1 Úvod

Som rád a poctený, že môžem vystúpiť na tejto štvrtej medzinárodnej konferencii komisárov pre informácie.

Dovoľte mi začať niekoľkými úvodnými poznámkami o názve, ktorý som dostal pri prezentácii: „FOI: európska perspektíva“

Pojem „sloboda informácií“ – skrátene FoI – sa v inštitúciách Európskej únie veľmi nepoužíva. Namiesto toho hovoríme o transparentnosti alebo otvorenosti. Začiatkom tohto mesiaca som napríklad uvítal „Európsku iniciatívu za transparentnosť“ Komisie.

Hoci sa vyskytli pokusy rozlišovať medzi nimi, , „transparentnosť“ a „otvorenosť“ sa zvyčajne používajú zameniteľne. (Najlepšie vysvetlenie, prečo existujú dva výrazy namiesto jedného, je to, že na preklad francúzskeho výrazu „transparence“sa použila transparentnosť, pretože prekladatelia v tejto súvislosti nepoznali anglické slovo „openness“.)

Ďalšou frázou, ktorá sa bežne používa, je prístup verejnosti, najmä k dokumentom. Odráža to silný severský vplyv na to, ako sa zásada otvorenosti uplatňuje na úrovni EÚ.

Takže hoci sa v názve uvádza „Iniciatíva občanov“, budem hovoriť o transparentnosti, otvorenosti a prístupe verejnosti.

Mal by som tiež uviesť predbežné varovanie týkajúce sa ďalšieho prvku názvu: „európska perspektíva“. Je to skutočne európska perspektíva, nie európska perspektíva, a to z troch dôvodov.

Po prvé, 46 krajín v súčasnosti patrí do Rady Európy, ktorá vypracovala užitočné odporúčania týkajúce sa prístupu verejnosti k oficiálnym informáciám a dokumentom (1). Zameriam sa však na Európsku úniu, ktorá má 25 členských štátov, pričom ďalšie dve – Bulharsko a Rumunsko – sa plánujú pripojiť a ďalšie zaklopú na dvere.

Po druhé budem hovoriť – z dôvodov, ktoré vysvetlím neskôr – o otvorenosti a prístupe verejnosti na úrovni inštitúcií Európskej únie, a nie na úrovni členských štátov.

Napokon, európsky ombudsman je len jednou z európskych inštitúcií a možno dostanete iný pohľad ako iné inštitúcie, napríklad Rada alebo Komisia.

Mám v pláne hovoriť maximálne pol hodiny, aby som mal dostatok času na otázky a diskusiu.

V prvej časti svojej prezentácie vysvetlím význam otvorenosti pre Európsku úniu a jej vývoj za približne 12 rokov od nadobudnutia platnosti Maastrichtskej zmluvy.

Potom uvediem prehľad právneho rámca pre prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií EÚ. Nebude to komplexné, pretože sa zameriam len na určité kľúčové otázky.

Nakoniec vysvetlím systém opravných prostriedkov, ktorý ponúka žiadateľom výslovný výber medzi súdnym preskúmaním Súdnym dvorom a mimosúdnym preskúmaním Európskym ombudsmanom.

Prečo je otvorenosť pre EÚ dôležitá a ako sa vyvíjala

Povaha Európskej únie a jej inštitúcií

Vysvetlenie významu otvorenosti pre Európsku úniu si vyžaduje stručné vysvetlenie toho, čo Únia je, alebo skôr to, čo nie je.

Európska únia nie je štát. Možno ho najlepšie opísať ako viacúrovňový systém riadenia. Pri vykonávaní mnohých aspektov práva a politiky EÚ zohrávajú primárnu úlohu správne orgány v členských štátoch na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni.

Komisia je často označovaná ako európsky „výkonný orgán“, ale nie je to vláda. Hoci je Komisia v mnohých ohľadoch klasickou byrokraciou, veľká časť jej vzťahu s vonkajším svetom sa uskutočňuje prostredníctvom sietí zahŕňajúcich rôzne verejné a súkromné organizácie na rôznych úrovniach.

Rada nemá len jednu, ale dve dvojaké identity.

Po prvé, je nadnárodná aj medzivládna. To znamená, že je inštitúciou EÚ, ale vďaka svojej štruktúre funguje aj ako istý druh stáleho procesu diplomatických rokovaní medzi členskými štátmi prostredníctvom hustej štruktúry výborov.

