Úloha ombudsmana v moderných parlamentných demokraciách
Úvodná poznámka - 18. novembra 2015
Emily O'Reilly

Dobrý deň,

Teší ma, že môžem otvoriť tento seminár o najdôležitejšej otázke a o týždeň, keď budú ombudsmani a ďalší obhajcovia univerzálnych ľudských hodnôt vyzvaní, aby zohrali našu úlohu pri riešení mnohých výziev, ktorým dnes Európa čelí.

Na úvod chcem vyjadriť úprimnú sústrasť obetiam a rodinám tých, ktorí zahynuli pri útokoch v Paríži, a vyjadriť hlboké želanie, aby všetci naši vodcovia našli odvahu, múdrosť a ľudskosť, aby našli cestu cez tieto krízy a pomohli nielen nám v Európe, ale mnohým ľuďom za našimi hranicami, ktorých životy sú zničené násilím, chudobou a terorom.

Som veľmi vďačný Európskemu parlamentu, a najmä jeho oddeleniu pre predvstupové opatrenia, za zorganizovanie dnešného dôležitého stretnutia v spolupráci s mojou kanceláriou. Ombudsmani pristupujúcich krajín sú členmi siete európskych ombudsmanov a je pre mňa mimoriadnym potešením stretnúť sa pri tejto príležitosti s vami, ombudsmanmi a poslancami parlamentu, a privítať vás.

Uvedomujem si aj výzvy, ktorým mnohí z vás v nedávnej minulosti čelili v súvislosti s prebiehajúcou migračnou krízou. Právom ste uznali, že riešenie nespočíva v hraniciach žiadnej konkrétnej krajiny, ale tiež ste odvážne zohrali svoju úlohu v snahe zabezpečiť, aby sa dodržiavali ľudské práva tých, ktorí sa pokúšajú vstúpiť do vašich krajín a zostať alebo prejsť cestou do inej krajiny. Nie je to ľahká úloha a uznávam konkrétne výzvy, ktorým ste čelili. Táto kríza ukázala praskliny vo všetkých našich demokraciách a ak sme múdri, môžeme tieto skúsenosti využiť na to, aby sme sa poučili z našich budúcich postupov.

Aká je úloha ombudsmana v parlamentnej demokracii? Existuje veľa odpovedí, ale pre mňa je najjednoduchšie, že ombudsman hrá podobnú úlohu, akú kedysi hral malý spievajúci vták, kanár, v uhoľných baniach už dávno. Kanár bol poslaný do bane, aby skontroloval, či je to bezpečné, aby videl, že vzduch, ktorý baníci dýchajú, je zdravý vzduch.

A to je to, čo ombudsmani robia. Kontrolujú zdravie demokracie tým, že kontrolujú ovzdušie administratívy. Skontrolujú, či sa dodržiavajú zákony, ale aj to, či sa s ľuďmi zaobchádza spravodlivo, či je administratíva spravodlivá, etická a zodpovedná. A odkedy sa myšlienka ombudsmana prvýkrát rozvinula vo Švédsku pred viac ako 200 rokmi, stala sa takým dôležitým ukazovateľom dobre fungujúcej demokracie, že Európska únia považuje existenciu inštitúcie typu ombudsmana za jedno z kritérií členstva.

Podľa kodanských kritérií a v rámci programov EÚ na podporu rozširovania sa ombudsman považuje za základnú inštitúciu, ktorá zaručuje demokraciu, právny štát a ochranu ľudských práv. To samo o sebe je hlbokým uznaním jeho hodnoty v modernej demokracii.

Demokracia, ako dobre viete, nie je statická vec a nikdy ju nemožno považovať za samozrejmosť. Musí sa neustále rozvíjať a chrániť, a to platí bez ohľadu na to, či hovoríme na európskej alebo vnútroštátnej úrovni, o členských štátoch EÚ alebo o tých krajinách, ktoré sa ešte len majú stať členskými štátmi.

Zdravé demokracie majú systém bŕzd a protiváh na výkonnej, legislatívnej a súdnej úrovni a každá z nich zohráva svoju jedinečnú a životne dôležitú úlohu v tejto demokratickej rovnováhe.

