Tematický dokument [i]

A. Úvod

V tomto dokumente sa opisuje úloha vyšetrovaní z vlastného podnetu v práci európskeho ombudsmana. Právny základ pre OII je stanovený v článku 228 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). Ombudsman je tak oprávnený viesť vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené nielen na základe sťažností, ale aj z vlastnej iniciatívy.

Spôsob, akým ombudsmanka vykonáva svoju právomoc vykonávať OII, je kľúčovou otázkou v tom, ako využíva svoj mandát na pomoc pri odhaľovaní nesprávneho úradného postupu v inštitúciách EÚ. Právny rámec, ktorým sa riadia činnosti hospodárskeho subjektu, ponecháva široký priestor na voľné uváženie, ako túto právomoc vykonávať. ZFEÚ obsahuje otvorené ustanovenie, že ombudsman vykonáva OII, „pre ktoré [nachádza] dôvody“. V štatúte európskeho ombudsmana sa uvádza, že ombudsman z vlastného podnetu alebo na základe sťažnosti vykoná všetky vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené na objasnenie akéhokoľvek podozrenia z nesprávneho úradného postupu v činnostiach inštitúcií a orgánov Spoločenstva.“

Z procesného hľadiska sa vo vykonávacích ustanoveniach hospodárskeho subjektu stanovuje, že „postupy uplatniteľné na vyšetrovania začaté na základe sťažnosti sa v rozsahu, v akom sú relevantné, vzťahujú na [OII]“.

B. Historický kontext

Hospodársky subjekt tradične využíval právomoc vykonávať OII v dvoch hlavných prípadoch. Po prvé, vyšetriť tvrdenia o nesprávnom úradnom postupe uvedené v sťažnostiach, ktoré nespĺňajú všetky podmienky prípustnosti, ako sú sťažnosti podané takzvanými neoprávnenými sťažovateľmi (neobčanmi alebo nerezidentmi). Takéto OII sa v podstate riešia, ako keby išlo o sťažnosti. Po druhé, otvoriť OII po prijatí viacerých sťažností na rovnakú tému. Cieľom týchto OII je pomôcť odhaliť, či existujú systémové problémy, ktoré spôsobujú problém, a ak existujú, nájsť všeobecné riešenie.

Hospodársky subjekt takisto, aj keď sporadickejšie, použil OII na začatie vyšetrovania na základe anonymne predložených materiálov. OII sa využívali aj ako štruktúra, v rámci ktorej sa vykonávajú návštevy agentúr EÚ s cieľom podporiť dobrú správu vecí verejných a vymieňať si najlepšie postupy.

C. Nedávno: „strategické vyšetrovania“

Zameranie na OII v práci EO sa zintenzívnilo od prijatia stratégie – do roku 2019 pod vedením Emily O'Reillyovej. Proaktívne identifikovanie oblastí strategického významu prostredníctvom OII je ústredným pilierom stratégie hospodárskeho subjektu na dosiahnutie väčšieho vplyvu tým, že bude pôsobiť ako hnacia sila zmien v kľúčových oblastiach súvisiacich s kvalitou práce inštitúcií EÚ.

„Strategické vyšetrovania“ sa vo všeobecnosti vykonávajú v otázkach významného verejného záujmu, v ktorých má hospodársky subjekt jedinečný prínos a v ktorých pravdepodobne prinesieme zmenu. Umožňujú hospodárskemu subjektu preskúmať, čo sa javí ako systémové problémy v inštitúciách EÚ, a podporovať pozitívny vývoj v kľúčových oblastiach, ako je správa vecí verejných v EÚ, posilnenie postavenia občanov a základné práva.

Na doplnenie strategických vyšetrovaní môže EO začať aj „strategické iniciatívy“[1], pričom sa zaoberá dôležitými témami bez začatia vyšetrovania. Cieľom je povzbudiť administratívu EÚ, aby bola čo najotvorenejšia, najzodpovednejšia, najetickejšia a čo najcitlivejšia voči občanom. Strategické iniciatívy majú zvyčajne formu listu adresovaného vedúcemu príslušnej inštitúcie. Umožňujú hospodárskemu subjektu nastoliť dôležité otázky bez toho, aby musel začať formálne vyšetrovanie a/alebo namietať nesprávny úradný postup. HS môže pri spustení strategickej iniciatívy takisto poznamenať, že môže zvážiť otvorenie OII v tejto otázke v neskoršej fáze, ak odpoveď inštitúcie na jej návrhy nie je uspokojivá.

D. Prečo OII?

Právomoc vykonávať OII je jedným z kľúčových rozdielov medzi úlohou EO a úlohami iných orgánov zapojených do dohľadu nad činnosťami inštitúcií EÚ, najmä Súdneho dvora EÚ.

Väčšie využívanie OII zo strany hospodárskeho subjektu má pravdepodobne významné výhody pri podpore dobrej správy vecí verejných. OII predovšetkým umožňujú EO zamerať sa vo svojej práci na otázky strategického významu. Snahou o identifikáciu a riešenie potenciálnych systémových problémov v administratíve EÚ by OII mali vo všeobecnosti viesť k prínosom pre širšiu verejnosť a zvýšiť vplyv práce hospodárskeho subjektu. OII takisto umožňujú hospodárskemu subjektu upozorniť verejnosť na záležitosti významného verejného záujmu, a tým vystaviť administratívne politiky a postupy verejnej diskusii. Umožňujú tiež hospodárskemu subjektu v prípade potreby rýchlo reagovať na vonkajšie udalosti. Keďže mnohým strategickým vyšetrovaniam hospodárskeho subjektu sa venovala veľká pozornosť verejnosti, väčšie využívanie OII prispelo aj k zvýšeniu informovanosti o zásadách dobrej správy vecí verejných a zviditeľnilo hospodársky subjekt ako mechanizmus nápravy. To všetko by malo Európskej ombudsmanke pomôcť pri plnení jej mandátu čo najúčinnejšie odhaliť nesprávny úradný postup v inštitúciách EÚ.

