1. Zhrnutie

Jednou zo zásad, o ktoré sa opierajú pravidlá EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom, je, že žiadosti by sa mali vybavovať rýchlo. Informácie sa môžu vyžadovať rýchlo a v prípade oneskorenia môžu stratiť svoj význam pre žiadateľa. Aj ombudsmanka chcela zabezpečiť, aby sa jej úrad zaoberal sťažnosťami v tejto oblasti čo najrýchlejšie. Vo februári 2018 preto zaviedla zrýchlený postup vybavovania sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti.

Po troch rokoch je cieľom tohto preskúmania posúdiť, ako postup funguje v praxi. Hlavné výsledky sú pozitívne: Úrad ombudsmana sa teraz zaoberá sťažnosťami týkajúcimi sa prístupu verejnosti oveľa rýchlejšie – priemerný čas na vybavovanie sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti je teraz o jednu tretinu dlhší ako pred zavedením postupu.

Je ťažké povedať, či tento rýchlejší proces viedol k zdvojnásobeniu sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti, ktoré ombudsman dostal počas tohto obdobia, ale v každom prípade ide o pozitívny vývoj.

Orientačný harmonogram 40 pracovných dní na to, aby ombudsmanka vykonala vecné posúdenie, je výzvou v dvoch tretinách prípadov zrýchleného postupu. Čiastočne to vyplýva z niekedy preťažených zdrojov a čiastočne z pomalých reakcií inštitúcií. Možno by bolo vhodné zvážiť, či by sa tento orientačný harmonogram nemal predĺžiť, aby sa sťažovateľom poskytla väčšia istota a aby sa zároveň zabránilo použitiu takéhoto predĺženia na urýchlenie ďalších oneskorení.

Úrad ombudsmana konzultoval aj s jednotlivcami a organizáciami, ktoré postup využili. Hoci boli respondenti vo všeobecnosti spokojní so skúsenosťami, požadovali aj väčšiu jasnosť, pokiaľ ide o to, čo možno očakávať počas spracúvania sťažností týkajúcich sa prístupu k dokumentom. Z toho vyplýva určitý zmätok, pokiaľ ide o to, čo sa považuje a čo sa nepovažuje za zrýchlenú sťažnosť v rámci širšej kategórie prípadov týkajúcich sa prístupu verejnosti, ktorými sa zaoberá ombudsman. Úrad by to mal ďalej zvážiť vrátane posúdenia toho, či by bolo lepšie jednoducho povedať, že ombudsman sa snaží riešiť všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom čo najrýchlejšie, a to na základe orientačného harmonogramu. Označenie nového postupu ako „rýchleho postupu“ mohlo úradu pomôcť zamerať sa na to, ako zefektívniť predchádzajúci postup, ale teraz, keď sa to už dosiahlo, už nemusí byť užitočné poskytnúť mu osobitné označenie.

Ombudsmanka sa už zaoberala niektorými otázkami identifikovanými v tomto preskúmaní: rozšíril sa tím zaoberajúci sa prípadmi prístupu verejnosti, pričom na webovom sídle sa teraz uvádzajú jasnejšie informácie o vybavovaní sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti. Vzhľadom na obavy, ktoré v tejto súvislosti vyjadrili zainteresované strany, môže byť teraz potrebné prijať definitívnejšie usmernenia o tom, kedy udeliť inštitúciám predĺženie termínov.

Súbežne s týmto zrýchleným preskúmaním ombudsmanka vykonáva vnútorný audit výsledku sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom. Dúfa, že o tom bude čoskoro informovať.

2. Prehľad

a. Súvislosti

Osoby žiadajúce o prístup verejnosti k dokumentom v držbe inštitúcie EÚ zvyčajne potrebujú tieto dokumenty čo najrýchlejšie, aby boli relevantné z hľadiska účelu, na ktorý ich zamýšľajú použiť. Očakávajú preto, že žiadosť bude vybavená rýchlo. Platí to pre novinárov, organizácie občianskej spoločnosti alebo občanov, ktorí sa chcú zapojiť do rozhodovacieho procesu EÚ. Podniky a výskumní pracovníci tiež hľadajú informácie relevantné pre ich prácu.

Ak prístup nie je rýchly, dokumenty môžu stratiť svoju užitočnosť. Európsky ombudsman neustále tvrdí, že oneskorený prístup môže byť zamietnutý.

