# "Úloha ombudsmana v budúcej Európe a mandáty ombudsmanov v budúcej Európe", prejav európskeho ombudsmana prof. P. Nikiforosa Diamandourosa na 9. zasadnutí za okrúhlym stolom európskych ombudsmanov a komisára Rady Európy pre ľudské práva, Kodaň, 31. marca 2005 - Autor: Európsky ombudsman - Datum: 2005-03-31T00:00+02:00[Europe/Paris] - [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/sk/speech/sk/329) --- **1 Úvod** Dámy a páni, priatelia a kolegovia! Chcel by som poďakovať dánskemu parlamentnému ombudsmanovi Hansovi Gammeltoftovi-Hansenovi a komisárovi Rady Európy pre ľudské práva Alvarovi Gil-Roblesovi za to, že mi dali príležitosť predstaviť vám svoje myšlienky o úlohe ombudsmana v budúcej Európe a mandátoch ombudsmanov v budúcej Európe. Na takúto prezentáciu je obzvlášť vhodné severské prostredie, 9. stretnutie európskych ombudsmanov a komisára Rady Európy pre ľudské práva za okrúhlym stolom. Ako všetci viete, Švédsko vytvorilo prvého parlamentného ombudsmana na svete v roku 1809 a Fínsko nasledovalo tento príklad v roku 1919. V roku 1955, podporovaný historickým momentom definovaným rastúcimi obavami z demokracie, ľudských práv a sociálnej úlohy štátu po druhej svetovej vojne, Dánsko vytvorilo to, čo sa nakoniec stalo medzinárodne emulovaným modelom parlamentného ombudsmanstva. V tomto zmysle je 50. výročie dánskeho ombudsmana nielen dôležitým výročím pre Dánsko, ale aj pre ombudsmanov na celom svete, pre ktorých bol dánsky model modernej inštitúcie ombudsmana inšpiráciou. Úspech dánskeho modelu sa často pripisuje jeho atraktívnej kombinácii ľahko identifikovateľných základných prvkov a veľmi značnej flexibilite, ktorá mu umožňuje prispôsobiť sa právnemu, politickému a inštitucionálnemu kontextu, do ktorého je vložený. Tento úspech súvisí so skutočnosťou, že podmienky, ktoré spočiatku podporovali jeho vznik, sa rozšírili do širokej škály krajín v Európe. V súčasnosti má viac ako 100 krajín vrátane všetkých členských štátov EÚ okrem jedného parlamentného ombudsmana alebo podobnú inštitúciu a regionálni ombudsmani existujú v mnohých krajinách vrátane šiestich členských štátov EÚ. Nedávny prechod k demokracii v strednej a východnej Európe viedol k prudkému nárastu počtu inštitúcií parlamentných ombudsmanov. Všetky nové členské štáty EÚ z tohto regiónu majú takúto inštitúciu a kandidátske krajiny na členstvo v EÚ vrátane Turecka majú v úmysle zriadiť ombudsmana alebo tak už urobili. Vypracovať kvalifikované prognózy o budúcnosti ombudsmanstva v Európe si vyžaduje stručné preskúmanie toho, čo "európske ombudsmanstvo" - ak má skutočne zmysel používať takýto pojem - v súčasnosti znamená a ako sa vyvinulo v posledných rokoch. Podrobná analýza je v tomto prípade zjavne nemožná. Jednoduchá metóda, ktorú navrhujem prijať, aby som aspoň získal orientačný prehľad, spočíva v otázke, do akej miery sú základné črty modelu prototypu ombudsmana v súčasnosti v inštitúciách ombudsmana v Európe všeobecne rozpoznateľné. Som si istý, že všetci poznáte základné črty ombudsmanstva, ale napriek tomu sa ich v krátkosti pokúsim zhrnúť na účely tejto prezentácie. Podľa môjho chápania sú kľúčovými črtami: * osobný rozmer úradu postavený na verejne uznanom funkcionárovi; * nezávislosť jeho práce; * voľný a jednoduchý prístup pre občanov; * primárne zameranie na vybavovanie sťažností (t. j. jeho reaktívny režim); * využívanie proaktívnych prostriedkov na dosiahnutie