Významnou výhodou právomoci OII je, že umožňuje ombudsmanovi vyšetriť dôležité problémy, ktoré by nikdy nemohli byť vznesené prostredníctvom sťažností. Dôvodom môže byť, že dotknuté osoby majú ťažkosti so sťažnosťami (napr. zraniteľné skupiny) alebo že neexistuje dostatok koncentrovaných záujmov, ktoré by skúmali konkrétne činnosti inštitúcií EÚ. OII by mali na jednej strane pomôcť predchádzať budúcim sťažnostiam tým, že budú riešiť potenciálne problémy systémovým spôsobom. V budúcnosti však môžu viesť aj k väčšej verejnej kontrole a sťažnostiam, a to zvyšovaním informovanosti o EO v oblastiach, v ktorých tradične nebolo prijatých veľa sťažností.

Sťažnosti a OII: Dosiahnutie správnej rovnováhy

Ombudsmani sa zvyčajne zobrazujú ako i) prostriedok nápravy pre jednotlivcov, ktorí majú problémy s verejnou správou, a ii) strážca, ktorý podporuje systémové zlepšenie úrovne správy.

Na úrovni EÚ základné právo sťažovať sa ombudsmanovi obsiahnuté v článku 43 Charty základných práv spolu so skutočnosťou, že európsky ombudsman bol zriadený ako súčasť oddielu o občianstve podľa ZFEÚ, vedie k tomu, že veľký dôraz sa kladie na individuálnu úlohu nápravy.

Európsky parlament však v plnej miere uvítal a podporil prístup hospodárskeho subjektu k väčšiemu využívaniu OII na riešenie systémových problémov v administratíve EÚ [2].

Zároveň je pri neexistencii sťažnosti (ktorá svojou povahou pomáha legitimizovať rozhodnutie preskúmať vec) potrebné osobitné úsilie na vysvetlenie, prečo sa hospodársky subjekt rozhodne vykonávať OII.

Hospodársky subjekt však musí naďalej chrániť práva občanov a ponúkať mimosúdne prostriedky na riešenie problémov s administratívou EÚ. Ústrednou funkciou EO preto zostanú stovky vyšetrovaní vykonávaných každý rok, prostredníctvom ktorých EO rieši platobné spory v projektoch EÚ, získava dokumenty, pochybenia v oblasti práv a napráva nespravodlivosti, ktoré utrpeli jednotliví sťažovatelia. Skutočnosť, že EO zvyčajne neotvára viac ako niekoľko veľkých OII ročne, možno považovať za spôsob, ako sa usilovať o dosiahnutie správnej rovnováhy medzi dvojitými funkciami.

Bez ohľadu na to, aká je hybná sila vyšetrovania, faktom zostáva, že po jeho otvorení ide o vyšetrovanie EO. Otázky založené na sťažnostiach a OII by sa nemali považovať za binárne možnosti. Obe slúžia na odhalenie nesprávneho úradného postupu a na zlepšenie správy EÚ. Vyšetrovanie sa môže začať aj na základe sťažnosti a pokračovať sa môže len z vlastnej iniciatívy ombudsmana, ak sa sťažovateľ rozhodne vziať pôvodnú sťažnosť späť. Rozsah vyšetrovania založeného na sťažnostiach by sa mohol rozšíriť aj na ďalšie prvky, ktoré by mohli viesť k odhaleniu nesprávneho úradného postupu z vlastnej iniciatívy ombudsmana. Zdá sa, že to potvrdzuje znenie článku 228 ZFEÚ, ktorý odkazuje na ombudsmanku, ktorá vedie vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené nielen na základe sťažností, ale aj z vlastnej iniciatívy.  

E. Príloha

Právny rámec upravujúci OII:

Článok 228 ZFEÚ: „V súlade so svojimi povinnosťami ombudsman vedie vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené, a to buď z vlastnej iniciatívy, alebo na základe sťažností, ktoré mu boli predložené […].“

Článok 3 ods. 1 štatútu európskeho ombudsmana: „Ombudsman z vlastnej iniciatívy alebo na základe sťažnosti vykoná všetky vyšetrovania, ktoré považuje za opodstatnené, aby objasnil akékoľvek podozrenie z nesprávneho úradného postupu v činnostiach inštitúcií a orgánov Spoločenstva.“

Článok 8 vykonávacích predpisov európskeho ombudsmana: „Ombudsman vedie vyšetrovania z vlastného podnetu, ktoré považuje za opodstatnené. Postupy uplatniteľné na vyšetrovania začaté na základe sťažnosti sa v rozsahu, v akom sú relevantné, uplatňujú na vyšetrovania z vlastného podnetu.“

[1] Zoznam strategických iniciatív je k dispozícii tu: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Pozri napr. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020.

[i] Tento dokument vypracovalo oddelenie pre strategické vyšetrovania a finalizovalo ho 20. septembra 2017.