# „Inštitúcia ombudsmana ako mimosúdny mechanizmus na riešenie sporov v kontexte vyvíjajúceho sa európskeho právneho poriadku“, prejav európskeho ombudsmana profesora P. Nikiforosa Diamandourosa na sympóziu na tému „Grécko v Európskom spoločenstve práva“, ktoré zorganizovala grécka akadémia a grécka spoločnosť pre justičné štúdie, Atény 14. apríla 2006
- Autor: Európsky ombudsman
- Datum: 2006-04-14T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/sk/speech/sk/342)
---
1 Úvod
------
Je pre mňa veľkou cťou prispieť k tomuto sympóziu.
Svoju prezentáciu začnem prepojením úlohy dvoch európskych súdov - Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu a Súdneho dvora v Luxemburgu - s povahou európskeho právneho poriadku. Tento pojem stelesňuje, tak budem argumentovať, osobitnú koncepciu vzťahu medzi právnym štátom a demokraciou, ktorá je priaznivá pre rozvoj inštitúcie ombudsmana. Na záver vysvetlím, ako inštitúcia ombudsmana zohráva svoju vlastnú úlohu, ktorá dopĺňa úlohu súdov, pri udržiavaní a posilňovaní európskeho právneho poriadku.
2 Dva európske súdy a európsky právny poriadok
----------------------------------------------
*Štrasburský súd*
Od vypracovania Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len „dohovor") uplynulo viac ako polstoročie, ale Súdny dvor sa nepribližuje k úlohe súdneho výkladu z hľadiska historickej exegescie. Zdôrazňuje skôr, že dohovor je „živým nástrojom, ktorý sa musí vykladať vo svetle súčasných podmienok"[(1).](#(1)){#Footnote1}
Tento prístup k súdnej funkcii spochybňuje všadeprítomný vplyv tradičnej úzkej koncepcie práva ako súboru pevných pravidiel; Koncepcia, ktorá ide ruka v ruke s myšlienkou, že ľudské práva sú, takpovediac, súborom slávnostných odevov, ktoré sa majú uchovávať v oddelenej skrini od skrine označenej ako "zákon" a nosiť len pri zvláštnych príležitostiach.
Práca štrasburského súdu má teda závažné dôsledky pre európsky právny poriadok: prispieva k samotnému vytvoreniu spoločného európskeho chápania ľudských práv, a to nielen z hľadiska podstaty, ale aj z hľadiska základných prvkov súdnej metódy. Toto spoločné chápanie má zasa dôsledky pre pojmy právo a zákonnosť, a teda aj pre ++právny štát.++
*Luxemburský súd*
V rámci Európskej únie má činnosť luxemburského súdu podobne široké dôsledky a vplyv.
Schematicky možno identifikovať dve línie doktrinálneho vývoja, ktoré sú v tomto kontexte najrelevantnejšie. Prvý pozostáva zo zásad nadradenosti a priameho účinku, ktoré oprávňujú vnútroštátne súdy *vo vzťahu k iným* orgánom verejnej moci v členských štátoch tým, že im zverujú zodpovednosť za vykonanie súdneho preskúmania vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré je v podstate, ak nie vo forme. Pre mnohé vnútroštátne súdy je to nová a oslobodzujúca skúsenosť.
Druhým hlavným pilierom doktrinálneho vývoja je myšlienka, že právo zahŕňa všeobecné zásady, ako je proporcionalita, rovnosť, oprávnené očakávania a základné práva. Judikatúra Luxemburského súdu v oblasti základných práv vychádza z Európskeho dohovoru a v posledných rokoch čoraz viac z judikatúry štrasburského súdu.
To má vážne dôsledky aj pre vnútroštátne súdy. Keďže všeobecné právne zásady vrátane ľudských práv sú neoddeliteľnou súčasťou práva Spoločenstva, vnútroštátne súdy ich musia uplatňovať pri riešení záležitostí, ktoré patria do pôsobnosti práva Spoločenstva.
Dovoľte mi stručne zhrnúť, ako to vidím ja, prínos oboch súdov k vývoju európskeho právneho poriadku. Po prvé, riešia nielen spory, ktoré im boli predložené, ale poskytujú aj usmernenia, ako v budúcnosti vyriešiť potenciálne spory alebo sa im vyhnúť. Po druhé, súdna metóda oboch súdov zahŕňa obohatený pojem ++práva,++ a teda ++právneho štátu ,++ ktorý zahŕňa hmotnoprávne zásady, ako aj tradičnejšie prvky formy a konania.
