Úvod

Dňa 14. júna 2023 sa viac ako 600 ľudí utopilo v Stredozemnom mori pri pobreží Pylosu v Grécku, keď sa ich loď – veľmi preplnené rybárske plavidlo s názvom Adriana – prevrátila a potopila.

Tragédiu Adriany opísala komisárka EÚ pre vnútorné záležitosti Ylva Johanssonová ako „jednu z najhorších stroskotaní lodí v tomto storočí na svete“ a zdôraznila, že je potrebné „zistiť fakty o tom, čo sa stalo na každom kroku tejto smrteľnej cesty“.

Ombudsmanka uskutočnila vyšetrovanie z vlastného podnetu s cieľom preskúmať skutočnosti týkajúce sa činnosti Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex) v čase, keď sa tragédia odohrala, ako aj to, ako reagovala v iných námorných núdzových situáciách, do ktorých bola zapojená.

Vyšetrovaním sa preskúmal aj vzťah medzi agentúrou Frontex a orgánmi členských štátov v súvislosti s námornými núdzovými situáciami, do ktorých je agentúra Frontex zapojená. Uvažovala o rovnováhe zodpovedností medzi EÚ a členskými štátmi pri pátracích a záchranných operáciách a o tom, ako to ovplyvňuje výsledky takýchto operácií.

Hoci sa pri vyšetrovaní posudzovali opatrenia agentúry Frontex, jej zistenia, ktoré sú uvedené nižšie a podrobnejšie v rozhodnutí o ukončení vyšetrovania, viedli k širším úvahám o zmenách potrebných na úrovni EÚ s cieľom preukázať záväzok EÚ zachraňovať životy na mori alebo, ako uviedla predsedníčka Komisie von der Leyenová vo svojom prejave v Európskom parlamente v septembri 2020, že „záchrana životov na mori nie je dobrovoľná“.

Okamžitú a naliehavú pozornosť si vyžadujú dva celkové závery:

Vyšetrovanie odhalilo, do akej miery je agentúra Frontex závislá od opatrení členských štátov na dodržiavanie svojich povinností v oblasti základných práv a svojej povinnosti záchrany životov.  Vzhľadom na tieto závery a rastúce obavy z pretrvávajúceho porušovania základných práv zo strany členského štátu pri jeho operáciách kontroly hraníc by agentúra Frontex mala zvážiť, či sa dosiahla prahová hodnota, ktorá jej umožňuje ukončiť, zrušiť alebo pozastaviť svoje činnosti s dotknutým členským štátom. Mala by verejne objasniť dôvody, pre ktoré dospela k záveru, že prahová hodnota bola alebo nebola dosiahnutá.

· S cieľom poskytnúť odpovede na širšie systémové otázky, ktoré presahujú rámec mandátu tohto vyšetrovania, ombudsmanka vyzýva Európsky parlament, Radu EÚ a Európsku komisiu, aby zriadili nezávislú vyšetrovaciu komisiu s cieľom posúdiť dôvody veľkého počtu úmrtí v Stredozemnom mori, poučiť sa z incidentov, ako je stroskotanie lode Adriana, a vypracovať odporúčania, ako chrániť základné práva a právo na život v reakcii na námorné núdzové situácie. 

Súvislosti

Agentúra Frontex nepôsobí vo vákuu. Zaobchádzanie s „loďami migrantov“, ktoré sa pokúšajú orientovať v Stredozemnom mori, môže byť ovplyvnené faktormi, ktoré by sa za normálnych okolností nevzťahovali na pátracie a záchranné operácie, najmä politickou a inou citlivosťou v súvislosti s migráciou.

Kriticky sa uvádza, že možnosť proaktívnej záchrany je „motivačným faktorom“ pre ľudí, ktorí sa snažia migrovať do Európy často nebezpečnými prostriedkami, a povzbudzuje prevádzačov ľudí, aby viac ohrozovali životy.

Či už ide o haváriu alebo projekt, rozhodnutia prijaté v posledných rokoch mali za následok obmedzenie proaktívnych záchranných operácií.

V roku 2014 bola Mare Nostrum, celoročná proaktívna pátracia a záchranná operácia, ktorú čiastočne financovala EÚ a ktorú viedli talianske orgány, ukončená a doteraz nebola nahradená ničím, čo by sa blížilo k rovnakej mierke a rozsahu.

Mimovládnym organizáciám zapojeným do proaktívnych záchranných operácií hrozilo trestné stíhanie vo viacerých členských štátoch.

Agentúra Frontex bola v roku 2016 premenovaná tak, aby zahŕňala označenie „pobrežná stráž“, ale jej mandát a rozsah jej činností nedosahujú to, čo sa vo všeobecnosti chápe ako poslanie pobrežnej stráže.