Vychádzajúc zo zásady, o ktorú sa opierajú pravidlá EÚ o prístupe verejnosti ^[1], že žiadosti by sa mali vybavovať rýchlo, chcela ombudsmanka zabezpečiť, aby sa jej úrad týmito sťažnosťami zaoberal čo najrýchlejšie. Preto zaviedla zrýchlený postup vybavovania sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti. Po skúšobnom období, ktoré sa začalo v septembri 2017, ombudsmanka vo februári 2018 formálne začala tzv. zrýchlený postup pre sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom.

označenie „rýchle sledovanie“ (Fast-Track designation)

Ombudsman neoznačuje všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom ako „rýchle riešenie“. Sťažnosti riešené v rámci zrýchleného konania sa týkajú sťažností, v ktorých inštitúcia zamietla prístup verejnosti k dokumentu alebo v ktorých inštitúcia neodpovedala na žiadosť o prístup k dokumentom v stanovenej lehote, a teda implicitne zamietla prístup.

Ukázalo sa, že použitie zrýchleného postupu na riešenie iných prípadov prístupu verejnosti je zložité alebo zbytočné. Príklady zahŕňajú prípady, v ktorých nie je jasné, či požadované dokumenty existujú, alebo v ktorých sú potrebné ďalšie objasnenia predtým, ako vyšetrovací tím ombudsmana môže nahliadnuť do predmetných dokumentov. Ak je od začiatku jasné, že na dosiahnutie nápravy pre sťažovateľa môže byť potrebné vykonať podrobnejšie vyšetrovanie, zrýchlený postup sa nepoužije [2].

Z tohto preskúmania vyplynulo, že sťažovateľom nie je vždy jasné, ktoré prípady sa riešia zrýchleným postupom. Táto otázka sa bude riešiť.

c. Ako funguje zrýchlený postup

Po prijatí sťažnosti úrad ombudsmana sťažnosť zaregistruje a zašle potvrdenie o prijatí. Ombudsman by mal do piatich pracovných dní od registrácie prijať rozhodnutie o tom, či je možné začať vyšetrovanie v rámci zrýchleného postupu. Závisí to od viacerých faktorov vrátane toho, či je sťažnosť prípustná ^[3] alebo či ombudsman zistí dôvody na začatie vyšetrovania [4].

Po začatí vyšetrovania zahŕňa zrýchlený postup niekoľko vyšetrovacích krokov, počnúc včasnou kontrolou predmetných dokumentov a v určitých prípadoch stretnutím s príslušnou inštitúciou. Ombudsmanka uzavrela s inštitúciami EÚ dohody, ktoré jej umožňujú rýchly prístup k dokumentom na účely inšpekcie (do 5 pracovných dní od začatia vyšetrovania) a rýchle prijatie prípadných dodatočných pripomienok inštitúcií (do 15 pracovných dní).

Cieľom ombudsmana je dosiahnuť výsledok v prípadoch zrýchleného konania do 40 pracovných dní (od zaevidovania sťažnosti). Počas tohto obdobia vyšetrovací tím ombudsmana skontroluje predmetné dokumenty a môže sa ďalej poradiť s inštitúciou alebo orgánom.

Ombudsman potom určí, či existuje priestor na dosiahnutie rýchleho riešenia problému, a to tak, že navrhne, aby inštitúcia zverejnila dokumenty (ich časti).

Ak ombudsman zistí, že inštitúcia EÚ nemala odmietnuť prístup k dokumentu (dokumentom), môže zistiť nesprávny úradný postup a odporučiť, aby poskytla úplný alebo čiastočný prístup k príslušným dokumentom.

3.  Preskúmanie výkonnosti

Nasledujúce štatistiky ukazujú vplyv zrýchleného postupu na čas spracovania a vývoj z hľadiska počtu prípadov. Táto časť obsahuje štatistické údaje o vybavovaní všetkých prípadov týkajúcich sa prístupu verejnosti, a nie výlučne prípadov, ktoré sa riešia v rámci zrýchleného postupu.

a. Počet sťažností

Od 1. septembra 2017 do 31. augusta 2020 sa ombudsmanka zaoberala 252 sťažnosťami v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom. V 189 z týchto sťažností ombudsmanka začala vyšetrovanie.

Počet sťažností súvisiacich s prístupom verejnosti sa takmer zdvojnásobil z priemerne 45 za rok v rokoch 2014 až 2016 na priemerne 82 za rok v rokoch 2017 až 2019, keď bol zavedený zrýchlený postup.

