Ozadje

1. Varuhinja človekovih pravic je marca 2023 začela strateško pobudo o tem, kako Evropska komisija obravnava službena potovanja svojih uslužbencev, ki jih (delno) plačajo tretje osebe.^[1] Pobuda je bila odgovor na razkritja, da je generalni direktor Generalnega direktorata Komisije za mobilnost in promet (GD MOVE) devetkrat sprejel lete v poslovnem razredu in gostoljubnost v luksuznih hotelih katarske vlade in subjekta v lasti katarske vlade. Šest od teh potovanj se je zgodilo, ko se je GD MOVE pogajal o sporazumu o zračnem prometu med EU in Katarjem [2].

2. Komisija je v odgovor na razkritja navedla, da je preučila in izključila morebitna navzkrižja interesov, ker generalni direktor ni bil vključen v pogajanja o sporazumu o zračnem prometu med EU in Katarjem [3]. ^Komisija je trdila tudi, da so bila zadevna delovna potovanja odobrena in izvedena v skladu s takrat veljavnimi pravili.

3. Komisija je 7. marca 2023 izdala navodila v zvezi z delovnimi potovanji s prispevki tretjih oseb, da bi se v prihodnosti izognila navzkrižju interesov, s čimer je učinkovito posodobila veljavna pravila [4]. Ta navodila omejujejo možnost, da tretje osebe prispevajo k delovnim potovanjem, na primere, ko na prvi pogled ni zaznati navzkrižja interesov. Varuhinja človekovih pravic je ob zaključku navedene strateške pobude decembra 2023 ugotovila, da bodo ta pravila ob skrbni uporabi preprečila, da bi prispevki tretjih oseb za službena potovanja povzročili nasprotje interesov.

4. Iz statističnih informacij o službenih potovanjih v letih 2021, 2022 in 2023, ki jih je Komisija med svojo strateško pobudo delila z varuhinjo človekovih pravic, je postalo jasno, da je bilo več potovanj, tudi na najvišjih ravneh upravljanja Komisije, ki so vključevala prispevke tretjih držav in interese zasebnega sektorja.

5. Glede na navedeno se je varuhinja človekovih pravic odločila začeti preiskavo na lastno pobudo, da bi ocenila, ali in kako je Komisija ublažila morebitna tveganja nasprotja interesov.

Preiskava

6. Komisija je med preiskavo varuhinji človekovih pravic predložila seznam službenih potovanj višjih uslužbencev, ki so potekala med 1. januarjem 2021 in 7. marcem 2023 in za katera so tretje osebe (vključno z vladami držav, ki niso članice EU, ali drugimi zasebnimi interesi [5]) krile (dele) potnih stroškov [6]. Komisija je ta seznam označila kot zaupen [7].

7. Varuhinja človekovih pravic je na podlagi seznama prosila za pregled 28 dosjejev v zvezi s službenimi potovanji višjih uslužbencev.[8] Komisijo je tudi pozvala, naj predloži najnovejše informacije o reviziji svojega „vodnika za službena potovanja“.

Trditve Komisije

8. Komisija je v okviru prejšnje pobude varuhinje človekovih pravic že določila pravila, ki se uporabljajo za službena potovanja, plačana s prispevki tretjih oseb – pred 7. marcem 2023 in po njem. Vključujejo „vodnik Komisije za misije in odobrena potovanja“^[9]; smernice Komisije o darilih in gostoljubnosti ^[10]; in Kadrovski predpisi EU ^[11] (glej prilogo).

9. Komisija je v odgovor na to preiskavo opozorila, da se stroški službenih potovanj njenih uslužbencev praviloma skoraj vedno krijejo iz proračuna EU. Vendar lahko pod posebnimi pogoji del teh stroškov krijejo tretje osebe, zlasti organizatorji dogodkov, ki se jih udeleži uslužbenec, ki potuje zaradi dela. To je določeno v „vodiču po misijah“.

