Vyhotovené v súlade s článkom 3 ods. 5 štatútu európskeho ombudsmana [1]

Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. V Služobnom poriadku úradníkov Európskej únie (ďalej len „služobný poriadok“) sa stanovuje, že úradníci s nezaopatrenými deťmi majú nárok na príspevok. V prípadoch, keď úradník nesie právnu zodpovednosť za vyživovanie osoby a toto vyživovanie si vyžaduje vysoké výdavky, môže sa s touto osobou výnimočne a vždy na základe podporných dokumentov zaobchádzať tak, ako keby bola dieťaťom závislým od úradníka [2]. V roku 2004 Európska komisia objasnila rozsah uvedených zásad v rozhodnutí (ďalej len "rozhodnutie Komisie z roku 2004")[3]. Vysvetlil, že právna zodpovednosť úradníka za výživu osoby, s ktorou chce byť zaobchádzaný ako so nezaopatreným dieťaťom, musí vyplývať z vnútroštátneho práva. Je na úradníkovi, aby predložil dôkaz o tejto zodpovednosti a výdavkoch. Komisia môže úradníkovi pomôcť s takýmito dôkazmi a v niektorých prípadoch, najmä ak má osoba, s ktorou sa má zaobchádzať ako s nezaopatreným dieťaťom, trvalý pobyt v domácnosti úradníka, ho oslobodiť od povinnosti poskytnúť ich [4]. Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (ďalej len "EFSA") vo svojom rozhodnutí z 15. apríla 2004 transponoval rozhodnutie Komisie z roku 2004 (ďalej len "rozhodnutie o EFSA z roku 2004")[5]. V roku 2009 vydala interné usmernenia na poskytovanie príspevkov osobe, ktorá sa považuje za nezaopatrené dieťa (ďalej len "usmernenia EFSA z roku 2009")[6].

2. V čase týchto udalostí sťažovateľ pracoval v EFSA ako asistent na základe dočasnej zmluvy. Dcéra sťažovateľky a jej dieťa žijú so sťažovateľkou v Parme od roku 2009. Celá rodina sťažovateľa (sťažovateľ má aj syna, ktorý v tom čase študoval v inom členskom štáte) žila výlučne z jeho platu.

3. Sťažovateľ sa v januári 2011 spýtal EFSA, aké dokumenty bude musieť predložiť, aby mohol požiadať o prídavky na nezaopatrené dieťa pre svojho vnuka. Spýtal sa tiež, či EFSA môže akceptovať dôkazy o výdavkoch jeho domácnosti, konkrétne prostredníctvom nájomnej zmluvy, účtov za supermarkety a nákladov na zdravotnú starostlivosť. EFSA odpovedal, že sťažovateľ bude musieť predložiť dôkaz o svojej právnej zodpovednosti za výživu dieťaťa a o svojich finančných výdavkoch v súvislosti s touto výživou.

4. Neskôr v tom istom roku sťažovateľ formálne požiadal EFSA o to, aby sa s jeho vnukom, ktorý mal vtedy dva roky, zaobchádzalo ako s jeho nezaopatreným dieťaťom. Tvrdil, že ako rezident Talianska má podľa talianskeho práva povinnosť podporovať svoje vnúča a všetkých ostatných rodinných príslušníkov, ktorí potrebujú jeho podporu. Jeho dcéra, nezamestnaná a neschopná živiť sa, bola nútená žiť so sťažovateľom. Sťažovateľ požiadal talianske orgány o výživné na deti. Jeho žiadosť zamietli, pretože jeho sociálne príspevky neboli zaplatené v Taliansku, ale na európskej úrovni. Sťažovateľ predložil spolu so žiadosťou úradu EFSA niekoľko dokumentov, o ktorých sa domnieval, že by boli v súlade s jeho požiadavkami.

5. Sťažovateľ sa tiež stretol s úradom EFSA, aby objasnil, ktoré ďalšie dokumenty musí predložiť. Dňa 2. augusta 2011 EFSA e-mailom informoval sťažovateľa, že jeho dcéra doručila „požadované dokumenty“v to ráno.

