1.  Zhrnutie

Ombudsmanka sa snaží dosiahnuť hmatateľné zlepšenia pre sťažovateľov a verejnosť v administratíve EÚ. V oblasti prístupu verejnosti k dokumentom EÚ tak robí zabezpečením lepšieho prístupu pre žiadateľov, ale aj tým, že pomáha administratíve EÚ zlepšiť jej postupy, zabezpečiť väčšiu proaktívnu transparentnosť a v plnej miere sa zodpovedať verejnosti.

Počet sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom sa v posledných rokoch výrazne zvýšil: z priemerne 45 sťažností ročne od roku 2014 do roku 2016 na priemerne 83 sťažností ročne v období rokov 2017 až 2020 na priemerne 129 sťažností v rokoch 2021 až 2023. Celkovo sa 26 % všetkých vyšetrovaní, ktoré ombudsmanka začala za posledné tri roky, týkalo spôsobu, akým inštitúcie EÚ vybavovali žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom.

Rozhodnutie verejnosti častejšie sa obracať na ombudsmana so žiadosťou o nápravu je pozitívnym vývojom. Môže to byť spôsobené zvýšenou informovanosťou o úlohe ombudsmana, častejšími problémami žiadateľov s administratívou EÚ, rýchlejším vybavovaním prípadov ombudsmanom v tejto oblasti alebo kombináciou týchto a iných faktorov.

Hoci sa počet sťažností zvýšil, úrad ombudsmana sa naďalej zaoberal sťažnosťami týkajúcimi sa prístupu verejnosti oveľa rýchlejšie. Priemerný čas na dosiahnutie výsledku zostal za posledné tri roky stabilný, pričom bol trikrát rýchlejší ako pred zavedením zrýchleného postupu (v období 2021 – 2023: 83 pracovných dní, v roku 2016: 255 pracovných dní).

Intervencia ombudsmana viedla vo väčšine prípadov k užitočnému výsledku pre sťažovateľa. Väčšina vyšetrovaní bola uzavretá ako urovnaná (mnohé po oneskorení inštitúcie pri prijímaní konečného rozhodnutia o žiadosti) alebo ombudsman predložil návrh riešenia, ktorý inštitúcia akceptovala, čo viedlo k širšiemu prístupu verejnosti.

Úrad ombudsmana konzultoval s jednotlivcami a organizáciami, ktoré podali sťažnosti po tom, ako mali ťažkosti s prístupom k dokumentom EÚ. Respondenti boli vo všeobecnosti spokojní so skúsenosťami a uviedli, že je pravdepodobné, že sa obrátia na ombudsmana nabudúce, keď budú nespokojní s výsledkom žiadosti verejnosti o prístup. Ocenili najmä to, že ombudsman poskytuje objektívne posúdenie pozície inštitúcie.

Okrem záverov o jednotlivých sťažnostiach sa ombudsmanka v rokoch 2021 až 2023 zaoberala strategickými a systémovými otázkami v administratíve EÚ. Cieľom tejto práce bolo zabezpečiť súlad s nariadením č. 1049/2001 a so zásadami dobrej správy vecí verejných zvyšovaním informovanosti, poskytovaním usmernení a zlepšovaním všeobecných postupov. Ombudsmanka napríklad zistila, že systémové a výrazné oneskorenia pri spracúvaní žiadostí Komisie o prístup verejnosti k dokumentom predstavujú nesprávny úradný postup. Ombudsmanka požiadala Komisiu, aby túto situáciu prioritne napravila, a vec predložila Európskemu parlamentu. Úrad bude naďalej monitorovať tento problém, ktorý podľa zainteresovaných strán, s ktorými sa konzultovalo, a podľa nedávnych sťažností zrejme pretrváva.

Ombudsmanka takisto poskytla verejnosti a inštitúciám EÚ usmernenia týkajúce sa práva na prístup k dokumentom EÚ. Materiál je k dispozícii na webovom sídle ombudsmanky a obsahuje príručku s otázkami a odpoveďami vo všetkých jazykoch EÚ, podrobnejší zdroj pre odborníkov a stručnú príručku pre administratívu EÚ o politikách a postupoch.

2. Prehľad: Prístup verejnosti k dokumentom a zrýchlený postup

a. Úloha hospodárskeho subjektu v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom EÚ

Právo verejnosti na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ je stanovené v zmluvách EÚ a Charte základných práv.[1] Zohráva kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní transparentného fungovania inštitúcií EÚ, čím sa posilňuje legitímnosť EÚ a dôvera verejnosti v EÚ. Všeobecné pravidlá, ktorými sa toto právo vykonáva, sú stanovené v právnych predpisoch EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom (nariadenie č. 1049/2001).[2] V prípade, že inštitúcia EÚ odmietne poskytnúť prístup verejnosti ku konkrétnemu dokumentu, osoby žiadajúce o prístup majú k dispozícii dva prostriedky nápravy. Žiadatelia môžu vec predložiť Súdnemu dvoru EÚ alebo sa obrátiť na európskeho ombudsmana.

