Ozadje pritožbe

1. Projekti skupnega interesa so ključni čezmejni infrastrukturni projekti, ki povezujejo energetske sisteme držav EU, da bi EU pomagali doseči njeno energetsko politiko in podnebne cilje. Evropska komisija od leta 2013 vsaki dve leti pripravi seznam projektov skupnega interesa (v nadaljnjem besedilu: seznam projektov skupnega interesa). Projekti s tega seznama so lahko upravičeni do pospešenih postopkov načrtovanja in izdaje dovoljenj ter so lahko upravičeni do financiranja EU v okviru Instrumenta za povezovanje Evrope ^[1].

2. Uredba TEN-E ^[2] vzpostavlja okvir za opredelitev, načrtovanje in izvajanje projektov skupnega interesa. V njem je opredeljenih devet prednostnih koridorjev strateške geografske energetske infrastrukture na področju električne energije, plina in nafte.

3. Pritožnik dela za okoljsko nevladno organizacijo. Pritožnik in Komisija sta si med 19. in 28. oktobrom 2019 izmenjala več elektronskih sporočil o vključitvi projektov na področju fosilnih goriv na četrti seznam projektov skupnega interesa (najnovejši seznam). Pritožnik je bil zaskrbljen glede trajnosti določenega plinskega projekta in glede tega, kako je bila ta ocenjena, preden se je Komisija odločila, da bo projekt vključila na seznam projektov skupnega interesa.

4. V tej izmenjavi se je Komisija sklicevala na mnenje Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev (ACER), ki je izrazila pomisleke glede tega, kako se ocenjuje trajnost plinskih projektov v okviru priprave seznama projektov skupnega interesa in kaj to pomeni za dolgoročno izvedljivost teh projektov ^[3].  

5. Komisija je pritožniku navedla, da si prizadeva za izboljšanje analitičnih orodij in postopkov za ocenjevanje trajnosti plinskih projektov v okviru analize predlaganih projektov za prihodnje sezname projektov skupnega interesa.

6. Vendar je pritožnik ponovno izrazil pomisleke, da četrti seznam projektov skupnega interesa vsebuje projekte, ki niso bili smiselno ocenjeni glede vplivov na podnebje ali trajnostnost. Ker pritožnik ni bil zadovoljen z odgovorom Komisije, se je 29. oktobra 2019 obrnil na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

7. Varuhinja človekovih pravic je začela preiskavo, da bi preučila, ali in kako si je Komisija prizadevala zagotoviti, da je bila trajnost plinskih projektov ocenjena, preden so bili vključeni na seznam projektov skupnega interesa ^[4].

8. Med preiskavo je varuh človekovih pravic Komisiji poslal podrobna vprašanja ^[5] in prejel njen odgovor ^[6], na katerega je pritožnik podal pripombe ^[7].

9. Preiskovalna skupina varuhinje človekovih pravic je 22. septembra 2020 Komisijo zaprosila za najnovejše informacije v zvezi z novim merilom trajnostnosti, ki ga je napovedala za sredino leta 2020, in s tem povezano študijo. Komisija je posodobitev predložila 27. oktobra 2020.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

Prejšnje ocene trajnostnosti projektov skupnega interesa

10. Komisija je navedla, da je bila pred četrtim seznamom projektov skupnega interesa trajnost predlaganih projektov na področju plina ocenjena na različne načine. Vendar zaradi pomanjkanja enotno razpoložljivih, doslednih in točnih podatkov ocena ni bila povsem zadovoljiva in dosledna. Cilj četrtega seznama projektov skupnega interesa je bil to popraviti. Zato je bila Evropski mreži operaterjev prenosnih sistemov za plin (ENTSOG)^[8] naložena naloga, da v svojo analizo stroškov in koristi vključi oceno trajnosti. S tem naj bi zagotovili enotno oceno in doslednost, ki sta potrebni za trajnost in se uporabljata pri razvrščanju predlaganih projektov na področju plina. Prvič je bil izveden poskus količinske opredelitve trajnostnih koristi v obliki zmanjšanja emisij CO2.

