Ozadje pritožbe

1. Evropska komisija je decembra 2020 predlagala akt o digitalnih storitvah [1] in akt o digitalnih trgih [2]. Cilj obeh zakonodajnih aktov [3] je nadgraditi pravila, ki urejajo digitalne storitve v EU, z vzpostavitvijo varnejšega digitalnega prostora za uporabnike, v katerem so zaščitene njihove temeljne pravice, in z vzpostavitvijo enakih konkurenčnih pogojev za nadaljnje inovacije, konkurenčnost in rast.

2. Pritožnik, medijska hiša, je septembra 2021 zaprosil za dostop javnosti [4] do izmenjav mnenj o osnutku akta o digitalnih trgih in osnutku akta o digitalnih storitvah med pravno službo Sveta, njenimi notranjimi delovnimi skupinami in Evropsko komisijo.

3. Svet je zavrnil dostop do vseh dokumentov z utemeljitvijo, da bi njihovo razkritje oslabilo varstvo pravnih nasvetov in prihodnjih sodnih postopkov [5] ter postopek odločanja, ki poteka v Svetu [6].

4. Pritožnik je Svet pozval, naj ponovno preuči svojo odločitev (s „potrdilno prošnjo“). Menila je, da Svet ni zadostno pojasnil, kako bi razkritje oslabilo varovane interese, in da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov.

5. Svet je ohranil svojo prvotno odločitev, da zavrne dostop do vseh dokumentov v celoti.

6. Pritožnik, ki ni bil zadovoljen z izidom pregleda, se je aprila 2022 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev

7. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da imajo državljani EU na podlagi Pogodbe [7] pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije in da je zato treba odločitve EU sprejemati čim bolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani [8]. To je zlasti pomembno, kadar institucije EU delujejo v svoji zakonodajni funkciji.[9] To načelo zakonodajne preglednosti je zapisano v Pogodbah EU [10] in se odraža v zakonodaji EU o dostopu javnosti do dokumentov, ki določa, da morajo biti zakonodajni dokumenti neposredno dostopni javnosti, razen če bi njihovo razkritje ogrozilo enega ali več izrecno zaščitenih interesov [11].

8.  Varuhinja človekovih pravic je pregledala 16 spornih dokumentov in ugotovila, da gre očitno za zakonodajne dokumente, za katere morajo veljati najvišji standardi preglednosti. Zato je treba izjeme, na katere se sklicuje Svet pri zavrnitvi dostopa javnosti, uporabljati še bolj restriktivno [12].

9. Svet je navedel, da gre pri spornih dokumentih za izmenjave v okviru zadevnih delovnih skupin, ki so tehnične in pripravljalne narave. Trdila je, da bi lahko njihovo razkritje - v času potrditvene odločitve - resno oslabilo njen takrat še vedno potekajoči postopek odločanja, saj bi oslabilo njeno stališče v prihodnjih tristranskih razpravah [13] z Evropskim parlamentom. Poleg tega je Svet menil, da bi razkritje lahko člane Sveta in člane njegove pravne službe izpostavilo neupravičenemu zunanjemu pritisku in olajšalo ciljno usmerjene poskuse tretjih strani z gospodarskimi in/ali političnimi interesi, da bi vplivale na države članice, saj bi razkrilo točke (ne)strinjanja med njimi.

10. Svet je tudi trdil, da lahko v skladu s sodno prakso Unije zavrne dostop do posebej občutljivih pravnih mnenj, podanih v okviru zakonodajnega postopka. V tem okviru je navedla, da sporni dokumenti vsebujejo pravne nasvete, dane v okviru predhodnih razprav za pripravo širših razprav. Trdila je, da bi razkritje v tej fazi lahko vplivalo na način priprave pravnih nasvetov in ogrozilo možnost pravne službe, da izrazi svoje stališče brez kakršnega koli zunanjega vpliva.

11. Svet je nadalje trdil, da sodna praksa EU priznava posebej občutljivo naravo pravnega svetovanja pravne službe institucije v zvezi z zadevami, ki so lahko predmet pravdnih postopkov. V zvezi s tem je Svet menil, da je zelo verjetno, da bo predlagano besedilo izpodbijano na sodišču. Menilo je, da je bilo torej razumno predvidljivo, da bi razkritje oslabilo zmožnost pravne službe, da učinkovito brani sklep Sveta v teh prihodnjih sodnih postopkih.

12. Varuhinja človekovih pravic je v svojem predlogu rešitve navedla, da predhodna narava razprav v Svetu v zvezi z zakonodajnim predlogom sama po sebi ne upravičuje uporabe izjeme iz člena 4(3) Uredbe 1049/2001.[14] Zato pripravljalna narava razprav in dejstvo, da Svet še ni sprejel končnega stališča, sama po sebi ne dokazujeta, da bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja Sveta.

