Vyhotovené v súlade s článkom 3 ods. 5 štatútu európskeho ombudsmana [1]

Pozadie

1. Európska komisia a Island podpísali v júli 2008 rámcovú dohodu (ďalej len „rámcová dohoda“) o pravidlách poskytovania finančnej pomoci EÚ Islandu v rámci nástroja predvstupovej pomoci (IPA) vzhľadom na štatút Islandu ako kandidátskej krajiny na členstvo v EÚ.

2. Sťažovateľ, mimovládna organizácia so sídlom na Islande a pôsobiaca v oblasti celoživotného vzdelávania, podpísal v júni 2012 s Európskou komisiou zmluvu o grante (ďalej len „zmluva“). Cieľom zmluvy bolo realizovať akciu zameranú na zvýšenie zamestnateľnosti nízkokvalifikovaných pracovníkov, čiastočne financovanú prostredníctvom IPA. Zmluva trvala 36 mesiacov a začala sa v septembri 2012.

3. V decembri 2013 Komisia informovala sťažovateľa, že v dôsledku rozhodnutia Islandu pozastaviť prístupové rokovania s EÚ sa tejto krajine neposkytne žiadna pomoc v rámci IPA a zmluva sa tak ukončí. Komisia vyzvala sťažovateľa, aby sa zúčastnil na konzultačnom postupe v súlade so zmluvou.

4. Sťažovateľ namietal, pričom tvrdil, že zmluva bola súkromnou dohodou medzi Komisiou a ňou samotnou, podliehala belgickému právu a bola nezávislá od politických rozhodnutí islandskej vlády. Sťažovateľ sa domnieval, že si doteraz riadne splnil svoje povinnosti a že ukončenie by bolo nezákonné. Po stretnutí a niekoľkých písomných výmenách informácií Komisia vo februári 2014 informovala sťažovateľa, že zmluvu vypovedá o dva mesiace. Všetky oprávnené výdavky, ktoré vznikli do tohto okamihu, sa uhradia.

5. Sťažovateľ zastáva názor, že toto rozhodnutie je nezákonné, nespravodlivé a prijaté v zlej viere. Sťažovala sa preto európskemu ombudsmanovi, pričom projekt naďalej fungoval napriek nedostatočnému financovaniu zo strany Komisie. Vzhľadom na to, že sťažovateľ nemá bydlisko v Európskej únii, ombudsman sa nemohol sťažnosťou zaoberať priamo. Rozhodla sa však prešetriť obavy vznesené v tejto veci prostredníctvom vyšetrovania z vlastného podnetu.

Vyšetrovanie

6. Ombudsmanka začala vyšetrovanie z vlastného podnetu týkajúce sa tvrdenia, že Komisia nesprávne vypovedala zmluvu na základe rozhodnutia islandských orgánov pozastaviť prístupové rokovania, pričom zároveň nevyužila postup urovnania sporu zmierom stanovený v zmluve. S týmto tvrdením súvisí tvrdenie, že Komisia by mala pokračovať v poskytovaní finančných príspevkov splatných sťažovateľovi podľa zmluvy.

7. V priebehu vyšetrovania ombudsman dostal stanovisko Komisie k sťažnosti a následne pripomienky sťažovateľa v reakcii na toto stanovisko. Návrh ombudsmana na priateľské riešenie zohľadňuje argumenty predložené stranami.

Tvrdenie o nesprávnom ukončení a nepoužití konania o urovnaní sporu zmierom a súvisiaci nárok

Argumenty predložené ombudsmanovi

8. Komisia zastáva názor, že cieľom IPA, ako sa uvádza v článku 1 rámcového nariadenia o IPA [2], je „… pomáhať krajinám uvedeným v prílohách I a II pri ich postupnom zosúlaďovaní s normami a politikami Európskej únie, v prípade potreby vrátane acquis communautaire, so zreteľom na členstvo“. Zmluva bola zadaná na realizáciu projektu vybraného na základe jeho významu pre prístupový proces na Islande, ako sa stanovuje v dohode o financovaní s Islandom. V dôsledku toho Komisia, ktorá je zodpovedná za zabezpečenie efektívneho využívania finančných prostriedkov EÚ, dospela k záveru, že zmluva už nemá „dôvod existencie“. Komisia dodala, že pri oznamovaní svojho zámeru pozastaviť rokovania jej islandské orgány takisto formálne oznámili, že technická pomoc a spolupráca v rámci IPA by v tejto súvislosti nebola vhodná.

