Ozadje pritožbe

1. Pritožnik je uslužbenec Evropske komisije, ki ima invalidnega otroka. Septembra 2018 je Komisijo zaprosil, naj mu dodeli „dvojni otroški dodatek“, ki je dodatek, predviden v Kadrovskih predpisih [1], za pomoč pri skrbi za invalidne otroke, ki vključuje velike izdatke. Navedel je, da se njegov otrok dnevno zdravi s fizioterapijo, ki jo izvaja njegova mati, ki je posebej usposobljena za zagotavljanje tovrstne oskrbe.

2. Komisija je zahtevo zavrnila, pritožnik pa se je nanjo pritožil z vložitvijo pritožbe v skladu s členom 90(2) Kadrovskih predpisov. Komisija je pritožbo pritožnika zavrnila. Komisija je v svojem sklepu trdila, da je stopnja invalidnosti otroka pod pragom (20 %), določenim v pravilih uprave EU o tej vrsti dodatka (v nadaljnjem besedilu: Sklep 177/87)[2]. Poleg tega je navedla, da so stroški, za katere je pritožnik trdil, da so „samo hipotetični“ in ne pomenijo posebnih stroškov, povezanih z naravo invalidnosti.

Preiskava

3. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo in Komisiji zastavila vrsto vprašanj o tem, kako je ocenila zadevo.

4. Varuhinja človekovih pravic je med preiskavo prejela odgovor Komisije in nato pripombe pritožnika v odgovor na odgovor Komisije.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

Pritožnik

5. Pritožnik je dejal, da bi bilo treba prag, o katerem se je dogovorila uprava EU, obravnavati kot smernico in ga ni mogoče razlagati na način, ki bi bil v nasprotju s krovnimi pravili o pravicah invalidov, na primer z Listino o temeljnih pravicah. Vsi invalidni otroci, ne glede na odstotek njihove invalidnosti, bi morali biti upravičeni do dvojnega otroškega dodatka.

6. Pritožnik je navedel, da pristop, o katerem se je dogovorila uprava EU, sicer izrecno ne vključuje določb za otroke, katerih invalidnost je manjša od 20 %, vendar tudi ne navaja, da bi morali biti taki otroci izključeni iz prejemanja dvojnega otroškega dodatka. Pritožnik je poudaril, da je dvojni otroški dodatek, določen v kadrovskih predpisih, namenjen pomoči družinam, ki se soočajo z „visokimi izdatki“ za invalidne otroke, ne glede na odstotek njihove invalidnosti. Zato bi moral dogovorjeni pristop določati tudi dodelitev nadomestila v primerih visokih izdatkov za otroke pod 20-odstotnim pragom invalidnosti.

7. Pritožnik meni, da imata oskrba in zdravljenje, ki ju zagotavljajo starši, „denarno vrednost“. Čeprav oskrba ne vključuje neposrednih stroškov, ki jih mora plačati družina, je jasno, da ima fizioterapija vrednost, ki bi jo sicer moral opraviti usposobljen fizioterapevt in ki vpliva na vire otrokove matere, ki je bila usposobljena za zagotavljanje oskrbe. Denarna vrednost družinske oskrbe je bila priznana v odločbah Evropskega varuha človekovih pravic [3] in pojasnilih, ki jih je Komisija predložila med preiskavo.

Komisija

8. Komisija je vlogo za dodatek zavrnila, ker je bila stopnja invalidnosti otroka nižja od 20 %.

9. Komisija je navedla, da običajno upošteva, ali ima oskrba ali zdravljenje, ki ga zagotavljajo starši, denarno vrednost. V takih primerih bi moral „zdravstveni uradnik“ Komisije potrditi, da je skrb za starša povezana z naravo invalidnosti in pomembna zanjo. Komisija bi nato izračunala povprečne stroške take obravnave.

10. Komisija bi se strinjala, da se stroški v pritožnikovem primeru izračunajo na podlagi ocene strokovnjaka, vključno z navedbo števila sej, ki jih je predpisal zdravnik, odgovoren za zdravljenje otroka, in mnenjem uradnega zdravnika, ki potrjuje potrebo po zdravljenju zaradi invalidnosti.