Oba súdy tak zvýšili ++kvalitu++ právneho štátu ako neoddeliteľného a takpovediac prirodzeného partnera demokracie v súčasnej Európe.
3 Demokracia a právny štát v európskom právnom poriadku
-------------------------------------------------------
V tejto súvislosti by som chcel zdôrazniť skutočnosť, ktorá by mala byť zrejmá: demokracia a právny štát sú historicky a analyticky oddelené.
*Právny štát*
Právny štát opisuje stav, v ktorom všetci členovia spoločnosti žijú podľa zákona a v ktorom je verejná moc vytvorená a vykonávaná na základe toho, čo Max Weber opísal ako "právne racionálne" pravidlá.
Ak je právny štát dlhodobo ustálený, vzťah medzi vládcami a vládou sprostredkúvajú inštitúcie, ktoré majú právne uznanie a autoritu a ktoré účinne obmedzujú právomoc vykonávanú vládcom. Montesquieu túto poslednú vlastnosť šikovne zachytil a podrobne analyzoval vo svojom ++duchu zákonov pod++ prívlastkom „corps intermédiaires".
Základnou inštitucionálnou zárukou právneho štátu je existencia nezávislých súdov, ktorých rozhodnutia účinne vykonáva výkonná zložka vlády.
*Demokracia*
Všetky moderné demokracie boli založené na určitej kombinácii rovnosti a slobody. Relatívna rovnováha medzi týmito dvoma zásadami nám umožňuje rozlišovať medzi dvoma variantmi demokracie v Európskej únii a mimo nej.
Prvý odvodzuje svoje korene z jakobínskeho dedičstva francúzskej revolúcie a privileguje rovnosť ako základný organizačný princíp demokracie.
Jeho hlavnou nevýhodou je, že jeho jednorozmerná logika, ktorá uprednostňuje homogenitu pred rozmanitosťou, riskuje vytvorenie vyrovnávajúcej dynamiky, ktorá môže dať rozmer "vyrovnávania rovnostárstva" výkonu verejnej moci. To zase vyvoláva vážne obavy týkajúce sa dodržiavania zásad právneho štátu a rešpektovania práv a povinností, ktoré sú s ním spojené.
Alternatívny variant je charakterizovaný pluralistickou logikou, ktorej prvoradým záujmom je hľadanie optimálnej rovnováhy medzi inštitúciami, ktoré alternatívne vyjadrujú rovnostárske a libertariánske princípy.
Takáto zastrešujúca rovnováha, ktorá sa pri svojej kryštalizácii, konsolidácii a upevňovaní v priebehu času opiera o vytvorenie hustej siete inštitucionálnych bŕzd a protiváh alebo protiváh, podobne ako Montesquieuov "corps intermédiaires", poskytuje lepšie podmienky pre dodržiavanie zásad právneho štátu a pre kvalitu demokracie ako prvý, jednorozmerný variant.
4 Ombudsmani ako doplnok k súdom
--------------------------------
Kombinácia pluralitnej verzie demokracie a prosperujúceho právneho štátu vytvára optimálne podmienky pre „inštitúcie zodpovednosti" vrátane ombudsmana, aby existovali popri súdoch a dopĺňali ich prácu.
Komplementárnosť znamená skôr rozdiel než identitu. Najzákladnejším rozdielom medzi súdmi a ombudsmanmi je, že rozhodnutia súdu sú právne záväzné, zatiaľ čo rozhodnutia ombudsmana nie sú. Z toho vyplývajú dva ďalšie veľmi dôležité rozdiely:
* Po prvé, súd určuje zákonné práva účastníkov konania, zatiaľ čo ombudsman zohľadňuje aj širšie zásady dobrej správy vecí verejných, ktoré sú vo svojej podstate otvorené z dôvodov, ktoré vysvetlím neskôr;
* Po druhé, pravidlá upravujúce súdne konania sú nevyhnutne prísnejšie a menej flexibilné ako pravidlá, ktoré sa vzťahujú na činnosti ombudsmana.
Ombudsman teda dopĺňa prácu súdov, pokiaľ ide o normy, ktoré sa uplatňujú na orgány verejnej moci, ako aj pokiaľ ide o spôsoby, akými sa tieto normy uplatňujú.
Podrobnejšie rozviniem len prvý aspekt. Dovoľte mi však v prvom rade zdôrazniť, že skutočnosť, že rozhodnutie ombudsmana nie je právne záväzné, je podľa môjho názoru silou, nie slabinou. Ak prevláda právny štát, občan má základné právo začať súdne konanie s cieľom získať právne záväzné rozhodnutie o svojich zákonných právach.