Celkový ročný počet sťažností, ktoré ombudsmanka dostala, sa v rokoch 2014 až 2019 zvýšil približne o 20 %. Podiel sťažností týkajúcich sa prístupu k dokumentom sa v rokoch 2016 až 2017, keď sa zaviedol zrýchlený postup, výrazne zvýšil.

Priemerný čas spracovania

Priemerný čas potrebný na spracovanie prípadov prístupu verejnosti sa od zavedenia zrýchleného postupu podstatne skrátil. Všetky tri kľúčové fázy vybavovania sťažností sú od zavedenia zrýchleného postupu trikrát rýchlejšie: prijatie rozhodnutia o prípustnosti, prijatie posúdenia veci ombudsmanom a definitívne uzavretie prípadu.

Priemerný čas pre „rozhodnutia o prípustnosti“ v prípade všetkých sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom je v súčasnosti viac ako trikrát kratší ako pred zavedením postupu.

V rámci zrýchleného postupu sa ombudsmanka snaží zabezpečiť, aby jej vyšetrovania viedli k rozhodnutiu alebo výsledku (ako je návrh riešenia alebo odporúčanie) do 40 pracovných dní. Priemerný čas, v ktorom vyšetrovania týkajúce sa prístupu k dokumentom dospeli k výsledku, je teraz jedna tretina času, ktorý bol pred zavedením postupu v roku 2017.

c. Štatistika zrýchleného postupu

V období od 1. septembra 2017 do 31. augusta 2020 sa ombudsmanka zaoberala 148 sťažnosťami v rámci zrýchleného postupu. V 119 z týchto sťažností začala vyšetrovanie.

I. Kto sú sťažovatelia?

II. Ktorých inštitúcií sa to týkalo?

Veľká väčšina sťažností, ktoré sa riešili v rámci zrýchleného postupu, bola podaná proti Európskej komisii. Zvyšok sa rozdelil medzi ostatné inštitúcie, orgány, úrady a agentúry.

III. Výsledok

Väčšina vyšetrovaní v rámci zrýchleného postupu bola uzavretá so zistením, že nedošlo k nesprávnemu úradnému postupu. V približne 30 % svojich zrýchlených vyšetrovaní ombudsmanka predložila návrh riešenia alebo odporúčanie.

IV. Sťažnosti vybavované v rámci orientačného harmonogramu

Celkovo bolo v dvoch tretinách prípadov zrýchleného konania rozhodnutie o prípustnosti prijaté v orientačnom harmonograme piatich pracovných dní. V prípade zrýchlených konaní bol priemerný čas do rozhodnutia o prípustnosti 6 pracovných dní. Cieľom úradu pri prijímaní rozhodnutí o prípustnosti v prípadoch, ktoré sa netýkajú zrýchleného konania, je 30 kalendárnych dní. Z toho vyplýva, že hoci úrad nesplnil cieľ 5 pracovných dní vo všetkých prípadoch zrýchleného konania, vo väčšine prípadov bolo rozhodnutie o prípustnosti prijaté oveľa rýchlejšie ako v prípadoch, ktoré sa netýkali zrýchleného konania.

V 36 % všetkých zrýchlených vyšetrovaní bolo hodnotenie ombudsmanky ^[5] vydané v orientačnej lehote 40 pracovných dní. V 55 % všetkých sťažností bolo posúdenie vydané do 60 pracovných dní. Celkovo bol v prípade zrýchlených vyšetrovaní priemerný čas na dosiahnutie výsledku 67 pracovných dní.

4.  Názory zainteresovaných strán

V súvislosti s preskúmaním výkonnosti zrýchleného postupu úrad ombudsmana konzultoval s rôznymi zainteresovanými stranami, ktoré majú priame skúsenosti s postupom, s cieľom získať spätnú väzbu. Týkalo sa to tak sťažovateľov (z občianskej spoločnosti, akademickej obce a médií), ako aj Komisie ako hlavnej inštitúcie EÚ, ktorá je predmetom vyšetrovania ombudsmanky v súvislosti s prístupom k dokumentom.

a. Informovanosť o zrýchlenom postupe

Takmer všetci konzultovaní boli vo všeobecnosti oboznámení s hlavnými cieľmi a hlavnými zásadami postupu. Existovala určitá neistota, pokiaľ ide o to, či sa postup vzťahuje na všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom.

