Ozadje pritožbe

1. Cilj Uredbe o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH)[1] je izboljšati varovanje zdravja ljudi in okolja pred morebitnimi tveganji kemikalij ter hkrati povečati konkurenčnost kemijske industrije EU. Evropska komisija je leta 2020 napovedala, da namerava revidirati uredbo REACH [2].

2. Uredba o živem srebru [3] določa pravila o uporabi in obdelavi živega srebra v njegovem celotnem življenjskem ciklu. Komisija je leta 2023 predlagala revizijo uredbe o živem srebru [4].

Zahteva za dostop javnosti do dokumentov, povezanih z uredbo REACH

3. Pritožnik, organizacija civilne družbe, je 25. novembra 2022 zahteval dostop javnosti [5] do ocen učinka in povezanih mnenj Odbora za regulativni nadzor v zvezi z vsemi predvidenimi revizijami uredbe REACH.

4. Komisija je 13. januarja 2023 javnosti odobrila dostop do močno redigirane različice teh dokumentov. Pri prikrivanju informacij se je Komisija sklicevala na izjeme v skladu z zakonodajo EU o dostopu javnosti do dokumentov (Uredba 1049/2001), pri čemer je trdila, da bi razkritje oslabilo postopek odločanja, ki je v teku [6].

5. Pritožnik je 19. januarja 2023 Komisijo pozval, naj ponovno preuči svojo odločitev (s „potrdilno prošnjo“). Podaljšani rok za odgovor Komisije se je iztekel 2. marca 2023.

6. Ker pritožnik 12. junija 2023 ni prejel odgovora, se je obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Prošnja za dostop javnosti do dokumentov, povezanih z uredbo o živem srebru

7. Pritožnik je 17. januarja 2023 zahteval dostop javnosti do ocen učinka in povezanih mnenj Odbora za regulativni nadzor ter seznam in zapisnike vseh predhodnih sestankov med Odborom za regulativni nadzor in osebjem Komisije v zvezi z revizijo uredbe o živem srebru.

8. Komisija je 24. februarja 2023 zavrnila razkritje zahtevanih dokumentov.

9. Pritožnik je 1. marca 2023 vložil potrdilno prošnjo. Podaljšani rok za odgovor Komisije se je iztekel 18. aprila 2023.

10. Ker pritožnik 12. junija 2023 ni prejel odgovora, se je obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

11. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo, da bi hitro odgovorila na pritožnikove potrdilne prošnje. Preiskovalna skupina varuha človekovih pravic je pregledala tudi sporne dokumente, da bi preučila obseg odobrenega dostopa javnosti in posebne razloge, ki jih je Komisija navedla za utemeljitev (delne) zavrnitve.

12. Med preiskavo je Komisija 5. julija 2023 izdala potrdilni sklep o zahtevi za dostop javnosti do uredbe REACH, pri čemer je ohranila svoje prvotno stališče glede potrebe po zaščiti tekočega postopka odločanja. Poleg tega je Komisija trdila, da bi razkritje oslabilo varstvo poslovnih interesov [7].

13. Komisija je 14. julija 2023 objavila revidirano oceno učinka in z njo povezano drugo mnenje Odbora za regulativni nadzor o predlagani reviziji uredbe o živem srebru, s čimer je zaključila postopek odločanja. Komisija je 10. avgusta 2023 javnosti odobrila dostop do zahtevanih dokumentov v zvezi s to uredbo, in sicer do prejšnje različice ocene učinka, povezanega mnenja Odbora za regulativni nadzor in zapisnika predhodnega sestanka, razen osebnih podatkov.

Priporočilo varuhinje človekovih pravic

14. Ker je pritožnik medtem pridobil dostop do dokumentov, povezanih z uredbo o živem srebru, se je priporočilo varuhinje človekovih pravic nanašalo le na dokumente, povezane z revizijo uredbe REACH.

15. Varuhinja človekovih pravic je v svojem priporočilu navedla, da imajo državljani „pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije“[8] in da bi bilo treba odločitve sprejemati „čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani“. [9] Kot je razvidno iz zakonodaje EU o dostopu javnosti do dokumentov [10] in sodne prakse EU [11], je to zlasti pomembno, kadar institucije EU delujejo v svoji „zakonodajni vlogi“.