13. Varuhinja človekovih pravic je priznala, da je lahko tveganje zunanjega pritiska legitimen razlog za omejitev dostopa javnosti. Vendar je menila, da Svet ni predložil nobenih dokazov, ki bi kazali na odziv, ki bi presegal tisto, kar bi lahko od javnosti pričakoval kateri koli član zakonodajnega organa, ki predlaga spremembe osnutka zakonodaje [15].

14. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je lobiranje državljanov ali skupin z gospodarskim in/ali političnim interesom pričakovan in celo dobrodošel del zakonodajnega postopka. Menila je, da bi razkritje povečalo kakovost in legitimnost postopka odločanja, saj bi splošni javnosti, vključno z lobisti in novinarji, omogočilo učinkovitejše in enakopravnejše sodelovanje v tem postopku.

15. Varuhinja človekovih pravic je opozorila, da v skladu s sodno prakso EU [16] vprašanje, ali je mnenje posebej občutljivo, ni odvisno od tega, ali so zastavljena pravna vprašanja sporna in predmet nestrinjanja. Nasprotno, odvisno je od tega, ali je vsebina mnenja posebej občutljiva. Varuhinja človekovih pravic je menila, da informacij iz dokumentov ni mogoče ves čas šteti za občutljive.

16. Varuh človekovih pravic je nadalje opozoril, da v skladu s sodno prakso EU [17] splošno sklicevanje na tveganje oslabitve zmožnosti institucije, da se brani v hipotetičnih sodnih postopkih, ne zadostuje za utemeljitev izjeme od najvišjega standarda preglednosti, ki se zahteva za zakonodajne dokumente.

17. Glede na to varuhinje človekovih pravic pojasnila Sveta niso prepričala, da bi razkritje oslabilo interese, zaščitene z izjemami iz zakonodaje EU o dostopu javnosti do dokumentov. Menila je, da bi moral Svet ponovno preučiti svoje stališče, in podala naslednji predlog rešitve [18]:

Varuhinja človekovih pravic predlaga, naj Svet ob upoštevanju zgornjih ugotovitev pregleda svoje stališče, da bi javnosti omogočil čim širši dostop do zahtevanih dokumentov. Kadar Svet meni, da dostopa ni mogoče odobriti, bi moral podrobno in s sklicevanjem na posamezne dokumente pojasniti, kako bi razkritje teh dokumentov ogrozilo enega ali več javnih ali zasebnih interesov iz člena 4 Uredbe 1049/2001, po potrebi v zaupni prilogi.

18. Svet je v odgovor sprejel predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev in javnosti odobril dostop do zahtevanih dokumentov, pri čemer so bili redigirani le osebni podatki.

19. Vendar je Svet vztrajal pri svojem stališču, da je bil v času potrditvenega sklepa postopek odločanja v zgodnji fazi in da se bodo kmalu začele medinstitucionalne razprave med Parlamentom, Svetom in Komisijo. Ker so se medinstitucionalne razprave končale in sta bili sprejeti dve zakonodajni besedili, razkritje zahtevanih dokumentov ne bo več ogrozilo varstva pravnih nasvetov in prihodnjih sodnih postopkov ter tekočega postopka odločanja.

Ocena varuhinje človekovih pravic po predlogu rešitve

20. Varuhinja človekovih pravic sicer pozdravlja pozitiven odziv Sveta na njen predlog rešitve in njegovo odločitev, da širši javnosti odobri dostop do zadevnih dokumentov, vendar ugotavlja, da Svet vztraja pri svojem stališču, da je bila zavrnitev dostopa ob sprejetju potrditvene odločbe upravičena. Samo zaradi poteka časa in dejstva, da so se medinstitucionalne razprave končale in da sta bili sprejeti obe zakonodajni besedili, se je Svet strinjal z razkritjem zahtevanih dokumentov.

21. Varuhinja človekovih pravic ponavlja svoje stališče, da razlogi, s katerimi je Svet utemeljil svojo odločitev o zavrnitvi dostopa do ustreznih zakonodajnih dokumentov v času sprejetja potrditvene odločitve, niso bili prepričljivi.

22. Varuh opozarja, da je pravočasen dostop do zakonodajnih dokumentov, ki vključujejo dokumente, ki jih pripravijo pravne službe institucij v zvezi z zakonodajnim postopkom [19], ključnega pomena za uveljavljanje pravice državljanov do sodelovanja v demokratičnem življenju Unije, ki temelji na Pogodbi.