Osoby žiadajúce o prístup verejnosti k dokumentom sa zvyčajne spoliehajú na rýchle sprístupnenie, aby mohli dokumenty použiť na zamýšľaný účel. Žiadatelia preto očakávajú, že ich žiadosť o prístup bude vybavená rýchlo. Platí to najmä pre organizácie občianskej spoločnosti, podniky a občanov, ktorí sa chcú zapojiť do rozhodovacieho procesu EÚ, a pre novinárov a výskumných pracovníkov, ktorí môžu mať záujem kontrolovať administratívu EÚ.

Ak prístup nie je rýchly, dokumenty môžu stratiť svoju užitočnosť. Európsky ombudsman sústavne tvrdí, že oneskorený prístup je zamietnutý.

b. Ako európsky ombudsman rieši prípady týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom EÚ

Vychádzajúc zo zásady, o ktorú sa opierajú pravidlá EÚ o prístupe verejnosti, že žiadosti by sa mali vybavovať rýchlo, sa ombudsmanka neustále snaží zabezpečiť, aby sa jej úrad týmito sťažnosťami zaoberal čo najrýchlejšie. Preto zaviedla zrýchlený postup vybavovania sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti. Po 5-mesačnom skúšobnom období ombudsmanka vo februári 2018 formálne začala tzv. zrýchlený postup pre sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom.

Po prijatí sťažnosti týkajúcej sa zamietnutia prístupu verejnosti k dokumentom ju úrad ombudsmana zaregistruje a preskúma, či je možné začať vyšetrovanie. Závisí to od viacerých faktorov vrátane toho, či je sťažnosť prípustná [3] alebo či ombudsman zistí dôvody na začatie vyšetrovania [4].

Ak sa začatie vyšetrovania javí ako opodstatnené, úrad vykoná aj prvé interné posúdenie s cieľom rozhodnúť, či sťažnosť možno riešiť v rámci zrýchleného postupu. To je zvyčajne prípad, keď je konečné stanovisko dotknutej inštitúcie známe, inými slovami, keď existuje výslovné konečné rozhodnutie o odmietnutí poskytnúť prístup verejnosti (výslovné „potvrdzujúce rozhodnutie“). Zrýchlený postup sa zvyčajne nepoužíva v prípadoch, keď i) sťažovateľ namieta, že neexistuje žiadny dokument, ii) sú potrebné ďalšie objasnenia predtým, ako vyšetrovací tím ombudsmana môže nahliadnuť do predmetných dokumentov, alebo iii) dotknutá inštitúcia ešte neprijala svoje konečné stanovisko (ak lehota na opakovanú odpoveď uplynula, a preto existuje implicitné zamietavé rozhodnutie). Ombudsman sa v každom prípade snaží čo najrýchlejšie vyriešiť všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom.

Prípad sa potom pridelí vyšetrovaciemu úradníkovi a prijme sa formálne rozhodnutie o tom, či je možné začať vyšetrovanie. Cieľom úradu pre takéto „rozhodnutia o prípustnosti“ je 30 kalendárnych dní. Ak sa však prípad rieši v rámci zrýchleného postupu, cieľom je 5 pracovných dní od registrácie sťažnosti.

Po začatí vyšetrovania v rámci zrýchleného postupu úrad podnikne niekoľko vyšetrovacích krokov. Začína sa rýchlym nahliadnutím do predmetných dokumentov, vyžiadaním si odpovede od príslušnej inštitúcie a v určitých prípadoch stretnutím. Ombudsmanka uzavrela s inštitúciami EÚ dohody, ktoré jej umožňujú rýchly prístup k dokumentom (do 5 pracovných dní od začatia vyšetrovania) a k prípadným dodatočným pripomienkam inštitúcií (do 15 pracovných dní).

Vyšetrovací tím ombudsmana potom nahliadne do predmetných dokumentov a môže sa ďalej poradiť s inštitúciou EÚ. Cieľom je čo najrýchlejšie vykonať „posúdenie“. Ak sa prípad rieši v rámci zrýchleného postupu, cieľom na dokončenie posúdenia je do 40 pracovných dní od registrácie sťažnosti.

Z posúdenia môže vyplynúť, že existuje priestor na dosiahnutie rýchleho riešenia. Na tento účel môže ombudsman navrhnúť, aby inštitúcia sprístupnila dokumenty (ich časti).

Ak ombudsmanka zistí, že inštitúcia EÚ nemala odmietnuť prístup, môže formálne konštatovať nesprávny úradný postup a odporučiť, aby inštitúcia udelila (zvýšený) prístup k predmetným dokumentom.

Ombudsman by tiež mohol dospieť k záveru, že rozhodnutie inštitúcie EÚ zamietnuť prístup bolo odôvodnené vzhľadom na jednu alebo viacero výnimiek [5] stanovených v pravidlách EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom, a uzavrieť prípad so zistením, že nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu.

3. Preskúmanie výkonnosti

Tento oddiel obsahuje štatistiky o vybavovaní všetkých sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom v období od 1. januára 2021 do 31. decembra 2023 vrátane tých, ktoré sa riešia v rámci zrýchleného postupu.