Po druhé, Rada je legislatívnym orgánom, ale má aj výkonnú úlohu, najmä v súvislosti s policajnou a súdnou spoluprácou a spoločnou zahraničnou a bezpečnostnou politikou.

Európsky parlament je volený priamo, ale panuje všeobecná zhoda, že Európska únia ako celok trpí „demokratickým deficitom“, ktorý je vnímaný ako technokratický, elitársky a bez spojenia s bežnými občanmi.

Zatiaľ čo diagnóza demokratického deficitu je všeobecne známa, o nápravnom opatrení sa dosiahla menšia zhoda.

Myšlienka federálnej Európy má stále svojich obhajcov. Kritici poukazujú na to, že v súčasnosti chýbajú predpoklady pre legitímnosť federálnej štruktúry, najmä európskej verejnej sféry a široko zdieľanej európskej identity. V krajnom prípade sa táto myšlienka presadzuje až tak ďaleko, že sa hovorí, že európska demokracia je nemožná, pretože neexistujú európske demo alebo ľudia.

Ústava pre Európu je pokusom výslovne uznať a racionalizovať viacúrovňový systém riadenia, ktorý bol vytvorený v Európskej únii za posledných päťdesiat rokov. Aby sme to zjednodušili do karikatúry, ústava nepredstavuje viac Európy alebo menej Európy, ale uznanie Európy, ktorú teraz máme. Ukázalo sa však, že ešte nie je možné dosiahnuť dohodu ani v tejto veci.

Otvorenosť a demokracia

Problémy, ktorým Európska únia v súčasnosti čelí – zhrnuté vo výraze „demokratický deficit“ – boli viditeľné už v náčrte, keď sa začiatkom 90. rokov 20. storočia rokovalo o Maastrichtskej zmluve.

Súčasťou reakcie v tom čase bol záväzok k otvorenosti; myšlienka, že otvorenosť rozhodovacieho procesu posilňuje demokratický charakter inštitúcií EÚ a že prístup k informáciám podporuje informovanú verejnú mienku tým, že občanom umožňuje monitorovať a kontrolovať výkon právomocí zverených inštitúciám EÚ (2).

Čas mi nedovoľuje zapojiť sa do podrobnej diskusie o koncepcii demokracie. Poviem len to, že otvorenosť a prístup verejnosti k informáciám zohrávajú zásadnú úlohu v pluralistickej verzii demokracie, ktorá sa vyznačuje inštitucionálnym systémom bŕzd a protiváh, ktorý sprostredkúva výkon verejnej moci a podporuje jej zodpovednosť voči občanom nielen v pravidelných voľbách, ale aj medzi nimi.

Pluralistické poňatie tiež zachováva rovnováhu medzi rovnostárskymi a libertariánskymi zásadami a poskytuje optimálne podmienky na dodržiavanie zásad právneho štátu a rešpektovanie požívania práv a povinností, ktoré sú s ním spojené.

Kvalita pluralitnej demokracie vo veľkej miere závisí od jej schopnosti ponúknuť politické aj osobné možnosti voľby. Je alebo by malo byť zrejmé, že voľba má najväčší význam vtedy, keď tí, ktorí ju vykonávajú, majú prístup k informáciám, ktoré považujú za relevantné pre svoju voľbu.

Prístup verejnosti ako zákonné právo

Hoci na úrovni EÚ existuje len malý, ak vôbec nejaký zjavný nesúhlas s myšlienkou, že otvorenosť je spojená s demokraciou spôsobom, ktorý som opísal, vedie sa diskusia o presnej právnej povahe práv na prístup k dokumentom a informáciám.

Niektoré z argumentov predložených v prospech prístupu verejnosti majú zásadný význam: napríklad, že znižuje korupciu a zvyšuje efektívnosť a účinnosť verejných orgánov, ako tvrdí Rada Európy vo svojom odporúčaní z roku 2002 o prístupe k úradným dokumentom (3).

Okrem toho, hoci Európsky súd pre ľudské práva dôrazne chráni úlohu tlače pri šírení informácií a myšlienok verejnosti (4), neuznáva všeobecnú povinnosť verejných orgánov poskytovať prístup k oficiálnym informáciám ani žiadne právo na získanie takýchto informácií (5).