6. EFSA však odmietol priznať sťažovateľovi príspevok na nezaopatrené dieťa. V odpovedi na sťažnosť sťažovateľa proti tomuto zamietnutiu podanú podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku úrad EFSA nezmenil svoje stanovisko. Tvrdila, že talianske Cassazione Civile rozhodlo, že pomoc starých rodičov je odôvodnená len za výnimočných okolností [7], čo sťažovateľ nedokázal preukázať. Okrem toho podľa talianskeho práva je otec dieťaťa povinný uznať svojho syna a poskytnúť mu podporu rovnakým spôsobom ako matke dieťaťa. EFSA sa preto domnieva, že sťažovateľ nebol schopný poskytnúť žiadny dôkaz o svojej právnej zodpovednosti za výživu svojho vnuka. Sťažovateľ takisto nepredložil žiadny dôkaz o vysokých výdavkoch na toto výživné, konkrétne dôkaz o pravidelných platbách jeho vnukovi, ktoré by sa rovnali viac ako 40 % základného platu úradníka AST v platovom stupni 1. Napokon nepredložil nijaký dôkaz o finančnej situácii svojej dcéry.

7. Dňa 13. apríla 2012 sa sťažovateľ obrátil na ombudsmana.

Vyšetrovanie

8. Sťažovateľ tvrdil, že rozhodnutie EFSA, ktorým sa mu zamieta príspevok pre osobu považovanú za nezaopatrené dieťa, bolo neodôvodnené.

9. Sťažovateľ tvrdil, že EFSA by mal stiahnuť svoje rozhodnutie a poskytnúť mu príspevok.

10. Ombudsman 31. mája 2012 postúpil sťažnosť EFSA, aby k nej zaujal stanovisko. Dňa 31. augusta 2012 bolo ombudsmanovi doručené stanovisko EFSA, ktoré bolo postúpené sťažovateľovi s výzvou na vyjadrenie pripomienok. Sťažovateľ predložil pripomienky.

11. Po dôkladnej analýze dôkazov v spise ombudsmanka rozhodla, že je potrebné ďalšie vyšetrovanie sťažnosti. Dňa 24. septembra 2013 bol EFSA požiadaný, aby sa vyjadril k obsahu stretnutia, ktoré uskutočnil so sťažovateľom s cieľom objasniť záležitosti, a k jeho e-mailu sťažovateľovi z 2. augusta 2011.

12. Ombudsman dostal 30. októbra 2013 odpoveď EFSA, ktorá bola postúpená sťažovateľovi s výzvou na predloženie pripomienok. Sťažovateľ predložil svoje pripomienky 12. novembra a 31. decembra 2013, 23. februára a 30. júna 2014.

Tvrdenie o nedostatočnom odôvodnení a súvisiace tvrdenie

Argumenty predložené ombudsmanovi

13. Na podporu svojho tvrdenia sťažovateľ tvrdil, že okrem všetkých dôkazov, ktoré poskytol z vlastnej iniciatívy, splnil všetky požiadavky, ktoré mu oznámil EFSA.

14. EFSA vo svojom stanovisku zdôraznil, že právna zodpovednosť sťažovateľa mala byť stanovená podľa talianskeho práva, ktoré bolo právom uplatniteľným na jeho prípad tak podľa rozhodnutia Komisie z roku 2004, ako aj rozhodnutia EFSA z roku 2004. Sťažovateľ bol v kontakte s talianskym právnikom so žiadosťou o radu v súvislosti s uplatňovaním talianskeho práva na jeho osobitnú rodinnú situáciu. Úrad EFSA sa pokúsil objasniť situáciu sťažovateľovi, ale on sa tým nezaoberal. Žiadosť sťažovateľa neobsahovala žiadne informácie, ktoré by mohol získať od „odborníkov na práva dieťaťa a pracovné právo“, ktorých údajne kontaktoval. Takúto informáciu neskôr ani nepridal.

15. Okrem toho EFSA sťažovateľovi objasnil, aké dôkazy musí predložiť na podporu svojej žiadosti týkajúcej sa jeho vnuka. Stretla sa s ním niekoľkokrát. Pomohla mu aj tým, že sa obrátila na Komisiu, aby overila, čo je potrebné. Sťažovateľ si bol preto vedomý toho, že musí predložiť dokumentáciu o výdavkoch súvisiacich s vyživovacou povinnosťou a právnou zodpovednosťou, ktorú má za svojho vnuka, ale neurobil tak. Bez riadnej dokumentácie preukazujúcej, že sťažovateľ je zodpovedný za výživu svojho vnuka, EFSA nemohol dospieť k záveru, že mal zákonnú povinnosť vyživovať svojho vnuka.