cieľov; * funkcia preskúmania, ktorá zahŕňa právne pravidlá a zásady; zásady dobrej správy vecí verejných; a základné a ľudské práva; * všeobecný mandát na dohľad nad celým dosahom verejnej správy (ale zriedka sa rozširuje aj na súdy), a * nedostatok právomoci vydávať záväzné rozhodnutia; a namiesto toho zreteľne uprednostňujú prácu prostredníctvom presviedčania, morálnej autority a v niektorých prípadoch autority vlády alebo zhromaždenia, ktoré menuje ombudsmana. Moje návštevy vo všetkých členských štátoch EÚ, ako aj v kandidátskych krajinách na členstvo v EÚ mi zanechali silný dojem, že ombudsmani v Európe majú do značnej miery tieto základné črty spoločné. Existujú významné rozdiely, ale vo väčšine prípadov ich možno pripísať konkrétnemu kontextu, v ktorom ombudsman pôsobí, alebo pokusom o zlepšenie prototypového modelu. Prekvapila ma aj vysoká úroveň dôležitosti, ktorá sa inštitúcii pripisuje v mnohých krajinách. Vzhľadom na nové inštitúcie ombudsmana, ktoré boli zriadené v Európe za posledných 10 -- 15 rokov, si myslím, že je bezpečné povedať, že úrad parlamentného ombudsmana je naďalej uznávaný ako ústredný a účinný zdroj ochrany jednotlivcov pri ich styku s administratívou. Jasne to ilustruje skutočnosť, že takmer všetci ombudsmani v nových demokraciách strednej a východnej Európy boli poverení mandátom na podporu ľudských práv. Citlivosť otázok týkajúcich sa ľudských práv v týchto krajinách nemožno preceňovať. Ich ombudsmani preto majú nielen dôležitú osobitnú úlohu zabezpečiť dodržiavanie ľudských práv v jednotlivých prípadoch, ale majú aj všeobecnú zodpovednosť prispievať k obnoveniu dôvery vo vládu a k rozvoju a posilneniu občianskej spoločnosti. Široký záver týchto krátkych úvodných poznámok je preto taký, že má zmysel hovoriť o "európskom ombudsmanstve". Preto ma potešilo rozhodnutie zahrnúť odkaz na ombudsmanstvo do návrhu ústavnej zmluvy pre Európsku úniu. V prvej časti ústavy sa spomína európsky ombudsman v článku I-10 hlavy o občianstve a základných právach, ako aj v článku I-49 hlavy o demokratickom živote Únie. Ombudsmanstvo sa preto považuje za zásadné prepojenie medzi záväzkami Únie v oblasti ľudských a základných práv a jej demokratickými záväzkami a ambíciami. S cieľom riešiť otázku, ako by sa v budúcnosti mohlo vyvíjať európske ombudsmanstvo, som sa vo svojom dnešnom prejave rozhodol zamerať na dve témy: proaktívny charakter ombudsmanstva a spôsob, akým môžu ombudsmani dosiahnuť výsledky prostredníctvom partnerstiev s inými inštitúciami a orgánmi. **2. Proaktívna povaha ombudsmanstva** Proaktívna práca ombudsmanov sa prejavuje tak v kontrolnej funkcii inštitúcií ombudsmana, ako aj v spôsobe, akým ombudsmani pôsobia. Pokiaľ ide o podstatu preskúmania ombudsmanmi, chcel by som zdôrazniť najmä časté uplatňovanie otvorených zásad dobrej správy vecí verejných. Tieto zásady vo všeobecnosti umožňujú ombudsmanovi posudzovať otázky pružnejšie a výhľadovejšie, ako to dokážu napríklad súdy. Ako uviedol môj predchodca, prvý európsky ombudsman Jacob Söderman vo svojej výročnej správe za rok 1997, *„...otvorený charakter pojmu \[nesprávny úradný postup\] je jednou z vecí, ktorá odlišuje úlohu ombudsmana od úlohy sudcu."