11. Komisija je navedla, da predlagani pristop ENTSO-G temelji na predpostavkah, da bi vsi plinski projekti samodejno pokazali le pozitivne koristi za zmanjšanje emisij CO ₂ zaradi prehoda s premoga na plin in znatnega deleža plina iz obnovljivih virov ^[9]. Negativni učinki, kot je morebitno povečanje toplogrednih plinov, niso bili upoštevani. Ker ni bila opravljena podrobna analiza različnih razmer v posameznih državah, bi resnične koristi za trajnost, značilne za posamezne projekte, ostale nevidne in količinsko neopredeljive. Ta pristop torej ni omogočal razlikovanja med projekti, ki resnično prinašajo trajnostne koristi, in tistimi, ki jih ne prinašajo in ki bi lahko celo povečali emisije toplogrednih plinov. Komisija je navedla, da je pri pripravi in uporabi metodologije ocenjevanja za četrti seznam projektov skupnega interesa spomladi 2019 ugotovila pomanjkljivosti pri oceni trajnostnosti predlaganih projektov na področju plina.

12. Agencija ACER je septembra 2019 javno opozorila na vrzel v metodologiji ocenjevanja. Ugotovila je, da pristop, sprejet v postopku izbire projektov skupnega interesa, in sicer da se ne uporabi ocena trajnostnosti, ki jo zagotovi ENTSO-G, in da se ne predlaga nobena alternativa, povzroča znatne vrzeli v oceni pomembnih prednosti ali slabosti projektov. Po mnenju ACER neobstoj zanesljive ocene prispevka projektov k trajnosti povzroča veliko negotovost in dvome glede dolgoročne izvedljivosti (ali celo potrebe) projektov.

13. Komisija je ugotovila, da ocena trajnosti ni bila podlaga za dodelitev statusa projekta skupnega interesa za te plinske projekte. Navedla je, da so vsi plinski projekti s seznamov projektov skupnega interesa „do zdaj prispevali k preostalim merilom [...], na podlagi katerih so bili izbrani za projekte skupnega interesa“^[10].

14. Pritožnik se ni strinjal z ugotovitvijo Komisije, da je bila trajnost plinskih projektov s seznama projektov skupnega interesa ustrezno ocenjena. Trdil je, da je v mnenju ACER navedeno, da je ocena napačna in da zato ne more biti v celoti skladna s pravom EU. Pritožnik je še naprej menil, da bi morala Komisija ponovno oceniti vse projekte na področju fosilnih goriv s sedanjega seznama projektov skupnega interesa.

Prihodnje ocene trajnostnosti projektov skupnega interesa

15. Komisija je navedla, da je v pripravi posodobljeno merilo trajnosti, ki bi moralo biti pripravljeno za oceno predlaganih projektov za peti seznam projektov skupnega interesa ^[11] V ta namen je naročila študijo za določitev ustreznega zbiranja podatkov in zagotovitev analitičnih metodologij za analizo trajnosti predlaganih projektov za seznam projektov skupnega interesa. Ta študija je bila objavljena.^[12]

16. Komisija je na podlagi rezultatov študije navedla, da bo merilo trajnostnosti začelo delovati. Študija vključuje številna priporočila, ki naj bi jih Komisija vključila v sodelovanje z ENTSO-G. Poleg tega bodo regionalne skupine razvile metodologijo za vključitev merila trajnostnosti v postopek izbire prihodnjih projektov skupnega interesa ^[13]. Komisija je tudi navedla, da se pri novi opredelitvi načina ocenjevanja trajnostnosti projektov opira na evropski zeleni dogovor ^[14] in prehod na razogljičenje ^[15].

17. Posodobljeno trajnostno merilo bi moralo zagotoviti, da se pri oceni projektov upoštevajo raven emisij CO2 in metana ter učinki na učinkovitost. Pri tem bi bilo treba zlasti upoštevati pričakovani učinek predlagane infrastrukture na skupno intenzivnost toplogrednih plinov pri proizvodnji energije v določeni državi članici EU in emisije, povezane z delovanjem same infrastrukture.

18. Nazadnje je Komisija navedla, da je njen Generalni direktorat za energijo leta 2019 začel izvajati raziskave o začetih emisijah metana. Končna študija naj bi bila pripravljena leta 2020 in naj bi analizirala podnebni vidik „vrednostne verige plina“, kar pomeni celotno raziskovanje in proizvodnjo plina; obdelava in utekočinjanje, prevoz in distribucija.^[16] Pripravlja se tudi strategija EU za zmanjšanje emisij mineralnega metana.

Ocena varuha človekovih pravic

19. Komisija in pritožnik se strinjata, da ocene trajnosti predlaganih projektov na področju plina niso bile optimalne. Zato trajnost plinskih projektov, ki so bili vključeni na četrti seznam projektov skupnega interesa (in prejšnje sezname), ni bila dovolj upoštevana.

20. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da so cilji EU v zvezi s podnebnimi spremembami in trajnostjo postali nujni zaradi vse večje ozaveščenosti o vse hitrejši podnebni krizi. V zvezi s tem varuhinja človekovih pravic obžaluje, da Komisija v zgodnejši fazi ni poskušala izboljšati razpoložljivih podatkov in uporabljenih analitičnih metodologij, tako da bi bila možna razvrstitev predlaganih projektov skupnega interesa na področju plina na podlagi njihove trajnosti.

21. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da si Komisija prizadeva izboljšati metodologijo za ocenjevanje trajnosti predlaganih projektov na področju plina, da bi upoštevala emisije toplogrednih plinov (CO2 in metan) iz projektov ter morebitne učinke na učinkovitost.

22. Uredba TEN-E ^[17] zahteva, da mora predlagani plinski projekt znatno prispevati k vsaj enemu od štirih zgoraj navedenih alternativnih meril (trajnost je eno). Preiskava varuhinje človekovih pravic je omogočila ugotovitev, da nobeden od predlaganih projektov na področju plina ni bil izbran na podlagi pričakovanja, da bo pomembno prispeval k trajnosti. Zato se zdi, da je izbor projektov skupnega interesa, ki je temeljil na drugih merilih, potekal v skladu z veljavnimi pravili.

23. V uredbi TEN-E so navedeni kazalniki ^[18], ki bi jih bilo treba upoštevati pri oceni plinskih projektov, pri čemer je navedeno, da se trajnost „meri kot prispevek projekta k zmanjšanju emisij, podpori rezervni proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov ali prenosu električne energije v plin in bioplina, ob upoštevanju pričakovanih sprememb podnebnih razmer“.

24. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da se bodo pri oceni trajnostnosti prihodnjih projektov skupnega interesa upoštevali raven emisij toplogrednih plinov in učinki učinkovitosti ter učinek na skupno intenzivnost toplogrednih plinov pri proizvodnji energije v državah članicah EU in emisije, povezane z delovanjem same infrastrukture.

25. Glede na to, da Komisija zdaj sprejema potrebne ukrepe, varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da nadaljnje preiskave niso upravičene. Ukrepi, ki jih načrtuje Komisija, bi morali obravnavati pomanjkljivosti pri oceni trajnosti predlaganih plinskih projektov skupnega interesa. To pomeni zlasti posodobitev trajnostnega merila, da se upoštevajo emisije toplogrednih plinov in učinki učinkovitosti ter učinek na skupno intenzivnost toplogrednih plinov pri proizvodnji energije v državah članicah EU in emisije, povezane z delovanjem same predlagane infrastrukture. To posodobljeno merilo bi moralo biti vzpostavljeno pred oceno predlaganih projektov na področju plina za peti seznam projektov skupnega interesa, ki bi moral biti sprejet v zadnjem četrtletju leta 2021.

26. Nazadnje je varuhinja človekovih pravic seznanjena z zavezo Komisije k trajnostnosti v okviru evropskega zelenega dogovora in s pobudo Komisije v okviru cilja, da EU do leta 2050 postane podnebno nevtralna. Javnost verjetno pričakuje, da se bo to odražalo v konkretnih politikah in pobudah, ki jih bo Komisija predlagala v prihodnosti, na primer na področju energije. V ta namen bi morali biti projekti, ki so vključeni na prihodnje sezname projektov skupnega interesa, v ospredju trajnostni, ocenjevanje predlaganih projektov na področju plina pa bi moralo temeljiti na merilih.  Pomemben korak v ta namen bi bilo izboljšanje ocenjevanja trajnosti predlaganih projektov na področju plina.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Ker si Komisija prizadeva izboljšati metodologijo in zbiranje podatkov za ocenjevanje trajnosti predlaganih projektov na področju plina za seznam projektov skupnega interesa, evropska varuhinja človekovih pravic meni, da na tej točki nadaljnje preiskave niso upravičene.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

 

Emily O'Reilly

Evropski varuh človekovih pravic

Strasbourg, 17. 2020

 

PRILOGA

Postopek, po katerem Komisija sprejme seznam projektov skupnega interesa, je naslednji:

1) Kandidate za projekte predlagajo njihovi predlagatelji.

2) Začetno oceno in izbor projektov skupnega interesa izvajajo regionalne skupine ^[19], ki jih sestavljajo predstavniki pristojnih ministrstev, nacionalnih regulativnih organov, posameznih operaterjev prenosnih sistemov za plin in električno energijo ter drugih nosilcev projektov, Evropske mreže operaterjev prenosnih sistemov za plin (ENTSO), Agencije za sodelovanje energetskih regulatorjev in Evropske komisije.

Regionalne skupine ocenjujejo vloge glede na splošna in posebna merila, kot so opredeljena v uredbi TEN-E.