Predchádzajúce preskúmanie sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti a uplatňovania zrýchleného postupu v období od 1. septembra 2017 do 31. augusta 2020 bolo uverejnené vo februári 2021.[6]

a. Počet sťažností

V rokoch 2021 až 2023 bolo ombudsmanke doručených 386 sťažností v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom. To predstavuje 16 % všetkých sťažností v rámci mandátu počas tohto obdobia.

Počet sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom sa v posledných rokoch výrazne zvýšil: z priemerne 45 sťažností ročne od roku 2014 do roku 2016 na priemerne 83 sťažností ročne v období rokov 2017 až 2020 na priemerne 129 sťažností v rokoch 2021 až 2023.

V nasledujúcich tabuľkách je uvedené ročné rozdelenie.

*Zavedený postup FT

b. Ktoré inštitúcie boli dotknuté?

Väčšina sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom prijatých v rokoch 2021 až 2023 bola podaná proti Európskej komisii, ktorá je najväčšou inštitúciou EÚ a dostáva zďaleka najvyšší počet žiadostí o prístup. Zostávajúce sťažnosti sa týkali širokej škály iných inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ, najmä Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) a Európskej agentúry pre lieky (EMA), ako aj Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), Európskeho parlamentu a Rady EÚ.

*Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov, Európsky orgán pre bezpečnosť letectva, Európsky hospodársky a sociálny výbor, Agentúra Európskej únie pre spoluprácu regulačných orgánov v oblasti energetiky, Satelitné stredisko Európskej únie, Agentúra Európskej únie pre azyl, Európska rada, Európsky orgán pre bankovníctvo, Európske stredisko pre rozvoj odborného vzdelávania, Európsky výbor regiónov, Európska výkonná agentúra pre zdravie a digitalizáciu, Výkonná agentúra pre Európsku radu pre inováciu a MSP, Európsky úrad pre výber pracovníkov, Európska námorná bezpečnostná agentúra, Európska výkonná agentúra pre výskum, Agentúra Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach, Jednotná rada pre riešenie krízových situácií.

Kto sú sťažovatelia?

d. Počet vyšetrovaní

V rokoch 2021 až 2023 ombudsmanka začala vyšetrovanie 277 sťažností v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom [7] Celkovo sa 26 % všetkých vyšetrovaní, ktoré ombudsmanka začala v rokoch 2021 až 2023, týkalo spôsobu, akým inštitúcie EÚ vybavovali žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom.

Priemerný čas spracovania

Priemerný čas potrebný na spracovanie sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti sa v priebehu rokov výrazne skrátil. Tri kľúčové fázy vybavovania sťažností sú rýchlejšie od zavedenia zrýchleného postupu: prijatie rozhodnutia o prípustnosti, prijatie posúdenia (relevantného pre vyšetrovanie) a uzavretie prípadu.

Priemerný čas na rozhodnutia o prípustnosti všetkých sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom je v súčasnosti viac ako trikrát kratší ako pred zavedením zrýchleného postupu (v roku 2023: 9 pracovných dní, v roku 2016: 34 pracovných dní).

V období 2021 – 2023 bol priemerný čas od registrácie do konečného uzavretia prípadu pre všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom 69 pracovných dní. V nasledujúcich tabuľkách je uvedené ročné rozdelenie.

Tento graf sa týka všetkých sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom (neprípustné, žiadne dôvody, otázky).

V prípade sťažností prijatých v roku 2022 boli všetky okrem jednej uzavreté, zatiaľ čo v prípade sťažností prijatých v roku 2023 bolo 116 uzavretých (69 %). Zostávajúce prípady boli v čase tohto preskúmania stále otvorené.

Pokiaľ ide len o vyšetrovania, ombudsmanka ich po dokončení posúdenia poskytne dotknutej inštitúcii EÚ. Môže sa to uskutočniť prostredníctvom predbežného posúdenia, návrhu riešenia, odporúčania alebo rozhodnutia o uzavretí prípadu. Priemerný čas na dokončenie posúdenia bol viac ako trikrát kratší ako v minulosti (v období 2021 – 2023: 83 pracovných dní, v roku 2016: 255 pracovných dní).

Pokiaľ ide o vyšetrovania v roku 2023, posúdenie bolo dokončené v 77 prípadoch (66 %). Posúdenie v zostávajúcich prípadoch v čase tohto preskúmania stále prebiehalo.

f. Rýchle vyhľadávanie

V rokoch 2021 až 2023 sa ombudsmanka zaoberala 70 sťažnosťami v rámci zrýchleného postupu.[8] Hoci sa počet prípadov týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom výrazne zvyšuje, podiel zrýchlených prípadov sa znížil. Celkovo bolo 25 % sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti označených ako zrýchlené konanie (v porovnaní so 47 % v predchádzajúcom preskúmaní, hoci ombudsman mal v tom čase širšie vymedzenie prípadov zrýchleného konania).

Na základe skúseností úradu so zrýchleným postupom a preskúmaním vykonaným v roku 2020 sa ukázalo, že na to, aby bolo možné primerane riešiť prípad prostredníctvom zrýchleného postupu, musí byť konečné stanovisko dotknutej inštitúcie známe. Hlavným dôvodom je, že ombudsman sa ako mechanizmus nápravy snaží v prvom rade overiť, či bolo rozhodnutie o zamietnutí prístupu verejnosti odôvodnené.