10. Komisija je poudarila, da je sprejemanje prispevkov tretjih oseb namenjeno predvsem diplomatski ali vljudnostni uporabi ter ga uslužbenec, ki potuje zaradi dela, prijavi kot del „nalogov za službeno potovanje“ in „izjav o stroških“. Nalog za službeno potovanje in izjavo o stroških podpišejo hierarhično nadrejeni in sta zato predmet „dveh parov oči“. Uslužbenec, ki potuje zaradi dela, in nadrejeni morata pri sprejemanju takega prispevka tretje osebe potrditi, da ni navzkrižja interesov. Komisija je opozorila, da število delovnih potovanj s prispevki tretjih oseb predstavlja izjemno majhen delež vseh poslovnih potovanj, ki jih opravijo uslužbenci Komisije.

11. Komisija je pojasnila, da so se generalni direktorji v preteklosti sicer lahko odpovedali svojim službenim potovanjem, saj so odgovorni za proračun svojih služb, vendar to pravilo ne posega v splošno obveznost prijave kakršnih koli osebnih interesov, ki bi lahko ogrozili neodvisnost uradnika. Na splošno velja, da morajo uslužbenci v primeru dvoma pridobiti mnenje na politični ravni na podlagi horizontalnega pravila o preprečevanju nasprotij interesov, določenega v kadrovskih predpisih EU.

12. Komisija je tudi opozorila, da je 7. marca 2023 s takojšnjim učinkom posodobila svoja pravila, ki se uporabljajo za službena potovanja, da bi zagotovila spoštovanje načela dveh parov oči na vsaki ravni, tudi za generalne direktorje in vodje služb, da bi odpravila ne le dejansko ali morebitno nasprotje interesov, temveč tudi kakršno koli dojemanje tega nasprotja.

13. V zvezi s tem posodobljena pravila pojasnjujejo, da generalni direktorji ali vodje služb ne morejo več samostojno odobriti svojih delovnih potovanj s prispevki tretjih oseb. Namesto tega potrebujejo odobritev vodje kabineta pristojnega komisarja.

14. Posodobljena pravila dodatno pojasnjujejo, da so tretje osebe, ki lahko prispevajo k službenim potovanjem članov osebja Komisije, omejene na organe držav članic EU; organi držav EGP in Efte; mednarodne organizacije (ZN) ali forumi (G7/G20); javne ali zasebne univerze, kadar se misija izvaja v akademske namene.

15. Komisija zato meni, da v prihodnje službena potovanja, pri katerih stroške krijejo tretje osebe, načeloma ne bi smela povzročiti tveganja nasprotja interesov ali njegovega dojemanja. Komisija krije stroške službenih potovanj njihovih uslužbencev, ki se štejejo za potrebne in jih organizirajo subjekti, ki niso vključeni na zgornji seznam.

Ocena varuha človekovih pravic

16. V preiskavi varuhinje človekovih pravic je bil preučen vzorec 28 ureditev delovnih potovanj višjih uslužbencev Komisije, h katerim so prispevale tretje strani. Vsa ta delovna potovanja so bila opravljena, preden je Komisija 7. marca 2023 revidirala svoja pravila. V skladu z novimi pravili noben od teh prispevkov tretjih oseb ne bi bil dovoljen, saj prispevkov ni več mogoče sprejemati od tretjih oseb, razen organov držav članic EU, organov držav EGP in Efte, mednarodnih organizacij (ZN) ali forumov (G7/G20) ter javnih ali zasebnih univerz, kadar se službeno potovanje izvaja v akademske namene.

17. Večina pregledanih primerov ni vzbujala pomislekov glede nasprotja interesov, kot so bili pomisleki nekdanjega generalnega direktorja, ki je bil obravnavan v prejšnji pobudi varuha človekovih pravic (glej opombo 1).

18. Preostali primeri so se nanašali na razkritja, ki so bila podlaga za prejšnjo pobudo, vendar so pokazali, da so bila vprašanja širšega obsega. Ker je zadevo preiskal Evropski urad za boj proti goljufijam, preiskuje pa jo tudi Evropsko javno tožilstvo, nadaljnje preiskave varuha človekovih pravic v zvezi z zadevo niso upravičene.