16. Dokumenti, obravnavani v tej preiskavi, so očitno zakonodajni dokumenti, za katere morajo veljati najvišji standardi preglednosti. V sodni praksi EU je bilo že ugotovljeno, da so poročila o oceni učinka in priložena mnenja Odbora za regulativni nadzor pomembni elementi zakonodajnega postopka EU [12] in so zato „zakonodajni dokumenti“ v smislu člena 12(2) Uredbe 1049/2001.[13] Poleg tega zadevni dokumenti vsebujejo „informacije o okolju“ v smislu Aarhuške uredbe EU, saj se nanašajo na študijo učinka različnih možnosti politike, predvidenih v zvezi z okoljskimi zadevami.[14] Tudi zato bi bilo treba izjeme, določene v zakonodaji EU o dostopu javnosti, razlagati ozko.[15]

17. Varuhinja človekovih pravic je po pregledu neredigiranih različic zahtevanih dokumentov ugotovila, da redigirani deli niso posebej občutljivi in pomenijo redno zakonodajno delo. Dejstvo, da je odločanje potekalo, samo po sebi ne more biti argument za zavrnitev razkritja. Sodišča EU so večkrat ugotovila, da je javnost popolnoma sposobna razumeti, da so nekateri dokumenti začasni in se zato lahko spremenijo.[16] Državljani EU imajo demokratično pravico, da izrazijo svoja stališča o možnostih politike, ki jih predvideva Komisija, preden se objavijo posebni zakonodajni predlogi.[17]

18. Poleg tega je varuh človekovih pravic ugotovil, da Komisija v nasprotju s tem, kar se zahteva s sodno prakso, ni predložila „konkretnih dokazov“, da bi razkritje zahtevanih dokumentov resno oslabilo njen postopek sprejemanja zakonodajnega predloga [18].

19. Varuha človekovih pravic prav tako niso prepričali argumenti Komisije v zvezi s potrebo po zaščiti poslovnih interesov njenih izvajalcev, ki še niso dokončali nekaterih delov ocene učinka. [19] Varuh človekovih pravic je opozoril na sodno prakso, v skladu s katero varstvo pravic intelektualne lastnine ne prevlada sistematično nad pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij EU.[20] Varuh človekovih pravic je menil, da Komisija ni dokazala, kako bi razkritje konkretno oslabilo poslovne interese njegovih pogodbenih izvajalcev.

20. Glede na to je varuhinja človekovih pravic menila, da zavrnitev Komisije, da javnosti omogoči popoln dostop do zadevnih zakonodajnih dokumentov, pomeni nepravilnost. Podala je naslednje priporočilo:[21]

Evropska komisija bi morala brez nadaljnjega odlašanja v celoti razkriti zahtevane dokumente v zvezi z revizijo uredbe REACH.

21. Komisija je v odgovoru vztrajala pri svojem stališču. Trdila je, da je delo v zvezi z zadevnim zakonodajnim predlogom pregledno in vključujoče. Trdila je tudi, da je „tveganje zunanjega pritiska medijev in lobistov na postopek odločanja resno in predvidljivo“ ter da je že prišlo do pritiska zaradi uhajanja informacij iz osnutka ocene učinka. Trdila je tudi, da ji ni treba oceniti, ali je tveganje zunanjega pritiska v tem primeru izjemno ali večje kot v drugih primerih.

22. Komisija je trdila tudi, da je, tudi če bi prikrite informacije v zahtevanih dokumentih pomenile informacije o okolju, že upoštevala ozko razlago izjem v skladu s sodno prakso Unije in odobrila čim širši dostop do zahtevanih dokumentov.

23. Poleg tega je Komisija trdila, da v času potrditvene odločbe še ni pridobila vseh pravic intelektualne lastnine za študije, ki so jih izvedli njeni pogodbeni izvajalci. Komisija je menila, da bi „razkritje prikritih odlomkov, ki temeljijo na nedokončanih študijah, kršilo avtorske pravice izvajalca in tako ogrozilo njegove poslovne interese z razkritjem njegovega strokovnega znanja in izkušenj ter metodologije“ter bi „Evropsko komisijo izpostavilo tveganju sodnega postopka“.

24. Pritožnik je v pripombah na odgovor Komisije trdil, da Komisija ni upoštevala sodne prakse EU v zvezi z dostopom javnosti do zakonodajnih dokumentov. Pritožnik je zlasti menil, da Komisija ni dokazala, da ne more preprečiti vpliva zunanjega pritiska na njegovo odločanje in da bi bili poslovni interesi njegovih izvajalcev ogroženi z razkritjem zahtevanih dokumentov.

