbiro ribolovnega orodja, s katerim se lovi več kot 400 000 trsk, kar je omogočilo vključitev merila, ki temelji na umrljivosti mladih rib (tabela spodaj). To je omogočilo identifikacijo prestav 4aii in 4av z uporabo posebnega pogoja IIA81d (zgodovinski zapisi manj kot 5 %), ki je v spodnji tabeli prikazan s krepkim tiskom.“

73. Ta izjava jasno kaže, da vpliv na smrtnost nedoraslih trsk, starih 1 in 2, sploh ni bil upoštevan, kar zadeva zahod Škotske na splošno in zlasti kategorijo 4.a.ii/8.1.d.

74. Glede na navedeno lahko varuh človekovih pravic le potrdi svojo ugotovitev, da predlog za zmanjšanje ribolovnega napora za kategorijo 4.a.ii/8.1.d zahodno od Škotske, ki je naveden na strani 12 delovnega dokumenta, nima podlage v obrazložitvenem delu tega dokumenta. Meni, da je Komisija tako storila upravno napako s tem, da je v polju na strani 12 njegovega neuradnega dokumenta št. 3 predlagala, naj se število ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d, zahodno od Škotske zmanjša, čeprav vsebinski preudarki, navedeni v neuradnem dokumentu, kažejo, da Komisija meni, da tako zmanjšanje ni potrebno.

75. Poleg tega, če bi delovni dokument Komisije dejansko temeljil na znanstvenih dokazih, na katere se sklicuje Komisija, bi bilo še težje razumeti, zakaj za Severno morje sploh niso bile predlagane nobene omejitve, čeprav je bilo na strani 4 delovnega dokumenta navedeno, da bi bilo treba take omejitve izvajati. Vendar to vprašanje ni zajeto v tej preiskavi.

76. Kljub temu varuhinja človekovih pravic meni, da bi bilo koristno dodati splošnejšo opombo. Zgoraj navedena utemeljitev, ki jo je varuh človekovih pravic prav tako razvil v svojem osnutku priporočila in ki ustreza stališčem pritožnika, temelji na ugotovitvi, da je Komisija storila upravno napako v svojem delovnem dokumentu št. 3. Povedano preprosteje, varuhinja človekovih pravic je menila, da je verjetno, da je Komisija na strani 12 svojega delovnega dokumenta navedla, da je na zahodu Škotske potrebno zmanjšanje v zvezi s kategorijo 4.a.ii/8.1.d. Vendar Komisija na podlagi tega, kar je navedla na strani 3 istega dokumenta, takega zmanjšanja ni nameravala izvesti. Vendar je Komisija v svojem podrobnem mnenju odločno trdila, da do take napake ni prišlo in da je bil njen predlog podan namerno. Če bi bil ta opis dogodkov pravilen, bi to pomenilo, da predlog, ki ga je Komisija podala na strani 12 neuradnega dokumenta in nato v svojem uradnem zakonodajnem predlogu z dne 5. decembra 2006, ni bil v skladu s pristopom, ki naj bi ga sprejela in ki je bil naveden na straneh 3 in 4 njenega neuradnega dokumenta. To bi pomenilo močno protislovje med predlaganim ukrepom in razlogi, na katerih temelji predlog. Varuhinja človekovih pravic zato meni, da je razumno domnevati, da to ni način, na katerega bi bilo treba pojasniti dejstva v obravnavani zadevi.

77. V zvezi s pritožnikovo trditvijo, da bi morala Komisija sprejeti ustrezne ukrepe za odpravo napake, je Komisija pojasnila, zakaj meni, da bi bilo zdaj nemogoče sprejeti ukrepe za odpravo napake, če bi do napake dejansko prišlo. Varuh človekovih pravic meni, da so ta pojasnila prepričljiva.

