Ozadje pritožbe

1. Pritožnik, poslanec Evropskega parlamenta, je izrazil zaskrbljenost zaradi poklicnega ravnanja takratnega posebnega odposlanca EU [1] za spodbujanje svobode veroizpovedi ali prepričanja zunaj Evropske unije.

2. Predsednik Evropske komisije je s sklepom, sprejetim leta 2016, ustvaril položaj posebnega odposlanca. Mandat posebnega odposlanca vključuje podpiranje spodbujanja in varstva svobode veroizpovedi ali prepričanja v tretjih državah, sodelovanje in dialog z mednarodnimi organizacijami, civilno družbo in verskimi akterji ter podporo usklajevanju EU na tem področju. Posebni odposlanec je bil prvi te vrste. Na upravni ravni je posebni odposlanec posebni svetovalec [2] komisarja za mednarodno sodelovanje in razvoj.

3. Pritožnik meni, da posebni odposlanec ni izpolnil svojega mandata, ker ni spodbujal vključujočega pojma svobode veroizpovedi niti spoštovanja vseh človekovih pravic vernikov in neverujočih. Pritožnik je zlasti trdil, da se je posebni odposlanec sestal z dvema organizacijama civilne družbe, za kateri je pritožnik trdil, da sta „iz skrajno konservativnega krščanstva“ in za kateri je trdil, da izvajata „agendo proti človekovim pravicam“, ter javno priznal njuno delo. Pritožnik je zlasti poudaril, da se je posebni odposlanec prek družbenih medijev javno zahvalil eni od organizacij.

4. Pritožnik je svoje pomisleke izrazil neposredno posebnemu odposlancu v izmenjavi pisem med januarjem in junijem 2019. Posebnega odposlanca je prosila, naj se distancira od zadevnih organizacij. Pritožnik je Komisijo tudi pozval, naj omogoči dostop do vseh dokumentov v zvezi s stiki posebnega odposlanca s posamezniki in organizacijami od leta 2018 [3].

5. Ker pritožnica ni bila zadovoljna z odgovori, ki jih je prejela v zvezi s svojimi pomisleki, se je avgusta 2019 obrnila na varuhinjo človekovih pravic.

Preiskava

6. Ker varuh človekovih pravic preiskuje institucije EU in ne posameznih uslužbencev teh institucij EU, se je ta preiskava osredotočila na to, kako je Evropska komisija obravnavala pomisleke glede posebnega odposlanca in kako je spremljala njegovo vlogo.

7. Varuh človekovih pravic je med preiskavo Komisijo pozval, naj pojasni pravila, ki se uporabljajo za posebnega odposlanca v zvezi z njegovo vlogo, poklicnim ravnanjem in srečanji s tretjimi stranmi. Varuhinja človekovih pravic je Komisijo vprašala tudi, kako spremlja, kako posebni odposlanec opravlja svojo vlogo. Komisija je varuhu človekovih pravic poslala svoj odgovor na pritožbo ter dva interna dokumenta, ki določata mandat in delovni načrt posebnega odposlanca. Pritožnik je nato predložil pripombe v odgovor na odgovor Komisije.

Argumenti, predstavljeni varuhu človekovih pravic

8. Pritožnik je trdil, da se nekatere organizacije, s katerimi je sodeloval posebni odposlanec, borijo proti pravicam LGBTI, istospolnim porokam ali zdravstvenim pravicam žensk. Pritožnik je tako trdil, da dejstvo, da se je posebni odposlanec odločil nastopiti in govoriti na dogodkih ob takih organizacijah, močno vpliva na zaupanje v neodvisnost njegove funkcije. Pritožnik je trdil tudi, da bi lahko njegova očitna bližina takim organizacijam vplivala na odločitve, sprejete v tretjih državah v zvezi s spolnim in reproduktivnim zdravjem in pravicami ali pravicami LGBTI, saj posebni odposlanec deluje kot posebni svetovalec komisarja.