Skutočnosť, že existujú inštrumentálne dôvody na podporu prístupu verejnosti a nedostatočné uznanie prístupu verejnosti ako ľudského práva v rámci Európskeho dohovoru o ľudských právach viedli niektorých ľudí k tomu, aby v podstate tvrdili, že prístup verejnosti je len politickou voľbou zákonodarcu, a nie základným právom.

Na druhej strane niektorí komentátori tvrdia, že z judikatúry Súdneho dvora logicky vyplýva, že prístup verejnosti je skutočne základným právom podľa práva EÚ. Súdny dvor ho však ako taký výslovne nedefinoval alebo aspoň ešte nedefinoval.

Je to viac ako sémantika. Ak by bol prístup verejnosti základným právom podľa práva Únie, toto právo by bolo záväzné nielen pre inštitúcie Únie, ale aj pre členské štáty pri vykonávaní práva Únie.

V súčasnosti sú však povinnosti členských štátov vyplývajúce z práva EÚ, pokiaľ ide o poskytovanie prístupu verejnosti, obmedzené na konkrétne oblasti. Najdôležitejšou takouto oblasťou je životné prostredie, pre ktoré bola príslušná smernica aktualizovaná v roku 2003 s cieľom zohľadniť Aarhuský dohovor (6).

Komisia vo svojej nedávnej iniciatíve za transparentnosť nastoľuje aj otázku, či by členské štáty mali mať právnu povinnosť zverejňovať príjemcov určitých finančných prostriedkov EÚ.

Vo všeobecnosti sa však právny rámec EÚ pre prístup verejnosti nevzťahuje na členské štáty a vnútroštátne právne predpisy a postupy v tejto oblasti sú veľmi rôznorodé.

Rozvoj práva na prístup na úrovni EÚ

Ako som už spomenul pred niekoľkými minútami, záväzok Európskej únie týkajúci sa otvorenosti pochádza z Maastrichtskej zmluvy. Prvé dánske referendum, v ktorom sa táto zmluva zamietla, dodalo impulz úsiliu o väčšiu otvorenosť ako spôsob posilnenia legitímnosti Únie.

Krátko po tom, ako zmluva konečne nadobudla platnosť v novembri 1993, Rada a Komisia prijali spoločný kódex správania pre prístup verejnosti k dokumentom (7). Hoci bol kódex dôležitým krokom vpred, mal tri hlavné obmedzenia:

1. Po prvé sa vzťahovala len na Radu a Komisiu, a nie na ostatné inštitúcie a orgány Únie.
2. Po druhé sa týkala len dokumentov, ktorých autorom bola Komisia alebo Rada. Dokumenty prijaté zvonka – napríklad od súkromných subjektov, iných inštitúcií alebo členských štátov – boli vylúčené (8);
3. Napokon sa nevyžadovalo predloženie verejných registrov dokumentov. To výrazne obmedzilo užitočnosť pravidiel, najmä v systéme riadenia, ktorý sa vyznačuje rozsiahlou závislosťou od sietí a výborov, ktoré je ťažké zmapovať zvonku – alebo dokonca zvnútra.

Európsky ombudsman riešil prvé z týchto obmedzení prostredníctvom dvoch vyšetrovaní z vlastného podnetu v rokoch 1996 a 1999. Výsledkom bolo, že takmer všetky ostatné inštitúcie a orgány EÚ (vrátane napríklad Dvora audítorov a Európskej centrálnej banky) prijali pravidlá prístupu verejnosti.

Ombudsmanka sa zaoberala aj sťažnosťami na Radu a Komisiu, ktoré sa týkali nedostatku registrov (9).

Rada odpovedala, že ombudsmana informuje o tom, že súhlasila so zriadením registra od začiatku roka 1999.

Komisia reagovala na návrh odporúčania zriadiť register prijatím tejto zásady, ale požiadala o viac času. Ombudsmanka v reakcii na to navrhla, že verejné registre by mohli byť súčasťou vykonávania článku 255 Zmluvy o ES, ktorý zaviedla Amsterdamská zmluva, zo strany Komisie.

V uvedenom článku sa stanovuje, že každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom zaregistrovaným v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie s výhradou všeobecných zásad, ktoré sa ustanovia v sekundárnych právnych predpisoch.