Seje regionalnih skupin so odprte za vse zainteresirane strani, kot so okoljske in potrošniške organizacije ter predstavniki civilne družbe, ki so povabljeni, se z njimi posvetujejo in naj bi prispevali k delu teh skupin.

3) Po teh ocenah Komisija sprejme seznam odobrenih projektov skupnega interesa s postopkom delegiranega akta ^[20].

4) Komisija nato seznam projektov predloži Evropskemu parlamentu in Svetu. Te institucije imajo na voljo dva meseca, da nasprotujejo seznamu, lahko pa zaprosijo za podaljšanje za dva meseca, da dokončno oblikujejo svoje stališče. Če niti Parlament niti Svet ne zavrneta seznama, ta začne veljati. Parlament in Svet ne moreta zahtevati sprememb seznama.

 

[1] Glej: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/key-cross-border-infrastructure-projects#content-heading-1.

[2] Uredba (EU) št. 347/2013 o smernicah za vseevropsko energetsko infrastrukturo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex%3A32013R0347.

[3] Mnenje ACER z dne 25. septembra 2019 je na voljo na: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2019-2019%20on%20Gas%20PCI%20list.pdf.

[4] Vprašanje v zvezi z merilom učinkovite in trajnostne rabe virov za naftne projekte s seznama projektov skupnega interesa je bilo implicitno navedeno v pritožbi. Varuhinja človekovih pravic je zato to dodala na lastno pobudo, da bi lahko Komisija obravnavala tudi to vprašanje. Po prejemu pojasnila Komisije se je varuhinja človekovih pravic odločila, da ni dovolj razlogov za nadaljnjo preiskavo tega vidika.

[5] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/124432.

[6] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/129929.

[7] Glej: https://www.ombudsman.europa.eu/correspondence/135062.

[8] Poslanstvo ENTSO-G je olajšati in okrepiti sodelovanje med nacionalnimi operaterji prenosnih sistemov za plin po vsej Evropi, da se zagotovi razvoj vseevropskega prenosnega sistema v skladu z energetskimi cilji EU. ENTSO-G vsaki dve leti sprejme „desetletni razvojni načrt omrežja“. Projekti, ki so vključeni v načrt, se lahko prijavijo za vključitev na seznam projektov skupnega interesa. Glej: https://www.entsog.eu/.

[9] Komisija je pojasnila, da je do tega prišlo zaradi preusmeritve goriv z onesnažujočih na manj onesnažujoča fosilna goriva, na primer s premoga na plin, in znatne količine plina iz obnovljivih virov.

[10] Uredba TEN-E ne zahteva nujno, da plinski projekt pomembno prispeva k trajnosti. V skladu s členom 4(b) „projekti na področju plina pomembno prispevajo k vsaj enemu od naslednjih posebnih meril:

(i) povezovanje trgov...; (ii) zanesljivost oskrbe...; (iii) konkurenco...; (iv) trajnost. Glej tudi opombo 1.

[11] Postopek izbire plinskih projektov za vključitev na naslednji seznam se bo začel konec leta 2020. Seznam naj bi bil sprejet v zadnjem četrtletju leta 2021.

[12] Študija je na voljo tukaj: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/364d69a4-1744-11eb-b57e-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search. Datum končne različice študije je junij 2020. Pred objavo je bilo poročilo predstavljeno in obravnavano interno. Poročilo je bilo poslano v objavo oktobra in objavljeno pred letnim forumom o energetski infrastrukturi, ki je bil organiziran 29. oktobra v Københavnu. Predstavljena je bila študija, o kateri se je razpravljalo z zainteresiranimi stranmi.

[13] Za več podrobnosti o postopku za pripravo seznama projektov skupnega interesa glej prilogo.

[14] Glej: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en.

[15] Glej: https://www.investigate-europe.eu/en/2020/klaus-dieter-borchardt/.

[16] Glej: https://ec.europa.eu/energy/topics/oil-gas-and-coal/metan-emissions_en#a-study-to-identify-knowledge-gaps-on-metan-.

[17] Člen 4(2)(b)

[18] V skladu s členom 4(3) Uredbe: „Za projekte, ki spadajo v kategorije energetske infrastrukture iz Priloge II.1 do 3, se merila iz tega člena ocenijo v skladu s kazalniki iz Priloge IV.2 do 5.“.

[19] Glej: https://ec.europa.eu/energy/en/topics/infrastructure/projects-common-interest/regional-groups-and-their-role.

[20] Za več informacij glej: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law/implementing-and-delegated-acts_en.