16. EFSA napriek tomu vyzval sťažovateľa, „vzhľadom na osobitné okolnosti prípadu [a jeho] povinnosť starostlivosti... ako priateľské riešenie“, aby predložil príslušné podporné dokumenty potrebné na splnenie požiadaviek na priznanie príspevku na nezaopatrené dieťa.

17. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach uviedol, že si je vedomý toho, že zodpovednosť za deti pripadá na rodičov detí. Z atto dichiarazione di nascita jeho vnuka však jasne vyplynulo, že dieťa má len jedného rodiča, svoju dcéru.

18. Sťažovateľ ďalej informoval ombudsmana, že medzičasom poberal invalidný dôchodok a presťahoval sa do iného členského štátu. Zdôraznil, že situácia jeho dcéry a vnuka sa nezmenila a že obaja naďalej žijú s ním v tomto členskom štáte. Po prvé tak urobili v súvislosti s jeho invalidným dôchodkom a od marca 2014 tak robia v súvislosti s jeho starobným dôchodkom. Sťažovateľ priložil kópie odmietnutia vnútroštátnych orgánov priznať mu „prídavky na deti“a „prídavky na rodinu jedného rodiča“za nesplnenie podmienok týkajúcich sa „obvyklého pobytu“v príslušnom členskom štáte. Vzal na vedomie návrh úradu EFSA, aby predložil požadované dokumenty, a spýtal sa, či by úrad EFSA mohol akceptovať elektronické bankové výpisy preukazujúce ich bežné výdavky s cieľom uviesť približnú sumu rodinného rozpočtu.

Predbežné posúdenie ombudsmana, ktoré viedlo k návrhu priateľského riešenia

19. Rozhodnutie EFSA z roku 2004 uznáva širokú mieru voľnej úvahy EFSA pri posudzovaní skutočností a okolností, o ktoré sa opierajú jeho zamestnanci na podporu svojich žiadostí o to, aby sa s osobou zaobchádzalo ako s nezaopatreným dieťaťom. Stanovujú sa v ňom „určité objektívne kritériá“a „faktory, ktoré sa majú zohľadniť“pri posudzovaní týchto žiadostí [8]. Ošetrenie ako nezaopatrené dieťa sa môže poskytnúť, ak sú splnené všetky podmienky stanovené v rozhodnutí EÚBP z roku 2004 [9].

20. Právna zodpovednosť za výživné ako také je „povinnosť medzi pokrvnými príbuznými... výslovne stanovená zákonom“[10], ktorá bola v čase skutkových okolností nepochybne talianskym právom. EFSA preto správne požadoval, aby sťažovateľ „na základe podporných dokumentov preukázal existenciu právnej zodpovednosti za výživné“v súlade s talianskym právom a predložil dôkaz o „výdavkoch, ktoré z neho vyplývajú, a výške finančného príspevku poskytnutého“na toto výživné. Ak má osoba, s ktorou sa má zaobchádzať ako so nezaopatreným dieťaťom, „trvalý pobyt v domácnosti úradníka“, na účely stanovenia vysokých výdavkov sa náklady na výživné tejto osoby pre úradníka „berú do úvahy len do výšky rovnajúcej sa: 40 % základného mesačného platu úradníka v prvom platovom stupni platovej triedy 1“[11].

21. Sťažovateľ v tejto súvislosti vo svojej sťažnosti podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku tvrdil, že podľa talianskeho práva sú starí rodičia povinní pomáhať svojim vnúčatám, keď ich rodičia nie sú schopní zabezpečiť si živobytie. EFSA vo svojej odpovedi namietal, že v súlade s judikatúrou talianskych vyšších súdov je táto pomoc splatná len za výnimočných okolností [12]. EFSA vo svojich predchádzajúcich odpovediach sťažovateľovi, ako aj vo svojich odpovediach ombudsmanovi zdôraznil, čo sa zdá byť jeho výkladom „výnimočných okolností“stanovených v talianskej judikatúre: sťažovateľ musel preukázať, že napriek tomu, že v minulosti pracoval, jeho dcéra teraz nie je schopná vyživovať svojho syna, pretože nemôže pracovať z konkrétneho dôvodu [13].