78. Varuh človekovih pravic na podlagi zgornjih premislekov meni, da je Komisija s tem, ko ni priznala, da je storila upravno napako, zamudila dobro priložnost, da bi priznala primer nepravilnosti. Ker pa se zdi, da napake ni več mogoče odpraviti, varuhinja meni, da Parlamentu ni treba pripraviti posebnega poročila o tej zadevi. Varuh človekovih pravic pa bo v nadaljevanju podal kritično pripombo.

B. Sklepna ugotovitev

79. Varuh človekovih pravic je na podlagi preiskave te pritožbe zaključil z naslednjo kritično pripombo:

Komisija je storila upravno napako s tem, da je v polju na strani 12 svojega neuradnega dokumenta št. 3 predlagala, da bi bilo treba število ribolovnih dni za plovila, ki spadajo v kategorijo 4.a.ii/8.1.d, zahodno od Škotske zmanjšati, čeprav vsebinski premisleki iz tega neuradnega dokumenta kažejo, da Komisija meni, da tako zmanjšanje ni potrebno.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

V Strasbourgu, 15. januarja 2010

---

[1] Uredba Sveta (ES) št. 51/2006 z dne 22. decembra 2005 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2006 in s tem povezanih pogojev za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo v vodah Skupnosti, in za plovila Skupnosti v vodah, kjer so potrebne omejitve ulova (UL 2006, L 16, str. 1).

[2] Uredba Sveta (ES) št. 41/2007 z dne 21. decembra 2006 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2007 in s tem povezanih pogojev za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo v vodah Skupnosti, in za plovila Skupnosti v vodah, kjer so potrebne omejitve ulova (UL L 15, str. 1).

[3] Varuhinja človekovih pravic želi poudariti, da je Komisija v podobnem primeru (1102/2008/(SL)OV), ki se je prav tako nanašal na domnevno upravno napako v zvezi z uredbo Komisije, varuha človekovih pravic obvestila, da je sprejela ukrepe za odpravo napake.

[4] Referenčne vrednosti, stare 1 in 2 leti, se nanašajo na smrtnost mladih rib.

[5] Uredba Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL L 358, str. 59).

[6] Uredba Sveta (ES) št. 423/2004 z dne 26. februarja 2004 o uvedbi ukrepov za obnovitev staležev
trsk (UL L 70, str. 8).

[7] STECF, 2006. Poročilo podskupine STECF o upravljanju ribolovnega napora, Barza d'Ispra, Italija, 5.–9. junij 2006, in Lizbona, Portugalska, 9.–13. oktober 2006, poročilo STECF, JRC (ur.), Ispra.

[8] STECF, 2006. Poročilo podskupine STECF o upravljanju ribolovnega napora, Barza d'Ispra, Italija, 5.–9. junij 2006, in Lizbona, Portugalska, 9.–13. oktober 2006, Poročilo STECF, JRC (Ed.), Ispra, str. 108.

[9] STECF, 2006. pregled znanstvenega mnenja za leto 2007 – del 2, mnenje za staleže rib, ki niso globokomorski viri, in staleže v Baltskem morju; Poročilo STECF, JRC (ur.), Barza d'Ispra, str. 265–267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, oddelek „5.4.21 Trska v razdelku VIa (zahod Škotske)“poročila, str. 154.

[11] STECF, 2006. Poročilo podskupine STECF o upravljanju ribolovnega napora, Barza d'Ispra, Italija, 5.–9. junij 2006, in Lizbona, Portugalska, 9.–13. oktober 2006, poročilo STECF, JRC (ur.), Ispra.

[12] STECF, 2006. pregled znanstvenega mnenja za leto 2007 – del 2, mnenje za staleže rib, ki niso globokomorski viri, in staleže v Baltskem morju; Poročilo STECF, JRC (ur.), Barza d'Ispra, str. 265–267.

[13] Glej opombo 11. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da so v poročilu, ki ga je našel na spletni strani STECF (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs), navedeni datumi od 23. do 27. oktobra 2006 in da gre za „predhodno kopijo, ki čaka na številko SEC“. Zdi se, da je poročilo, na katero se je Komisija sklicevala v opombi svojega podrobnega mnenja, drugačna različica.