Nezáväzná kvalita rozhodnutí ombudsmana umožňuje ombudsmanovi ponúknuť občanom alternatívny prostriedok nápravy s odlišnou rovnováhou výhod a nevýhod v porovnaní so súdnymi konaniami a všeobecnejšie zohrávať ++úlohu, ktorá dopĺňa++ úlohu súdov.
*Zásady, zákonnosť a nesprávny úradný postup*
Skutočnosť, že jeho rozhodnutia nie sú právne záväzné, znamená, že účinnosť ombudsmana je založená na morálnej autorite a v konečnom dôsledku na publicite a schopnosti presvedčiť verejnú mienku, čo môže v pluralistickom variante demokracie poskytnúť verejným orgánom účinnú motiváciu, aby dodržiavali odporúčania ombudsmana.
Ombudsman, podobne ako súd, sa okrem toho nezaoberá len individuálnym prípadom, ale pýta sa aj na to, ako by mali podobné prípady riešiť verejné orgány v budúcnosti. V prípade ombudsmanov sa usmernenia pre budúce správanie nestanovujú len na reaktívnom základe od prípadu k prípadu, ale aj proaktívnym spôsobom, napríklad zverejňovaním kódexov dobrého administratívneho správania alebo prijímaním iniciatív na riešenie ++systémového++ nesprávneho úradného postupu.
Je preto nevyhnutné, aby rozhodnutia ombudsmana boli odôvodnené tak, aby boli presvedčivé a presvedčivé, a to tak na podporu dodržiavania predpisov v jednotlivých prípadoch, ako aj na účinné usmernenie do budúcnosti.
Už som spomenul splnomocňujúci účinok zásad prednosti a priameho účinku, ako aj všeobecných zásad práva Spoločenstva vrátane základných práv na *vnútroštátne súdy vo vzťahu k vnútroštátnym* orgánom. To isté platí aj pre ombudsmanov. Samotní ombudsmani sú verejnými orgánmi, a preto sú viazaní -- a teda aj splnomocnení -- právom Spoločenstva: môžu a mali by uplatňovať právo Spoločenstva vrátane základných práv a všeobecných zásad pri riešení záležitostí, ktoré patria do ich vlastného mandátu, ako aj do rozsahu pôsobnosti práva Spoločenstva.
Všeobecnejšie je ťažké pochopiť, ako by mohla byť dobrá správa vecí verejných, ak verejný orgán nekoná v súlade s ľudskými právami podľa Európskeho dohovoru, ako sa vysvetľuje v judikatúre štrasburského súdu.
Pre ombudsmanov je preto odôvodnenie obsiahnuté v judikatúre oboch európskych súdov cenným zdrojom v snahe identifikovať nesprávny úradný postup a podporovať dobrú správu vecí verejných, a to tak vo všeobecnosti, ako aj v jednotlivých prípadoch. Študovaním a výslovným spoliehaním sa na takéto zdôvodnenie môžu ombudsmani pomôcť, aby ich vlastné rozhodnutia boli presvedčivejšie a presvedčivejšie.
Je však dôležité objasniť, že nezákonnosť - aj keď je založená na koncepcii práva, ktorá zahŕňa zásady a základné práva - nie je totožná s nesprávnym úradným postupom. Právny štát vyžaduje, aby orgány verejnej moci konali v súlade so zákonom: Porušovanie zákona preto nemôže byť dobrou správou vecí verejných. Na druhej strane skutočnosť, že orgán verejnej moci nekonal protiprávne, nevylučuje, že mohol porušiť zásady riadnej správy vecí verejných.
To ma privádza k normatívnemu príspevku ombudsmanov k vyvíjajúcemu sa európskemu právnemu poriadku. V moderných európskych spoločnostiach musí verejná správa neustále pamätať na to, že existuje na to, aby slúžila *občanom, a nie naopak.* Táto zásada môže byť formulovaná a vyjadrená rôznymi spôsobmi: ústretovosť voči občanom, orientácia na služby alebo dokonca právo na dobrú správu vecí verejných, ktoré je uznané ako základné právo v Charte základných práv Európskej únie. Základný princíp má mnoho dôsledkov, ako je povinnosť byť zdvorilý, nápomocný, spravodlivý a rozumný.
