Ozadje

1. Sistem strokovnih skupin Evropske komisije ima pomembno vlogo pri oblikovanju odločitev Komisije. Trenutno obstaja približno 660 strokovnih skupin in 460 podskupin, ki pokrivajo širok nabor področij politike, kot so carina, ekonomske in monetarne zadeve, potrošniške zadeve, zunanja in varnostna politika, javno zdravje in okolje. Strokovne skupine Komisiji zagotavljajo nezavezujoče nasvete na teh področjih, tudi v zvezi s pripravo zakonodajnih predlogov in političnih pobud. Obstajajo različne vrste strokovnih skupin, ki jih lahko sestavljajo strokovnjaki, ki jih imenujejo vlade EU, in/ali akademiki, predstavniki civilne družbe in predstavniki ustreznih industrijskih ali gospodarskih sektorjev.

2. Čeprav strokovne skupine ne sprejemajo odločitev, imajo lahko njihovi prispevki pomembno vlogo pri odločitvah Komisije o političnih in zakonodajnih predlogih ter o tem, kako se te odločitve izvajajo v praksi. Strokovne skupine, ki jih sestavljajo predstavniki vlad držav članic, so pomemben posvetovalni odbor Komisije, tudi preden ta sprejme delegirane akte [1], saj lahko Svet EU skupaj z Evropskim parlamentom tem aktom nasprotuje po njihovem sprejetju [2].

3. Strokovne skupine lahko sestavljajo tudi neodvisni strokovnjaki z določenega področja (kot so akademski raziskovalci), predstavniki zasebnih interesov ali civilne družbe. Takšne strokovne skupine služijo kot forum, na katerem Komisija zbira zunanja mnenja in nasvete. Strokovnjaki v teh skupinah so izbrani na podlagi javnih razpisov.

4. Komisija je maja 2016 revidirala svoja pravila o ustanovitvi in delovanju strokovnih skupin Komisije [3] v okviru preiskave varuha človekovih pravic na lastno pobudo [4].

5. Pomisleke glede uporabe določb o preglednosti v teh pravilih so izrazili civilna družba ^[5] in akademiki ^[6] ter v okviru javnega posvetovanja varuhinje človekovih pravic o preglednosti in sodelovanju pri okoljskem odločanju EU ^[7]. Varuhinja človekovih pravic je v preiskavi praks objavljanja v določeni strokovni skupini ugotovila, da nekateri dokumenti, povezani z delom strokovne skupine, niso bili objavljeni proaktivno, čeprav bi bilo to treba storiti ^[8].

Preiskava

6. Varuhinja človekovih pravic je začela to preiskavo na lastno pobudo, da bi ukrepala na podlagi svoje prejšnje preiskave in ocenila, kako Komisija uporablja svoja pravila za strokovne skupine. V preiskavi je bilo zlasti analizirano, kako Komisija zagotavlja, da se ukrepi za preglednost, določeni v teh pravilih, smiselno upoštevajo.

7. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela odgovor Komisije na sklop podrobnih vprašanj [9].

Utemeljitve, ki jih je predložila Komisija

Objava dokumentov strokovne skupine

8. Komisija je navedla, da njena pravila o strokovnih skupinah (ki jih Komisija imenuje „horizontalna pravila“)[10] določajo, da bi morali biti vsi ustrezni dokumenti aktivnih strokovnih skupin na voljo prek registra strokovnih skupin [11]. To vključuje dnevne rede, zapisnike sestankov in prispevke udeležencev. Zato je Komisija trdila, da ta register zagotavlja proaktivno preglednost strokovnih skupin. Komisija je pojasnila, da je odgovornost za nalaganje dokumentov v register decentralizirana, izvajajo pa jo ustrezne službe, ki upravljajo posamezne strokovne skupine. Izjeme glede objave bi morale biti predvidene le, kadar se šteje, da bi razkritje dokumenta oslabilo varstvo javnega ali zasebnega interesa, kot je opredeljeno v zakonodaji EU o dostopu javnosti do dokumentov [12].