Predlog varuha človekovih pravic za rešitev

11. Junija 2022 je Komisiji poslala predlog rešitve. Varuhinja človekovih pravic je sicer priznala, da je Komisija uporabila pristop iz sklepa 177/87, vendar je menila, da je ta pristop v nasprotju z določbami Kadrovskih predpisov, ki določajo dvojni otroški dodatek.

12. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo opozorila, da je pravica invalidov do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne in poklicne vključenosti ter sodelovanja v življenju skupnosti opredeljena v Listini o temeljnih pravicah [4] in Konvenciji ZN o pravicah invalidov, katere pogodbenica je EU [5]. Varuh človekovih pravic je že zavzel stališče, da dvojni otroški dodatek služi prav namenu uresničevanja te temeljne pravice. [6]

13. Pristop, ki ga trenutno uporablja Komisija, pomeni, da se otroci, katerih stopnja invalidnosti se šteje za nižjo od določenega odstotka, samodejno štejejo za neupravičene do dodatka. Varuhinja človekovih pravic je menila, da je samodejno izključevanje takih otrok iz obravnave samovoljno in nerazumno ter ne izhaja nujno iz veljavne zakonodaje. Člen 67(3) Kadrovskih predpisov, ki je pravna podlaga za dvojni dodatek, ne razlikuje med otroki z različnimi stopnjami invalidnosti. V skladu s Kadrovskimi predpisi so pogoji za dodelitev dodatka: (a) ali je otrok invalid in, če je odgovor pritrdilen, (b) ali ta invalidnost povzroča visoke stroške.

14. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo tudi opozorila, da uveljavljanje pravic invalidov vključuje povečano dolžnost skrbnega ravnanja uprave EU kot delodajalca. Varuhinja človekovih pravic se je seznanila z zavezo Komisije [7], da bo v skladu s strategijo EU o pravicah invalidov [8] izboljšala podporo, ki jo zagotavlja invalidnemu osebju in osebju z vzdrževanim invalidnim družinskim članom. Glede na vse navedeno je varuh človekovih pravic predlagal naslednjo rešitev:

Komisija bi morala ponovno oceniti pritožnikovo zahtevo za dvojni otroški dodatek.

Komisija bi morala predlagati revizijo sklepa 177/87, da se zagotovi tudi možnost dodelitve dvojnega otroškega dodatka vsem uslužbencem, ki imajo „visoke stroške“ za vzdrževane invalidne otroke, in ne le tistim z invalidnimi otroki, za katere se šteje, da presegajo določen prag.

15. Varuhinja človekovih pravic je dodala, da bi mu morala Komisija pri ponovni oceni pritožnikove prošnje zagotoviti jasne informacije o tem, katera dokazila so potrebna kot dokaz o stroških oskrbe njegovega otroka, vključno z denarno vrednostjo oskrbe, ki jo zagotavlja otrokova mati.

16. Varuhinja človekovih pravic je tudi opozorila, da bi morala Komisija v vmesnem času upoštevati ugotovitve te preiskave pri obravnavi nerešenih in prihodnjih zahtevkov za dvojni otroški dodatek, saj lahko postopek revizije sklepa 177/87 traja nekaj časa. To pomeni, da bi morala razmisliti o dodelitvi dvojnega otroškega dodatka tudi uslužbencem, ki imajo velike stroške za vzdrževane invalidne otroke, ne glede na odstotek te invalidnosti.

Argumenti, predloženi varuhu človekovih pravic po predlogu rešitve

Komisija

17. Komisija je trdila, da pristop na podlagi praga, določen v sklepu 177/87 o uporabi dvojnega odvisnega dodatka, zagotavlja visoko raven preglednosti in predvidljivosti na področju, na katerem imajo institucije EU diskrecijsko pravico. Komisija je dodala, da pristop na podlagi praga prispeva k hitremu izvajanju člena 67(3) ter skladnosti z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti iz finančne uredbe.

18. Komisija se je zavezala, da bo zagotovila, da bo Sklep 177/87 še naprej ustrezal svojemu namenu, kar pomeni, da bi moralo biti mogoče dodeliti dvojni otroški dodatek v vseh primerih visokih izdatkov, povezanih z invalidnostjo. Zato je pomembno zagotoviti, da predpostavka, da pod določenim pragom invalidnosti ne bi prišlo do visokih stroškov, temelji na zanesljivih in posodobljenih zdravstvenih ocenah.

