Ozadje pritožbe

1. Pravna država je ena od temeljnih vrednot EU.[1] Evropska komisija ima na voljo več mehanizmov za zagotavljanje spoštovanja pravne države v državah članicah EU. Leta 2021 je bila med te mehanizme vključena uredba o pogojenosti [2] ali „režim pogojenosti“[3]. Režim pogojenosti Komisiji omogoča, da Svetu EU predlaga sprejetje ukrepov za zaščito finančnih interesov EU pred kršitvami načel pravne države.

2. Svet je decembra 2022 na predlog Komisije [4] prvič sprejel izvedbeni sklep [5] v skladu z uredbo o pogojenosti. Konkretno se je Svet odločil začasno ustaviti približno 6,3 milijarde EUR sredstev EU, dodeljenih Madžarski za zaščito proračuna EU, zaradi kršitev načel pravne države v zvezi z javnimi naročili ter protikorupcijskimi preiskavami in pregonom [6] Komisija se je decembra 2023 in 2024 odločila, da bo te ukrepe ohranila [7].

3. Eden od ukrepov [8], sprejetih za zaščito finančnih interesov EU, je začasna ustavitev financiranja EU za madžarske sklade javnega interesa ali kateri koli subjekt, ki ga vzdržuje tak sklad javnega interesa. Komisija in Svet sta zaskrbljena zaradi pomanjkanja preglednosti pri upravljanju sredstev EU s strani teh skladov in zaradi dejstva, da zanje ne veljajo pravila o javnem naročanju in navzkrižju interesov [9].

4. Marca 2023 je šest univerz/visokošolskih ustanov, ki jih vzdržujejo madžarski skladi javnega interesa, pri Sodišču EU vložilo ničnostno tožbo [10] zoper zadevno določbo Izvedbenega sklepa Sveta. Nekatere od teh institucij so nasprotovale [11] tudi povezani skupni izjavi zadevnih komisarjev in sporočilom Komisije o isti temi. Nedavno, februarja 2025, se je Madžarska obrnila na Sodišče Evropske unije, da bi izpodbijala sklep Komisije iz decembra 2024 o ohranitvi začasne ustavitve financiranja EU za sklade javnega interesa [12].

5. Glede na navedeno je pritožnik decembra 2023 vložil zahtevo za dostop javnosti do dokumentov [13] iz obrazložitvenega memoranduma ali glavnega besedila predloga Komisije v skladu z uredbo o pogojenosti. Natančneje, pritožnik je Komisijo zaprosil za dostop javnosti do „Zahteve za informacije“, „pisnega obvestila“ in „pisnega pisma o nameri“, ki jih je Komisija poslala Madžarski. Poleg tega je pritožnikova zahteva za dostop zajemala študijo o madžarskih podatkih o javnem naročanju, „vse dokumente, ki vsebujejo informacije o „preučitvi nekaterih podatkov o razpisih“ in „poročilih medijev in deležnikov“, kot je navedeno v predlogu, ter dokumente, povezane z ustreznimi revizijami in finančnimi priporočili Komisije.

6. Ker pritožnik ni prejel odgovora Komisije, je februarja 2024 Komisijo pozval, naj pregleda to implicitno zavrnitev njegove zahteve (z vložitvijo „potrdilne prošnje“).

7. Komisija je marca 2024 pritožniku poslala prvi odgovor na njegovo zahtevo za dostop. Komisija je odobrila delni dostop do „Zahteve za informacije“, „Pisne priglasitve“ in „Dopisa o nameri“. Pri tem se je sklicevala na izjeme na podlagi zakonodaje EU o dostopu javnosti do dokumentov (Uredba 1049/2001), pri čemer je trdila, da bi popolno razkritje oslabilo varstvo sodnih postopkov [14] in njenega postopka odločanja [15].

8. Poleg tega je Komisija omogočila popoln dostop do študije in šestih dokumentov, ki vsebujejo informacije o pregledu nekaterih podatkov o javnih naročilih. Komisija je pritožniku zagotovila tudi več hiperpovezav do javno dostopnih poročil medijev in deležnikov. Kar zadeva dokumente v zvezi z revizijami in finančnimi priporočili, je Komisija navedla, da bo sledil ločen odgovor.