Ocena varuha človekovih pravic po priporočilu

25. Varuhinja človekovih pravic ponavlja svoje stališče, da Komisija ni predložila „konkretnih dokazov“, ki bi dokazovali razumno predvidljivo tveganje, da bi bilo njeno sprejetje tega zakonodajnega predloga znatno prizadeto zaradi povečanega zunanjega pritiska, ki naj bi bil posledica nadaljnjega razkritja. Varuhinja človekovih pravic ne najde elementov, po katerih bi se ta zakonodajni dosje razlikoval od katerega koli drugega takega dosjeja, ki ga preučujejo institucije EU. Komisija je zavrnitev dostopa širše javnosti do zadevnih dokumentov utemeljila s splošnimi in neutemeljenimi trditvami v zvezi z zunanjimi pritiski.

26. Stališče Komisije je zlasti zaskrbljujoče glede na jasno sodno prakso o dostopu javnosti do zakonodajnih dokumentov, v kateri so sodišča že zavrnila splošne argumente, kot so tisti, ki jih je Komisija navedla v tej zadevi, da bi upravičila nerazkritje. Med takimi splošnimi argumenti so, da je dosje o politiki občutljiv [22], da zahtevani dokument še ni dokončan [23], da bi se „določeni stavki v redigiranih delih lahko vzeli iz konteksta“[24] ali da bi lahko dokument, če bi bil objavljen, „povzročil nezaželen zunanji pritisk“, tudi s strani civilne družbe [25].

27. Zakonodajni postopki odločanja EU pogosto vzbujajo velik javni interes, tudi s strani različnih zastopnikov interesov. Zato varuhinja človekovih pravic ne dvomi, da je Komisija pri pripravi zakonodajnih predlogov izpostavljena „zunanjemu pritisku“. Vendar, kot so razsodila sodišča EU, zavrnitev dostopa javnosti do zakonodajnih dokumentov ne more biti zaščitni ukrep institucij EU, kadar se soočajo z zunanjim pritiskom.[26] Varuh človekovih pravic na splošno meni, da je lobiranje pričakovan vidik zakonodajnega postopka. Razkritje bi javnosti, vključno z deležniki in mediji, omogočilo učinkovitejše sodelovanje v postopku odločanja, s čimer bi se povečali njegova kakovost in legitimnost. Da bi vsi interesi lahko izmenjevali informirana stališča med tekočimi zakonodajnimi postopki, je zlasti pomembno, da so v največji možni meri zagotovljeni enaki konkurenčni pogoji v smislu dostopa do informacij.

28. Varuha človekovih pravic prav tako ne prepričajo argumenti Komisije v zvezi z intelektualno lastnino njenih pogodbenih izvajalcev. Ta intelektualna lastnina (znanje in metodologija) bo v vsakem primeru razkrita po zaključku postopka odločanja in objavi poročila o oceni učinka.

29. Kar zadeva to, kako je Komisija obravnavala zahtevo za dostop javnosti do dokumentov, povezanih z uredbo o živem srebru, ki v tem primeru ni spadala na področje uporabe priporočila varuhinje človekovih pravic, varuhinja ponavlja svoje stališče, da neupoštevanje rokov, določenih v zakonodaji EU o dostopu javnosti do dokumentov, ne more biti dobra upravna praksa. Bistveno je, da imajo državljani pravočasen dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov, da lahko uveljavljajo svojo demokratično pravico do vplivanja na pripravo zakonodaje EU.

30. V tem primeru je Komisija dostop javnosti do zahtevanih dokumentov v zvezi z revizijo uredbe o živem srebru odobrila šele po sprejetju svojega zakonodajnega predloga ter objavi končnega poročila o oceni učinka in mnenja Odbora za regulativni nadzor.

31. Ne le, da je Komisija kršila obvezne roke iz Uredbe št. 1049/2001 za obravnavo prošnje za dostop javnosti, temveč je kršila tudi svojo dolžnost, da državljanom EU zagotovi dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov „pravočasno, v trenutku, ki jim omogoča, da učinkovito izrazijo svoja stališča“. [27] Zaradi preteka sedmih mesecev od prvotne prošnje razkriti dokumenti niso več uporabni za namen, ki ga je pritožnik nameraval doseči, tj. izraziti svoja stališča pred sprejetjem zakonodajnega predloga.