9. V súlade s článkom 12 ods. 1 všeobecných podmienok zmluvy [3] Komisia následne uskutočnila konzultácie so sťažovateľom a štyrmi ďalšími mimovládnymi organizáciami v podobnej situácii. Komisia sa okrem toho domnievala, že konzultácie uskutočnila riadne a že to vyplývalo zo skutočnosti, že uzavrela dohody s ostatnými mimovládnymi organizáciami. Sťažovateľ sa však nezapojil do konzultácií, a preto Komisia vypovedala zmluvu po dvojmesačnej výpovednej lehote v súlade so zmluvou.

10. Na základe uvedeného sťažovateľ odpovedal, že Komisia nemôže zákonne ukončiť súkromnoprávnu dohodu medzi dvoma stranami len na základe správania tretej strany, ak sa v dohode výslovne nestanovuje táto možnosť. Zmluva neobsahovala žiadne ustanovenie, ktoré by Komisii umožňovalo ukončiť ju v prípade, že rokovania medzi Islandom a EÚ nebudú úspešné. Okrem toho sa v rámcovom nariadení o IPA členstvo v EÚ považuje za cieľ, a nie za podmienku poskytovania pomoci. Podľa názoru sťažovateľa je teda záver Komisie, že zmluva sa stala bezpredmetnou v dôsledku pozastavenia rokovaní, neopodstatnený.

11. Sťažovateľ takisto uviedol, že na rozdiel od vyhlásenia Komisie islandské orgány výslovne požiadali Komisiu, aby pokračovala vo financovaní prebiehajúcich projektov napriek pozastaveniu rokovaní. Je to logické vzhľadom na článok 23 rámcovej dohody medzi Komisiou a Islandom [4]. Islandská vláda v oficiálnom liste vyjadrila zamietnutie rozhodnutia Komisie pozastaviť financovanie prebiehajúcich projektov.

12. Navrhovateľ okrem toho uviedol, že bol ochotný dosiahnuť spravodlivé riešenie s Komisiou. Z prvého stretnutia však vyplynulo, že konzultácie Komisie považovali za samozrejmé, že zmluva bude ukončená a že konzultácie sa týkali len jej postupného ukončenia projektu. Sťažovateľ sa nemohol zúčastniť na druhom stretnutí, ktoré bolo naplánované len s jednodňovou výpovednou lehotou. Sťažovateľ v každom prípade nebol ochotný uznať, že Komisia mohla jednostranne ukončiť zmluvu a len konzultovať jej postupné ukončenie. Takzvaná konzultácia Komisie bola procesom „nariadeným jednou stranou“.

13. Sťažovateľ sa celkovo domnieval, že Komisia zneužila svoje postavenie silnejšej strany zmluvy a porušila zmluvu. Komisia naďalej zneužíva svoje stanovisko tým, že zadržiava platby na projekty realizované pred ukončením zmluvy; v dôsledku toho je situácia sťažovateľa mimoriadne zložitá.

Predbežné posúdenie ombudsmana, ktoré viedlo k návrhu priateľského riešenia

14. Základnou zásadou zmluvného práva, či už vnútroštátneho alebo medzinárodného, súkromného alebo verejného, je, že slobodne uzavreté dohody sú právom, ktorým sa riadi vzťah medzi stranami, a musia sa vykonávať v dobrej viere. Stručne povedané, dohody sa musia zachovať (pacta sunt servanda). Toto je pravdepodobne najstaršia základná zásada občianskeho a medzinárodného práva a s najväčšou pravdepodobnosťou najznámejšia a najuznávanejšia.

15. V posudzovanom prípade koexistujú dve zmluvné vrstvy. Prvú vrstvu tvoria dohody medzi Komisiou a islandskými orgánmi (rámcová dohoda a dohoda o financovaní); a druhá zmluva medzi Komisiou a sťažovateľom. Je jasné, že bez prvej vrstvy by druhá neexistovala: zmluva bola podpísaná práve s cieľom splniť záväzky, ktoré EÚ prijala voči Islandu, najmä povinnosť finančne pomáhať Islandu pri jeho "postupnom zosúlaďovaní s normami a politikami Európskej únie" [5].

