Prejav

európskej ombudsmanky Emily O'Reillyovej na podujatí Edelman Trust Barometer
Dôvera vo vládu – výzvy
25. februára 2015, The Marker, Dublin 2

Som veľmi rád, že som tu pre spustenie Edelman o írskych zisteniach jeho 2015 Trust Barometer. Mám v úmysle zamerať sa najmä na otázku dôvery vo vládu, ktorá je jedným z aspektov celkovej otázky dôvery, ktorou sa zaoberá Edelmanov prieskum.

Tesne predtým, ako som sa 1. októbra 2013 stal európskym ombudsmanom, mi hnutie „We Are Europe“ adresovalo otvorený list, v ktorom uviedlo, čo očakáva od nového „Hlasu občanov v Bruseli“. Výzvou môjho úradu je "opätovne zmenšiť neustále sa zväčšujúcu priepasť medzi vládou a vládou".

To je samozrejme úlohou a povinnosťou všetkých ombudsmanov. Ombudsman je súčasťou systému bŕzd a protiváh vo vláde; jej úlohou je zachovať „čestnosť“ vlády a podporovať ju pri získavaní a udržiavaní dôvery jej občanov. Vzhľadom na Edelmanov prieskum a niekoľko ďalších podobných prieskumov v poslednom čase je jasné, že výzva je skutočne veľká. Dôvera je dôležitá, pretože dôvera poskytuje legitímnosť a bez legitímnosti nemôže žiadna inštitúcia alebo štát fungovať tak, ako by mal.

Súvislosti

V prvom rade je však dôležité pochopiť kontext, v ktorom vláda v Írsku pôsobí.

V Írsku, rovnako ako vo väčšine Európy, prežívame to, čo prezident Michael D. Higgins nedávno označil za "krehký moment pre demokraciu". Tradičný model politiky, založený na malom počte politických strán, je roztrieštený. Žiadna strana v súčasnosti nie je schopná vládnuť sama a zaznamenali sme významný nárast počtu nezávislých TD, ako aj vytvorenie niektorých nových strán.

Zvyšuje sa politika priamej akcie - napríklad v súvislosti s poplatkami za vodu - a znižuje sa vnímaná relevantnosť Parlamentu. Narastá polarizácia politických názorov, čo je sprevádzané zhrubnutím politického diskurzu, o čom svedčia nedávne slovné útoky na našu hlavu štátu, prezidenta Higginsa a incident týkajúci sa ministerky Joan Burtonovej, keď ju v skutočnosti držali v zajatí v aute ľudia protestujúci proti obvineniam z používania vody. To, čo bolo pred desiatimi rokmi nemysliteľné, sa stalo, ak ešte nie samozrejmosťou, stále viac súčasťou nášho verejného života.

Takže je to tak, že ľudia sú tak rozčarovaní z oficiálneho štátu a vlády, že už neplatia bežné požiadavky civilizovaného správania, alebo ide o niečo iné?

Je možné tvrdiť, že tieto zmeny sú jednoducho prejavom zavedeného modelu výkyvov dôvery vo vládu, ktoré odrážajú hospodárske cykly. Úspory prinášajú rozčarovanie a nedôveru; a dôvera sa vráti, keď sa hospodárstvo zlepší a ľudia budú na tom lepšie, ale myslím si, že by sme boli naivní predpokladať, že je to tak.

Otázka znie: Sme svedkami nezvratnej zmeny v spôsobe vedenia politiky a vlády? Alebo je to dočasná situácia, ktorá sa môže zvrátiť za predpokladu, že vláda a my ostatní budeme čeliť výzvam a nachádzať riešenia, ktoré obnovia aspoň miernu dôveru vo vládu?

V prípade členských štátov EÚ vrátane Írska sa hlavné politické rozhodovanie uskutočňuje predovšetkým v Bruseli, a nie v Dubline, Madride alebo Vilniuse.