9. Komisija je aprila 2024 zaključila pritožnikovo potrdilno prošnjo in ga obvestila, da lahko vloži novo, če želi izpodbijati vsebino odgovora Komisije iz marca 2024.

10. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije na njegovo zahtevo za dostop in njeno odločitvijo, da zaključi njegovo potrdilno prošnjo, se je aprila 2024 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

11. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo o tem, da je Komisija zavrnila popoln dostop do zahtevanih dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001.

12. Med preiskavo je preiskovalna skupina varuha človekovih pravic pregledala zahtevane dokumente in pregledala dodatna stališča [16], ki jih je predložila Komisija. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic se je dvakrat sestala tudi s predstavniki Komisije, da bi pridobila dodatna pojasnila o tem, da je Komisija zavrnila popoln dostop do zahtevanih dokumentov, in o svoji odločitvi, da zaključi pritožnikovo potrdilno prošnjo.

13. Varuhinja človekovih pravic je nato pritožniku posredovala dodatna stališča Komisije in poročilo o sestankih [17]. Pritožnik je predložil pripombe na oba dokumenta.

Predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev in odgovor Komisije

14. Varuhinja človekovih pravic na podlagi svoje preiskave ni bila prepričana o uporabi izjem pri dostopu javnosti, na katere se sklicuje Komisija, da bi upravičila svoja prikritja v zahtevanih dokumentih.

15. Prvič, varuh človekovih pravic je navedel, da ni jasno, kako bi razkritje vseh informacij, prikritih na podlagi izjeme za varstvo sodnih postopkov, ogrozilo načelo enakosti orožij in integriteto postopkov, ki so jih sprožile univerze/visokošolske ustanove, ki jih vodijo madžarski skladi javnega interesa. Menila je, da obstaja upoštevna povezava med zahtevanimi dokumenti in temi postopki. Vendar Komisija ni dokazala, kako bi popolno razkritje zahtevanih dokumentov tožečim strankam v tem sodnem postopku omogočilo privilegiran dostop do notranjih informacij, ki so tesno povezane s pravnimi vidiki postopka [18].

16. Natančneje, pregled dokumentov, ki ga je opravila preiskovalna skupina varuha človekovih pravic, je pokazal, da so nekatere prikrite informacije splošne in/ali dejanske narave ter da prikriti odlomki ne vsebujejo različnih stališč v zvezi s pravnim vprašanjem, ki se izpodbija pred Sodiščem. Poleg tega je dejstvo, da so bili zahtevani dokumenti izmenjani z madžarskimi organi po uradni poti in v skladu z uredbo o pogojenosti, pomenilo, da niso bili „izključno notranji dokumenti“. [19] Nazadnje je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da kmalu po tem, ko je Komisija odgovorila na pritožnikovo zahtevo za dostop, v teh sodnih postopkih ni bila več tožena stranka. 

17. Drugič, trditve Komisije niso prepričale varuha človekovih pravic, da bi utemeljil svoje sklicevanje na izjemo za varstvo postopka odločanja, ki poteka. Varuhinja človekovih pravic je menila, da bi bilo treba zadevni postopek odločanja šteti za zaključen, saj se zahtevani dokumenti nanašajo na predlog Komisije za izvedbeni sklep Sveta na podlagi uredbe o pogojenosti, ki je bil sprejet eno leto pred pritožnikovo zahtevo za dostop. Dejstvo, da mora Komisija še naprej spremljati veljavne ukrepe in da bi lahko ponovno začela postopek za vprašanja, ki še niso zajeta, ne pomeni, da postopek odločanja v zvezi z njenim predlogom še poteka ^[20].

18. Poleg tega je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da posebni argumenti Komisije v podporo morebitnemu tveganju za njen postopek odločanja niso bili dovolj prepričljivi za ugotovitev, da bi nadaljnje razkritje pomenilo tak zunanji pritisk, da bi ogrozilo zmožnost Komisije, da uporabi režim pogojenosti, ali da bi posegalo v možnosti Komisije, da utemelji, kako uporablja svoja orodja za zaščito finančnih interesov EU in pravne države. Ugotovila je, da izjeme ni mogoče razlagati tako široko, da bi zajemala vse elemente, ki bi kazali na „strategijo“ Komisije pri obravnavanju uporabe uredbe o pogojenosti.