19. V ta namen je Komisija navedla, da bo predlagala, da se vodje uprav evropskih institucij in organov [9] posvetujejo z medinstitucionalno zdravstveno komisijo [10] o ustreznosti sedanjih pragov. Komisija je zlasti navedla, da bo predlagala, naj se CMI postavi vprašanje, ali je z zdravstvenega vidika primerno domnevati, da invalidnost pod pragovi, določenimi v sklepu 177/87, ne bi povzročila visokih stroškov in ne zahteva individualne presoje. Komisija lahko na podlagi mnenja odbora CMI razmisli o predlogu revizije sklepa 177/87.

20. Vendar je Komisija navedla, da bo ponovno ocenila pritožnikov zahtevek za dvojni otroški dodatek le, če in ko bo sklep 177/87 spremenjen. Izvedba ponovne ocene pred zaključkom kakršnega koli pregleda sklepa 177/87 bi kršila načelo enakega obravnavanja.

Pritožnik

21. Pritožnik se strinja z rešitvijo, ki jo je predlagal varuh človekovih pravic. Pritožnik je pripravljen ponovno opraviti postopek za ugotovitev, ali je upravičen do dvojnega dodatka za vzdrževane družinske člane.

Ocena varuha človekovih pravic po predlogu rešitve

22. Varuhinja človekovih pravic vztraja pri stališču, da pristop na podlagi praga iz sklepa 177/87 ne izhaja iz določb o dvojnem otroškem dodatku iz Kadrovskih predpisov EU in se zdi v nasprotju z obveznostmi uprave EU na podlagi Konvencije ZN o pravicah invalidov.

23. Varuhinja človekovih pravic pozdravlja izjavo Komisije, da bi moral sklep 177/87 ustrezati svojemu namenu in da je Komisija začela postopek za morebitno revizijo sklepa 177/87.[11] Priznava, da morebitna revizija ne bo odločitev Komisije same, temveč jo bodo sprejeli vodje uprav. Vendar bi bilo treba ob upoštevanju ugotovitev te preiskave spremeniti pristop praga, določen v sklepu 177/87, da bi zagotovili, da se z njim pravilno izvajajo določbe člena 67(3) Kadrovskih predpisov, in sicer, da bi bilo treba dvojni otroški dodatek dodeliti, kadar je otrok invalid – ne glede na njegovo stopnjo – zaradi česar ima uslužbenec „visoke stroške“. To bi tudi zagotovilo, da uprava EU izpolnjuje svoje obveznosti iz Konvencije ZN o pravicah invalidov.

24. Sklep 177/87 je bil nazadnje posodobljen leta 2004, preden je EU pristopila h Konvenciji ZN o pravicah invalidov [12]. V skladu s Konvencijo ZN o pravicah invalidov so invalidi opredelili pravice, vključno s pravico do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne vključenosti in sodelovanja v življenju skupnosti. Dejstvo, da so s sklepom 177/87 nekateri invalidni otroci samodejno izključeni iz možnosti prejemanja dvojnega otroškega dodatka, se torej zdi v nasprotju z obveznostmi EU na podlagi Konvencije ZN. Ker je EU sama pogodbenica Konvencije ZN, je treba pristop in standarde Konvencije ZN racionalizirati pri vseh ukrepih uprave EU. V ta namen bi bilo treba sklep 177/87 revidirati veliko prej. Komisija ima posebno odgovornost, da usmerja ta reformna prizadevanja in daje zgled, saj je v skladu s Konvencijo ZN imenovana za kontaktno točko [13] za EU.

25. Varuhinja človekovih pravic je seznanjena s trditvijo Komisije, da sklep 177/87 odraža številna pomembna načela, kot so preglednost, hitro izvajanje in učinkovitost. Vendar je treba ustrezno upoštevati glavni namen sklepa 177/87, ki je izvajanje člena 67(3) Kadrovskih predpisov. V skladu s tem so hitro izvajanje, učinkovitost in preglednost smiselne le, če sklep 177/87 pravilno odraža določbo, ki naj bi se z njim izvajala, to je zagotavljanje finančne pomoči uslužbencem invalidnih otrok, katerih oskrba vključuje visoke stroške.