* Uplatňovanie takýchto otvorených zásad dobrej správy vecí verejných môže dokonca ovplyvniť vývoj a uplatňovanie rozpoznateľných právnych pravidiel a zásad. Som si vedomý toho, že dánska skúsenosť je ukážkovým príkladom toho, ako môže ombudsman aktívne prispievať k rozvoju právnych predpisov. Dokonca som bol informovaný, že viaceré právne pravidlá obsiahnuté v dánskom zákone o verejnej správe z roku 1985 sú v podstate kodifikované pravidlá, ktoré boli sformulované v rozhodnutiach a odporúčaniach vydaných dánskym ombudsmanom. V tejto súvislosti by som chcel pripomenúť otázku, ktorú položil bývalý dánsky ombudsman, zosnulý profesor Lars Nordskov Nielsen, pri príležitosti 40. výročia dánskeho ombudsmana, ktorá zostáva rovnako aktuálna aj o desať rokov neskôr. Profesor Nielsen sa opýtal *„...či by mal zákon o verejnej správe... tvoriť jediný základ pre posúdenie ombudsmana, či sa vec riešila správne".* Rovnaká otázka by sa dnes mohla položiť všeobecnejšie Európe, kde sme v posledných rokoch zaznamenali veľmi výraznú tendenciu vytvárať písomné nástroje, či už záväzné alebo nezáväzné, obsahujúce pravidlá dobrej správy vecí verejných. Výsledkom bolo pravdepodobne zavedenie práva na dobrú správu vecí verejných do Charty základných práv Európskej únie (článok 41). Takéto úsilie o objasnenie a posilnenie zásad dobrej správy vecí verejných v písomných nástrojoch môže byť dobré len pre občanov. Pre ombudsmanov však vyvolávajú otázku, či sa dostávame do fázy, v ktorej sa uspokojíme len s dohľadom nad správnym vykonávaním už sformulovaných právnych pravidiel dobrej správy vecí verejných, alebo či budeme naďalej uplatňovať širokú a flexibilnú koncepciu dobrej správy vecí verejných schopnú prispieť k neustálemu zlepšovaniu administratívneho správania. Zosnulý profesor Nielsen dôrazne obhajoval význam ochrany zásady dobrej správy vecí verejných ako flexibilného základu pre preskúmanie a ja sa určite riadim touto radou vo svojej každodennej praxi európskeho ombudsmana. Domnievam sa, že tento prístup uplatňujú aj vnútroštátni ombudsmani v celej Európe, ktorí sa väčšinou vyhýbajú legalistickému modelu preskúmania. Okrem toho ma povzbudili nedávne rozhodnutia Súdu prvého stupňa Európskeho súdneho dvora v Luxemburgu, v ktorých Súdny dvor - ktorý sám uplatňuje pojem "riadna" alebo "dobrá" správa vecí verejných - zrejme uznal dôležitosť zachovania flexibilnej zásady "dobrej správy vecí verejných", ako ju uplatňujú ombudsmani. Osobne to vítam, najmä vzhľadom na to, že ombudsmani fungujú ako prepojenie medzi najvyššími a najzákladnejšími zásadami - ako je ľudská dôstojnosť a rovnosť pred zákonom - a možno prozaickými, ale napriek tomu mimoriadne dôležitými normami každodenného administratívneho správania voči občanom (odpovedanie na listy, zdvorilosť, zmýšľanie v službe atď.). Táto kombinácia skutočne odlišuje ombudsmana od mnohých špecializovaných orgánov, ktoré sme v posledných rokoch zriadili (dozorné orgány v oblasti ochrany údajov a úrady pre boj proti podvodom, aby sme uviedli len dva príklady). Preto nielen očakávam, ale aj dúfam, že dôležitou úlohou ombudsmana v budúcej Európe bude prispievať k rozvoju administratívnych kultúr založených na pružných zásadách dobrej správy vecí verejných a schopných zvýšiť schopnosť verejnej správy dodržiavať osvedčené postupy a poskytovať používateľom vysokokvalitné služby. Pokiaľ ide o pracovné metódy ombudsmanov, je dobre známe, že väčšina ombudsmanov má okrem svojej hlavnej zodpovednosti za vybavovanie sťažností formálne proaktívne vyšetrovacie právomoci. Patrí medzi ne právomoc vykonávať inšpekcie a právomoc iniciovať takzvané vyšetrovania z vlastného podnetu. Okrem