V mnohých prípadoch, na ktoré bola ombudsmanka upozornená v období 2021 až 2023, však dotknutá inštitúcia v čase podania sťažnosti ešte neprijala výslovné potvrdzujúce rozhodnutie. Ombudsman teda pri začatí vyšetrovania nemohol preskúmať konečné stanovisko inštitúcie spolu so spornými dokumentmi. Tieto prípady sa preto nemohli riešiť prostredníctvom zrýchleného postupu. Týkalo sa to najmä prípadov týkajúcich sa Európskej komisie, ktoré sú zďaleka najpočetnejšie a dostali sa k ombudsmanovi. Ombudsmanka monitorovala problém oneskorení a uskutočnila vyšetrovanie z vlastnej iniciatívy, ktoré viedlo k niekoľkým odporúčaniam, v ktorých požiadala Komisiu, aby tento problém urýchlene riešila (podrobnejšie informácie sú uvedené ďalej).

Ombudsman bol schopný splniť cieľ prípustnosti, ktorým je začatie vyšetrovania do piatich pracovných dní, vo väčšine všetkých prípadov. Počas referenčného obdobia bol priemerný čas potrebný na rozhodnutie o prípustnosti sťažnosti štyri pracovné dni.

Pokiaľ ide o posúdenie, v 27 % zrýchlených vyšetrovaní bolo posúdenie ombudsmanky vydané v orientačnom harmonograme 40 pracovných dní. V 47 % všetkých vyšetrovaní bolo posúdenie vydané do 60 pracovných dní. Celkovo bol priemerný čas na prijatie pozície 83 pracovných dní. Z toho vyplýva, že je naďalej náročné dodržať harmonogram 40 pracovných dní pre sťažnosti v rámci systému Fast-Track.

Väčšina vyšetrovaní v rámci zrýchleného postupu bola uzavretá so zistením, že nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu, alebo bola urovnaná po zásahu ombudsmana. V približne 43 % zrýchlených vyšetrovaní, pri ktorých bolo posúdenie dokončené v čase vypracovania tejto správy, ombudsmanka predložila návrh riešenia a/alebo odporúčanie a/alebo návrh na zlepšenie (ďalšie podrobnosti o výsledku sú uvedené ďalej).

g. Výsledok

V rokoch 2021 až 2023 ombudsmanka vydala odporúčania v 11 prípadoch, návrhy riešení v 33 prípadoch a návrhy na zlepšenie [9] v 17 prípadoch. Pokiaľ ide o súlad, v šiestich prípadoch bolo odporúčanie prijaté inštitúciou, v štyroch prípadoch bolo zamietnuté a v prípade jedného odporúčania ešte nebola doručená odpoveď. Pokiaľ ide o návrhy riešení, v 17 prípadoch sa dosiahlo riešenie, 10 návrhov bolo zamietnutých a v šiestich prípadoch ešte nebola doručená odpoveď. Pokiaľ ide o návrhy na zlepšenie, 11 z nich bolo prijatých, dva boli zamietnuté a na štyri ešte treba odpovedať.

Relevantná práca v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom

Okrem záverov o jednotlivých sťažnostiach sa ombudsmanka v rokoch 2021 až 2023 usilovala riešiť aj strategické a systémové otázky. Cieľom tejto práce bolo zabezpečiť súlad s nariadením č. 1049/2001 a so zásadami dobrej správy vecí verejných zvyšovaním informovanosti, poskytovaním usmernení a zlepšovaním všeobecných postupov. V nasledujúcom oddiele sa zdôrazňujú niektoré prípady verejného významu, ktorými sa ombudsman zaoberal počas tohto obdobia. Niektoré z nich boli založené na sťažnosti, niektoré úrad otvoril z vlastnej iniciatívy.

Ombudsmanka vydala praktické odporúčania týkajúce sa zaznamenávania textových a okamžitých správ a ich zverejňovania.

Ombudsmanka uskutočnila strategickú iniciatívu o tom, ako inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ zaznamenávajú textové a okamžité správy, ktoré zamestnanci posielajú/prijímajú v rámci svojej odbornej spôsobilosti. Iniciatíva prišla po tom, ako jej boli doručené sťažnosti v súvislosti so žiadosťami o prístup verejnosti k textovým správam [10]. Na základe zhromaždených informácií ombudsmanka identifikovala osvedčené postupy, ktoré môžu usmerňovať administratívu EÚ pri riešení tohto problému v budúcnosti. Ombudsmanka poskytla tieto „praktické odporúčania“ všetkým inštitúciám, orgánom a agentúram EÚ a uverejnila ich aj na svojom webovom sídle [11].

Ombudsmanka objasnila, že to, či bol dokument zaregistrovaný v systéme správy dokumentov inštitúcie, nie je v súvislosti so žiadosťami verejnosti o prístup relevantné.

Ombudsmanka sa zaoberala rôznymi sťažnosťami, v ktorých Európska komisia riadne nevyhľadala konkrétne e-maily alebo textové správy, ku ktorým príslušný sťažovateľ požiadal o prístup verejnosti. Komisia v týchto veciach zastávala názor, že len dokumenty, ktoré sú zaregistrované v jej systéme správy dokumentov, predstavujú „dokumenty“ v zmysle nariadenia č. 1049/2001. Komisia však zaznamenáva len také dokumenty, o ktorých sa domnieva, že spĺňajú jej kritériá na zaznamenávanie.