19. Pregled 28 spisov je pokazal tudi pomanjkljivosti pri tem, kako je Komisija evidentirala svojo oceno (morebitnih) navzkrižij interesov, preden je odobrila službena potovanja, ki so jih delno plačale tretje osebe.

20. Natančneje, pregledani spisi niso vsebovali nobenega dokaza, da sta zadevni uslužbenec ali nadrejeni opravila vsebinsko oceno tveganj (morebitnih) navzkrižij interesov, ki izhajajo iz prispevka tretjih oseb. Skoraj vse zadevne ureditve delovnih potovanj so vključevale izjavo, da ni bilo nasprotja interesov ali da morebitna ugotovljena nasprotja interesov ne bi ogrozila neodvisnosti Komisije [12]. Vendar izjave niso vključevale nobene vsebinske ocene, v kateri bi bili navedeni razlogi, zakaj ni bilo ugotovljeno nobeno nasprotje interesov, ki bi ogrozilo neodvisnost Komisije.

21. Bilo je tudi več primerov, v katerih dokumentacija, ki jo je Komisija predložila v zvezi z izjavo o morebitnih navzkrižjih interesov, ni vključevala podpisa nadrejenega. V več primerih v potnem nalogu ali izkazu stroškov niso bile zabeležene informacije o naravi ali vrednosti prispevka tretje osebe (na primer potovanje, nastanitev, gostoljubje).

22. Kot je navedeno zgoraj, vrste prispevkov tretjih oseb, ki jih je varuhinja človekovih pravic videla pri svojem pregledu, sicer niso več dovoljene, vendar meni, da so njene zgornje ugotovitve v skladu s posodobljenimi pravili Komisije še vedno relevantne. Čeprav je manj verjetno, ni izključeno, da lahko prispevki za službena potovanja nacionalnih organov držav članic EU, Evropskega gospodarskega prostora ali Evropskega območja proste trgovine ter mednarodnih organizacij in javnih ali zasebnih univerz povzročijo tveganje navzkrižja interesov. V takih primerih bi morala Komisija pred odobritvijo zadevnega prispevka zagotoviti ustrezno evidentiranje svoje vsebinske ocene vseh takih tveganj. Varuh človekovih pravic bo v ta namen podal dva predloga za izboljšanje.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Nadaljnje preiskave niso upravičene.

Komisija bo obveščena o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

1. Da bi Komisija svojim uslužbencem omogočila pregled ocen tveganj nasprotja interesov v zvezi z delovnimi potovanji, bi morala evidentirati svojo vsebinsko oceno.

2. Komisija bi morala zagotoviti, da se narava in vrednost prispevkov tretjih oseb za službena potovanja ustrezno evidentirata v „nalogu za službeno potovanje“ in „navedbi stroškov službenega potovanja“ ter da se vsa dovoljenja izdajo na ustrezni ravni.

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 10. januarja 2025

 

Priloga – pravila, ki se uporabljajo za službena potovanja, ki jih plačajo tretje osebe

Vodnik po misijah

V skladu z vodnikom je bilo sprejemanje prispevkov tretjih oseb za misije namenjeno predvsem diplomatski ali vljudnostni uporabi. Tretje osebe bi lahko uslužbencem krile stroške službenih potovanj le, če bi odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil (na primer generalni direktorat) ocenil, da takšno plačilo ne bi povzročilo tveganja nasprotja interesov. Prispevke tretjih oseb je treba prijaviti kot del potnega naloga in izkaza stroškov. Izvajalec misije in nadrejeni morata pri sprejemanju takih prispevkov tretjih oseb potrditi, da ni navzkrižja interesov. Navzkrižje interesov je treba oceniti vnaprej, preden se potrdi potni nalog.

V primerih, ko je bil generalni direktor ali vodja službe izvajalec misije, je ocena nasprotja interesov temeljila predvsem na njihovi preudarni presoji, ki je temeljila na njihovih izkušnjah in je bila del njihovih odgovornosti. Vendar bi morali v primeru dvoma o morebitnem navzkrižju interesov pridobiti mnenje politične ravni in/ali osrednje službe Komisije za etiko ^[13].