toho má väčšina ombudsmanov právomoc odporúčať zmeny zákonov a administratívnych postupov. Okrem formálnych proaktívnych právomocí majú ombudsmani prirodzene aj dôležitú úlohu poskytovať verejným činiteľom usmernenia o tom, ako môžu oni sami a orgány verejnej správy, v ktorých pôsobia, neustále zlepšovať svoje vzťahy s jednotlivcami. To je to, čo sa niekedy označuje ako "vzdelávacia" úloha ombudsmana. Môj dojem z návštev kolegov na vnútroštátnej úrovni v celej Európe je, že tieto proaktívne právomoci sa veľmi široko využívajú v novších inštitúciách ombudsmana a čoraz viac ich využívajú aj staršie inštitúcie. V skutočnosti som si vedomý toho, že novela vykonávacích zákonov z roku 1996 týkajúca sa úradu dánskeho ombudsmana zaviedla výslovnú právomoc viesť vyšetrovania z vlastného podnetu, čo je prax, ktorá sa začala už v roku 1988. V tejto súvislosti sú obzvlášť dôležité otázky legitímnosti, ktoré sú do istej miery nevyhnutne vyvolané používaním proaktívnych pracovných metód, ktoré ombudsmani čoraz viac využívajú. Prvý aspekt sa týka toho, ako verejní činitelia vnímajú využívanie proaktívnych právomocí ombudsmana. Na rozdiel od vybavovania sťažností - kde ombudsman jednoducho reaguje na to, ako jednotlivec využíva svoje práva - využívanie proaktívnych pracovných metód nevyhnutne zahŕňa riziko, že úradníci by sa mohli pýtať, či sú činnosti ombudsmana skutočne potrebné a odôvodnené. Podľa môjho názoru čoraz pozitívnejšia reakcia orgánov verejnej správy na takéto proaktívne činnosti ombudsmanov naznačuje nielen to, že skutočné iniciatívy sú dobre vnímané, ale aj to, že široká proaktívna úloha ombudsmanov sa vo všeobecnosti považuje za prirodzenú a legitímnu. Druhý aspekt sa týka všeobecných odporúčaní, t. j. odporúčaní, ktoré sa zaoberajú systémovými otázkami, a nie konkrétnymi administratívnymi rozhodnutiami týkajúcimi sa jednotlivcov. V klasickom prístupe sa dodržiavanie všeobecných odporúčaní ombudsmana, ktoré sa blíži k 100 %, považuje za nevyhnutné. Takýto názor je založený na obave, že ak administratíva začne zamietať odporúčania ombudsmana, orgán inštitúcie môže utrpieť nenapraviteľnú škodu. Súčasný vývoj naznačuje, že sa zdá, že sa objavuje reformný prístup viac zameraný na riziká, pokiaľ ide o všeobecné odporúčania. Dôvodom je, že úloha ombudsmana ako katalyzátora nepretržitej reformy znižuje význam takmer 100 % miery súladu. V skutočnosti existujú tí, ktorí tvrdia, že ombudsman, ktorého odporúčania sú vždy akceptované, bude pravdepodobne vnímaný ako ombudsman, ktorý sa príliš zaoberá zabezpečením toho, aby jeho odporúčania boli v medziach toho, čo administratíva prijme. Mám dojem, že mnohí národní ombudsmani, najmä tí, ktorí boli ustanovení nedávno, sa uberajú smerom k prístupu orientovanému na riziká. Je preto možné, že zaujímavým vývojom v oblasti európskeho ombudsmanstva je vznik modelov ombudsmanov, ktoré sa vyznačujú väčšou ochotou vytvárať väčšie riziko pri výpočte rozhodnutí týkajúcich sa všeobecných odporúčaní určených na riešenie otázok týkajúcich sa systémového nesprávneho úradného postupu. Chcel by som zdôrazniť, že tieto pripomienky sa týkajú len všeobecných odporúčaní - pokiaľ ide o odporúčania v prípadoch týkajúcich sa jednotlivých sťažností a tvrdení, naďalej zastávam názor, že takéto odporúčania by sa za normálnych okolností mali vždy dodržiavať. **3. Dosiahnutie výsledkov prostredníctvom partnerstiev** Tvrdiť, že ombudsmani nepracujú