Napriek tomu, že agentúra Frontex má povinnosti v oblasti pátrania a záchrany, je jasné, že v prvom rade zabezpečuje funkciu pátrania alebo sledovania, a nie záchrannú funkciu.

Jeho schopnosť zachraňovať ohrozené životy je ďalej obmedzená skutočnosťou, že pátracie a záchranné misie riadia a koordinujú orgány členských štátov.

Toto napätie medzi povinnosťou agentúry Frontex zachraňovať životy a tlakom na prevenciu alebo odrádzanie ľudí od pokusov o prekročenie Stredozemného mora predstavuje pre agentúru Frontex výzvu pri zabezpečovaní rovnováhy medzi jej úlohou podporovať členské štáty pri riadení vonkajších hraníc EÚ a jej povinnosťami v oblasti základných práv.

Pre EÚ ako celok predstavuje podobnú výzvu, najmä pokiaľ ide o to, ako zabezpečiť, aby sa ľuďom na palubách „lodí migrantov“ poskytla rovnaká ochrana a aby sa im zaručilo rovnaké právo na život ako ostatným.

Stroskotanie lode Adriana

Adriana 10. júna 2023 opustila prístav Tobruk v Líbyi a smerovala do Talianska, pričom prepravila približne 750 osôb, ktoré sa pokúšali migrovať do Európy.

Talianske orgány upozornili na loď ráno 13. júna. Agentúra Frontex bola skopírovaná do správy, ktorú talianske námorné záchranné koordinačné centrum (RCC) zaslalo gréckemu spoločnému RCC. Nepotvrdené správy o mŕtvych a/alebo umierajúcich dospelých a deťoch na lodi poskytli aj mimovládne organizácie, ktoré boli v kontakte s ľuďmi na lodi.

Agentúra Frontex nasmerovala lietadlo, ktoré vykonávalo štandardné činnosti námorného dozoru, na miesto lode. Toto lietadlo zdieľalo videozáznamy a ďalšie informácie o stave lode a stave mora s talianskymi aj gréckymi RCC. Konkrétne uviedla, že loď bola preplnená a neboli viditeľné žiadne záchranné vesty.

Agentúra Frontex nevydala Mayday štafetu, pretože podľa jej názoru loď nebola v bezprostrednom nebezpečenstve.

Lietadlo bolo povinné vrátiť sa na základňu po 10 minútach, keď dosiahlo limity svojho paliva.

Keďže loď sa nachádzala v gréckom pátracom a záchrannom regióne, za koordináciu každej pátracej a záchrannej operácie bola zodpovedná grécka RCC, od ktorej musela agentúra Frontex – a akékoľvek iné plavidlo v tejto oblasti – prijímať akékoľvek ďalšie pokyny.

Podľa dokumentov kontrolovaných v priebehu tohto vyšetrovania agentúra Frontex následne pri štyroch samostatných príležitostiach 13. – 14. júna požiadala grécku RCC o aktuálne informácie a ponúkla jej pomoc vrátane návratu s cieľom pomôcť pri leteckom sledovaní. Grécke orgány jej na žiadne z týchto oznámení neodpovedali.

Večer 13. júna 2023 malo diaľkovo pilotované lietadlo agentúry Frontex, ktoré sa zúčastnilo na jej vopred plánovanom leteckom dohľade, prejsť cez oblasť, v ktorej sa nachádzala Adriana. Namiesto toho bol na žiadosť gréckych orgánov presmerovaný na iný incident: čln s migrantmi, ktorý bol následne podrobený pátracej a záchrannej operácii.

Približne 15 hodín po prvom varovaní talianskych orgánov sa loď prevrátila a potopila.

Loď gréckej pobrežnej stráže a ďalšie lode smerujúce k súradniciam lode Adriana následne zachránili približne 100 ľudí, z ktorých väčšinu priviezla na breh súkromná loď. Bolo nájdených približne 80 tiel.

Predpokladá sa, že zomrelo viac ako 600 mužov, žien a detí.

Ráno 14. júna 2023 agentúra Frontex vyslala lietadlo na súradnice lode Adriana v rámci vopred plánovaného leteckého dozoru.

V čase, keď loď dorazila, sa prevrátila a vo vode neboli viditeľní žiadni cestujúci ani iné stopy po lodi. Keď agentúra Frontex ponúkla návrat iným lietadlom, grécka RCC agentúre Frontex povedala, že jej služby už nie sú potrebné.