9. Komisija je v svojem odgovoru navedla naslednje:

• Mandat posebnega odposlanca je določen v sklepu predsednika Komisije z dne 6. maja 2016 ter v mandatu in delovnem načrtu posebnega odposlanca za svobodo veroizpovedi ali prepričanja z dne 26. septembra 2016. Komisija je 23. novembra 2017 posodobila delovni načrt posebnega odposlanca. Mandat in delovni načrt vključujeta podporo spodbujanju svobode veroizpovedi ali prepričanja na državni ravni, sodelovanje v mednarodnih forumih, podporo usklajevanju na ravni EU ter sodelovanje v dialogu s širokim krogom civilne družbe in verskih akterjev.
• Mandat in delovni načrt posebnemu odposlancu nalagata tudi nalogo, da podpira izvajanje "Smernic EU za spodbujanje in varstvo svobode veroizpovedi ali prepričanja"^[4], ki so jih države članice EU odobrile leta 2013. Te smernice zagotavljajo orodja za podporo svobodi veroizpovedi ali prepričanja v zunanjih odnosih EU ter pri mednarodnem sodelovanju in razvoju EU. Določajo okvir, v katerem bi moral posebni odposlanec delovati za izvajanje uravnoteženega pristopa pri zavzemanju za svobodo veroizpovedi ali prepričanja, s poudarkom na spoštovanju raznolikosti in verske strpnosti.
• Posebni odposlanec poroča neposredno komisarju za mednarodno sodelovanje in razvoj. Svoje dejavnosti, misije in govore usklajuje in pripravlja v sodelovanju z več službami Komisije in Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD). Posebni odposlanec za vsak uradni obisk pripravi poročilo, ki ga nato ocenita Komisija in ESZD. Po mnenju Komisije so ta poročila pokazala, da je posebni odposlanec deloval v skladu s svojim mandatom.
• Posebni odposlanec je menil, da se ni treba javno distancirati od organizacij, navedenih v pritožbi, saj so stiki s temi organizacijami potekali izključno v zvezi s spodbujanjem svobode veroizpovedi ali prepričanja in ne v zvezi z vprašanji, povezanimi s širšo agendo o človekovih pravicah. Posebni odposlanec je ob spoštovanju načel nepristranskosti in preglednosti ravnal v skladu s svojim mandatom.

10. Pritožnik je v svojih pripombah na odgovor Komisije trdil, da dejstvo, da se posebni odposlanec ni distanciral od zadevnih organizacij, ovira zavezanost Komisije agendi EU o človekovih pravicah, ki je nujna za kakršno koli zunanje delovanje EU, kot je določeno v členu 21 Pogodbe EU. Zavrnila je trditev Komisije, da je posebni odposlanec z organizacijami sodeloval le na temo svobode veroizpovedi. Menila je, da bi morala Komisija organizacije oceniti glede na širše spoštovanje človekovih pravic in vrednot EU. Če bi Komisija opravila tako oceno, bi ugotovila, da je bil eni od organizacij zavrnjen status participacije pri Svetu Evrope, ker ni spoštovala vrednot Sveta Evrope. Komisija bi tudi ugotovila, da se je druga organizacija dejavno zavzemala za pravice LGBTI ter pravice do spolnega in reproduktivnega zdravja.

Ocena varuha človekovih pravic

11. Položaj posebnega odposlanca za spodbujanje svobode veroizpovedi ali prepričanja je edinstvena značilnost uprave EU.

12. Glede na edinstvenost položaja varuhinja človekovih pravic meni, da je presenetljivo, da mandat in delovni načrt posebnega odposlanca nista javno dostopna.[5] Brez popolnih informacij o tej edinstveni vlogi državljani tvegajo, da ne bodo jasno razumeli zadevnega mandata in nalog. Na nekatere pomisleke pritožnika v zvezi z javnim nastopanjem posebnega odposlanca in sodelovanjem z organizacijami civilne družbe bi bilo mogoče odgovoriti takoj, če bi bila mandat in delovni načrt posebnega odposlanca javno dostopna. Varuh človekovih pravic bo v zvezi s tem predlagal izboljšave.

13. Mandat in delovni načrt posebnega odposlanca jasno določata, da lahko posebni odposlanec sodeluje v dialogu z verskimi akterji, organizacijami civilne družbe in deležniki. Nič ne kaže na to, da stiki, ki jih je posebni odposlanec imel z organizacijama, navedenima v pritožbi, ne spadajo v okvir takega dialoga in s tem v okvir mandata posebnega odposlanca.