Komisia vo vhodnom čase skutočne zahrnula požiadavku na verejné registre do svojho návrhu nariadenia na vykonanie článku 255 a opatrenie, ktoré bolo nakoniec prijaté - nariadenie 1049/2001 (10) - zahŕňa túto požiadavku.

3 Hlavné črty právneho rámca

Nariadenie č. 1049/2001 teraz predstavuje základný právny rámec pre analýzu práva verejnosti na prístup k dokumentom v držbe inštitúcií a orgánov EÚ.

Nariadenie sa vzťahuje priamo na Radu, Komisiu a Európsky parlament a rozšírilo sa ad hoc na určité agentúry EÚ. Mnohé ďalšie inštitúcie a orgány, ktoré prijali pravidlá prístupu verejnosti na základe vyšetrovaní ombudsmanky z vlastného podnetu, ich následne zrevidovali v súlade so zásadami uvedenými v nariadení.

Na rozdiel od predchádzajúceho kódexu správania sa nariadenie č. 1049/2001 uplatňuje na všetky dokumenty, ktoré má dotknutá inštitúcia alebo orgán v držbe, vrátane dokumentov prijatých zvonku.

V článku 4 nariadenia sa stanovujú výnimky z práva na prístup. Väčšina výnimiek zahŕňa „test ujmy“: to znamená, že výnimka sa uplatní, ak by sa zverejnením porušila ochrana dotknutého záujmu.

Niektoré výnimky okrem toho podliehajú možnosti prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení. Týka sa to ochrany: obchodné záujmy; súdne konania a právne poradenstvo; a účel inšpekcií, vyšetrovaní a auditov. Ak existuje prevažujúci verejný záujem, potom existuje „výnimka z výnimky“ a musí sa poskytnúť prístup verejnosti.

Neexistuje však možnosť prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení, pokiaľ ide o výnimky pre: verejná bezpečnosť; obranné a vojenské záležitosti; medzinárodné vzťahy; finančná, menová alebo hospodárska politika; a ochrana súkromia a bezúhonnosti jednotlivca.

Na výnimku, ktorej cieľom je poskytnúť inštitúciám tzv. priestor na zamyslenie, sa uplatňuje prísnejšia verzia testu ujmy. Výnimka sa uplatňuje len vtedy, ak by zverejnenie vážne narušilo rozhodovací proces inštitúcie. Existuje aj možnosť prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení.

V nariadení sa rozlišuje medzi prípadmi, keď inštitúcia ešte neukončila svoje uvažovanie; t. j. ak ešte nerozhodla vo veci, ktorej sa dokument týka, a vo veciach, v ktorých sa lehota na zváženie skončila, pretože rozhodnutie už bolo prijaté.

Ak rozhodnutie ešte nebolo prijaté, výnimka sa vzťahuje na dokumenty vypracované inštitúciou pre vnútornú potrebu a na všetky prichádzajúce dokumenty.

Ak sa prijalo rozhodnutie, výnimka sa vzťahuje len na dokumenty, ktoré obsahujú (citovať) „stanoviská pre vnútornú potrebu ako súčasť rokovaní a predbežných porád v rámci inštitúcie.“ (konečná citácia)

Problematické oblasti pri uplatňovaní nariadenia č. 1049/2001

Vzhľadom na povahu Európskej únie nie je prekvapujúce, že rozhranie medzi vnútroštátnymi právnymi predpismi o prístupe a právnymi predpismi EÚ sa malo ukázať ako jeden z bodov konfliktu vo vzťahu k nariadeniu č. 1049/2001.

Súd prvého stupňa vyriešil hlavný spor v prospech toho, aby sa každému členskému štátu priznalo právo veta prístupu verejnosti ku každému dokumentu, ktorého je autorom, a to buď v čase zaslania dokumentu inštitúcii EÚ, alebo následne bez uvedenia dôvodu (11).

Toto právo sa vzťahuje nielen na príspevky k tvorbe politiky, ale aj na dokumenty, ktoré členský štát predkladá Komisii, keď Komisia vyšetruje možné porušenie práva EÚ v tzv. procese podľa článku 226.

Ďalšia otázka, ktorá sa ukázala ako kontroverzná, ale v súčasnosti bola vyriešená súdom, sa týka stanovísk právnych služieb inštitúcií.