9. Po navedbah Komisije številni deležniki na namenskih spletiščih Komisije iščejo dokumente, povezane z dejavnostmi strokovnih skupin, ko iščejo dostop do informacij v zvezi z ustreznim področjem politike. Zato uslužbenci Komisije, pristojni za strokovne skupine, dokumente strokovnih skupin dajo na voljo neposredno v registru strokovnih skupin ali prek povezave s tega registra na namenska spletišča Komisije. Za posodobitve se lahko deležniki naročijo na samodejna obvestila, ki se pošljejo ob nalaganju novih dokumentov.

10. Zapisniki sestankov strokovnih skupin bi morali biti smiselni in popolni ter v vsakem primeru odražati razprave o vsaki točki dnevnega reda in mnenja skupine. Načeloma bi morali zapisniki omogočati podrobno razumevanje stališč, ki so jih izrazili udeleženci, in morebitnih zaključkov. Za zagotovitev doslednosti Komisija zagotavlja predlogo za pripravo zapisnikov sej. 

11. Za zagotovitev hitrejše, lažje in pravočasne objave ustreznih dokumentov, kot so dnevni redi, je register strokovnih skupin od leta 2024 vključen v spletna orodja Komisije za upravljanje vabil na sestanke Komisije in postopkov povračil [13].

12. Posamezniki lahko v registru strokovnih skupin poiščejo dokumente na podlagi zadevnih strokovnih skupin ali na posebnih sestankih. Komisija je navedla, da je pripravljena preučiti možnost razvoja dodatnih funkcij iskanja za dokumente, objavljene v registru, ob upoštevanju razpoložljivega proračuna in na podlagi namenske analize, vključno s koristnostjo dodatnih iskalnih možnosti.

13. Ko so strokovne skupine ukinjene, se njihovi dokumenti, vključno z zapisniki sestankov, hranijo v registru še pet let. Dokumentacija se nato arhivira, vendar jo je mogoče pridobiti na zahtevo.

Informacije o članih strokovne skupine in opazovalcih

14. Člani strokovne skupine in opazovalci so izbrani glede na svoje strokovno znanje in izkušnje, pri čemer se upoštevajo naloge njihove skupine. Vendar opazovalci nimajo glasovalne pravice niti ne sodelujejo pri oblikovanju priporočil ali nasvetov strokovne skupine. Običajno so na sestanke strokovne skupine povabljeni vsi člani in opazovalci. Vendar so včasih povabljene le nekatere vrste članov ali opazovalcev glede na posebne teme, o katerih se bo razpravljalo.

15. Običajno strokovne skupine o svojih „rezultatih“[14] odločajo soglasno. Vendar imajo v primeru glasovanja strokovnjaki, ki so glasovali proti ali so se vzdržali glasovanja, pravico, da se njihovo stališče priloži zadevnemu mnenju, priporočilu ali poročilu.^[15] Komisija strokovnim skupinam ne poroča o tem, kako je upoštevala njihove nasvete [16], saj imajo le svetovalno vlogo.

16. Osebni podatki strokovnjakov, ki so imenovani v svojem imenu (t. i. strokovnjaki tipa A), in strokovnjakov, ki so imenovani za zastopanje skupnega interesa skupine deležnikov (t. i. strokovnjaki tipa B), se objavijo v registru strokovnih skupin Komisije. Ti podatki v povezanih dokumentih niso anonimizirani, razen če strokovnjak to zahteva in navede razloge za utemeljitev zahteve.^[17] Izjave o interesih strokovnjakov, imenovanih v svojem imenu, so na voljo, ko so strokovne skupine dejavne. Imena drugih vrst strokovnjakov, in sicer tistih, ki zastopajo določene organizacije, države članice EU ali države, ki niso članice EU (vrste C, D oziroma E), se lahko objavijo v registru, če ti strokovnjaki s tem soglašajo ^[18].