22. Dcéra sťažovateľky predložila 2. augusta 2011 dokument potvrdzujúci jej registráciu v talianskom systéme nezamestnanosti ako uchádzača o zamestnanie. Zo spisu vyplýva, že sťažovateľ predložil ďalšie potvrdenie vzťahujúce sa na obdobie od 22. októbra 2010 do 19. apríla 2011, ktoré potvrdzuje, že jeho dcéra bola nezamestnaná. Z toho vyplýva, že EFSA si bol dostatočne vedomý toho, že dcéra sťažovateľa si neúspešne hľadala zamestnanie. Podobne sťažovateľ vysvetlil EFSA, že otec dieťaťa, ktorý má bydlisko v inom členskom štáte, odmietol podrobiť sa testu otcovstva alebo uznať svojho syna. Preto bolo rozumné dospieť k záveru, že ani on, ani jeho rodičia neboli schopní zabezpečiť starostlivosť o dieťa.

23. Za týchto okolností ombudsman považuje za pochopiteľné a rozumné, že sťažovateľ prevzal zodpovednosť za vyživovaciu povinnosť voči svojej dcére a svojmu vnukovi. Dcéra sťažovateľky (ktorá bola v tom čase v polovici dvadsiatych rokov) bola slobodná matka, ktorá sa neúspešne pokúsila nájsť si zamestnanie v Parme, kde žila so sťažovateľkou, pretože nemohla zabezpečiť svoju vlastnú starostlivosť a starostlivosť o svoje dieťa. V tejto súvislosti ombudsmanka zdôrazňuje ďalšiu dôležitú skutočnosť: v čase udalostí bolo známe, že Taliansko je krajinou vážne postihnutou hospodárskou krízou.

24. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka zastáva názor, že jej povinnosť náležitej starostlivosti si vyžadovala, aby EFSA venoval väčšiu pozornosť špecifickým okolnostiam sťažovateľa, ktoré boli EFSA dostatočne známe od roku 2009. EFSA tým, že sa na jednej strane opieral výlučne o svoju diskrečnú právomoc a na druhej strane, keď neskôr preukázal, že sťažovateľ nepreukázal svoju právnu zodpovednosť za svojho vnuka podľa talianskeho práva, o príliš reštriktívny výklad uplatniteľných pravidiel, mohol konať v rozpore so svojou povinnosťou starostlivosti voči svojmu zamestnancovi.

25. Sťažovateľ opakovane ponúkol úradu EFSA dôkazy, o ktorých sa domnieval, že by mohli postačovať na preukázanie jeho vysokých výdavkov v súvislosti s jeho vnukom, konkrétne nájomné zmluvy, účty za supermarkety a dôkaz o nákladoch na zdravotnú starostlivosť. Ombudsman berie na vedomie a víta ochotu úradu EFSA naďalej plniť svoju povinnosť náležitej starostlivosti a súhlasiť s tým, aby sťažovateľ predložil príslušné dôkazy, ktoré môžu chýbať. V tejto súvislosti predloží návrh na priateľské riešenie v súlade s článkom 3 ods. 5 štatútu európskeho ombudsmana.

Návrh na priateľské riešenie

Vzhľadom na zistenia ombudsmana sa EFSA naliehavo vyzýva, aby sa zaoberal svojou vlastnou výzvou sťažovateľovi, aby predložil všetky relevantné dôkazy [14], a to:

i) vysvetliť sťažovateľovi, aké dôkazy musí predložiť, aby dodržal platné pravidlá; a

ii) na základe týchto dôkazov preskúmať s porozumením svoje rozhodnutie o prídavku na osobu považovanú za nezaopatrené dieťa.

Emily O'Reilly

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu z 9. marca 1994 o úprave a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana (94/262/ESUO, ES, Euratom), Ú. v. ES L 113, 1994, s. 15.