V mnohých prípadoch môže dôjsť k určitému prekrývaniu s právnymi požiadavkami, ktoré sú autoritatívne a záväzne určené súdmi. V iných prípadoch však zásady dobrej správy vecí verejných môžu od orgánu verejnej moci vyžadovať viac než len neporušenie zákona. Zásady dobrej správy vecí verejných (a naopak pojem nesprávny úradný postup) sú vo svojej podstate otvorené, pretože administratívna činnosť musí rýchlo reagovať na meniace sa okolnosti, aby mohla účinne slúžiť občanom.
Na normatívnej úrovni preto práca ombudsmanov dopĺňa prácu súdov tým, že umožňuje, aby požiadavky dobrej správy vecí verejných boli otvorené, aby sa mohli vyvíjať tak, aby spĺňali čoraz vyššie očakávania občanov, pokiaľ ide o normy služby zo strany verejných orgánov, bez toho, aby to nevyhnutne znamenalo, že občania majú zákonné právo presadzovať takéto normy prostredníctvom žalôb o neplatnosť alebo o náhradu škody.
Ombudsmani tiež dopĺňajú súdy prostredníctvom flexibilnejších postupov, ktoré sú možné, pretože výsledok činnosti ombudsmana nie je právne záväzným rozhodnutím.
Narastá napríklad dojem, že súdy (a ombudsmani) stále riešia príliš veľa prípadov, ktoré by sa mohli vyriešiť rýchlejšie a ľahšie v skoršej fáze. Ombudsmani by mohli túto otázku riešiť nabádaním verejnej správy, aby tam, kde je to vhodné, zahrnula do svojich ++vnútorných++ postupov vybavovania sťažností techniky „alternatívneho riešenia sporov".
Týmto spôsobom by ombudsmani mohli zohrávať ešte významnejšiu úlohu ako v súčasnosti pri predchádzaní zbytočným súdnym sporom, a tým znížiť zaťaženie súdov.
5 Závery
--------
Komplementárnosť súdov a ombudsmanov znamená, že ich koexistencia nevedie k zbytočnej duplicite alebo hospodárskej súťaži, ako by to niektorí robili, ale skôr umožňuje občanom a používateľom verejných služieb zvoliť si vhodnú formu riešenia sporov podľa ich konkrétnej situácie.
Ten, kto chce právne záväzné rozhodnutie o svojich zákonných právach a povinnostiach, má základné právo obrátiť sa na súd; právo, ktoré je základným prvkom právneho štátu. Dodatočná možnosť obrátiť sa namiesto súdu na ombudsmana posilňuje možnosti, ktoré má občan k dispozícii. Výberom ombudsmana sa osoba vyhýba nákladom a často dosahuje rýchlejší výsledok. Postupy ombudsmana môžu byť tiež flexibilnejšie ako postupy súdu a uplatňované normatívne kritériá sú širšie.
Pokiaľ ide o posledný uvedený bod, existuje jasný koncepčný rozdiel medzi dobrou správou vecí verejných ako právnou normou, ktorá môže odôvodniť zrušenie rozhodnutia alebo byť súčasťou základu pre priznanie náhrady škody, na jednej strane a otvorenými zásadami dobrej správy vecí verejných, ktoré vypracovali ombudsmani, na druhej strane. Súdy a ombudsmani musia spolupracovať, aby boli tieto rozdiely pre občanov ľahko zrozumiteľné.
Úmyselné poskytnutie možnosti voľby, ako je možnosť rozhodnúť sa medzi alternatívnymi spôsobmi nápravy, predstavuje osobitnú črtu pluralitného variantu demokracie. Schopnosť poskytnúť občanom možnosť výberu zase slúži na obohatenie škály „produktov", ktoré môže takáto demokracia ponúknuť svojim občanom, a tým zvyšuje jej kvalitu. Rozvoj inštitúcie ombudsmana v Európe je teda príspevkom, ako aj produktom úspechu pluralitného variantu demokracie na našom kontinente.
Ombudsmani zároveň prispievajú k podpore právneho štátu, pretože v otázkach zákonnosti sa opierajú o judikatúru súdov vrátane dvoch európskych súdov a dodržiavanie zákonných povinností je vždy dobrou správou vecí verejných.
Inštitúcia ombudsmana tak odráža, ++ako aj pomáha udržiavať popri súdoch kvalitu++ ++oboch++ prvkov vyvíjajúceho sa európskeho právneho poriadku; to znamená pluralitná demokracia a právny štát.
Ďakujem za pozornosť.
*** ** * ** ***
[(1)](#Footnote1){#(1)} Tyrer/Spojené kráľovstvo, rozsudok z 25. apríla 1978, séria A č. 26, bod 31.