V osobitnej správe Európskemu parlamentu ombudsmanka zastávala názor, že výnimka pre „súdne konania a právne poradenstvo“ by sa mala vzťahovať len na stanoviská právneho servisu inštitúcie v súvislosti s možnými budúcimi súdnymi konaniami.

Naproti tomu stanoviská právneho servisu vypracované počas procesu navrhovania právnych predpisov by podľa ombudsmana mali byť oslobodené od zverejnenia len vtedy, ak sa na ne vzťahuje výnimka chrániaca „priestor na zamyslenie“ inštitúcie. To by znamenalo, že po prijatí právnych predpisov by prístup verejnosti k stanoviskám právneho servisu podliehal „vážne podkopávajúcej“ verzii testu ujmy s možnosťou prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení.

Súd prvého stupňa však v rozsudku v inej veci podal odlišný výklad a rozhodol, že výnimka týkajúca sa „súdneho konania a právneho poradenstva“ sa vzťahuje na všetky stanoviská právneho servisu. Ombudsmanka preto navrhla Európskemu parlamentu, aby sa v súvislosti s osobitnou správou neprijali žiadne ďalšie opatrenia, a v súlade s výkladom Dvora audítorov uzavrela vyšetrovanie inej sťažnosti, v ktorej návrh odporúčania vychádzal z rovnakého odôvodnenia ako osobitná správa (12).

Napokon otázky týkajúce sa verejných registrov dokumentov naďalej vyvolávajú spory. Nie je to prekvapujúce, pretože hustota sietí a zložitosť rôznych štruktúr výborov spôsobujú, že poskytovanie komplexných registrov je významnou administratívnou výzvou, ale zároveň to znamená, že verejné registre sú nevyhnutné na účinné využívanie práva na prístup verejnosti.

Ako som už uviedol, nariadenie č. 1049/2001 obsahuje povinnosť každej inštitúcie poskytnúť verejnosti prístup k registru dokumentov.

V prípade, o ktorom som rozhodol začiatkom tohto roka, sťažovateľ tvrdil, že register dokumentov Komisie je neúplný. Komisia vo svojom stanovisku v skutočnosti uznala, že ešte nemá úplný register. Uviedla, že začala zoznamom dokumentov, ktoré sa vzťahujú na jej legislatívnu činnosť, a že rozsah pôsobnosti registra sa bude postupne rozširovať. Dodal, že nikdy nemôže existovať vyčerpávajúci register Komisie, keďže definícia dokumentu v nariadení je mimoriadne široká. Zistil som, že tieto všeobecné poznámky neodôvodňujú nedostatky, na ktoré poukázal sťažovateľ, pokiaľ ide o dokumenty obsiahnuté v sťažnosti, a vzniesol som kritickú poznámku k tomuto bodu (13).

Napokon sa očakávalo, že vzťah medzi prístupom verejnosti a ochranou údajov vyvolá polemiku. V praxi sa však vyskytlo len málo problémov. Minulý rok európsky dozorný úradník pre ochranu údajov pán Hustinx vypracoval vynikajúci dokument o vzťahu (14). Keďže dnes poobede budeme mať tú česť počúvať ho, nebudem túto tému vo svojej prezentácii rozvíjať.

4 Opravné prostriedky

Pokiaľ ide o postupy podávania žiadostí o prístup a opravné prostriedky proti zamietnutiu, v nariadení č. 1049/2001 sa zachováva systém zriadený podľa kódexu správania.

Na podávanie žiadostí sa uplatňuje dvojfázový administratívny postup: prvú žiadosť, po ktorej nasleduje opakovaná žiadosť, ak sa neposkytne prístup k požadovaným dokumentom. Lehoty na podanie prvej aj opakovanej žiadosti sú 15 pracovných dní s možnosťou predĺženia o ďalších 15 pracovných dní v prípade žiadosti týkajúcej sa veľmi dlhého dokumentu alebo veľmi veľkého počtu dokumentov.

Ak sa opakovaná žiadosť úplne alebo čiastočne zamietne, žiadateľ má na výber opravný prostriedok. Môže požiadať o súdne preskúmanie rozhodnutia alebo podať sťažnosť európskemu ombudsmanovi.