sami, že sú závislí od svojich inštitucionálnych partnerov a že by sa mali udržiavať a rozvíjať dobré a konštruktívne vzťahy s týmito partnermi, je možno samozrejmé. Napriek tomu je rozsah a povaha takýchto partnerstiev jednou z oblastí, v ktorých existujú medzi inštitúciami ombudsmanov v Európe mimoriadne významné rozdiely. Preto by som sa chcel v krátkosti pokúsiť identifikovať kľúčové otázky a ponúknuť jeden alebo dva skromné ciele do budúcnosti. Súdy prirodzene predstavujú základný mechanizmus nápravy na zabezpečenie dodržiavania zásad právneho štátu. Ak existujú ombudsmani, občania si môžu zvoliť mimosúdny prostriedok nápravy ombudsmana ako alternatívu k možnosti obrátiť sa na súd. Súdy a ombudsmani sú alebo môžu byť prepojení viacerými priamymi a nepriamymi spôsobmi. Dôležitým nepriamym prepojením medzi súdmi a ombudsmanmi je vzájomné využívanie rozhodnutí. To znamená, že ombudsmani uplatňujú judikatúru súdov a súdy sa môžu obrátiť na správy ombudsmana, aby získali inšpiráciu pre svoj výklad práva. Je mimoriadne ťažké predpovedať, či sa táto nepriama výmena bude rozvíjať v budúcej Európe. Najviac môžeme povedať, že vývoj v tomto smere sa zdá byť prijateľnou možnosťou vzhľadom na to, že zásady dobrej správy vecí verejných sa čoraz viac formalizujú do písomných nástrojov. Takýto vývoj môžu v skutočnosti podporiť aj pozitívne skúsenosti s priamym prepojením, ktoré možno nájsť v niektorých, hoci len v niekoľkých európskych krajinách. Napríklad v Španielsku, Portugalsku a Poľsku má ombudsman právomoc postúpiť otázky týkajúce sa platnosti právnych predpisov ústavnému súdu. Od svojich kolegov v týchto krajinách chápem, že táto právomoc je mimoriadne užitočná a že prispieva k účinnosti ich celkovej práce. Táto moc si prirodzene vyžaduje veľkú starostlivosť a zručnosť, aby sa zabránilo tomu, že sa strany dostanú do politických sporov. Mám dojem, že európske ombudsmanstvo dosiahlo štádium zrelosti, ak chcete, preto je vhodné prehodnotiť otázku prístupu ombudsmanov k súdom. Ak sa do takéhoto systému priameho prístupu začlenia príslušné záruky, napríklad ak sa súdom umožní zamietnuť žiadosť ombudsmana o tlmočenie, prístup k súdom by mohol byť prijateľný a užitočný vo väčšine európskych jurisdikcií. Pokiaľ ide o vzťahy ombudsmanov s vládami a parlamentmi, budem sa zaoberať len otázkou právnych predpisov. V súlade s mojimi predchádzajúcimi poznámkami týkajúcimi sa tendencie k väčšiemu zameraniu na proaktívne pracovné metódy, ako sú vyšetrovania z vlastnej iniciatívy, možno uvažovať o možnosti intenzívnejšieho dialógu medzi ombudsmanmi a ich príslušnými vládami a/alebo parlamentmi, keď sa pripravujú a prerokúvajú právne predpisy týkajúce sa všeobecných obáv ombudsmana. Som si vedomý toho, že napríklad so švédskym ombudsmanom sa systematicky konzultuje o príslušných právnych predpisoch a že estónsky ombudsman má právo vystupovať v parlamente a na zasadnutiach vlády, keď rokuje o návrhoch právnych predpisov. V niektorých krajinách môže byť takáto prax vnímaná ako príliš úzke zapojenie do politického procesu a potenciálne spory, ktoré sú s ním často spojené. Na druhej strane mám dojem, že ombudsmani sú pri vykonávaní právnych predpisov čoraz viac vnímaní ako vysoko relevantné zdroje informácií. Európska komisia napríklad pri viacerých príležitostiach využila správy ombudsmanov v kandidátskych krajinách na členstvo v EÚ na získanie informácií o stave vykonávania