17. Od decembra 2017 [19] je bilo 91 srečanj v živo, ki so bila odprta za javnost, 41 srečanj, ki so se prenašala v živo prek spleta, in 46 srečanj, ki so bila odprta za javnost in so se prenašala prek spleta.

Podpora in smernice za osebje Komisije

18. Članom osebja Komisije, odgovornim za strokovne skupine, pomaga eden ali več lokalnih koordinatorjev za strokovne skupine v vsaki službi Komisije, zlasti pri ustanavljanju in delovanju strokovnih skupin. Koordinatorji strokovnih skupin iz vseh služb Komisije tvorijo namensko mrežo, ki spodbuja in spremlja skladnost s pravili o strokovnih skupinah. Generalni sekretariat Komisije zagotavlja podporo s svetovanjem in strokovnim znanjem v primeru bolj zapletenih ali medsektorskih vprašanj.

19. Komisija je notranje smernice o izvajanju pravil o strokovnih skupinah sprejela septembra 2022 in jih oktobra 2023 spremenila (v nadaljnjem besedilu: notranje smernice).

20. Da bi Komisija spodbudila večjo odprtost z javnimi sestanki strokovnih skupin, je to možnost vključila v predloge strokovnih skupin [20] in tečaje usposabljanja za ustrezno osebje Komisije.

Ocena varuha človekovih pravic

21. Zagotavljanje visoke ravni preglednosti v zvezi z delom strokovnih skupin in podobnih organov je bistvenega pomena za demokratično delovanje EU glede na pomembno delo, ki ga te skupine opravljajo v okviru dejavnosti Komisije.

22. Varuhinja človekovih pravic priznava prizadevanja Komisije pri zagotavljanju usposabljanja za ustrezne uslužbence in usklajevanju med njenimi oddelki za spodbujanje in spremljanje skladnosti s pravili o strokovnih skupinah. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja zlasti pobudo Komisije za vzpostavitev namenske notranje mreže koordinatorjev strokovnih skupin, ki se redno sestaja, da bi spremljala in spodbujala pravilno izvajanje pravil v službah Komisije. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena tudi z notranjimi smernicami Komisije za izvajanje pravil v zvezi s strokovnimi skupinami, ki zagotavljajo dodatne koristne smernice za uslužbence Komisije, ki sodelujejo s strokovnimi skupinami.

23. Hkrati je preiskava varuhinje človekovih pravic pokazala številna področja, na katerih bi lahko Komisija dodatno izboljšala preglednost strokovnih skupin.

Objava dokumentov strokovne skupine

24. Objava dokumentov, pomembnih za delo strokovnih skupin in podskupin, je privzeto pravilo v skladu z notranjimi smernicami Komisije. Če se Komisija odloči, da dokumenta strokovne skupine ne bo objavila, mora to temeljiti na izjemi od razkritja, kot je določeno v zakonodaji EU o dostopu javnosti do dokumentov [21]. Notranje smernice Komisije se nanašajo na možnost, da se poslanci Evropskega parlamenta, organizacije civilne družbe, medijske organizacije ali evropski varuh človekovih pravic pozanimajo o neobjavi dokumentov strokovne skupine. Vendar niti s pravili niti z notranjimi smernicami službam Komisije ni naloženo, naj objavijo dejstvo, da se nekateri upoštevni dokumenti ne objavijo. To pomanjkanje preglednosti otežuje javni nadzor.