V praxi dostáva ombudsman a Dvor audítorov približne porovnateľný počet prípadov. Najnovšie dostupné porovnávacie štatistiky sú z roku 2004, keď bolo na Dvor audítorov podaných deväť prípadov, zatiaľ čo ombudsman rozhodol o 11 sťažnostiach.

Minulý rok som prijal 14 rozhodnutí podľa nariadenia č. 1049/2001, z ktorých 11 sa týkalo Komisie, dvoch Rady a jedného Európskeho parlamentu. Ďalšie dva prípady sa týkali uplatňovania vlastných pravidiel prístupu k dokumentom Európskou centrálnou bankou a Európskou investičnou bankou.

Pokiaľ ide o to, kto sa rozhodne podať sťažnosť ombudsmanovi, s uvedením číselných údajov za roky 2004 a 2005 spolu, bolo podaných 14 sťažností od mimovládnych organizácií, 10 od jednotlivcov, jedna od priemyselného združenia a dve od spoločností.

Charakteristické znaky opravného prostriedku ombudsmana

Dostupnosť alternatívneho prostriedku nápravy s rôznymi vlastnosťami umožňuje žiadateľom vybrať si vhodnejší prostriedok nápravy pre svoj prípad.

Dve zjavné výhody výberu ombudsmana spočívajú v tom, že služba je pre sťažovateľa relatívne rýchla a bezplatná. Najzjavnejšou výhodou súdneho preskúmania je, že rozhodnutia Súdneho dvora sú právne záväzné. Môže preto vydávať smerodajné rozhodnutia o otázkach právneho výkladu, zatiaľ čo výklad zákona ombudsmanom nie je záväzný, ako napríklad vo veci, ktorú som už spomenul v súvislosti so stanoviskami právnych služieb.

Keďže ombudsman nemá právomoc prijímať právne záväzné rozhodnutia, jeho účinnosť je v konečnom dôsledku založená na morálnej autorite a schopnosti presvedčiť verejnú mienku. Keďže európske inštitúcie citlivo vnímajú potrebu zlepšiť svoje vzťahy s občanmi, domnievam sa, že vyhliadka na nepriaznivú publicitu je dosť účinná na to, aby ich povzbudila k dodržiavaniu mojich odporúčaní.

Určité pozitívne výhody pre sťažovateľov vyplývajú aj zo skutočnosti, že moje rozhodnutia nie sú právne záväzné. Tieto výhody sa týkajú kritérií preskúmania, ako aj postupov. Oba aspekty rozpracujem podrobnejšie, počnúc kritériami.

Zákonnosť a nesprávny úradný postup

Mandátom európskeho ombudsmana je vyšetrovať nesprávny úradný postup.

Európske inštitúcie a orgány musia dodržiavať zásady právneho štátu, takže ak konajú nezákonne, ide o nesprávny úradný postup. Opak však nie je nevyhnutne pravdivý, pretože zásady riadnej správy vecí verejných vyžadujú od inštitúcií viac než len to, aby sa vyhli nezákonnému správaniu. Ako som už spomínal, život je nad rámec zákona. Dovoľte mi uviesť dva príklady na ilustráciu toho, čo mám na mysli.

Prvá sa týka prístupu k informáciám na rozdiel od dokumentov. Nariadenie č. 1049/2001 sa týka prístupu verejnosti k existujúcim dokumentom. Nevyžaduje sa v ňom, aby inštitúcie vytvárali nové dokumenty obsahujúce informácie, ktoré by niekto chcel mať. Pred niekoľkými rokmi však ombudsman vypracoval kódex dobrej správnej praxe, ktorý okrem iného obsahuje povinnosť poskytovať verejnosti na požiadanie informácie (15).

Takáto povinnosť samozrejme nemôže byť absolútna. V zásade dobrej správy vecí verejných ide v podstate o domnienku, že informácie by sa mali poskytovať, pokiaľ neexistuje dostatočný dôvod na to, aby sa neposkytli.

Minulý rok som uplatnil túto zásadu v prípade, keď sa sťažovateľ pýtal Európskej centrálnej banky, či zasiahla s cieľom zmierniť pokles hodnoty amerického dolára a zvýšenie hodnoty eura. Zastával som názor, že ak banka nebola ochotná poskytnúť tieto informácie, mala by občanovi poskytnúť dostatočne konkrétne dôvody, aby jasne a jednoznačne preukázala svoje dôvody odmietnutia. Banka skutočne uviedla takéto dôvody a nezistila som žiadny nesprávny úradný postup (16).