Ombudsmanka objasnila, že pokiaľ ide o otázku, či je možné poskytnúť prístup verejnosti ku konkrétnemu dokumentu, nie je dôležité, či bol tento dokument zaznamenaný v systéme správy dokumentov inštitúcie. Dôležité je skôr obsah dokumentu a to, či sa vzťahuje alebo nevzťahuje na „politiky, činnosti a rozhodnutia“, za ktoré je inštitúcia zodpovedná [12].

Oneskorenia pri spracúvaní žiadostí Európskej komisie o prístup verejnosti k dokumentom

Opakujúcou sa témou, na ktorú bola ombudsmanka upozornená, boli oneskorenia, ktoré vznikli inštitúciám EÚ pri spracúvaní žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, najmä Európskej komisii.

V sťažnostiach adresovaných ombudsmanovi sa uvádzalo, že Komisia často nedodržala lehoty na odpoveď na žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom. Ombudsmanka preto začala vyšetrovanie z vlastného podnetu s Komisiou s cieľom overiť, či ide o systémový problém. Vyšetrovanie ukázalo, že Komisia nedodržala stanovené lehoty pri vybavovaní žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom v značnom počte prípadov. Okrem toho oneskorenia, ku ktorým došlo, boli pomerne významné, konkrétne vo fáze preskúmania (pri vybavovaní „opakovaných žiadostí“). Situácia sa v období 2021 – 2023 zhoršila, pričom ombudsmanovi sa dostalo čoraz viac prípadov s „oneskorením“[13].

Ombudsmanka zistila, že systémové a výrazné oneskorenia pri spracúvaní žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom zo strany Komisie predstavujú nesprávny úradný postup. Požiadala Komisiu, aby túto situáciu prioritne napravila. Predložila aj osobitnú správu Európskemu parlamentu.[14] V marci 2024 Parlament hlasoval s veľkou podporou o uznesení na podporu zistení ombudsmanky.[15]

Intervencia ombudsmanky priniesla zlepšenie spôsobu, akým Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA) vybavuje žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom.

V nadväznosti na vyšetrovanie ombudsmanky úrad EFSA súhlasil so zmenou svojich pravidiel a postupov s cieľom zabezpečiť rýchlejšie spracovanie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom.

Vec sa týkala žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa olova v munícii. EFSA vybaveniu žiadosti trvalo viac ako sedem mesiacov a pri viacerých príležitostiach predĺžil lehotu. Sťažovateľ preto nemohol použiť dokumenty pri príprave príspevku do verejnej konzultácie organizovanej inou agentúrou EÚ. Ombudsmanka v tomto prípade zistila nesprávny úradný postup a predložila EFSA odporúčania.

Úrad EFSA reagoval na odporúčania ombudsmanky kladne. Zrevidovala svoje rozhodnutie o prístupe verejnosti k dokumentom a prisľúbila, že zlepší komunikáciu so žiadateľmi [16].

Ombudsmanka zistila problémy s postupmi agentúry Frontex pri vybavovaní žiadostí o prístup, ktoré považuje za nepresné alebo ktoré sa týkajú mnohých alebo veľkých dokumentov.

V tomto prípade ombudsmanka spochybnila postupy agentúry Frontex pri vybavovaní žiadostí o prístup, ktoré považuje za nedostatočne jasné alebo ktoré sa týkajú mnohých alebo veľkých dokumentov. Konkrétne, ak agentúra Frontex zistí, že žiadosť je taká zložitá, že musí hľadať „priateľské riešenie“ s osobou, ktorá žiada o prístup, „odmieta“ registráciu žiadosti, a tým bráni začatiu plynutia zákonných lehôt. Ak agentúra Frontex zistí, že registrovaná žiadosť o prístup je pri bližšom pohľade taká nepresná, že dokument (dokumenty) nie je možné identifikovať, domnieva sa, že môže pozastaviť zákonné lehoty na objasnenie rozsahu žiadosti.

Ombudsmanka sa domnievala, že postupy agentúry Frontex predstavujú nesprávny úradný postup, a odporučila, aby ich zastavila. Keďže agentúra Frontex toto odporúčanie neprijala, ombudsmanka trvala na zistení nesprávneho úradného postupu. Nesúhlasila so stanoviskom agentúry Frontex, že tieto postupy sú prospešné pre žiadateľov. Naopak, nemôže byť prospešné, ak si orgán EÚ jednostranne dovolí odložiť alebo pozastaviť uplatniteľné zákonné lehoty.[17]

Ombudsmanka požiadala Európsku agentúru pre lieky (EMA), aby zmenila svoj súčasný postup čakania na žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom

Agentúra EMA zaviedla určité postupy pri vybavovaní žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom s cieľom zvládnuť výzvy po dvoch bezprecedentných udalostiach, konkrétne po strate zamestnancov v dôsledku premiestnenia z Londýna do Amsterdamu po brexite a pandémii COVID-19. Tieto postupy spočívajú v tom, že i) agentúra EMA odkladá vybavovanie určitých žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom tak, že ich umiestni do radu v poradí, v akom ich agentúra EMA dostane; ii) agentúra EMA obmedzuje počet dokumentov, ktoré môžu žiadatelia požadovať na jednu žiadosť, ako aj počet žiadostí, ktoré jednotliví žiadatelia môžu mať v danom čase v rade.