14. Ker pa so temeljne pravice izražene predvsem na splošno, lahko nasprotujoče si razlage privedejo do sporov, na primer med svobodo veroizpovedi in nekaterimi pravicami do enakosti ali svobodo izražanja in pravicami do enakosti. To je občutljivo in sporno področje, na katerem so bile izdane sodne odločbe, s katerimi se poskuša opredeliti, kje je mogoče ustrezno omejiti izražanje svobode veroizpovedi, da bi se zaščitile druge temeljne pravice. V točki 26 smernic EU iz leta 2013 o spodbujanju in varstvu svobode veroizpovedi ali prepričanja, ki so politični okvir za delo posebnega odposlanca, je namreč navedeno:

„Nekatere prakse, ki so povezane z izražanjem vere ali prepričanja ali se dojemajo kot take, lahko pomenijo kršitev mednarodnih standardov človekovih pravic. Za utemeljitev takih kršitev se včasih sklicuje na pravico do svobode veroizpovedi ali prepričanja. EU odločno nasprotuje takšni utemeljitvi, hkrati pa ostaja v celoti zavezana trdnemu varstvu in spodbujanju svobode veroizpovedi ali prepričanja v vseh delih sveta. Kršitve pogosto prizadenejo ženske, pripadnike verskih manjšin in osebe na podlagi njihove spolne usmerjenosti ali spolne identitete.

Zato je pomembno, da se posebni odposlanec izogiba vsakršnemu dojemanju, da ga organizacije, ki bi lahko spodbujale svobodo veroizpovedi, izkoriščajo za spodbujanje programov, ki so v nasprotju z zavezanostjo EU mednarodnim standardom na področju človekovih pravic. Če tega ne storijo, lahko ogrozijo pomembno delo zaščite tistih, ki so preganjani po vsem svetu zaradi svojih verskih ali drugih prepričanj.

15. Posebni odposlanec mora kot posebni svetovalec spoštovati pravila in obveznosti iz kadrovskih predpisov EU. Zlasti člen 12 Kadrovskih predpisov določa, da „se uradnik vzdrži vseh dejanj ali ravnanj, ki bi lahko negativno vplivala na njegov položaj“. V skladu z ustaljeno sodno prakso EU se ta določba nanaša na hude žalitve drugih oseb, ki vplivajo na njihovo dostojanstvo kot človeka, ali hujše kršitve. Varuhinja človekovih pravic meni, da sporočilo posebnega odposlanca v družbenih medijih, ki se na splošno zahvaljuje organizaciji v zvezi z zadevo, ki spada v mandat posebnega odposlanca, ne spada v to kategorijo. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je posebni odposlanec pozneje v pismu pritožniku navedel, da se sporočilo na družbenih medijih nanaša le na delo organizacije v zvezi s svobodo veroizpovedi ali prepričanja. Tudi če bi bilo tako, varuh človekovih pravic meni - glede na nasprotujoče si razlage, navedene v točki 14 zgoraj - da bi bila morda potrebna večja previdnost in da bi morala biti Komisija sama bolj pozorna.

16. Vprašanje dojemanja javnosti je izjemno pomembno v zvezi z ugledno osebnostjo, kot je posebni odposlanec. Javnost ne sme dvomiti, da uslužbenci EU s pomembno vlogo, kot je posebni odposlanec, v celoti spoštujejo vrednote EU, ki vključujejo vse človekove pravice. To je zlasti pomembno, ker imajo lahko nekatere organizacije, dejavne na področju svobode veroizpovedi ali prepričanja, stališča, ki se dejansko dojemajo kot v nasprotju z mednarodnimi standardi na področju človekovih pravic, zlasti pravic žensk ali pravic LGBTI.