Druhým príkladom, ktorý preukazuje, že nezákonnosť a nesprávny úradný postup nie sú nevyhnutne totožné, je sťažnosť podaná proti Rade týkajúca sa skutočnosti, že sa pri prijímaní právnych predpisov nestretáva vždy verejne.

Zastával som názor, že zásada uvedená v článku 1 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, podľa ktorej by sa rozhodnutia mali prijímať „čo najotvorenejšie“, sa vzťahuje na Radu a že z vlastných minulých opatrení Rady jasne vyplýva, že kroky na zvýšenie transparentnosti jej legislatívnej činnosti sa musia a môžu prijímať podľa práva EÚ v jeho súčasnej podobe. Keďže Rada neuviedla žiadne platné dôvody, prečo by sa pri prijímaní právnych predpisov nemala stretávať verejne, zistil som nesprávny úradný postup a predložil som osobitnú správu Európskemu parlamentu, ktorý prijal uznesenie, ktorým schválil moje odporúčanie, aby Rada prehodnotila svoju pozíciu (17).

Flexibilné postupy

Pokiaľ ide o postupy, už som spomenul právomoc ombudsmana viesť vyšetrovania z vlastného podnetu, čo viedlo mnohé inštitúcie a orgány EÚ k prijatiu pravidiel týkajúcich sa prístupu k dokumentom. Procesná flexibilita ombudsmana môže byť cenná aj pre jednotlivých sťažovateľov.

V jednom prípade napríklad mimovládna organizácia predložila Komisii pomerne všeobecne formulovanú žiadosť o prístup k dokumentom týkajúcim sa určitých rokovaní v rámci Svetovej obchodnej organizácie. Výsledkom sťažnosti bolo priateľské riešenie, v rámci ktorého Komisia poskytla sťažovateľovi úplný zoznam príslušných dokumentov, čím sa uľahčilo presnejšie uplatňovanie (18).

Ďalšie dva príklady sú uvedené v prípadoch, keď Komisia odmietla poskytnúť sťažovateľovi prístup k dokumentu z členského štátu. V jednom z prípadov bol dotknutý dokument odpoveďou orgánov Spojeného kráľovstva na žiadosti Komisie o informácie v rámci vyšetrovania podľa článku 226. Druhý prípad sa týkal listu, ktorý Komisii zaslal portugalský minister financií v rámci postupu pri nadmernom deficite.

Pri riešení týchto prípadov v minulom roku som prijal nový prístup. Okrem toho, že som požiadal Komisiu o stanovisko, požiadal som aj orgány príslušných členských štátov, aby mi poskytli svoje názory. V oboch prípadoch to viedlo k tomu, že Komisia zmenila svoje stanovisko a súhlasila s poskytnutím prístupu k príslušným dokumentom (19).

5 Záver

Na záver by som chcel zdôrazniť, že hoci som sa pri diskusii o opravných prostriedkoch zameral na ombudsmana, právo na súdny prostriedok nápravy je základnou zárukou právneho štátu.

Dostupnosť súdneho preskúmania ako prostriedku nápravy je teda nevyhnutná pre postavenie prístupu verejnosti ako vykonateľného zákonného práva na úrovni Európskej únie.

Úloha ombudsmana dopĺňa úlohu súdu a poskytuje alternatívny prostriedok nápravy, ktorý si žiadatelia môžu vybrať, ak to považujú za vhodné pre svoj prípad.

Ako som už spomenul, účinnosť ombudsmana závisí od morálnej autority a schopnosti presvedčiť verejnú mienku. To znamená, že inštitúcia funguje najlepšie v demokratickom prostredí.

Ombudsman okrem toho nielen podporuje dodržiavanie zákonných práv, a tým aj zásad právneho štátu, ale rozvíja a uplatňuje aj zásady dobrej správy vecí verejných.

Tieto zásady poskytujú v skratke, ktorú som už použil, určitý druh „života mimo zákonnosti“. Podľa môjho názoru sú úzko prepojené s demokratickou myšlienkou, že verejné inštitúcie existujú na to, aby slúžili občanom, a nie naopak, alebo z nej dokonca vyplývajú. (Teraz nemám čas na rozpracovanie tohto argumentu, ale rád by som to urobil v čase otázok a diskusie.)