Táto skutočnosť bola nedávno prinesená domov k obyvateľom Grécka, ktorí hlasovali v krajne ľavicovej vláde, zbalili ju do Bruselu, kde boli a sú vyvíjané pokusy o jej prebalenie do stredu pravého odevu dominantného ekonomického konsenzu tam. Je to hra s mnohými aktmi, ale už teraz je jasné, že prepojenie medzi výsledkom volieb v členskom štáte a následnou politikou je čoraz slabšie. Všetci si v tejto krajine spomíname na frankfurtskú cestu alebo cestu labouristov a myslím si, že výsledky tejto bitky sú už dávno za nami.

Nie je to nevyhnutne vina domácej vlády, a najmä tých, ktorí majú obmedzený balíček kariet, z ktorých môžu hrať, ale vysvetľuje to možno rastúce odcudzenie občanov nielen od ich vlastných parlamentov, ale v niektorých členských štátoch aj od samotnej EÚ. Ako môžu vyvodiť zodpovednosť voči svojim vlastným vládam, keď sa zdá, že tieto vlády sú nútené niesť zodpovednosť voči ľuďom, ktorí ich zvolili, ale čoraz viac voči nadnárodným orgánom, ako je trojka, alebo voči jednotlivým inštitúciám, ako je ECB, ktoré nie sú priamo zodpovedné za paralimenty členských štátov?

ECB sa napríklad dosiaľ odmietla zúčastniť na bankovom vyšetrovaní. Mojou úlohou nie je navrhovať, čo by mali robiť. Poukazujem len na to, že významný aktér v našej hospodárskej dráme nemá žiadnu právnu povinnosť vysvetliť nám – aspoň priamo nášmu parlamentu – prečo urobil to, čo urobil. Áno, zodpovedá sa Európskemu parlamentu, ale toto prepojenie medzi občanmi členských štátov a parlamentom väčšina ľudí ešte dostatočne nepociťuje na to, aby malo významný ohlas. Veľa sa hovorí o európskej verejnej sfére je stále v plienkach. Táto zjavná bezmocnosť potom prirodzene živí nielen nedôveru voči národným vládam, ale čoraz viac aj euroskepticizmus.

Globalizácia mala tiež tendenciu presúvať rovnováhu moci z národných vlád do rúk globálnych podnikov. To znamená, že aj veľké politické bloky, ako sú EÚ alebo USA, musia bojovať so silou globalizovaného podnikania.

Máme tiež ekvivalent rušivej priemyselnej revolúcie s fenomenálnym rastom a šírením sociálnych médií a vypitvaním starých modelov a skutočne starého priemyslu. Ako vyplýva z prieskumu spoločnosti Edelman, celkové mediálne prostredie sa rýchlo a dramaticky mení. A toto narušenie mediálneho priemyslu odráža to, čo sa stalo politicky v tom, že čoraz tradičnejší kontrolóri mediálneho posolstva aj politického posolstva sa teraz obchádzajú, pretože bežní ľudia prostredníctvom sociálnych médií a iných kanálov môžu priamo vysielať svoje vlastné posolstvá alebo priamo spochybňovať posolstvá iných. Prešli sme z éry, v ktorej de Valera kedysi predvolal reportérov írskej tlače, aby diktovali svoje príbehy na nasledujúci deň, do éry, v ktorej jeho nástupcovia tweetovali priamo svojim voličom a ostatným občanom a druhý tweet priamo späť.

Počas mojich dní ako politického korešpondenta sme sa zavesili na slová PJ Maru, keď sa zhromaždil do pol corrs’ room v Leinster House na svoju nočnú show. Inak sme prežili na kúskoch a úlomkoch z našich pevných telefónnych hovorov alebo náhodných stretnutí na chodbách. Môj dnešný ekvivalent existuje v pekle s 24 7 informáciami, zatiaľ čo dnešný PJ Maras sa musí vyrovnať nie s niekoľkými zdvorilými otázkami od spravodajských hladujúcich reportérov, ale so svetom, kde je kontrola správ takmer nemožná a kde neopatrný tweet alebo pozorovaný komentár smartfónu môže poslať politický svet mimo kontrolu.

Druhá strana tejto technologickej explózie spočíva v tom, že teraz všetci žijeme vo svete hromadného sledovania, vo svete, v ktorom skutočné osobné súkromie už sotva existuje, a dnešná realita preto spočíva v tom, že už nežijeme vo svete, pre ktorý boli naše politické a vládne inštitúcie navrhnuté.