Smernice o darilih in gostoljubnosti

V skladu s smernicami je darilo opredeljeno kot denarni znesek ali kakršen koli fizični predmet ali možnost brezplačnega sodelovanja na dogodkih, ki so odprti za javnost ali zasebne narave, so dostopni le proti plačilu in predstavljajo določeno vrednost (kot so brezplačne vstopnice za športne dogodke, koncerte, gledališče, konference itd.) ali katero koli drugo ugodnost z denarno vrednostjo, kot so stroški prevoza.

Gostoljubnost je opredeljena kot ponudba hrane, pijače, nastanitve in/ali zabave iz katerega koli vira zunaj institucije, ki se šteje za vrsto usluge. Nalog za službeno potovanje mora običajno zajemati vse predvidljive ponudbe gostoljubja, zlasti obroke, nastanitev in prevoz, ki temeljijo na programu službenega potovanja. Kadar je misija odobrena, se te ne štejejo za ponudbe za gostoljubje, saj so del opravljanja njegovih nalog v interesu službe. Sprejetje teh ponudb je treba navesti v izkazu stroškov službenega potovanja.

Krita so neposredna darila in gostoljubnost, ki se ponudijo uslužbencu EU, ter posredna darila ali gostoljubnost, ki se ponudijo tesnemu stiku uslužbenca, na primer zakoncu. Uslužbenci EU ne bi smeli sprejemati nobenih neposrednih ali posrednih daril ali gostoljubnosti, ki jih ponujajo tretje osebe. To je najbolj očitno, kadar darila ponujajo tretje osebe, ki sodelujejo pri Komisiji ali od nje zahtevajo uradno ukrepanje, zlasti na občutljivem področju, na katerem je, je bil ali bo uslužbenec verjetno dejaven v bližnji prihodnosti. Vsa takšna darila bi bilo treba načeloma zavrniti.

Izogibati se je treba vsaki situaciji, v kateri bi sprejem darila ali gostoljubja lahko povzročil dejansko, potencialno ali domnevno navzkrižje interesov. Vsa darila, ki vsebujejo denarni znesek, ne glede na znesek, je treba zavrniti.

Sprejemanje daril ali gostoljubnosti se lahko izjemoma odobri, kadar je jasno, da to ne ogroža objektivnosti in neodvisnosti uslužbenca ali da se to ne zdi razumno in da ne bo škodovalo ugledu Komisije. Ta ocena temelji predvsem na dobri presoji uslužbencev, nato pa jo potrdi njihova hierarhija v Komisiji.

Nekateri dejavniki lahko nakazujejo verjetnost, da bi se dovoljenje lahko izdalo, na primer kadar ima ponudba darila ali gostoljubja nizko vrednost ali je naslovljena na veliko število oseb. Vendar ti isti dejavniki kažejo tudi na to, kdaj bi se odobritev lahko zavrnila, na primer kadar ima ponudba darila ali gostoljubja visoko vrednost ali je naslovljena na enega samega uslužbenca.

Drugi dejavniki, ki bi morali voditi analizo za vsak primer posebej, da se ugotovi, ali se darilo ali gostoljubje lahko odobri, vključujejo, vendar niso nujno omejeni na:

• narava vira, ki ponuja darilo ali gostoljubje (zasebno ali javno);
• očiten motiv za ponudbo darila ali gostoljubja;
• povezava med subjektom, ki ponuja darilo ali gostoljubje, in Komisijo (npr. postopki javnega naročanja, primeri, ki se preiskujejo, finančni interesi);
• vrsta in ocenjena vrednost darila ali gostoljubja, vključno s tem, ali je bila predložena ena ali več ponudb iz istega vira;
• individualni ali skupni namembni kraj ponudbe;
• naloge uslužbenca;
• pričakovane koristi za storitev, ki izhajajo iz udeležbe zaposlenega na zadevnem dogodku.

Za dovoljenje je treba zaprositi tudi za darila v vrednosti od 50 do 150 evrov. Dovoljenje za darila v vrednosti več kot 150 EUR se zavrne. Uslužbenec, ki mu je ponujeno tako darilo, mora svojega nadrejenega po možnosti pisno obvestiti, da je bilo darilo zavrnjeno. Vrednost daril je treba oceniti v dobri veri.