16. Zmluva sa však odo dňa jej podpísania stala právnym predpisom upravujúcim vzťah medzi Komisiou a sťažovateľom za podmienok, ktoré sú v nej stanovené. V článku 1 ods. 2 osobitných podmienok zmluvy sa stanovuje, že finančná podpora Komisie sa poskytne „za podmienok stanovených v tejto zmluve, ktorá pozostáva z týchto osobitných podmienok a príloh, ktoré príjemca týmto vyhlasuje, že ich vzal na vedomie a akceptoval“(zvýraznenie doplnené). Je teda zrejmé, že zmluvné strany považovali osobitné podmienky a prílohy za jediné ustanovenia uplatniteľné na ich dvojstranný vzťah. Ešte jasnejšie to vyplýva z článku 7 osobitných podmienok, v ktorom sa odkazuje na „Ďalšie podmienky vzťahujúce sa na akciu“a ktorý obsahuje len technické ustanovenia o priebežných správach a oprávnených nákladoch.

17. Ombudsman chápe, že Komisia mohla mať v úmysle podmieniť plnenie zmluvy pokračovaním alebo výsledkom prístupových rokovaní. Zmluvné záväzky však nemôžu vyplývať z úmyslov, ale z vedomej, informovanej a slobodne vyjadrenej vôle oboch zmluvných strán. Po dôkladnej analýze všetkých dokumentov uvedených v článku 1 ods. 2 osobitných podmienok ombudsman nezistil nič, čo by naznačovalo, že sťažovateľ niekedy „poznal a akceptoval“takýto úmysel, to znamená, že strany s touto podmienkou niekedy súhlasili.

18. Vzhľadom na to, že granty na vonkajšie opatrenia financované EÚ sú v praxi založené na štandardných všeobecných podmienkach Komisie, že jej útvary prispôsobujú osobitné podmienky každému konkrétnemu prípadu a že Komisia je v každom prípade silnejšou stranou v takýchto dohodách, Komisia mohla veľmi ľahko vypracovať zmluvu s cieľom zabezpečiť, aby trvanie jej záväzkov vyplývajúcich zo zmluvy nebolo dlhšie ako trvanie záväzkov vyplývajúcich z rámcovej dohody s Islandom.

19. Naopak, zdá sa, že všetko v zmluve poukazuje na to, že zmluva bola podpísaná, aspoň sťažovateľom, ako samostatná dohoda, ktorej účelom je finančne podporiť akciu s názvom: „Zvyšovanie zamestnateľnosti nízkokvalifikovaných pracovníkov prostredníctvom rozvoja systému uznávania zručností vo vzdelávaní dospelých“[6]. V prílohe I k zmluve sa podrobne opisuje toto opatrenie a výslovne sa v nej uvádza, že celkovým cieľom opatrenia je zlepšiť zamestnateľnosť nízkokvalifikovanej pracovnej sily na Islande, zatiaľ čo jeho osobitným účelom je zvýšiť efektívnosť vzdelávania dospelých pre túto kategóriu pracovníkov. Nikde sa neuvádza, že tento účel je platný alebo stojí za to ho sledovať len dovtedy, kým islandská vláda a Komisia (aktívne) budú pokračovať v prístupových rokovaniach.

20. Aj keby sa zmluva mala vykladať vzhľadom na širší kontext, v ktorom bola podpísaná a o ktorom obe strany vedeli, stanovisko Komisie stále nie je opodstatnené.