Volebná účasť sa niekedy považuje za zástupné meranie politickej angažovanosti. Na tomto fronte Írsko predstavuje niečo ako zmiešanú tašku. Volebná účasť na voľbách do Poslaneckej snemovne v roku 2011 bola 70 % registrovaných voličov, ale len 64 % obyvateľstva vo veku oprávňujúcom na účasť vo voľbách. Vo voľbách do Európskeho parlamentu v roku 2014 bola účasť Írska 52 % registrovaných voličov, ale len 47 % voličov vo veku oprávňujúcom na účasť vo voľbách. V prezidentských voľbách v roku 2011 bola účasť 56 % registrovaných voličov, ale len 51 % voličov vo veku oprávňujúcom na účasť vo voľbách.

Pravdepodobne by sme nemali byť príliš znepokojení volebnou účasťou v rozmedzí 50 - 70 percent. Môže však existovať dôvod na obavy, pokiaľ ide o úroveň hlasovania mladších ľudí vo vekovej skupine 18 – 24 rokov. Vo voľbách do Európskeho parlamentu v máji minulého roka hlasovalo len 21 % mladých ľudí v Írsku proti celkovej účasti 52 %. Paradoxne je to v Írsku, ako aj v celej EÚ, veková skupina 18 – 24 rokov, ktorá je z pohľadu EÚ najpozitívnejšia. Samozrejme, sú generáciou, ktorá nič iné nepozná, sú generáciou programu Erasmus, ktorá berie za absolútnu samozrejmosť možnosť voľne sa pohybovať po EÚ a využívať jej pracovné miesta a služby, a preto ju prijímajú ako súčasť svojej krajiny, takže môžu mať prirodzene väčší sklon ju podporovať ako ich starší.

Globálny model identifikovaný v prieskume je jednou z významných úrovní nedôvery verejnosti v štyroch dotknutých inštitúciách - vláda, podniky, médiá, mimovládne organizácie.

Z prieskumu na vnútroštátnej úrovni v Írsku vyplýva, že dôvera verejnosti v podniky, médiá a mimovládne organizácie v rokoch 2014 až 2015 v jednotlivých prípadoch klesla.

Dôvera vo vládu v Írsku sa v skutočnosti zvýšila - z iba 21 % v roku 2014 na 26 % v roku 2015 - ale stále je nebezpečne nízka.

Niektorí ľudia možno prekvapia tým, že v prípade Írska sa zdá, že jeho občania majú oveľa vyššiu úroveň dôvery v inštitúcie Európskej únie ako v národnú vládu. Neviem, čo tieto čísla tak či onak podnietilo. Íri mali vo všeobecnosti pozitívny postoj k EÚ a zatiaľ čo trojka mohla byť na niektorých úrovniach nežiaducim zásahom, Európanom, ktorí prišli vyriešiť neporiadok, ktorý spôsobil náš vlastný, sa dostalo aj pocit konfliktnej vďačnosti.

Nedostatok dôvery vo vládu

OTA - otvorenosť, transparentnosť a zodpovednosť - to boli bzučiace slová riadenia, ktoré sa objavili v Írsku v 90. rokoch 20. storočia a aby sme boli spravodliví, v tejto súvislosti sa za posledných 20 alebo 25 rokov dosiahlo veľa. Sloboda informácií, etika v právnych predpisoch týkajúcich sa verejných funkcií, kontroly a zodpovednosť vo výdavkoch na voľby, ochrana oznamovateľov protispoločenskej činnosti, rozšírenie právomocí národného ombudsmana, zriadenie komisie ombudsmana Garda Síochána – v každej z týchto oblastí sa dosiahol významný pokrok a minister Brendan Howlin a jeho tím si zaslúžia uznanie za presadzovanie tohto programu. Môžeme však tiež s istotou povedať, že v každej z týchto oblastí je ešte potrebné dosiahnuť významný pokrok.