Zodpovednosť za stroskotanie lode

Komisárka Johanssonová vo svojom júlovom prejave v Európskom parlamente uviedla:

„Nad Adriánou sú teraz vody tiché, žiadne náhrobné kamene, žiadna značka, nič, čo by si pamätalo mená. Nech sú naše činy našou pamiatkou.“

Osoby, ktoré prežili, médiá a organizácie občianskej spoločnosti opakovane tvrdili, že opatrenia gréckej pobrežnej stráže prispeli k potopeniu lode.

Akékoľvek posúdenie skutočností tejto tragédie je vážne ohrozené absenciou videozáznamu alebo iného záznamu toho, čo sa odohralo v hodinách a minútach vedúcich k prevrhnutiu lode, a udalostí, ktoré sa odohrali bezprostredne po tom, ako stovky ľudí padli do mora.

Zistilo sa, že záznamové zariadenie na palube plavidla HCG bolo vypnuté z dôvodov, ktoré sú sporné. Niekoľko ľudí, ktorí prežili, tiež tvrdilo, že ich mobilné telefóny im odobrala HCG.

Ako už bolo uvedené, agentúra Frontex nezískala od gréckej RCC ani povolenie na to, aby jej sledovacie lietadlo opustilo druhý incident a zamierilo na miesto Adriany predtým, ako sa potopilo. Ak by tak urobil, mohol zaznamenať, čo sa stalo, a prípadne ovplyvniť činnosť HCG.

Grécky námorný súd v súčasnosti vyšetruje konanie pobrežnej stráže.

Európska komisia opakovane žiadala, aby sa objavili fakty. Na vypočutí vo Výbore Európskeho parlamentu pre občianske slobody 14. februára 2024 však vysoký úradník Komisie poukázal na ťažkosti, ktoré sa vyskytli pri komunikácii s námorným súdom, pokiaľ ide o aktuálne informácie o pokroku vo vyšetrovaní súdu.

Grécky ombudsman vedie vyšetrovanie pobrežnej stráže z vlastnej iniciatívy v nadväznosti na rozhodnutie pobrežnej stráže nezačať interné vyšetrovanie. V správe o závažnom incidente, ktorú vypracoval Úrad agentúry Frontex pre základné práva, sa uvádza, že od gréckych orgánov nedostali „relevantné informácie“ v nadväznosti na sériu otázok, ktoré im boli položené.

Napriek týmto iniciatívam je poľutovaniahodné, že na úrovni EÚ neexistuje jednotný mechanizmus zodpovednosti, ktorý by mohol nezávisle vyšetrovať všetky súvisiace otázky vrátane úlohy gréckych orgánov, úlohy agentúry Frontex a úlohy akejkoľvek inej relevantnej inštitúcie, ako je Európska komisia, ktorá je zodpovedná za zabezpečenie dodržiavania ustanovení o základných právach podľa zmlúv EÚ.

Závery ombudsmanky

Vzťah agentúry Frontex s orgánmi členských štátov

Agentúra Frontex má rozsiahle povinnosti v oblasti základných práv vo všeobecnosti, ako aj v súvislosti s pátraním a záchranou na mori. Tieto povinnosti boli rozpracované v operačných plánoch, žiadostiach o služby dohľadu, pravidlách a postupoch, v ktorých sa špecifikujú aj rôzne úlohy a povinnosti agentúry vo vzťahu k orgánom členských štátov.

Nemožno povedať, že agentúra Frontex porušila ktorékoľvek z príslušných pravidiel a postupov. Plány a postupy však môžu obmedziť schopnosť agentúry Frontex konať nezávisle pri plnení svojich povinností v oblasti základných práv.

Napríklad v prípade stroskotania lode Adriana žiadosti o služby, ktorými sa riadia činnosti dohľadu agentúry Frontex, spolu s medzinárodnými pravidlami pátrania a záchrany zabránili agentúre Frontex vrátiť sa na poslednú známu pozíciu lode bez súhlasu gréckej RCC. Podobne aj nedodržanie príkazu na odklonenie sledovacieho lietadla k inému incidentu by bolo porušením týchto právnych ustanovení a dohôd.

Dôsledkom toho a absenciou právneho rámca EÚ pre pátranie a záchranu je, že lode v núdzi prepravujúce utečencov a žiadateľov o azyl sa pri vykonávaní záchrany nemôžu spoliehať na proaktívne pátracie a záchranné operácie na úrovni EÚ a sú pri tom v prvom rade závislé od orgánov členských štátov.

Ak má agentúra Frontex pochybnosti o dodržiavaní základných práv členským štátom v súvislosti s pátracími a záchrannými operáciami, súčasný operačný rámec sťažuje prijímanie nezávislých opatrení v súlade s týmito pochybnosťami.

Žiaľ, existujú situácie, keď má agentúra Frontex dôvod pochybovať o tom, či niektoré členské štáty dodržiavajú svoje povinnosti v oblasti základných práv.