26. Zdaj so na voljo izpopolnjene rešitve in zdravljenja, ki bi lahko resnično prispevali k polnemu vključevanju posameznika v družbo, tudi če se invalidnost šteje za „nizko“. Te rešitve in zdravljenja pogosto vključujejo znatne dodatne stroške. Ker je to dinamično področje, bi morala vsa pravila, ki uveljavljajo dvojni otroški dodatek, ustrezati svojemu namenu tudi v prihodnje. Za to je potreben pristop, s katerim se izvede posamična ocena vsakega zahtevka in primera.

27. Glede na to, da lahko pregled sklepa 177/87 traja nekaj časa, varuhinja človekovih pravic obžaluje, da Komisija še ni pripravljena ponovno oceniti pritožnikove vloge za dvojni otroški dodatek ali upoštevati ugotovitev te preiskave pri drugih nerešenih ali prihodnjih zahtevah. Razume, da bodo morali o vsaki odločitvi o spremembi pristopa odločati vodje uprav, vendar meni, da bi morale Komisija in druge institucije na podlagi ugotovitev te preiskave razmisliti o prožnejši uporabi sklepa 177/87 za zahteve od zdaj naprej.

28. Kot je navedeno zgoraj, varuh človekovih pravic meni, da bi bilo treba sklep 177/87 revidirati veliko prej. Varuhinja človekovih pravic zato poziva Komisijo, naj v treh mesecih spremlja napredek pri reviziji, in namerava zadevo ponovno preučiti, če izid revizije ne bo ustrezen ali bo trajal predolgo. Varuh človekovih pravic bo o zadevi obvestil tudi vodje uprav drugih institucij EU.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic na podlagi preiskave zaključi ta primer z naslednjimi ugotovitvami:

Varuhinja človekovih pravic pozdravlja dejstvo, da je Komisija začela postopek za revizijo sklepa 177/87.

Varuhinja človekovih pravic obžaluje, da Komisija odslej ni bila pripravljena ponovno preučiti svojega pristopa k dvojnemu otroškemu dodatku. Ponavlja svoje stališče, da bi morala na podlagi ugotovitev te preiskave in med čakanjem na revizijo sklepa 177/87 pravila uporabljati prožneje. Varuh človekovih pravic bo o zadevi obvestil druge institucije EU, ki so prav tako pristojne za revizijo in izvajanje sklepa 177/87.

Pritožnik in Evropska komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 23. 2023

 

 

[1] Člen 67(3) Uredbe št. 31 (EGS) o določitvi Kadrovskih predpisov za uradnike in Pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] V sklepu 177/87 vodij uprav o dvojnem otroškem dodatku na podlagi člena 67(3) Kadrovskih predpisov, ki je bil nazadnje posodobljen leta 2014, so določeni pogoji za dodelitev dodatka. Nadomestilo se samodejno dodeli, če je invalidnost v skladu z evropskim programom ocenjevanja telesnih in duševnih okvar ocenjena na več kot 50 %. Za duševno prizadetost nad 20 % ali telesno prizadetost nad 30 % in kadar stroški presegajo standardni dodatek, se lahko dodeli dvojni dodatek. V teh okoliščinah morajo biti stroški specifični in podprti z dokazi.

[3] Zadeva 1804/2009/MHZ

[4] Člen 26 Listine določa: „Unija priznava in spoštuje pravico invalidov do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne in poklicne vključenosti ter sodelovanja v življenju skupnosti.“

[5] Več informacij o zavezah EU v okviru Konvencije o pravicah invalidov: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-frame. 

[6] Glej zadevo 899/2011/TN, točka 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] V novi strategiji za človeške vire, sprejeti aprila 2022, je: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Vodje uprav so forum, ki združuje uslužbence, pristojne za vsakodnevno upravno vodenje institucij, organov, uradov in agencij EU. Sestaja se redno in lahko sprejme „sklepne ugotovitve“, ki določajo pristop k praktični uporabi ali izvajanju vidikov kadrovskih predpisov EU.

[10] Medinstitucionalna zdravstvena komisija (CMI) svetuje institucijam, organom, uradom in agencijam EU glede zdravstvenih in sorodnih vprašanj.

[11] Varuhinja človekovih pravic se zaveda, da je bil ta predlog predložen na seji 1. decembra 2022 in da zadevo zdaj obravnava CMI. Vendar ni bil določen konkreten časovni okvir za prejemanje zdravniških nasvetov in za morebitne nadaljnje ukrepe.

[12] Ratifikacija Konvencije ZN s strani EU je začela veljati leta 2011.