Vnímanie Fast-Track v praxi

V prípade tých, ktorí mali skúsenosti so sťažnosťami pred zavedením postupu a po ňom, sa domnievali, že vybavovanie sťažností ombudsmanom sa zrýchlilo a zefektívnilo. Osoby, s ktorými sa konzultovalo, vo všeobecnosti považovali komunikáciu s úradom ombudsmana za účinnú a užitočnú, čo im umožnilo sledovať tento proces.

Zdá sa, že najväčší vnímaný vplyv spočíva v tom, že inštitúcia rýchlejšie vybavuje žiadosť: Dostať veci do pohybu tam, kde dochádza k oneskoreniu. Korešpondenti vo všeobecnosti považovali zrýchlený postup za účinný spôsob, ako zabezpečiť, aby nedochádzalo k zbytočným prieťahom zo strany inštitúcií pri vybavovaní žiadostí verejnosti o prístup. Tam, kde došlo k oneskoreniam, však nebolo vždy okamžite zrejmé, prečo to tak bolo. Niektorí respondenti poznamenali, že ombudsman často udeľuje inštitúciám predĺženie termínov, aj keď už došlo k oneskoreniam.

Na druhej strane sa niektorí respondenti obávali, že rýchlejší čas spracovania by znamenal, že ombudsman by nemal čas dôkladne vyšetriť sťažnosti a riadne riešiť všetky právne argumenty vznesené sťažovateľom a inštitúciou.

Sťažnosti adresované ombudsmanovi, najmä ak sa vybavujú v rámci zrýchleného postupu

konanie sa považovalo za menej rizikovú a rýchlejšiu alternatívu k súdnym sporom a mohlo by sa použiť v prípadoch, v ktorých bol úspech neistý. Týkalo sa to najmä sťažovateľov, ktorí nemali finančné prostriedky na začatie súdneho konania.

Komisia poukázala na to, že hoci lehoty zrýchleného postupu sú veľmi krátke (najmä kontrola dokumentov do piatich pracovných dní od podania žiadosti), vo veľkej väčšine prípadov sa s nimi môže stretnúť.

c. Navrhované zlepšenia

Jednou z obáv, na ktoré upozornili viacerí respondenti, bolo, že nie je jasné, kedy ombudsman používa zrýchlený postup na riešenie sťažností týkajúcich sa prístupu k dokumentom. Navrhlo sa informovať sťažovateľov, či sa uplatnil zrýchlený postup, aby mohli vopred predpovedať jeho trvanie.

Hoci sa vybavovanie sťažností ombudsmankou mohlo zrýchliť, pokiaľ ide o prípady týkajúce sa prístupu k dokumentom, niektorí respondenti sa pýtali, či to bolo na úkor vybavovania podstaty sťažnosti. Konkrétne, hoci môžu od inštitúcie získať rýchlejšiu odpoveď na svoju žiadosť, nemôžu získať prístup k dokumentom.

Niektorí respondenti sa pýtali, či by ombudsman mal inštitúcii predĺžiť lehotu v sťažnostiach, ktoré sa týkajú oneskorení pri vybavovaní žiadostí o prístup k dokumentom.

Niektorí respondenti sa domnievali, že postup a formulár na predkladanie sťažností na webovom sídle ombudsmana by sa mohol zlepšiť (niektorí navrhli samostatný, osobitný formulár sťažnosti na prístup k dokumentom pre sťažnosti). Iní navrhli poskytnúť viac informácií o prístupe k dokumentom vo všeobecnosti na webovom sídle ombudsmana.

Komisia uviedla, že vzhľadom na to, že sa stále prispôsobuje novému postupu, uprednostnila by, keby ombudsman tento postup opäť nezmenil.

5.  Záver

a. Čo funguje dobre?

Postup Fast-Track viedol k výraznému skráteniu času spracovania. Sťažnosti týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom boli v roku 2019 v priemere dokončené trikrát rýchlejšie ako pred zavedením postupu. Hoci sa vybavovanie sťažností ombudsmanom vo všeobecnosti stalo oveľa rýchlejším a efektívnejším, platí to najmä v prípadoch zrýchleného vybavovania sťažností.

Postup prilákal zvýšený počet sťažovateľov, čím sa v podstate zdvojnásobil počet sťažností týkajúcich sa prístupu verejnosti k dokumentom.

Zainteresované strany boli vo všeobecnosti s postupom zrýchleného postupu spokojné. Ocenili rýchlosť postupu a celkovú kvalitu práce ombudsmanky.

Čo možno zlepšiť?

Zatiaľ čo zrýchlený postup je celkovo úspešný, v určitých oblastiach existuje priestor na zlepšenie.