23. Ker je minilo več kot eno leto, odkar je pritožnik prvič predložil svojo zahtevo, pritožnik informacij, ki so bile zdaj razkrite, ne more uporabiti za namen, ki ga je nameraval, in sicer za obveščanje državljanov o dveh tekočih zakonodajnih postopkih.

24. Varuhinja človekovih pravic ponovno poziva Svet, naj da na voljo zakonodajne dokumente v času, ki bo javnosti omogočil učinkovito sodelovanje v tekočem postopku odločanja.

25. V zvezi s tem ugotavlja, da je Sodišče nedavno potrdilo, da je treba izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, kadar so dokumenti del zakonodajnega postopka, uporabljati še strožje.[20] Sodišče je nadalje navedlo, da zgolj dejstvo, da je bilo mnenje pravne službe Sveta pripravljeno v zgodnji fazi zadevnega postopka odločanja, ne more upravičiti uporabe izjeme.[21] Prav tako zgolj možnost, da lahko zainteresirane stranke vplivajo na postopek, ne zadostuje za dokaz, da bi razkritje zahtevanega dokumenta resno oslabilo postopek odločanja.[22]

26. Sodišče je poleg tega potrdilo, da je treba v okviru preučitve, ali je zahtevano mnenje posebej občutljivo, upoštevati njegovo vsebino.[23] Če torej pravno mnenje ne vsebuje občutljivih informacij ali se ne sklicuje na zaupna dejstva, poleg pravnih presoj ni mogoče šteti, da pravne presoje same po sebi ne smejo biti razkrite zgolj zato, ker se nanašajo na sporno zakonodajno pobudo.[24]

27. Sodišče je ponovno poudarilo, da odprtost institucijam EU omogoča večjo legitimnost ter večjo učinkovitost in odgovornost do državljanov EU. Odprta razprava o razhajanjih med različnimi stališči prispeva k večjemu zaupanju državljanov v institucije [25].

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Svet je sprejel predlog varuhinje človekovih pravic za rešitev in odobril najširši možni dostop javnosti do zahtevanih dokumentov.

Varuhinja človekovih pravic ponovno poziva Svet, naj da zakonodajne dokumente na voljo v času, ki bo javnosti omogočil učinkovito sodelovanje v tekočem postopku odločanja.

Pritožnik in Svet bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 26. junija 2023

 

[1] Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Svet je novembra 2021 sprejel splošni pristop za oba zakonodajna akta in spomladi 2022 dosegel politični dogovor z Evropskim parlamentom. Oba akta sta začela veljati novembra 2022. Več informacij je na voljo na: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] V skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Druga alinea člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.

[6] Prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.

[7] člen 10 Pogodbe o Evropski uniji (PEU); na voljo na spletnem naslovu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Člen 1 in člen 10(3) PEU.

[9] Uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[10] Člen 15(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije; na voljo na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Člen 12(2) in uvodna izjava 6 Uredbe št. 1049/2001.

[12] Glej sodbo Sodišča z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, C-57/16, točka 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trialog se nanaša na neformalna srečanja med Parlamentom, Svetom in Komisijo. Namen teh sej je doseči dogovor o sklopu sprememb v zvezi z določenim zakonodajnim dosjejem, ki so sprejemljive za Parlament in Svet. Tristranski sestanki niso javni.

[14] Glej sodbe Splošnega sodišča z dne 25. januarja 2023, De Capitani/Svet, T-163/21, točka 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 in z dne 22. marca 2011, Access Info Europe proti Svetu, T-233/09, točki 69 in 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; in Sodišča z dne 17. oktobra 2013, Svet proti Access Info Europe, točka 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Glej sodbe Splošnega sodišča z dne 25. januarja 2023, De Capitani/Svet, T-163/21, točka 85; in z dne 22. marca 2018, Emilio de Capitani proti Evropskemu parlamentu, T-540/15, točka 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Sodba Splošnega sodišča z dne 21. aprila 2021, Pech/Svet, T-252/19, točka 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Glej sodbo Splošnega sodišča z dne 6. aprila 2017 v zadevi Francoska republika proti Komisiji, T-344/15, točka 76: in sodba Splošnega sodišča z dne 21. aprila 2021, Pech/Svet, T-252/19, točka 89.

[18] Celotno besedilo predloga rešitve in ocena, na podlagi katere je bila oblikovana, sta na voljo na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Glej sodbo Sodišča z dne 8. junija 2023, Svet/Pech, C-408/21 P, točki 92 in 93; na voljo na https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Glej sodbo Sodišča z dne 8. junija 2023, Svet/Pech, C-408/21 P, točka 82; na voljo na https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Prav tam, točka 88.

[22] Prav tam, točka 81.

[23] Prav tam, točka 61.

[24] Prav tam, točka 67.

[25] Prav tam, točka 31.