21. Po prvé, účelom pomoci IPA, ako je opísaná v preambule rámcového nariadenia IPA, je pomôcť kandidátskym a potenciálnym kandidátskym krajinám so zreteľom na členstvo [7]. V rámcovej dohode medzi Komisiou a Islandom sa odkazuje aj na spoluprácu a pomoc s cieľom dosiahnuť, aby sa Island stal členským štátom [8]. Toto znenie spolu so skutočnosťou, že pomoc sa môže poskytnúť aj potenciálnym kandidátskym krajinám, ukazuje, že cieľ skutočne sa stať členom EÚ nemusí byť okamžitý alebo úplne istý. Ako správne zdôraznilo islandské ministerstvo zahraničných vecí vo svojom protestnom liste adresovanom Komisii v súvislosti s ukončením zmluvy, Island neukončil prístupové rokovania, ale len ich pozastavil. V čase vzniku skutkových okolností zostal Island kandidátskou krajinou, na ktorú sa vzťahujú ustanovenia rámcového nariadenia o IPA.

22. Je preto jasné, že tvrdenie Komisie, že zmluva by sa už nemohla účinne vykonávať, a jej následné rozhodnutie vypovedať zmluvu z tohto dôvodu na základe článku 12 sú, ako uviedlo islandské ministerstvo zahraničných vecí, „nevčasné a nie sú podložené faktami.“ Zmluva by sa stále mohla vykonávať. Stále mohla dosiahnuť svoje ciele opísané v bode 19 vyššie. Stále by mohla prispieť k celkovému cieľu kontextu, v ktorom bola podpísaná, t. j. k lepšiemu zosúladeniu Islandu s právom EÚ „so zreteľom na členstvo“.

23. Po druhé, Komisia a islandské orgány sa už dohodli na tom, čo sa stane, ak – z akéhokoľvek dôvodu – sa ich rámcová dohoda ukončí. V takom prípade by sa akákoľvek poskytnutá pomoc naďalej poskytovala až do ukončenia príslušného projektu [9]. Komisia tvrdila, že ide o irelevantnú úvahu, keďže toto ustanovenie nie je uplatniteľné, pretože rámcová dohoda je stále v platnosti. Takýto argument je nejednoznačný a obchádza základnú skutočnosť, že práve preto, že rámcová dohoda je platná, je Komisia ešte viac povinná zachovať poskytovanú finančnú pomoc. Bolo by skutočne iróniou, keby sa zmluvná strana zaviazala plniť svoje povinnosti len v prípade vypovedania zmluvy, ale nie počas jej trvania alebo pozastavenia.

24. Z korešpondencie medzi Komisiou a islandskými orgánmi týkajúcej sa pozastavenia rokovaní v skutočnosti vyplýva, že Island bol presvedčený, že financovanie existujúcich projektov bude pokračovať. Zdá sa tiež, že to už nejaký čas bola aj pozícia Komisie; Islandské orgány jej v liste skutočne poďakovali za „ochotu umožniť realizáciu už prebiehajúcich projektov“.

25. Ombudsmanka sa domnieva, že právny a zmluvný kontext, v ktorom Komisia a sťažovateľ spolupracovali, neumožnil Komisii jednostranne upustiť od svojich finančných záväzkov voči sťažovateľovi.

26. Ombudsman sa nestotožňuje ani s názorom Komisie, že sťažovateľ s ňou nespolupracoval v dobrej viere pri hľadaní riešenia patovej situácie prostredníctvom konzultácií. Zo spisu je zrejmé, že jediným riešením, ktoré Komisia kedy naplánovala v rámci konzultačných rozhovorov, bolo postupné ukončenie prebiehajúcich projektov na Islande vrátane projektov sťažovateľa. Keďže Komisia neponechala žiadny skutočný priestor na diskusie, pokiaľ ide o možnosť „účinne vykonávať zmluvu“, a teda potrebu ukončiť projekty, a vzhľadom na to, že pre Komisiu neexistoval právny základ na ich ukončenie, ombudsman pochybuje, či tento proces možno považovať za „konzultáciu“ na účely článku 12 ods. 1 zmluvy. Skutočnosť, že ostatné mimovládne organizácie v podobných situáciách dosiahli dohodu s Komisiou, je vecou ich slobodnej vôle a voľby a určite nemôže byť pre sťažovateľa záväzná ani použitá na spochybnenie dôvodov jeho stanoviska.