A popri tomto systéme je ombudsman ďalšou, ale nekonkurenčnou vrstvou zodpovednosti, ktorá kontroluje, či systém funguje v prospech občanov. Úlohou ombudsmana je umožniť tým, ktorí vytvárajú zákony, a tým, ktorí ich spravujú, aby vedeli, ako sa tieto zákony skutočne cítia v praxi pre ľudí.

Prostredníctvom našich sťažností môžeme odhaliť akékoľvek nedostatky a nespravodlivosti a ich zdôraznením a odporúčaním, ako by mohli byť napravené, v podstate zlepšujeme kvalitu demokratického života štátu.

Naša kľúčová a nepostrádateľná sila spočíva v tom, že sme nezávislí a oddelení od ostatných odvetví štátu. Nestačí však, aby naša nezávislosť bola stanovená v zákone alebo v ústave. Ľudia musia sami cítiť, že sme nezávislí, že rozhodnutia, ktoré robíme, nie sú ovplyvnené tlakom zo strany administratívy a že nám môžu dôverovať, že budeme spravodliví a nestranní, aj keď iní neboli.

Ombudsman je bezcenný, ak nie je skutočne nezávislým ombudsmanom. A to znamená, že nielen ombudsmani musia prijímať nestranné rozhodnutia, ale musia im byť poskytnuté aj zdroje na výkon efektívneho a účinného úradu a nesmú sa obávať odvetných opatrení alebo odvolania, ak sa rozhodnutie alebo séria rozhodnutí nepáči tým, ktorí sú pri moci.

V dobre fungujúcich demokraciách musí ombudsman, ľudia, parlament a administratíva vytvoriť základný kruh dôvery. Ľudia musia dôverovať ombudsmanovi a administratíva musí dôverovať ombudsmanovi. Ombudsman zase musí dôverovať administratíve, že vo väčšine prípadov prijme jej odporúčania, a ak nie, musí dôverovať parlamentu, že ho podporí. Ak je táto dôvera poškodená v ktorejkoľvek časti tohto kruhu, ombudsman nemôže fungovať tak, ako by mal.

Dobre fungujúci ombudsman tiež dáva ľuďom vedieť, čo by mali očakávať od demokratického štátu. Mali by vedieť, že majú právo na otvorenú a spravodlivú verejnú správu, vedieť, ako sa prijímajú politické rozhodnutia a prečo. Majú právo vedieť, kto sa snaží ovplyvniť rozhodovanie. A majú právo na nápravu. Verejná správa, ktorá nie je založená na týchto zásadách, nie je dobrou verejnou správou.

Ale zatiaľ čo my ako ombudsman môžeme mať veľmi silný zmysel pre to, čo to znamená byť spravodlivý, čo to znamená byť otvorený, čo to znamená byť skutočne zodpovedný, môže byť veľmi ťažké zabezpečiť, aby administratíva zdieľala toto chápanie. Preklad týchto pekných slov do skutočných administratívnych aktov nie je vždy hladký, ale práve úlohou ombudsmana je pomáhať rozvíjať toto spoločné vedomie a umožniť administratíve robiť veci nie preto, že jej to povedia súdy alebo ombudsman, ale preto, že inštinktívne a bez váhania vie, že je to správna vec. Preto je pre úspech našej práce tak dôležité, aby ombudsmani vypracovali kódexy osvedčených postupov.

To sa však nemôže stať zo dňa na deň. To môže trvať mnoho, mnoho rokov zmeniť kultúru a zmeniť myslenie a mnohí z vás tu v tejto miestnosti ocenia pravdu o tom. Áno, môžeme prijať individuálne odporúčania, ale pokiaľ neprinesieme kultúrnu zmenu, nikdy sa nám nepodarí vytvoriť skutočne občiansku a zodpovednú administratívu.

Ako ombudsmanka EÚ čelím tejto výzve každý deň. Som vďačný, že verejná správa EÚ má vo všeobecnosti veľmi vysoký štandard, ale to neznamená, že vo všetkých inštitúciách alebo členských štátoch existuje spoločné chápanie otázok, ako sú transparentnosť, etika, otvorenosť, ochrana údajov a zodpovednosť.

Medzi členskými štátmi existujú rôzne citlivé otázky – často z historických dôvodov – týkajúce sa výhod transparentnosti a otvorenej tvorby práva, čo znamená, že dosiahnutie vysokého a spoločného štandardu môže byť náročné. Ale nie nemožné.