19. V zvezi z morebitnim obstojem prevladujočega javnega interesa za razkritje je varuhinja človekovih pravic ugotovila, da pritožnik glede na zamudo pri sprejetju odgovora Komisije ni vedel, da se bo Komisija pri utemeljitvi zavrnitve razkritja sklicevala na izjeme v zvezi z varstvom sodnih postopkov in postopka odločanja, ki jih je mogoče uporabiti le v okoliščinah, v katerih ni prevladujočega javnega interesa za razkritje. Zato pritožnik v potrdilni prošnji ni imel možnosti navesti argumentov v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa za razkritje.

20. Glede na navedeno je varuh človekovih pravic kot rešitev ^[21] predlagal, naj Komisija pregleda uporabo izjem, da bi omogočila širši dostop do zadevnih dokumentov, in podrobno utemelji morebitna preostala redigiranja. Poleg tega je predlagala, naj Komisija obravnava pritožnikove argumente v zvezi z obstojem prevladujočega javnega interesa za razkritje, ki jih je pritožnik predložil v pritožbi varuhu človekovih pravic.

21. Komisija je v svojem odgovoru na predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev ^[22] pojasnila, da ji v nasprotju s tem, kar je bilo navedeno v predlogu varuhinje človekovih pravic za rešitev, ni treba izvesti letne ponovne ocene ukrepov, naloženih na podlagi uredbe o pogojenosti. Poleg tega je varuhinjo človekovih pravic obvestila, da je Komisija zaprosila za pridružitev zadevnemu sodnemu postopku kot intervenientka in da tako še naprej podpira Svet v sodnem postopku, ki poteka. Poleg tega je Komisija ugotovila, da so se razmere spremenile in da je decembra 2024 sprejela nov sklep [23] na podlagi uredbe o pogojenosti.

22. Vendar je Komisija upoštevala ugotovitve iz predloga varuhinje človekovih pravic za rešitev ter pretečeni čas in izmenjave s preiskovalno skupino varuhinje človekovih pravic. Čeprav je Komisija predlagala intervencijo v zadevnem sodnem postopku, je priznala, da „zaradi objave njenega sklepa z dne 16. decembra 2024 delno redigiranje, izvedeno v odgovor na zahtevo pritožnika, ni več relevantno“. Zato je Komisija izvedla novo oceno svojega stališča o zahtevi za dostop javnosti in se odločila, da bo omogočila popoln dostop do zadevnih dokumentov.

23. Pritožnik je bil s tem izidom zadovoljen in ni predložil dodatnih pripomb.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu rešitve

24. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja pozitiven odziv Komisije na njen predlog rešitve in odobren polni dostop, za katerega meni, da je rešil pritožbo. Prav tako pozdravlja konstruktivno sodelovanje Komisije v tej preiskavi.

25. Pritožnik je poleg odobrenega dostopa do zahtevanih dokumentov grajal tudi dejstvo, da je Komisija svoj odgovor iz marca 2024 obravnavala kot „začetni odgovor“, čeprav so predložili veljavno potrdilno prošnjo.[24] Kritiziral je tudi dejstvo, da v odgovoru Komisije ni bila omenjena možnost, da se za izpodbijanje svoje odločitve obrne na Sodišče Evropske unije ali varuha človekovih pravic.

26. Predstavniki Komisije so na sestanku s preiskovalno skupino varuhinje človekovih pravic navedli, da je Komisija pritožniku po njegovi potrdilni prošnji poslala začetni odgovor in da se je zato odločila zaključiti potrdilno prošnjo. Predstavniki Komisije so tudi navedli, da je Komisija pritožnika pozvala, naj predloži novo potrdilno prošnjo, če to želi, s čimer je ohranila dvostopenjski postopek iz Uredbe 1049/2001 in pritožniku omogočila, da predloži svoje pripombe na ta odgovor.

27. Uredba 1049/2001 določa, da če institucija ne sprejme prvotne odločitve v predpisanih rokih, lahko prosilec vloži potrdilno prošnjo. Po izteku rokov za sprejetje potrdilne odločbe se lahko prosilec obrne na Sodišče Evropske unije ali varuha človekovih pravic. Komisija trenutno prosilcev ne obvešča o možnosti, da se v takih primerih obrnejo na Sodišče Evropske unije ali varuha človekovih pravic. Prosilce zgolj obvešča, da lahko vložijo novo potrdilno prošnjo. Varuhinja človekovih pravic opozarja Komisijo na svojo prejšnjo ugotovitev [25], da je ta praksa v nasprotju z Uredbo 1049/2001.