32. Kot je varuh človekovih pravic že ugotovil, morajo institucije Unije pri obravnavi prošenj za dostop javnosti do zakonodajnih dokumentov spoštovati zakonske roke, svojo dolžnost, da prošnje obravnavajo „takoj“, in svojo dolžnost, da javnosti zagotovijo „pravočasen“ dostop, da lahko prosilci vplivajo na zakonodajni postopek [28].

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Varuhinja človekovih pravic globoko obžaluje, da je Komisija zavrnila njeno priporočilo, naj se javnosti odobri popoln dostop do zakonodajnih dokumentov v zvezi z revizijo uredbe REACH. Varuhinja človekovih pravic zato potrjuje svojo ugotovitev o nepravilnostih.

Zamuda Komisije pri odobritvi dostopa javnosti do zahtevanih dokumentov v zvezi z revizijo uredbe o živem srebru je pomenila nepravilnost.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 15. marec 2024

 

[1] Uredba 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH), UL L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-leglation-2022-01-20_en

[3] Uredba (EU) 2017/852 o živem srebru (UL L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852).

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en#:~:text=In%20Julij%202023%20%20Komisija%20sprejela%20delegiranih%20Uredba%20prenos,svetilke%20in%20non%2Delektrična%20oprema

[5] V skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001

[7] Člen 4(2) Uredbe št. 1049/2001

[8] Člen 10(3) Pogodbe o Evropski uniji (PEU)

[9] Člena 1 in 10(3) PEU

[10] Člen 12(2) in uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001

[11] V zvezi s tem glej sodbi Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C-39/05 P in C-52/05 P, točka 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, in z dne 17. oktobra 2013 v zadevi Svet proti Access Info Europe, C-280/11 P, točka 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN.

[12] Sodba Sodišča z dne 4. septembra 2018, Client Earth/Komisija, C-57/16 P, točke 90–91, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Zadeva C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 93.

[14] Glej podobno presojo v zadevi C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točki 97 in 101.

[15] Člen 6(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti, UL L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367.

[16] Sodba Splošnega sodišča z dne 22. marca 2018 v zadevi T-540/15, De Capitani proti Parlamentu, točka 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Zadeva C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 108.

[18] Sodba Splošnega sodišča z dne 21. aprila 2021 v zadevi T-252/19, Pech proti Svetu, točka 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Sodba Splošnega sodišča z dne 5. februarja 2018 v zadevi T-718/15, PTC Therapeutics International proti EMA, točki 64 in 85, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Sodba Splošnega sodišča z dne 13. januarja 2017 v zadevi T-189/14, Deza proti ECHA, točka 119, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Celotno besedilo priporočila je na voljo tukaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] V skladu s sodno prakso politična in pravna težava spisa sama po sebi ne upravičujeta nerazkritja. Glej sodbo Splošnega sodišča z dne 25. januarja 2023 v zadevi T-163/21, De Capitani proti Svetu, točka 76, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123.

[23] V skladu s sodno prakso začasna narava dokumenta sama po sebi ne dokazuje tveganja za postopek odločanja. Komisija bi morala zagotoviti veliko natančnejša pojasnila o tem, zakaj bi objava začasnega dokumenta oslabila postopek odločanja. Glej zadevo C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 123.

[24] V skladu s sodno prakso „je javno mnenje popolnoma sposobno razumeti, da bo avtor predloga verjetno pozneje spremenil njegovo vsebino“. Glej zadevo T-163/21, De Capitani proti Svetu, ,, točka 79.

[25] V skladu s sodno prakso bi morala Komisija ugotoviti, da bi zunanji pritisk oviral njeno zmožnost, da se upre temu pritisku ali pravočasno zaključi postopek odločanja. Vendar Komisiji ni treba vzdrževati dialoga z vsemi zainteresiranimi stranmi. Glej zadevo C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točke 106–108.

[26] Zadeva C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 124.

[27] Zadeva C-57/16 P, Client Earth proti Komisiji, točka 84.

[28] Sklep o tem, kako je Evropski parlament obravnaval zahtevo za dostop javnosti do dokumenta s štirimi stolpci v zvezi s tristranskimi pogajanji pri sprejetju akta o digitalnih trgih (zadeva 253/2023/MIK), odstavek 25, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.