Pokiaľ ide o prvý postup, ombudsmanka to nepovažovala za dobrú správu vecí verejných a za postup, ktorý nie je v súlade so zásadou podľa nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorej sa žiadosti o prístup vybavujú „bezodkladne“. Pokiaľ ide o druhý postup, ombudsman dospel k záveru, že ide o nesprávny úradný postup vzhľadom na to, čo sa zdalo byť svojvoľné.

V čase vypracovania tejto správy ešte nebola doručená odpoveď agentúry EMA na zistenia ombudsmanky. EMA však už naznačila, že podniká kroky na postupné ukončenie prvého postupu „chronologického radu“[18].

Ombudsmanka uverejnila všeobecné usmernenia o práve verejnosti na prístup k dokumentom

Ako vyplýva z tejto správy, sťažnosti týkajúce sa nedostatočnej transparentnosti predstavujú najvyšší podiel prípadov, ktorými sa ombudsman zaoberal. S cieľom poskytnúť usmernenia verejnosti a inštitúciám EÚ ombudsmanka pripravila niekoľko online zdrojov o správnom prístupe k dokumentom EÚ. Patria medzi ne „príručka k otázkam a odpovediam“ vo všetkých jazykoch EÚ, podrobnejší zdroj pre odborníkov a stručná príručka pre administratívu EÚ o politikách a postupoch [19].

4.  Názory zainteresovaných strán

V súvislosti s preskúmaním svojej výkonnosti pri riešení sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom úrad ombudsmana konzultoval s viacerými zainteresovanými stranami s cieľom získať spätnú väzbu. Týkalo sa to tak sťažovateľov (z občianskej spoločnosti, akademickej obce a médií), ako aj Komisie ako hlavnej dotknutej inštitúcie.

a. Spätná väzba

Celkové skúsenosti

Osoby, s ktorými sa konzultovalo, mali vo všeobecnosti pozitívne skúsenosti s ombudsmanom. Takisto sa domnievali, že komunikácia s úradom ombudsmana je účinná a užitočná, čo im umožňuje sledovať tento proces.

Webová stránka a formulár sťažnosti

Respondenti ocenili zlepšenia vykonané na webovom sídle ombudsmana a možnosť monitorovať pokrok pri vybavovaní ich sťažností. Respondenti takisto uviedli, že na vyhľadávanie minulých prípadov využívajú webové sídlo ombudsmanky. Mnohí ešte nevedeli, že ombudsmanka uverejnila aj všeobecné usmernenia týkajúce sa práva na prístup k dokumentom.

Väčšina sa domnievala, že podanie sťažnosti je jednoduché.

Výsledok

Sťažnosti ombudsmanovi v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom sa považovali za menej rizikovú a rýchlejšiu alternatívu k súdnym sporom a mohli by sa použiť v prípadoch, v ktorých bol úspech neistý. Týkalo sa to najmä sťažovateľov, ktorí nemali finančné prostriedky na začatie súdneho konania.

V prípade niektorých respondentov, aj keď výsledok nebol pozitívny, pokiaľ ide o získanie širšieho prístupu, oceňujú, že ombudsman poskytuje objektívne posúdenie pozície inštitúcie. Niektorí uviedli, že keď ombudsmanka uzavrie svoje vyšetrovanie zistením nesprávneho úradného postupu, potvrdzuje to, že ich sťažnosť bola oprávnená.

Mnohí respondenti mali vážny problém s oneskorením pri získavaní prístupu k dokumentom. Keď sa sťažovatelia obracajú na ombudsmana, dotknutej inštitúcii už často došlo k značnému oneskoreniu pri vybavovaní ich žiadosti o prístup. Aj keby sa širší prístup získal po zásahu ombudsmana, v tom čase by požadovaný dokument už nemusel byť užitočný. Niektorí uviedli, že niekedy odzrkadľujú, či platnosť dokumentov uplynie do konca procesu. Ak áno, mohlo by ich to v prvom rade odradiť od podania sťažnosti. Iní však prichádzajú k ombudsmanovi nielen preto, aby získali prístup, ale aj preto, aby signalizovali problém (napríklad oneskorenia) a snažili sa zlepšiť postupy do budúcnosti.

Rýchly postup

Respondenti vedeli o zrýchlenom postupe a ocenili rýchle začatie vyšetrovania a zjednodušený proces. Po začatí vyšetrovania však môže byť proces ešte zdĺhavý. Niektorí respondenti poznamenali, že ombudsman často udeľuje inštitúciám predĺženie termínov, aj keď už došlo k oneskoreniam. Ak došlo k oneskoreniam, respondenti oceňujú, že dostávajú aktualizácie čo najčastejšie. Stále pretrvávala určitá neistota, pokiaľ ide o to, či sa postup vzťahuje na všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom.