Na úrovni EÚ s viac ako 500 miliónmi obyvateľov je úloha preklenúť priepasť medzi vládou a vládou proporcionálne oveľa väčšia ako v prípade malého členského štátu, akým je Írsko. EÚ uznala potrebu opatrení, ktoré zabránia vzniku takejto priepasti a v prípade potreby vyriešia akúkoľvek vzniknutú priepasť.

V zmluvách EÚ sa výslovne uznáva, že dobrá vláda je založená na konzultáciách, na počúvaní rôznych názorov a na transparentnosti, pokiaľ ide o spôsob prijímania rozhodnutí. Osobitne sa uznáva úloha „občianskej spoločnosti“, ktorá síce nepredstavuje deľbu moci, ale uznáva, že politickí a administratívni aktéri musia byť aspoň otvorení dialógu s inými záujmami.

Vytvorenie nezávislého úradu európskeho ombudsmana je stanovené v zmluvách, ako aj právo na prístup k dokumentom inštitúcií EÚ a právo každého občana poslať petíciu Európskemu parlamentu v akejkoľvek záležitosti, ktorá patrí do pôsobnosti EÚ a jej inštitúcií.

Charta základných práv EÚ, ktorej ustanovenia sú teraz právne záväzné, vytvára pre občanov právo na dobrú správu vecí verejných zo strany inštitúcií EÚ.

Netvrdím, že všetky tieto ustanovenia fungujú hladko a bez problémov. Ďaleko od toho! V skutočnosti je mojou úlohou ako európskeho ombudsmana zaoberať sa sťažnosťami občanov a iných osôb, ktoré sa domnievajú, že tieto ustanovenia v ich prípadoch nefungujú.

Za posledných 18 mesiacov som sa zaoberal niekoľkými oblasťami verejného záujmu, ktoré priamo súvisia s dôverou vo vládu na úrovni EÚ. Patria medzi ne:

• Potreba, aby Európska komisia maximalizovala transparentnosť svojich rokovaní s USA o Transatlantickom obchodnom a investičnom partnerstve.
• potreba väčšej transparentnosti zo strany Európskej agentúry pre lieky, pokiaľ ide o prístup verejnosti ku klinickým údajom, ktoré posudzuje pri povoľovaní liekov a liečiv.
• Potreba prísnejšieho uplatňovania a väčšej transparentnosti, pokiaľ ide o pravidlá, ktorými sa riadi pohyb vyšších úradníkov EÚ do a z podniku – tzv. otázka „otáčavých dverí“.
• Potreba zabezpečiť, aby inštitúcie EÚ mali zavedené náležité postupy na vybavovanie oznámení oznamovateľov o protiprávnom konaní alebo nesprávnom postupe.
• potreba rozšíriť a zaviesť povinný register transparentnosti EÚ v prípade lobizmu zo strany podnikov a iných záujmových skupín.
• Potreba zabezpečiť, aby sa opatrenia EÚ týkajúce sa prístupu k dokumentom - európska FOI - uplatňovali správne a čo najúčinnejšie v záujme transparentnosti.

Transparentnosť

Neexistuje žiadna čarovná guľka, ktorá by vyriešila problém dôvery vo vládu. Namiesto toho máme systém bŕzd a protiváh navrhnutý tak, aby vytváral a udržiaval prostredie, v ktorom sa vláda bude správať eticky a bezúhonne. Tieto systémy bŕzd a protiváh zahŕňajú Parlament, súdy, ombudsmana, ako aj iné odvetvové regulačné orgány, ako sú audítori.

Verejnosť však musí vedieť, čo robí vláda aj tí aktéri, ktorí sú súčasťou systému bŕzd a protiváh. Transparentnosť je preto najdôležitejším prvkom celkového rámca dôvery.

Ale aj transparentnosť má svoje vlastné problémy. Jedným z problémov je samotný objem generovaných údajov a skutočnosť, že toľko z nich je zložitých a technických.