Veci sa vyvíjajú s postupom času a úroveň transparentnosti v rámci súčasných veľkých inštitúcií EÚ by bola nepredstaviteľná pred 20 rokmi alebo dokonca pred desiatimi rokmi. Napríklad najnovší dokument o obchodnej politike EÚ má teraz transparentnosť ako základnú hodnotu, zatiaľ čo posledný sa na ňu sotva odvoláva.

Minulý týždeň mi pripomenuli výrazný nesúhlas s vytvorením úradu európskeho ombudsmana, ktorý existoval už pred dvoma desaťročiami, ale teraz sa považuje len za normálnu, štandardnú súčasť dobre fungujúcej administratívy, a hoci občas zažívame nezhody s inštitúciami, som presvedčený, že kruh dôvery, o ktorom som hovoril predtým, existuje a Európsky parlament zohral obrovskú úlohu pri zabezpečovaní toho.

Takže tí z vás, ktorí by mohli zápasiť s vašou vlastnou administratívou, môžu niekedy dokonca zúfať alebo spochybňovať hodnotu práce, ktorú robíte, prosím, vezmite pozitívne posolstvo z toho, čo som práve povedal. Zameraná, etická a usilovná práca prinesie zmenu, možno nie dnes alebo zajtra, ale časom uvidíte veľký prínos, ktorý môže mať úrad ombudsmana, a silu, ktorú máte ako jednotliví ombudsmani na uskutočnenie veľkých a pozitívnych zmien vo vašich krajinách.

Myslím si, že v posledných mesiacoch, keď ste sa pokúsili skontrolovať určité správanie niektorých agentúr, ktoré patria do vašej pôsobnosti, v súvislosti so zaobchádzaním s utečencami a migrantmi, niektorí z vás mohli mať pocit, že váš zásah bol obmedzený alebo malý. Ale verte mi, keď hovorím, že to, čo ste urobili, je dôležité, pretože to bude stavať na iných zásahoch a iných zmenách v priebehu času, až nakoniec, dúfajme, už nebudete musieť robiť určité odporúčania, pretože dobré správanie bude automatické.

A v ťažkých časoch je vždy užitočné obrátiť sa na kolegov ombudsmana v sieti alebo inde so žiadosťou o radu alebo jednoducho počúvať. Ako írsky ombudsman som dostal veľkú podporu a užitočné rady od kolegov ombudsmana z celej Európy a chcel by som vás povzbudiť, aby ste sa obrátili a nadviazali kontakt.

Robíme to spoločne v sieti už dlho, ale teraz sa snažím, aby naša spoločná práca bola ešte užitočnejšia a dynamickejšia a aby sme sa navzájom podporovali ešte konkrétnejšími spôsobmi.

Rozsah práce európskeho ombudsmana a národného ombudsmana sa líši, ale základné zásady služby občanom zostávajú rovnaké.

To znamená, že tam, kde môžeme spolupracovať, by sme mali. Existuje množstvo rozsiahlych otázok, ktoré sa týkajú správnych orgánov EÚ aj vnútroštátnych správnych orgánov a ktoré si vyžadujú kontrolu ombudsmana na oboch úrovniach.

Môj úrad a Európska sieť ombudsmanov už spolupracovali na súbežnom vyšetrovaní podmienok, za ktorých sa migranti, ktorí neboli prijatí na azyl EÚ, vracajú do svojich domovských krajín.

Sieť skúmala, či sa základné práva týchto národov dodržiavajú na vnútroštátnej úrovni. Môj úrad preskúmal, ako agentúra Frontex, pohraničná agentúra EÚ, presadzovala tieto práva vo svojej každodennej práci, a niekoľko kolegov preskúmalo situáciu vo svojich krajinách.

Úspech tohto prvého spoločného úsilia ma povzbudil k hľadaniu ďalších oblastí, v ktorých by sme mohli spolupracovať na úrovni EÚ, a preto prikladáme ešte väčšiu váhu našej individuálnej práci v záujme všetkých občanov, ktorým slúžime.

Chceme, aby ľudia povedali: „V tejto krajine fungujú podľa týchto prísnych noriem, prečo to tak nie je v mojej krajine?“.