27. V každom prípade nie je to samotný právny rámec, ktorý by bránil Komisii konať tak, ako konala. Zmluvy vytvárajú nielen právne, ale aj morálne a sociálne povinnosti, najmä ak ich uzatvárajú verejné orgány. V čase, keď bol sťažovateľ informovaný o tom, že zmluva bude ukončená z dôvodu pozastavenia rokovaní, uplynula takmer polovica trvania zmluvy. Je úplne rozumné predpokladať, že v tom čase boli vznesené oprávnené nádeje – v sociálnych partneroch sťažovateľa, jeho zamestnancoch a, čo je najdôležitejšie, v konečných príjemcoch –, že plánovaný projekt bude dokončený.

28. Komisia si je plne vedomá toho, že prístupové rokovania nie sú lineárnym, plynulým a predvídateľným procesom. Tento proces závisí od nespočetných politických, sociálnych a demokratických premenných, a preto sa v krátkom čase takmer nikdy nedokončí. Zdá sa prinajmenšom nespravodlivé, ak nie dokonca zneužívajúce, aby sa celé bremeno neistoty takéhoto procesu, ktorý prebieha medzi Komisiou a vnútroštátnymi orgánmi, presunulo na plecia malej mimovládnej organizácie, ktorá nemá v tomto procese žiadne slovo. Je tiež nespravodlivé očakávať, že finančné náklady na politickú patovú situáciu v rokovaniach by mali znášať určení koneční príjemcovia, t. j. niektoré z najviac znevýhodnených osôb na Islande. V tomto prípade, bez ohľadu na akékoľvek právne alebo právne úvahy, jednoducho nestačí, aby Komisia pokryla len náklady, ktoré vznikli ku dňu odstúpenia od zmluvy, a odstúpila od zostávajúcich strát.

29. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka dospela k predbežnému zisteniu, že v tomto prípade bolo konanie Komisie v rozpore so zmluvou a nespravodlivé, čo spôsobilo škodu sťažovateľovi, iným zainteresovaným stranám a vlastnému dobrému menu Komisie v kandidátskej krajine. Išlo o prípad nesprávneho úradného postupu. V súlade s článkom 3 ods. 5 štatútu európskeho ombudsmana preto predkladá zodpovedajúci návrh na priateľské riešenie.

30. Ombudsmanka okrem toho berie na vedomie vyhlásenie sťažovateľa počas tohto vyšetrovania, že Komisia mu nevyplatila dlžné sumy za opatrenia vykonané pred údajným ukončením zmluvy. Ombudsman očakáva, že Komisia zaujme stanovisko k tomuto vyhláseniu a ak bude presné, prijme okamžité opatrenia na vyrovnanie neuhradených súm.

Návrh na priateľské riešenie

Vzhľadom na uvedené zistenia ombudsmanka navrhuje, aby Komisia prehodnotila svoje stanovisko s cieľom poskytnúť všetky finančné príspevky, ktoré sú splatné podľa podmienok zmluvy, až do jej ukončenia.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka
4/11/2014

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu z 9. marca 1994 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana (94/262/ESUO, ES, Euratom), Ú. v. ES L 113, 1994, s. 15.

[2] Nariadenie Rady (ES) č. 1085/2006, ktorým sa ustanovuje nástroj predvstupovej pomoci (Ú. v. EÚ L 210, 2006, s. 82), následne zmenené nariadením (EÚ) č. 540/2010 a nariadením (EÚ) č. 153/2012.

[3] "Ak sa niektorá zo zmluvných strán domnieva, že zmluvu už nie je možné účinne alebo primerane plniť, poradí sa s druhou zmluvnou stranou. Ak sa zmluvné strany nedohodnú na riešení, ktorákoľvek zo zmluvných strán môže zmluvu vypovedať písomnou výpoveďou s dvojmesačnou výpovednou lehotou bez toho, aby bola povinná zaplatiť náhradu škody.

[4] Odsek 2: „Pri vypovedaní tejto rámcovej dohody sa akákoľvek pomoc, ktorá je ešte v procese vykonávania, poskytne až do jej ukončenia...“

[5] Článok 3 ods. 1 rámcovej dohody.

[6] Článok 1 ods. 1 osobitných podmienok zmluvy.

[7] Odseky 12 a 13 preambuly a článok 1 rámcového nariadenia IPA.

[8] Článok 3 ods. 1 rámcovej dohody.

[9] Článok 23 ods. 2 rámcovej dohody.