Bežný človek nemôže skutočne pochopiť tieto informácie a čoraz viac sa spoliehame na to, čo dúfame, že sú neutrálni odborníci, aby vysvetlili, čo je zahrnuté. Americký akademik a obhajca transparentnosti Alasdair Roberts hovorí o potrebe "dôveryhodných sprostredkovateľov", orgánov, ktoré budú získavať a interpretovať informácie pre bežnú verejnosť. Samozrejme, to vyvoláva otázku dôveryhodnosti takýchto sprostredkovateľov.

Druhým problémom s transparentnosťou je, že nemusí nevyhnutne viesť k činnosti alebo politickej angažovanosti, aj keď sa odhalia vážne neprijateľné praktiky. Niekedy sú občania natoľko odpojení, že necítia žiadnu zodpovednosť za to, čo vláda robí v ich mene. Alebo ho dokonca môžu mlčky schváliť ako dôkaz toho, že ich vláda chráni ich záujmy, aj keď prostredníctvom neetických praktík. Odhalenia WikiLeaks napríklad nedokázali vyprovokovať úroveň verejnej a politickej reakcie, ktorú jej zakladatelia zjavne očakávali.

Transparentnosť však zostáva dôležitým mechanizmom v našom úsilí o podporu dôvery vo vládu. Nasledujúce stránky odkazujú na Alasdair Roberts:

„Transparentnosť je kritickou technikou na zabránenie svojvoľnému využívaniu verejnej a súkromnej moci. Je tiež nevyhnutné zachovať schopnosť spoločností posudzovať výkonnosť verejných inštitúcií a rozhodovať o tom, kedy by sa tieto inštitúcie mali zmeniť.“

Regulácia podnikania

Jednou z otázok, ktoré nastolil Edelman, je osobitná výzva, ktorú predstavuje, keď sa od vlády očakáva, že bude regulovať podnikanie za okolností, keď je samotná vláda zásadne nedôverčivá. Táto výzva je naliehavejšia, keďže, ako naznačuje prieskum spoločnosti Edelman, podniky v Írsku majú vyššiu úroveň dôvery verejnosti ako vláda. Ako sa teda môže vláda spoľahnúť na to, že svoju prácu vykoná správne?

V našej západnej európskej demokratickej tradícii sa všetci zhodneme na tom, že vláda by mala v zásade slúžiť spoločnému dobru alebo verejnému záujmu.

Zatiaľ čo mnohé podniky sú odhodlané konať eticky a pre širšie dobro, je skutočnosťou života, že pre väčšinu podnikov je maximalizácia zisku a návratnosti akcionárov spodnou líniou. Platí to rovnako pre domáce írske podniky, ako aj pre nadnárodné spoločnosti. Všetci si v posledných desaťročiach uvedomujeme škandalózne a neetické praktiky v oblasti financií a bankovníctva, tabaku, potravín, liekov, oblečenia, médií a mnohých ďalších. Tlaky hospodárskej súťaže a snaha o podiel na trhu a zisky vedú k pracovným praktikám, ako sú zmluvy na nula hodín, ktoré by mohli byť spochybnené.

Keď hovoríme o regulácii podnikania vládou, väčšinou nehovoríme o tom, že ústredná vláda - ministri a ich ministerstvá - sú každodenne priamo zapojení do regulácie. Väčšinou hovoríme o regulačných agentúrach, ktoré sú oddelené od vlády. Pokiaľ existuje skepticizmus voči týmto regulátorom, myslím si, že to vyplýva z rozšíreného vnímania zlyhania regulácie v bankovo-finančnej oblasti počas keltských rokov Tigra.

Na to, aby bol tento typ regulácie skutočne účinný, však musia byť splnené niektoré základné kritériá. V mnohých ohľadoch tieto kritériá odzrkadľujú kritériá, ktoré sú potrebné na to, aby bol verejný ombudsman účinný. Sú to:

• Regulátor musí mať zákonné postavenie a musí byť pri výkone svojich funkcií nezávislý.
• Regulátor musí byť vnímaný ako nezávislý od vlády a politiky.
• Regulátor musí mať dostatočné zákonné právomoci na vykonávanie tejto práce.
• Regulačný orgán musí mať realistické mechanizmy presadzovania v prípade nespolupráce pri vyšetrovaní alebo nekonania podľa pokynov.
• Regulátor musí podávať správy parlamentu, a nie ministrovi alebo vláde.