[2] Článok 2 prílohy VII k SP: „1. Úradník, ktorý má jedno alebo viac nezaopatrených detí,... poberá príspevok vo výške 328,73 eura mesačne na každé nezaopatrené dieťa. 2. „Nezaopatrené dieťa“ je legitímne, prirodzené alebo osvojené dieťa úradníka alebo jeho manželky/manžela, ktoré úradník skutočne vyživuje. To isté platí pre dieťa, na ktoré bola podaná žiadosť o osvojenie... Každé dieťa, ktoré je úradník povinný vyživovať na základe súdneho rozhodnutia založeného na právnych predpisoch členských štátov o ochrane maloletých osôb, sa považuje za nezaopatrené dieťa [...] 4. S každou osobou, ktorej vyživovacia povinnosť vyplýva zo zákona a ktorej vyživovacia povinnosť zahŕňa vysoké výdavky, možno výnimočne na základe osobitného odôvodneného rozhodnutia menovacieho orgánu a na základe podporných dokumentov zaobchádzať tak, ako keby bola nezaopatreným dieťaťom.“Nový služobný poriadok, účinný od januára 2014, zvýšil výšku príspevku na 372,61 EUR.

[3] Rozhodnutie Komisie z 15. apríla 2004 o všeobecných vykonávacích ustanoveniach týkajúcich sa osôb, s ktorými sa má zaobchádzať ako s nezaopatrenými deťmi (článok 2 ods. 4 prílohy VII k služobnému poriadku) KOM(2004) 1364.

[4] Rozhodnutie Komisie z roku 2004: „Článok 2. Právna zodpovednosť za výživné je povinnosť medzi pokrvnými alebo manželskými príbuznými, ktorá je výslovne stanovená zákonom, s vylúčením akejkoľvek povinnosti zmluvnej, morálnej alebo kompenzačnej povahy [...], článok 3 ods. 1. Ak existujú faktory, ktoré spájajú vec s viac ako jedným právom, rozhodné právo sa určí v súlade s kolíznymi normami uplatniteľnými súdom, ktorý má právomoc [...] Článok 4. Je na úradníkovi, aby na základe podporných dokumentov zistil existenciu právnej zodpovednosti za výživné, výdavky, ktoré z neho vyplývajú, a výšku skutočne poskytnutého finančného príspevku. Zaobchádzanie ako s nezaopatreným dieťaťom možno povoliť len vtedy, ak sa výdavky vyplývajúce z právnej zodpovednosti za výživné rovnajú aspoň sume vyplývajúcej z takéhoto povolenia. Príslušné oddelenia poskytnú úradníkovi všetky usmernenia potrebné v tomto oddiele, najmä pokiaľ ide o povahu požadovaných sprievodných dokladov [...] článok 12 ods. 1. Od prijatia kladného rozhodnutia musí úradník predložiť dôkaz o tom, že pravidelne prispieva na výživu osoby, s ktorou sa zaobchádza ako s nezaopatreným dieťaťom, a to vo výške mesačnej sumy, ktorá sa rovná aspoň: 20 % zdaniteľného základu jeho odmeny... alebo dodatočnej sumy získanej na základe kladného rozhodnutia zvýšenej o 20 %; podľa toho, ktorá hodnota je vyššia [...] 3. Dôkaz uvedený v odseku 1 sa nevyžaduje, ak osoba považovaná za nezaopatrené dieťa má trvalý pobyt v domácnosti úradníka. Zodpovedný útvar môže vhodnými prostriedkami skontrolovať, či je táto podmienka splnená.“

[5] Rozhodnutie EÚBP z 15. apríla 2004 o všeobecných vykonávacích ustanoveniach týkajúcich sa osôb, s ktorými sa má zaobchádzať ako s nezaopatrenými deťmi (článok 2 ods. 4 prílohy VII k služobnému poriadku) KOM(2004) 1364 50-2004.

[6] „Usmernenia pre poskytovanie dávok osobám, ktoré sa majú považovať za nezaopatrené osoby“z 5. októbra 2009.

[7] EFSA sa odvolával (v pôvodnom francúzskom jazyku) na „ l'arrêt de la Cour de cassation italienne Cassazione civile sez. du 30 Septembre 2010, n. 20509.“

[8] Odôvodnenia 2 a 3 rozhodnutia EFSA z roku 2004.