Je tiež vhodné poznamenať, že práca ombudsmana sa nikdy neskončila.

Nikdy nie je bod, v ktorom môžeme sedieť a relaxovať a povedať, že sme dosiahli vrchol toho, čo môžeme dosiahnuť. Nielen preto, že demokracia je krehká, ale aj preto, že administratívne prostredie, na ktorom pracujeme, sa neustále mení.

Uvediem príklad: V súčasnosti sa zaoberám neformálnymi rokovaniami o právnych predpisoch EÚ. Ide o tzv. trialógy. Ide v podstate o rokovania medzi Európskou komisiou, Európskym parlamentom a členskými štátmi s cieľom urýchliť tvorbu právnych predpisov, aby sa právne predpisy dohodli včas, napríklad po jednom parlamentnom čítaní.

To znamená, že legislatívny mechanizmus je rýchlejší a efektívnejší. Musíme sa len pozrieť na veľký objem právnych predpisov, ktoré prichádzajú z EÚ počas vrcholiacej finančnej krízy, aby sme to videli a videli to pozitívne.

Táto rýchlosť však vyvolala otázky o tom, či je proces dostatočne transparentný, a práve túto otázku skúmam. Ide však o nedávnu záležitosť. K rýchlemu sledovaniu došlo len v posledných rokoch a pre mojich predchodcov to jednoducho buď vôbec nebolo problémom, alebo prinajlepšom len začalo priťahovať skutočnú pozornosť občianskej spoločnosti.

Moje vyšetrovanie transparentnosti rokovaní o navrhovanej obchodnej dohode medzi EÚ a USA, TTIP, bolo prirodzene tiež výsledkom súčasnej politickej a hospodárskej situácie. Vyskytli sa vážne obavy v súvislosti s tým, ako prebiehali rokovania medzi Washingtonom a Bruselom. To ma spolu s tým, čo môj úrad už vypočul od viacerých zainteresovaných strán, podnietilo k začatiu vyšetrovania.

Výsledkom tohto vyšetrovania a veľkej práce Európskeho parlamentu a občianskej spoločnosti je, že Európska komisia sa stala oveľa aktívnejšou, pokiaľ ide o uverejňovanie dokumentov súvisiacich s TTIP. Domnievam sa, že lobovanie v súvislosti s TTIP by mohlo byť ešte otvorenejšie, ale stojí za to poukázať na to, že sa dosiahol skutočný pokrok. Napríklad minulý mesiac, ako som už povedal, sa v novom obchodnom dokumente Komisie uvádza transparentnosť ako jeden z troch pilierov stratégie. To bolo prvé.

Predtým, ako skončím, by som chcel uviesť niekoľko poznámok na základe môjho 12-ročného pôsobenia vo funkcii ombudsmana v Írsku a v EÚ. Najdôležitejšie je, že na to, aby bol ombudsman účinný, nesmie sa nikdy domnievať, že má obmedzené právomoci len preto, že tieto odporúčania sú vo všeobecnosti zo svojej podstaty nezáväzné.

Ombudsman má skôr potenciálne veľké právomoci. Sila vlastnej osobnosti, sila kvality zamestnancov v ich inštitúcii, sila ich vyšetrovacích nástrojov, sila morálnej autority samotnej úlohy, sila jej spojenectiev s parlamentom a občianskou spoločnosťou, sila verejnej mienky a sila médií.

Ako som už viackrát povedal, úspešný ombudsman je ako dirigent orchestra. Vedia, aké nástroje majú hrať a kedy ich majú hrať. Vedia, kedy vytiahnuť bubny, alebo len mäkkú malú flautu. A občas vedia, kedy sa zastaviť a premýšľať.

Ako ombudsman neustále testujeme zdravie našich demokracií. Je to životne dôležitá a dôležitá úloha, ktorú Európska únia ako takú uznáva. Demokracii a jej občanom sa najlepšie slúži vtedy, keď sa tí, ktorí majú moc, neustále pýtajú: Prečo sa niečo také robí? Kto má z toho prospech? Dá sa to urobiť lepšie?

Dobrý ombudsman vždy kladie takéto otázky. "Dobrá" demokracia im to umožňuje. Bez strachu. Bez priazne.

Ďakujem vám za váš čas. Teším sa na veľmi úspešnú konferenciu.