Myslím si, že otázka podávania správ je dôležitá. Do určitej miery to môže byť otázka optiky; V hre je však dôležitá zásada. Regulačné orgány, ktoré podávajú správy ministrovi alebo vláde, sa nemusia považovať - v skutočnosti sa nemusia považovať - za skutočne nezávislé. Jedným malým, ale napriek tomu výrečným problémom je otázka slobody publikovať svoju výročnú správu. Keď regulačný orgán podáva správy ministrovi, o tom, kedy sa táto správa sprístupní verejnosti, často rozhoduje minister, a nie regulačný orgán. Všetci vieme dosť o správe médií, aby sme ocenili, že problematické správy sa môžu ocitnúť v čase, keď je najmenej pravdepodobné, že pritiahnu pozornosť médií.

Možno by bolo spravodlivé povedať, že v Írsku je často vládny odpor voči myšlienke, aby regulačné orgány podávali správy priamo Oireachtas. Hoci som sa nepokúsil o nič podobné prieskumu írskych regulačných orgánov, od týchto dôležitých regulačných orgánov (nie všetky prísne v oblasti podnikania, ale relevantné napriek tomu) sa podľa ich zakladajúceho štatútu vyžaduje, aby podávali správy ministrovi, a nie Oireachtasovi:

• Írska centrálna banka a regulačný orgán pre finančné služby
• Úrad pre reguláciu zdravotníckych výrobkov (predtým Irish Medicines Board)
• Komisia pre hospodársku súťaž a ochranu spotrebiteľa
• Komisia Garda Síochána ombudsmana
• Komisia pre normy vo verejnej správe

Samozrejme, nenaznačujem, že títo regulátori nerobia dobrú prácu - už niekoľko rokov som bol členom Komisie pre štandardy vo verejnej službe. Skôr navrhujem, aby sa posilnila ich nezávislosť, ak by boli schopní podávať správy priamo Parlamentu.

Záver

Spomenul som ombudsmana ako súčasť systému bŕzd a protiváh v našom vládnom systéme. V konečnom dôsledku je to však Parlament, ktorý je kľúčovým aktérom. Kým nebude rešpektovaný parlament, budeme mať aj naďalej vážny problém nedostatočnej dôvery vo vládu.

Predseda Higgins sa touto otázkou zaoberal v prejave pred Parlamentným zhromaždením Rady Európy v Štrasburgu 27. januára minulého roka. Vyjadril sa:

„V súčasnosti globálne finančné trhy, o ktorých sa predpokladá, že sú samoregulačné, a nezodpovedné orgány, ako sú ratingové agentúry, zaberajú v súčasných médiách a diskusiách oveľa väčší priestor ako parlamenty, ktoré diskutujú o obavách a blahobyte občanov.“

Pýtal sa, ako sme dovolili, aby ratingové agentúry, ktoré nie sú viazané žiadnou demokratickou požiadavkou, získali takýto vplyv na život a vyhliadky našich občanov.

Predseda Higgins potom dôrazne žiadal, aby si parlamenty na vnútroštátnej aj európskej úrovni nárokovali späť právomoci a legitímnosť. Ako niekto s desaťročiami skúseností v Seanad Éireann a Dáil Éireann môžeme predpokladať, že prezident Higgins nemá žiadne jasné predstavy o parlamente. Z tohto dôvodu si myslím, že by sme mali dôverovať jeho optimistickému záveru, že parlamenty - vrátane tých našich v Írsku - "môžu znovu získať ústrednú úlohu pri ochrane verejného sveta, ktorý je jadrom európskej demokracie...".

Na to sa však parlamenty budú musieť naučiť vysporiadať sa so silami, o ktorých som hovoril predtým, globalizáciou, úplne zmeneným mediálnym prostredím, prelomením tradičných väzieb zodpovednosti medzi domácimi vládami a ľudom, živou realitou spoločnej suverenity, najmä pokiaľ ide o EÚ, a svetom, v ktorom sa tradičné páky politickej kontroly a politickej rotácie úplne zmenili.

ĎAKUJEM