Pravdepodobnosť návratu

Celkovo respondenti uviedli, že je pravdepodobné, že sa obrátia na ombudsmana nabudúce, keď budú nespokojní s výsledkom žiadosti o prístup verejnosti.

Spätná väzba od Európskej komisie

Komisia zdôraznila, že za posledné tri roky vo všeobecnosti dodržala lehoty zrýchleného konania pri vyšetrovaniach, ktoré nasledovali po prijatí potvrdzujúceho rozhodnutia Komisiou. V týchto prípadoch mohla Komisia poskytnúť ombudsmanovi požadované dokumenty a odpovedať na otázky ombudsmana týkajúce sa stanoviska Komisie, ako sa uvádza v odpovedi na opakovanú žiadosť.

V prípadoch, keď Komisia ešte neprijala výslovné potvrdzujúce rozhodnutie, je zasielanie dokumentov a odpovedí ombudsmanovi zložitejšie, keďže dokumenty Komisia stále posudzuje a hrozí, že stanovisko bude v tom čase neúplné. 

Prvky, ktoré by sa mohli zlepšiť

Medzi prvky, ktoré respondenti označili za oblasti, v ktorých je potrebné zlepšiť vybavovanie prípadov týkajúcich sa prístupu verejnosti ombudsmankou, patrili:

• malé úpravy formulára na predkladanie sťažností ombudsmanovi, najmä s cieľom objasniť potrebné prílohy;
• viac informačných zdrojov s judikatúrou, čo by pomohlo pri príprave opakovaných žiadostí;
• jasnejšie informácie o tom, kedy sa uplatňuje zrýchlený postup;
• viac informácií o očakávanom harmonograme dokončenia vyšetrovania, napríklad o tom, aké sú vo všeobecnosti lehoty pre inštitúcie na poskytnutie odpovedí ombudsmanovi;
• prípadné stretnutia alebo telefonické hovory so sťažovateľom s cieľom ústne si vypočuť ich vecné argumenty;
• povzbudenie ombudsmana adresované inštitúciám, aby mali viac osobných kontaktov so žiadateľmi, aby bolo možné objasniť žiadosti verejnosti o prístup.

b. Riešenie návrhov z predchádzajúceho preskúmania

Ombudsmanka sa zaoberala aj návrhmi, ktoré predložili zainteresované strany v súvislosti s predchádzajúcim preskúmaním.

Ombudsmanka zlepšila postup pre sťažovateľov pri predkladaní a sledovaní sťažností. Sťažovatelia teraz môžu sledovať stav svojej sťažnosti na webovom sídle ombudsmana. Zahŕňa to podrobnú časovú líniu, ku ktorej možno získať prístup prostredníctvom účtu sťažovateľa, a menej podrobnú časovú líniu, ktorá je verejne viditeľná. Plánujú sa aj zlepšenia s cieľom zjednodušiť online formulár sťažnosti.

Ombudsmanka tiež pripravila a uverejnila na svojom webovom sídle usmernenia o práve verejnosti na prístup k dokumentom.

5. Záver

V posledných rokoch sa počet sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom takmer zdvojnásobil. Zároveň sa po zavedení zrýchleného postupu zjednodušilo vybavovanie sťažností v tejto oblasti. Zvýšená efektívnosť úradu je vo všeobecnosti pozoruhodná v súvislosti so sťažnosťami týkajúcimi sa prístupu verejnosti.

V rokoch 2021 – 2023 bol priemerný čas spracovania všetkých sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti od registrácie až po uzavretie prípadu 69 pracovných dní. V prípade žiadostí o prístup verejnosti je priemerný čas na dosiahnutie výsledku 83 pracovných dní.

Dodržiavanie harmonogramu 40 pracovných dní v prípadoch Fast-Track bolo výzvou. Tím bol posilnený s cieľom pomôcť riešiť oveľa vyšší počet prípadov prístupu verejnosti a tým pomôcť úradu splniť túto časovú os. Medzi ďalšie faktory, ktoré sťažujú dodržanie tohto harmonogramu, patrí v niektorých prípadoch potreba počkať na odpovede príslušných inštitúcií.

Vo všeobecnosti mali oneskorenia, s ktorými sa stretli iné inštitúcie pri riešení prípadov týkajúcich sa prístupu verejnosti, účinok presahovania na vybavovanie sťažností ombudsmanom. Po prvé, tieto prípady nebolo možné riešiť v rámci zrýchleného postupu. Po druhé, vyšetrovanie ombudsmanky muselo zostať otvorené až do skutočného poskytnutia odpovede. Ombudsmanka sa pokúsila pokročiť v tomto procese v čo najväčšej možnej miere, najmä prehliadkou dokumentov v prípade absencie konečného výslovného stanoviska inštitúcie k zverejneniu a následným navrhnutím riešení alebo výmenou predbežných názorov.