[9] Článok 1 rozhodnutia EFSA z roku 2004.

[10] Článok 2 rozhodnutia EFSA z roku 2004.

[11] Článok 5 ods. 1 rozhodnutia EFSA z roku 2004.

[12] V rozhodnutí talianskeho súdu, na ktoré sa odvoláva EFSA, sa stanovuje (v pôvodnom talianskom jazyku): „L'articolo 147 c.c., impone ai genitori l'obbligo di mantenere i propri figli. Tale obbligo grava su di essi in senso primario ed integrale, il che comporta che se l'uno dei due non voglia o non possa adempiere, l'altro deve farvi fronte con tutte le sue risorse patrimoniali e reddituali e deve sfruttare la sua capacità di lavoro, salva comunque la possibilità di agire contro l'inadempiente per ottenere un contributo proporzionale alle sue condizioni economiche. Solo in via sussidiaria, dunque succedanea, si concretizza l'obbligo degli ascendenti di fornire ai genitori i mezzi necessari per adempiere al loro dovere nei confronti dei figli previsto dall'articolo 148 c.c., che comunque trova ingresso non già perché uno dei due genitori sia rimasto inadempiente al proprio obbligo, ma se ed in quanto l'altro genitore non abbia mezzi per provvedervi - Cass. n. 3402/1995 che s'intende ribadire.

Laddove avesse inquadrato la fattispecie nel paradigma dell'articolo 148 c.c., ammettendo altresì l'ammissibilità dell'azione in via ordinaria anziché in via monitoria secondo il rito ivi prescritto, la decisione impugnata comunque risulterebbe ineccepibile sul piano giuridico ed insindacabile nel merito. La Corte di merito ha verificato se i genitori del minore, ex lege obbligati al suo mantenimento, fossero in condizione di provvedervi. E rilevato, su questa corretta premessa, che potessero entrambi assolvere al loro obbligo, e comunque che l'attrice inspiegabilmente non aveva assunto iniziative nei confronti del padre del minore, omettendo di pretendere che assolvesse al suo obbligo primario di provvedere al mantenimento del figlio, ha escluso che ella potesse chiamare al concorso i nonni paterni, essendo in grado di assolvere ella stessa, in prima persona, al suo personale dovere nei confronti del figlio. Non vi erano perciò i presupposti per l'azione esperita.

La conclusione, argomentata con motivazione esaustiva e puntuale, è imunitný da errore.

Neppure si presta a critica, ove la motivazione si riferisse al diritto agli alimenti previsto dall'articolo 433 c.c., siccome tale diritto è legato alla prova dello stato di bisogno e dell'impossibilità da parte dell'alimentando di provvedere in tutto o in parte al proprio sostentamento mediante l'esplicazione di attività lavorativa. è in grado di trovare un'occupazione confacente alle proprie attitudini ed alle proprie condizioni sociali, nulla può pretendere dai soggetti indicati nell'articolo 433 c.c. Nell'ordine prescritto sarebbero seguiti gli ascendenti prossimi, ma anche in questo caso, secondo il disposto dell'articolo 433 c.c., comma 1, n. 3, in via succedanea, e sostitutiva solo se i genitori non fossero stati in condizione di adempiere al loro personale e diretto obbligo, circostanza esclusa con valutazione di merito, adeguatamente motivata e perciò insindacabile.“

[13] Podľa odpovede EFSA na ďalšie vyšetrovania ombudsmana: sťažovateľka musela poskytnúť „dokumentáciu preukazujúcu, že matka ako dospelá osoba, ktorá v minulosti pracovala, nie je schopná vyživovať svojho syna, a to nielen preto, že nemá príjem, ale preto, že nie je schopná pracovať z konkrétneho dôvodu. Iba takáto nespôsobilosť by mohla založiť právnu povinnosť a stále je to potrebné preukázať. Dokumentom od advokáta alebo súdneho orgánu, v ktorom sa to vysvetľuje, sa stanoví takáto právna povinnosť [sťažovateľa vyživovať svojho vnuka].“

[14] Pozri bod 16 návrhu priateľského riešenia.