• Priemerná doba spracovania všetkých sťažností Fast-Track je 67 pracovných dní. Hoci sa čas spracovania výrazne skrátil, len v 36 % všetkých prípadov zrýchleného postupu ombudsmanka dokončila svoje posúdenie v rámci predpokladaného harmonogramu 40 pracovných dní ^[6]  
  Čiastočne je to dôsledok úspechu zrýchleného postupu. Skutočnosť, že úrad ombudsmana je relatívne malý, znamená, že nemohol vždy riešiť nepredvídaný nárast sťažností v plánovanom časovom rámci. Ombudsmanka sa už touto otázkou zaoberala zväčšením tímu, ktorý sa zaoberá sťažnosťami týkajúcimi sa prístupu verejnosti k dokumentom. Okrem toho existujú ďalšie faktory, ktoré vedú k oneskoreniam, ako napríklad potreba počkať na odpoveď príslušných inštitúcií.
  Naďalej je však náročné dodržať harmonogram 40 pracovných dní pre sťažnosti v rámci zrýchleného postupu. Možno by bolo vhodné zvážiť, či by sa tento orientačný harmonogram nemal predĺžiť, aby sa sťažovateľom poskytla väčšia istota a aby sa zároveň zabezpečilo, že prípadné zvýšenie sa nepoužije ako odôvodnenie na menej rýchle riešenie prípadov týkajúcich sa prístupu k dokumentom.
• Z konzultácií so zainteresovanými stranami vyplynulo, že došlo k určitému zmätku, pokiaľ ide o to, čo sa považuje a čo sa nepovažuje za sťažnosť v rámci zrýchleného konania.  To vyvoláva otázku, či je vhodné „označiť“ niektoré sťažnosti ako „rýchle riešenie“ a iné nie; a či môže sťažovateľom poskytnúť väčšiu jasnosť, aby uviedli, že ombudsman sa snaží riešiť všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom čo najrýchlejšie.

c. ďalší postup

Ombudsman je naďalej odhodlaný dosiahnuť nielen výsledky včas, ale aj nájsť najlepšie možné riešenie pre sťažovateľa.

Na základe tohto preskúmania ombudsman:

• Pokračovať v zefektívňovaní procesov tam, kde je to možné, s cieľom čo najefektívnejšie riešiť sťažnosti týkajúce sa prístupových dokumentov.
• Posúdiť, či by bolo lepšie jednoducho povedať, že ombudsman sa snaží riešiť všetky sťažnosti týkajúce sa prístupu k dokumentom čo najrýchlejšie, a to na základe orientačného harmonogramu, namiesto toho, aby sa procesu priznalo osobitné označenie.
• Ak sa zachová zrýchlený postup, zvážte možné predĺženie harmonogramu 40 pracovných dní a vypracujú jasnejšie kritériá týkajúce sa typov prípadov, ktoré by sa mali riešiť v rámci zrýchleného postupu.  
• Určiť, či môže byť potrebné prijať definitívnejšie usmernenia o tom, kedy udeliť inštitúciám predĺženie termínov.

 

---

[1] Pre väčšinu inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ sú príslušné pravidlá o prístupe verejnosti k dokumentom obsiahnuté v nariadení 1049/2001. Táto zásada sa odráža v nariadení, v ktorom sa uvádza, že žiadosti o prístup k dokumentom sa vybavujú bezodkladne a v každom prípade do 15 pracovných dní od registrácie žiadosti. Nariadenie možno nájsť na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Môže byť tiež potrebné neoznačiť prípad ako „rýchle konanie“, ak inštitúcia z dôvodu svojej štruktúry vyžaduje, aby sa jej stanovisko formálne opätovne požadovalo popri jej pôvodnej odpovedi žiadateľovi.

[3] Aby boli sťažnosti prípustné, musia spĺňať určité podmienky stanovené v článku 2 štatútu ombudsmana. Patrí medzi ne okrem iného požiadavka podať opakovanú žiadosť o prístup k dokumentom príslušnej inštitúcii pred podaním sťažnosti.

[4] Ombudsman môže napríklad zistiť, že na riešenie sťažnosti je vhodnejší iný orgán (článok 3 ods. 3 vykonávacích ustanovení ombudsmana).

[5] Návrh riešenia, odporúčanie alebo rozhodnutie o ukončení.

[6] Registrácia až do ukončenia rozhodnutia, riešenia alebo odporúčania. Priemerný čas spracovania prípadov v rámci lehoty bol 26 pracovných dní.