Ombudsman je naďalej odhodlaný dosiahnuť nielen výsledky včas, ale aj nájsť najlepšie možné riešenie pre sťažovateľa. Na základe tohto preskúmania bude ombudsman naďalej:

• zlepšiť a aktualizovať usmernenie o prístupe verejnosti k dokumentom dostupné na jej webovom sídle, keďže ide o cenný nástroj pre sťažovateľov a občanov vo všeobecnosti. Takisto zabezpečí, aby sa usmernenia ďalej šírili;
• naďalej podporovať rýchle vybavovanie vyšetrovaní týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom;
• naďalej zjednodušovala spôsob, akým verejnosť podáva sťažnosti ombudsmanovi (formulár sťažnosti),
• zabezpečiť, aby boli sťažovatelia dobre informovaní o rozsahu a stave svojich sťažností;
• pokračovať v spolupráci s inštitúciami s cieľom zabrániť oneskoreniam pri vybavovaní žiadostí o prístup verejnosti v súlade so zásadou, že „oneskorený prístup je prístup zamietnutý“;
• udržiavať otvorený dialóg o efektívnych a účinných pracovných metódach s inštitúciami EÚ.

 

[1] Článok 15 Zmluvy o fungovaní Európskej únie: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj a článok 42 Charty základných práv EÚ: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Nariadenie č. 1049/2001 sa vzťahuje priamo na Európsku komisiu, Radu EÚ a Európsky parlament. Nariadenie však uplatňujú aj iné inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ alebo prijali rozhodnutia, v ktorých sa stanovuje, ako ho uplatňujú.

[3] Aby boli sťažnosti prípustné, musia spĺňať určité podmienky stanovené v článku 2 štatútu ombudsmana. Patrí medzi ne okrem iného požiadavka podať opakovanú žiadosť o prístup k dokumentom príslušnej inštitúcii pred podaním sťažnosti.

[4] Článok 3 ods. 4 vykonávacích ustanovení ombudsmana. Ombudsman môže napríklad zistiť, že neexistujú dôvody na začatie vyšetrovania, pretože na riešenie sťažnosti je vhodnejší iný orgán.

[5] Podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001.

[6] Preskúmanie zrýchleného postupu ombudsmanky z 24. februára 2021, k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Zostávajúce sťažnosti boli buď neprípustné, alebo ombudsman nenašiel dostatočné dôvody na začatie vyšetrovania.

[8] 70 vyšetrovaní, ktoré sa riešili v rámci zrýchleného postupu, bolo založených na sťažnostiach prijatých od roku 2021 do roku 2023. V čase vypracúvania tejto správy osem zo 70 vyšetrovaní stále prebiehalo.

[9] V rozhodnutí o ukončení vyšetrovania môže ombudsman navrhnúť zlepšenia týkajúce sa problémov zistených v priebehu vyšetrovania. 

[10] Vec 1219/2020/MIG o tom, ako Európska rada riešila žiadosť o prístup verejnosti k správam založeným na mobilných telefónoch, ktoré údajne zaslal jej vtedajší predseda hlavám štátov a predsedom vlád: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 a vec 1316/2021/MIG o odmietnutí Európskej komisie poskytnúť prístup verejnosti k textovým správam, ktoré si vymieňali predsedníčka Komisie a výkonný riaditeľ farmaceutickej spoločnosti o nákupe vakcíny proti ochoreniu COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Ďalšie informácie nájdete v strategickej iniciatíve SI/4/2021/MIG o tom, ako inštitúcie, orgány, úrady a agentúry EÚ zaznamenávajú textové a okamžité správy odoslané/prijaté zamestnancami v rámci ich profesionálnej činnosti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Ďalšie informácie nájdete v prípade 1316/2021/MIG o odmietnutí Európskej komisie poskytnúť prístup verejnosti k textovým správam vymieňaným medzi predsedníčkou Komisie a výkonným riaditeľom farmaceutickej spoločnosti o nákupe vakcíny proti ochoreniu COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, v prípade 211/2022/TM o tom, ako Európska komisia riešila žiadosť o prístup verejnosti k e-mailom svojich zástupcov so sídlom v Grécku o migračnej situácii v dvoch hotspotoch: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 a v prípade 1378/2022/TM o tom, ako Európska komisia riešila žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa environmentálnej stratégie a právnych predpisov EÚ: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] V roku 2021 ombudsmanka začala 22 vyšetrovaní týkajúcich sa oneskorení Komisie pri vybavovaní žiadostí o prístup verejnosti, v roku 2022 35 vyšetrovaní a predovšetkým v roku 2023 ombudsmanka začala 75 takýchto vyšetrovaní.

[14] Viac informácií sa nachádza vo veci OI/2/2022/OAM týkajúcej sa času, ktorý Európska komisia potrebuje na vybavenie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Uznesenie Európskeho parlamentu zo 14. marca 2024 o čase, ktorý Európska komisia potrebuje na vybavenie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Viac informácií sa nachádza v prípade 2124/2021/MIG o tom, ako Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA) riešil žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa návrhu na obmedzenie používania olova v munícii: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Ďalšie informácie pozri vo veci OI/4/2022/PB o čase, ktorý Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) potrebuje na vybavenie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Viac informácií sa nachádza v prípade 2243/2022/SF o tom, ako Európska agentúra pre lieky (EMA) vybavuje žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa veľkého počtu dokumentov: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Pozri Prístup verejnosti k dokumentom EÚ a úloha európskeho ombudsmana: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.