17. Varuhinja človekovih pravic ni pristojna za ocenjevanje, ali organizacija civilne družbe spoštuje vrednote in človekove pravice EU. Vendar je zelo pomembno, da Komisija pokaže, da je pozorna na občutljivosti in izzive, ki jih prinaša vzpostavitev delovnega mesta posebnega odposlanca, ter na tveganje, da se bodo izkoristile morebitne dvoumnosti v zvezi z izrazom „svoboda veroizpovedi in prepričanja“. Varuhinja človekovih pravic meni, da bi bilo mogoče izboljšati način, kako bi morala Komisija obravnavati to zadevo v prihodnosti. Varuhinja človekovih pravic zato predlaga, naj Komisija v mandatu in delovnem načrtu vsakega prihodnjega posebnega odposlanca zagotovi jasnejše smernice o tem vprašanju ter razmisli tudi o natančnejšem spremljanju tega vprašanja. To bi bilo popolnoma v skladu s sedanjim mandatom posebnega odposlanca, ki opozarja, da je „EU [...] zavezana podpori pristopa na področju človekovih pravic, ki temelji na načelu varstva vseh človekovih pravic, vključno z vsemi vidiki svobode veroizpovedi ali prepričanja in svobode izražanja“(poudarek dodan). Varuh človekovih pravic bo v zvezi s tem predlagal izboljšave.

18. Nazadnje, niti sklep o določitvi položaja posebnega odposlanca niti mandat in delovni načrt posebnega odposlanca ne zagotavljajo zadostne jasnosti glede tega, ali bi bilo treba šteti, da posebni odposlanec govori v imenu Komisije in s tem EU. Kar zadeva varuha človekovih pravic, ga je treba razumeti, kot da to počne. Komisija bi zato morala zagotoviti večjo jasnost glede te točke za prihodnost, tako da ne bo nobenega dvoma niti v javnosti niti za samega posebnega svetovalca. Varuh človekovih pravic bo Komisiji tudi predlagal izboljšave v zvezi s tem.

19. Varuhinja človekovih pravic ugotavlja, da je Komisija 8. julija 2020 napovedala, da bo obnovila funkcijo posebnega odposlanca za spodbujanje svobode veroizpovedi ali prepričanja zunaj EU. Varuhinja človekovih pravic verjame, da bo Komisija pri pripravi novega mandata in delovnega načrta prihodnjega posebnega odposlanca upoštevala njene predloge za izboljšave.

Sklepna ugotovitev

Varuhinja človekovih pravic je na podlagi preiskave zadevo zaključila z naslednjim sklepom:

Čeprav so bile v tej preiskavi ugotovljene pomanjkljivosti, ki bi jih bilo treba odpraviti v prihodnosti, nadaljnje preiskave na tej stopnji niso upravičene.

Pritožnik in Komisija bosta obveščena o tej odločitvi.

Predlogi za izboljšanje

Varuhinja človekovih pravic Komisiji predlaga naslednje izboljšave:

1. Komisija bi morala natančneje spremljati in prihodnjim posebnim odposlancem dati jasnejše smernice glede potrebe po upoštevanju vseh človekovih pravic pri podajanju izjav in komuniciranju z zainteresiranimi stranmi, pri tem pa upoštevati tudi pomen dojemanja javnosti.
2. Komisija bi morala pojasniti, v kolikšni meri so prihodnji posebni odposlanci pooblaščeni, da pri sodelovanju z deležniki govorijo v imenu Komisije ali zastopajo institucijo.
3. Komisija bi morala zagotoviti, da so ključni dokumenti, ki določajo mandat in delovni načrt prihodnjih posebnih odposlancev za spodbujanje svobode veroizpovedi ali prepričanja, dostopni javnosti.

Emily O'Reilly
evropska varuhinja človekovih pravic

Strasbourg, 30. julij 2020

[1] Mandat posebnega odposlanca se je končal novembra 2019.

[2] Posebni svetovalci so osebe, ki zaradi posebnih kvalifikacij redno ali za določeno obdobje pomagajo institucijam EU. Posebni svetovalci se štejejo za uslužbence institucije EU, zato se zanje uporabljajo kadrovski predpisi EU. Glej: Kadrovski predpisi za uradnike in pogoji za zaposlitev drugih uslužbencev Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Pritožnik je vložil zahtevo za dostop javnosti do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001. Ker varuhinja človekovih pravic od Komisije ni zahtevala, naj ponovno preuči svojo odločitev, da odobri le delni dostop do nekaterih dokumentov (z vložitvijo „potrdilne prošnje“), ni mogla preiskati tega vidika njene pritožbe.

[4] Smernice so na voljo na: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137585.pdf

[5] V delovnem načrtu je določeno, da je dokument namenjen notranji uporabi in da bi bilo treba na spletišču Komisije objaviti „prilagojeno različico“.

[6] Glej opombo 4.