25. Kot je varuhinja človekovih pravic ugotovila v prejšnji preiskavi [22], bi morala Komisija, da bi dodatno povečala preglednost in javnosti omogočila, da po potrebi zahteva dostop, v zapisnike sestankov strokovne skupine vključiti seznam dokumentov, o katerih se je razpravljalo, vendar je Komisija ugotovila, da jih ni mogoče proaktivno objaviti. Komisija se je strinjala, da bo to prakso sprejela kot nadaljevanje zgoraj navedene preiskave v okviru posebne strokovne skupine. Varuhinja človekovih pravic predlaga, naj Komisija to prakso sprejme širše v zvezi z vsemi svojimi strokovnimi skupinami in ustrezno posodobi svoje notranje smernice. Poleg tega bi lahko Komisija pregledala naključni vzorec razlogov za nerazkritje dokumentov strokovne skupine, da bi ugotovila, ali je bilo njihovo nerazkritje upravičeno.

Pravočasna objava dokumentov

26. Dnevni redi in drugi ustrezni referenčni dokumenti morajo biti objavljeni pravočasno pred sestanki, zapisniki po sestanku pa morajo biti objavljeni „pravočasno“.^[23] Kljub temu notranje smernice ne določajo nobenih rokov za objavo dokumentov pred sestanki ali po njih, kar omogoča različne prakse v strokovnih skupinah glede časa objave. Varuhinja človekovih pravic zato predlaga, naj Komisija določi roke za objavo dokumentov strokovne skupine pred sestanki strokovne skupine in po njih, da se zagotovita pravočasen dostop do dokumentov in doslednost pri uporabi pravil.

Možnost iskanja po javnem registru

27. Trenutno morajo uporabniki za iskanje dokumenta v registru poznati ime zadevne strokovne skupine, na katero se dokument nanaša, in datum sestanka. Zato je iskanje ustreznih dokumentov izziv za vse, ki niso del strokovne skupine. Morda bo potrebno tudi vzporedno iskanje v registrih izvedbenih in delegiranih aktov [24] ali iskanje na drugi platformi, na katero se nanaša register strokovne skupine, odvisno od strokovne skupine.

28. Komisija je v odgovoru varuhinji človekovih pravic navedla, da je pripravljena preučiti, ali lahko izboljša funkcije iskanja dokumentov v registru strokovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja to pripravljenost za izboljšanje dostopnosti dokumentov strokovnih skupin. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi morala Komisija od uporabnikov registra pridobiti povratne informacije, na podlagi katerih bi lahko pripravila svojo oceno.

Informacije, vključene v zapisnik sestanka strokovne skupine

29. V skladu z notranjimi smernicami bi morali zapisniki sestankov strokovne skupine smiselno in celovito zajemati razprave o vsaki točki dnevnega reda in mnenja, ki jih izda skupina. Varuhinja človekovih pravic se strinja, da bi bilo treba sestaviti zapisnik, da se omogoči podrobno razumevanje stališč, ki so jih izrazili udeleženci, in morebitnih sklepov, kot je navedeno v notranjih smernicah. Vsako odstopanje od tega standarda je treba uporabljati zadržano.[25]

30. Varuhinja človekovih pravic bo v nadaljevanju podala ustrezne predloge za izboljšave.

31. Na podlagi informacij, ki jih je predložila Komisija, varuhinja človekovih pravic v tej fazi ne vidi potrebe po nadaljnjih preiskavah.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave to zadevo zaključila z naslednjim zaključkom:

Nadaljnje preiskave niso upravičene.

Komisija bo obveščena o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

Za dodatno povečanje preglednosti strokovnih skupin bi morala Komisija:

1. Objaviti notranje smernice, zagotovljene v okviru te preiskave, po potrebi z ustreznimi prikritji, da se pojasni, kaj lahko javnost pričakuje od tega, da bo Komisija izvajala pravila o strokovnih skupinah.

2. a. V zapisnike sestankov strokovnih skupin vključite seznam dokumentov, o katerih se je razpravljalo, vendar je Komisija ugotovila, da jih ni mogoče proaktivno objaviti, da bi javnost po potrebi lahko zahtevala dostop. Notranje smernice bi bilo treba posodobiti, da bi odražale to prakso. 

b. opravi pregled naključnega vzorca razlogov za nerazkritje dokumentov strokovne skupine, da preveri, ali so utemeljeni.