právnych predpisov týkajúcich sa práv. Je preto možné, že na úrovni navrhovania právnych predpisov sa budú čoraz viac zohľadňovať súhrnné znalosti a skúsenosti ombudsmanov, pokiaľ ide o vykonávanie právnych predpisov. Koneční partneri, ktorých by som chcel spomenúť, sa skutočne lepšie označujú ako kolegovia. Sú rodinou ombudsmanov na európskej, národnej, regionálnej a miestnej úrovni, ktorých spolupráca je príkladom tohtotýždňových podujatí v Kodani. Ako väčšina z vás vie, ombudsmani v Európe sa pravidelne stretávajú na seminároch organizovaných európskym ombudsmanom a pri okrúhlych stoloch organizovaných Radou Európy, aby diskutovali o otázkach spoločného záujmu. Európska sieť ombudsmanov, ktorú vytvoril môj predchodca Jacob Söderman, dnes pozostáva z takmer 90 kancelárií v 29 krajinách a každodenne spolupracuje pri riešení prípadov a neustále si vymieňa skúsenosti a najlepšie postupy prostredníctvom seminárov a stretnutí, polročného bulletinu, elektronického diskusného fóra a elektronickej dennej spravodajskej služby. Intenzita takejto spolupráce sa bude v budúcnosti naďalej zvyšovať, a to tak na geografickej úrovni, ako rastie EÚ, ale aj na vecnej úrovni, keďže vykonávanie práva EÚ na vnútroštátnej úrovni sa stáva čoraz dôležitejšou oblasťou záujmu národných ombudsmanov. Budúca spolupráca medzi ombudsmanmi na európskej, vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni môže mať čoraz viac formu spoločných vyšetrovaní, vytvorenia spoločných kanálov na poskytovanie informácií a poradenstva a rozvoja nových spôsobov výmeny informácií a najlepších postupov. **4. Záver** Pri uzatváraní týchto myšlienok o ombudsmanstve v budúcej Európe je dôležité pripomenúť si dva veľké úspechy, ktoré sa týkajú nás všetkých: po prvé, jednoznačné uznanie ombudsmanstva v Ústave pre Európu a po druhé, začlenenie Charty základných práv, ktorá obsahuje právo na dobrú správu vecí verejných, do ústavy. Chcel by som vzdať hold neúnavnému úsiliu môjho predchodcu Jacoba Södermana pomôcť dosiahnuť tieto dva dôležité úspechy. Skutočnosť, že európski tvorcovia politík sa rozhodli tak výrazne posilniť ombudsmanstvo, nie je založená len na spoločnej vízii do budúcnosti. Je tiež odpoveďou na veľmi vysokú dôveryhodnosť, ktorú ombudsmani v Európe v posledných desaťročiach pripisujú koncepcii ombudsmanstva prostredníctvom účinného presadzovania zásad právneho štátu a dobrej správy vecí verejných. Podľa môjho názoru skutočnosť, že teraz môžeme odkazovať na ombudsmanstvo ako na súčasť európskej právnej a politickej tradície, tiež znamená, že je potrebné vyvinúť úsilie na zabezpečenie toho, aby boli práva občanov rovnako dobre chránené bez ohľadu na to, na ktorého ombudsmana sa obrátia. Je isté, že ombudsmani budú naďalej uplatňovať rôzne pracovné metódy a obozretne prispôsobovať svoje jednotlivé kancelárie svojim príslušným politicko-inštitucionálnym prostrediam a kultúram. Úroveň práv, ktoré požívajú občania, by však mala byť vo všetkých oblastiach rovnaká. Je jasné, že to nie je len úlohou samotných ombudsmanov, ale vyžaduje si to nepretržitý dialóg so zákonodarcami, ktorí budú v konečnom dôsledku vyzvaní, aby ombudsmanom poskytli potrebné zákonné právomoci a zdroje na dosiahnutie tohto cieľa. Pokiaľ ide o mňa, teším sa na zintenzívnenie spolupráce s kolegami ombudsmanmi v celej Európe, aby sme mohli všetci spoločne pomôcť pri realizácii práv pre všetkých občanov. Ďakujeme za pozornosť!