V primeru dvoma, ali bi bila zavrnitev darila v nasprotju s socialnimi, vljudnostnimi ali diplomatskimi običaji ali bi lahko kako drugače ogrozila ugled, je treba o tem obvestiti Komisijo, ki bo nato odločila o morebitni zavrnitvi.

Kadrovski predpisi

Kadrovski predpisi ^[14] vključujejo splošne obveznosti, ki veljajo za vse uslužbence EU. V zvezi s to preiskavo je zlasti pomemben člen 11, ki določa, da „uradnik brez dovoljenja organa za imenovanja od katere koli vlade ali katerega koli drugega vira zunaj institucije, ki ji pripada, ne sme sprejemati nobenih časti, odlikovanj, uslug, daril ali kakršnih koli plačil, razen za storitve, opravljene pred njegovim imenovanjem ali med izrednim dopustom zaradi služenja vojaškega roka ali drugega državnega služenja, in v zvezi s takim služenjem“.

Če uslužbenec EU ravna v nasprotju s členom 11, se lahko proti njemu uvede disciplinski ukrep ^[15].

 

[1] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Pogajanja so se začela leta 2016 in zaključila leta 2019. Zaradi spora med Španijo in Združenim kraljestvom glede gibraltarskega letališča EU sporazuma ni mogla podpisati pred 18. oktobrom 2021. Glej: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Glej zapisnik 2452. seje Komisije (Bruselj, 29. marec 2023), ki je na voljo tukaj: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Glej str. 19 in 20 odgovora Evropske komisije na strateško pobudo SI/2/2023/KR, ki je na voljo tukaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Zasebni interesi med drugim vključujejo podjetja, organizacije in združenja.

[6] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Zahteva za dostop javnosti, s katero so postale javne podrobnosti o misijah iz oddelka „Ozadje“, se je nanašala na obdobje 2015–2021. Glej: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Obstaja samo ena misija, ki se prekriva z dosjeji, ki jih je Komisija predložila varuhu človekovih pravic v pregled.

[8] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Komisija je pojasnila zahtevo za inšpekcijski pregled in se dogovorila, da bo vključevala „vse ustrezne dokumente za razumevanje postopka Komisije za odobritev zadevnih zahtev za misijo [..], vključno z oceno tveganja nasprotja interesov, ki jo opravi Komisija, in odobritvijo“.

[9] Sklep Komisije C(2017) 5323 z dne 27. septembra 2017 o splošnih določbah za izvajanje členov 11, 12 in 13 Priloge VII h Kadrovskim predpisom za uradnike (stroški službenih potovanj) ter o odobrenem vodniku po službenih potovanjih in odobrenih potovanjih, ki je bil priložen odgovoru Komisije varuhinji človekovih pravic v okviru prejšnje strateške pobude: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (glej prilogi 3 in 4). „Poslanstvo“ je službeno potovanje iz kraja zaposlitve izključno v interesu institucije Unije po navodilih neposredno nadrejenega. Običajno se izplača iz proračuna EU. „Odobreno potovanje“ je prostovoljno, zunaj kraja zaposlitve, predvsem v interesu uslužbenca, vendar vključuje tudi nekatere koristi za institucijo EU.

[10] Sporočilo podpredsednika Šefčoviča Komisiji o smernicah o darilih in gostoljubnosti za uslužbence - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Glej: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] Izjava pravi: „Odredbodajalec s podpisom te službene poti izjavlja, da je bil seznanjen z dejstvom, da ta službena pot s stroški, ki jih plača organizator, ne pomeni morebitnega navzkrižja interesov, oziroma da v tem primeru ne posega v neodvisnost Komisije.“ Ta izjava je bila vključena v vse pregledane datoteke, razen ene.

[13] Na podlagi splošnega pravila o nasprotju interesov, kot je opisano v etičnem vodniku iz leta 2019 na straneh 5, 31 in 48.

[14] Glej: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] V skladu s členom 86 in Prilogo IX h Kadrovskim predpisom glej opombo 25.