3. Določiti roke za objavo dokumentov strokovne skupine pred sestanki strokovne skupine in po njih, da se zagotovita pravočasen dostop do dokumentov in doslednost pri uporabi pravil.

4. Izboljšati iskalne funkcije v registrih, ki so pomembne za delo strokovnih skupin. Pri tem bi lahko Komisija od uporabnikov registra strokovne skupine zahtevala povratne informacije, ki bi bile podlaga za njeno oceno.

 

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 21. 2025

 

[1] Medinstitucionalni sporazum med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje (UL L 123, 12.5.2016, str. 1, točka 28), na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512%2801%29

[2] Po sprejetju lahko Svet v skladu s členom 290(2) Pogodbe o delovanju EU vloži veto na take delegirane akte, ki so na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E290:en:HTML.

[3] Glej: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=en.

[4] Sklep evropske varuhinje človekovih pravic v njeni strateški preiskavi OI/6/2014/NF o sestavi in preglednosti strokovnih skupin Evropske komisije, glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/86030.

[5] Glej na primer: https://corporateeurope.org/en/expert-groups/2017/02/corporate-interests-continue-dominate-key-expert-groups in https://eeb.org/wp-content/uploads/2023/06/NGO-Letter-on-the-functioning-of-the-Expert-Group-on-Carbon-Removals-and-its-meetings-June-2023.pdf.

[6] Glej na primer: Radulova in drugi (2021), The European Commission's Expert Groups: Adapting to the Contestation of Expertise“ (Prilagajanje na izpodbijanje strokovnega znanja), v The Contestation of Expertise in the EU, str. 91–121.

[7] Javno posvetovanje o preglednosti in sodelovanju pri odločanju EU v zvezi z okoljem (SI/5/2022/KR). Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/168767.

[8] Glej na primer odstavek 13 zadeve 2132/2022/KR o tem, kako Evropska komisija zagotavlja preglednost Koordinacijske skupine za medicinske pripomočke: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/185429.

[9] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/188875.

[10] Glej opombo 3.

[11] https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/home?lang=en

[12] Člen 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ki je na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[13] To na primer pomeni, da se ob organizaciji novega sestanka strokovne skupine ustrezni dokumenti, poslani skupaj z vabilom na sestanek, samodejno izvozijo s portala „Advanced Gateway for Meetings“ v register strokovnih skupin.

[14] Dokumenti, v katerih so navedeni ocena, nasveti, mnenja, priporočila itd. strokovne skupine v zvezi s posebnimi političnimi zadevami.

[15] V skladu s členom 13(8) pravil.

[16] V nasprotju s prakso posvetovanj z deležniki, pri katerih Komisija zagotovi „odgovor na pripombe“.

[17] Kot je določeno v členih 11(6) in 23 pravil.

[18] V skladu s členom 23(1)(c) in (d) pravil.

[19] Pred tem datumom niso bili zabeleženi nobeni statistični podatki o javnih sestankih.

[20] Vključena je na primer v predloge sklepov Komisije in mandatov za ustanovitev strokovnih skupin.

[21] Za to proaktivno objavo se uporabljajo izjeme iz Uredbe 1049/2001.

[22] Glej opombo 8.

[23] Glej člen 26(1) pravil Komisije, ki so na voljo v opombi 1.

[24] Glej: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.

[25] Varuhinja človekovih pravic je na primer seznanjena s prakso v poslovni svetovalni skupini strategije Global Gateway, v kateri se pripravijo zapisniki, ki odražajo razpravo na visoki ravni, ne pa tudi stališč posameznih članov. To omejuje obveščanje javnosti o razpravah in stališčih v strokovni skupini. Zapisnik seje skupine je na voljo tukaj: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=en&meetingId=50256&fromExpertGroups=3898.