28. Pritožnik je podvomil tudi o tem, ali je Komisija opredelila vse dokumente, ki vsebujejo informacije o „pregledu nekaterih podatkov o razpisih“. Navedli so, da jim je bil seznam zadevnih ponudb predložen šele, ko je bilo iz predloga Komisije razvidno, da je preučila tudi te ponudbe. Poleg tega so navedli, da je v eni od opomb v „dopisu o nameri“ navedena priloga k temu dopisu.

29. Komisija je v dodatnih stališčih potrdila, da ni bilo dodatnih dokumentov, ki bi spadali na področje uporabe pritožnikove zahteve, razen tistih, ki jih je Komisija že opredelila v svojem odgovoru.

30. Pritožnik v svojih pripombah varuhu človekovih pravic temu stališču ni več nasprotoval. Zato varuhinja človekovih pravic meni, da je to vprašanje rešeno.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Evropska komisija je sprejela predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev, tako da je pritožniku omogočila popoln dostop javnosti do zahtevanih dokumentov.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Teresa Anjinho
Evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 29. oktobra 2025

 

[1] Člen 2 Pogodbe o Evropski uniji.

[2] Uredba (EU) 2020/2092 z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=UL:L:2020:433I:TOC.

[3] Za več informacij glej: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-Regulation_en.

[4] Predlog izvedbenega sklepa Sveta z dne 18. septembra 2022 o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Izvedbeni sklep Sveta 2022/2506 z dne 15. decembra 2022 o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Za več informacij glej: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Sklep Komisije z dne 13. decembra 2023 o ponovni oceni izpolnjevanja pogojev iz člena 4 Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 na pobudo Komisije na podlagi Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022 v zvezi z Madžarsko, na voljo na: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Sklep Komisije z dne 16. decembra 2024 v skladu s členom 7(2) Uredbe (EU) 2020/2092 z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije glede pisnega uradnega obvestila Madžarske v zvezi s členom 2(2) Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022, na voljo na: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Dokler Madžarska ne obravnava vseh pomislekov glede pravne države v okviru režima pogojenosti, tudi ne more zahtevati izplačil v okviru mehanizma za okrevanje in odpornost.

[8] Člen 2(2) Izvedbenega sklepa Sveta 2022/2506.

[9] Uvodna izjava 11 Izvedbenega sklepa Sveta 2022/2506.

[10] Zadeva T-115/23, vloga na voljo na: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Zadeva T-132/23, vloga na voljo na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Zadeva T-133/23, vloga na voljo na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Zadeva T‑138/23, vloga je na voljo na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Zadeva T‑139/23, vloga je na voljo na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Zadeva T‑140/23, aplikacija je na voljo na:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Tožeče stranke v zadevah T-132/23, T-133/23, T‑139/23 in T‑140/23.

[12] Zadeva T-138/25, vloga na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Uredba 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Druga alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.

[15] Člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.

[16] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Sodba z dne 24. januarja 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Komisija, T-602/22, točka 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Sodba z dne 6. februarja 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Komisija, T‑485/18, točka 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Sodba z dne 26. julija 2023, Troy Chemical Company/Komisija, T‑662/21, točka 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Sodba z dne 14. septembra 2022, Pollinis France/Komisija, združeni zadevi T-371/20 in T-554/20, točke 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, kot je bilo potrjeno v sodbi z dne 16. januarja 2025, Komisija/Polinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22 %20P.

[21] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Na voljo na spletnem naslovu: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Sklep Komisije z dne 16. decembra 2024 v skladu s členom 7(2) Uredbe (EU) 2020/2092 z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije glede pisnega uradnega obvestila Madžarske v zvezi s členom 2(2) Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022, na voljo na: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] V podporo tej trditvi se je pritožnik skliceval na strateško preiskavo varuhinje človekovih pravic OI/2/2022/OAM v zvezi s časom, ki ga je Evropska komisija potrebovala za obravnavo zahtev za dostop javnosti do dokumentov, glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Priporočilo varuhinje človekovih pravic v strateški preiskavi OI/2/2022/OAM, odstavki 51–53, na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.