Ombudsman teda obkľúčuje právny štát a demokraciu v inštitucionálnom zmysle, zatiaľ čo zásada otvorenosti ich spája na koncepčnej úrovni.

Preto považujem za mimoriadne vhodné, aby jednotlivci, ktorí chcú napadnúť zamietnutie prístupu k dokumentom alebo informáciám na úrovni EÚ, mali možnosť voľby opravného prostriedku. Domnievam sa tiež, že ako európsky ombudsman mám osobitnú zodpovednosť pomáhať pri riešení demokratického deficitu podporovaním väčšej otvorenosti vždy, keď je to možné.

Ďakujem za pozornosť.

---

(1) odporúčanie zhromaždenia č. 854 (1979) z 1. februára 1979; odporúčanie Výboru ministrov č. R (81) 19 z 25. novembra 1981 o prístupe k informáciám, ktoré majú k dispozícii verejné orgány; Odporúčanie Rec(2002)2 členským štátom o prístupe k úradným dokumentom, prijaté Výborom ministrov Rady Európy 21. februára 2002.

(2) Tento odsek vychádza najmä z: Vyhlásenie č. 17 pripojené k Maastrichtskej zmluve; stanovisko generálneho advokáta Tesaura vo veci C-58/94, Holandsko/Rada, Zb. 1996, s. I-2169 a vo veci T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Komisia („Interporc II“), Zb. 1999, s. II-3521.

(3) Odporúčanie Rec(2002)2 členským štátom o prístupe k úradným dokumentom, prijaté Výborom ministrov Rady Európy 21. februára 2002.

(4) The Observer and the Guardian/Spojené kráľovstvo, 14 EHRR 153.

(5) Leander/Švédsko 9 EHRR 433: Súdny dvor poznamenáva, že právo na slobodný prístup k informáciám v podstate zakazuje vláde, aby obmedzila prijímanie informácií, ktoré si iné osoby želajú alebo môžu byť ochotné poskytnúť.

(6) Pozri smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS (Ú. v. EÚ L 041, 2003, s. 26).

(7) Kódex správania Rady a Komisie týkajúci sa prístupu verejnosti, Ú. v. ES L 340/41, 1993; rozhodnutie Rady 93/731 z 20. decembra 1993 o prístupe verejnosti k dokumentom Rady, Ú. v. ES L 340/43, 1993; Kódex sa vykonával prostredníctvom samostatných rozhodnutí oboch inštitúcií: Rozhodnutie Komisie 94/90 z 8. februára 1994 o prístupe verejnosti k dokumentom Komisie (Ú. v. ES L 46, 1994, s. 58; Mim. vyd. 01/001, s. 288).

(8) Platnosť autorského pravidla potvrdil Súd prvého stupňa vo veci T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Komisia, Zb. 1999, s. II-3521.

(9) Veci 633/97/PD a 634/97/PD.

(10) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

(11) Vec T-187/03, Isabella Scippacercola/Komisia, rozsudok zo 17. marca 2005, body 57 - 58. Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 znie: „Členský štát môže požiadať inštitúciu, aby nezverejnila dokument pochádzajúci z tohto členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.“

(12) Osobitná správa ombudsmana bola vypracovaná vo veci 1542/2000/(PB)SM 18. októbra 2001 a návrh odporúčania vo veci 2371/2003/GG 14. apríla 2004. Rozsudok Súdu prvého stupňa bol vynesený 23. novembra 2004 vo veci T-84/03, Turco/Rada.

(13) Vec 1764/2003/ELB, rozhodnutie z 12. januára 2006.

(14) Podkladový dokument č. 1, Prístup verejnosti k dokumentom a ochrana údajov, júl 2005.

(15) Článok 22 Európskeho kódexu dobrej správnej praxe.

(16) Vec 3054/2004/TN, rozhodnutie z 1. júla 2005.

(17) Vec 2395/2003/GG, osobitná správa zo 4. októbra 2005.

(18) Vec 415/2003/TN, rozhodnutie z 27. februára 2004.

(19) Veci 3381/2004/TN, rozhodnutie zo 6. septembra 2005 a 116/2005/MHZ, rozhodnutie z 20. decembra 2005.