Toto vyšetrovanie napríklad odhalilo incident, keď RCC iného členského štátu výslovne nariadila agentúre Frontex, aby nenasadila sledovacie lietadlá do prebiehajúcej núdzovej situácie.

Úrad EÚ pre boj proti podvodom (OLAF) predtým zistil, že prostriedky na sledovanie agentúry Frontex boli zámerne odklonené, aby sa zabránilo svedectvu „pushbackov“.

Tragédia Adriany sa odohrala krátko po zverejnení zistení úradu OLAF, po ktorom výkonný riaditeľ agentúry Frontex odstúpil. 

Menej ako rok pred tragédiou vydal Európsky súd pre ľudské práva rozsudok proti Grécku v prípade s určitými podobnosťami s prevrhnutím lode Adriana vrátane tvrdenia, ktoré grécke vnútroštátne orgány zamietli, že konanie HCG spôsobilo, že rybársky čln prevážajúci migrantov sa v roku 2014 prevrhol, čo viedlo k úmrtiam 11 ľudí.

Tragédia Adriany sa preto odohrala, keď si agentúra Frontex bola plne vedomá nedávnej histórie obáv týkajúcich sa dodržiavania povinností v oblasti základných práv gréckymi orgánmi. Aj napriek tomuto povedomiu súčasné pravidlá zabránili agentúre Frontex prevziať aktívnejšiu úlohu v incidente Adriana.

Vyšetrovaním sa zistili ďalšie prípady, keď agentúra Frontex zostala na mieste námorných núdzových situácií, ako aj prípad, keď sa pokúsila vrátiť do núdzovej situácie, ale príslušný vnútroštátny orgán jej to nepovolil.

To vyvoláva vážne otázky, pokiaľ ide o vzťah agentúry Frontex s vnútroštátnymi orgánmi, ale aj v súvislosti s jej vlastným chápaním alebo uplatňovaním jej úlohy a povinností v oblasti základných práv za takýchto okolností.

Ombudsmanka vyzýva zákonodarcov EÚ, aby sa zamysleli nad touto jasnou medzerou v oblasti základných práv a riešili ju.

Podľa súčasných právnych predpisov by bolo potrebné zmeniť a doplniť ustanovenia operačných plánov alebo podmienky žiadostí o letecké sledovanie, aby agentúra Frontex mohla lepšie plniť svoje povinnosti v oblasti základných práv, napríklad zachovaním sledovania, ak to považuje za potrebné.

Táto zásada „druhého páru očí“ s cieľom pokračovať v dohľade na mieste námorných núdzových situácií a iných incidentov je stanovená v rôznych interných odporúčaniach agentúry Frontex, ktoré boli preskúmané v rámci tohto vyšetrovania (vrátane odporúčaní Úradu pre základné práva a pracovnej skupiny riadiacej rady agentúry Frontex), a je výslovným cieľom akčného plánu agentúry Frontex pre základné práva z roku 2021.

Ukončenie, zrušenie alebo pozastavenie spolupráce s vnútroštátnymi orgánmi

Nedostatočná reakcia gréckej RCC na incident Adriana spolu so širšími obavami z nedodržiavania povinností v oblasti základných práv gréckymi orgánmi vyvoláva otázku vzťahu agentúry Frontex s členskými štátmi.

Agentúra Frontex tvrdí, že nie je v rámci svojho mandátu monitorovať činnosti orgánov členských štátov.

Ak sa však agentúra Frontex domnieva, že vnútroštátne orgány neustále neplnia svoje povinnosti v oblasti pátracích a záchranných operácií alebo sú inak zapojené do porušovania základných práv, a/alebo ak vnútroštátne orgány obmedzujú úlohu a kapacitu agentúry Frontex v oblasti pátracích a záchranných operácií, výkonný riaditeľ by mal zvážiť, či sa dosiahla prahová hodnota, ktorá by agentúre Frontex umožnila ukončiť, stiahnuť alebo pozastaviť jej činnosti. V článku 46 nariadenia o agentúre Frontex (nariadenie 2019/1896) sa táto možnosť výslovne stanovuje.

Nie je nepravdepodobné, že sa tragédia z Adriany zopakuje, pokiaľ nedôjde k významným zmenám právneho a operačného rámca reakcie na námorné núdzové situácie. Za takýchto okolností hrozí, že pokračujúca spolupráca agentúry EÚ a orgánov EÚ vo všeobecnosti spochybní záväzok EÚ chrániť ľudské životy.

Povinnosti agentúry Frontex týkajúce sa núdzových signálov

Otázka, či agentúra Frontex mala vydať Mayday štafetu, keď pozorovala veľmi preplnenú Adrianu, je sporná.

Organizácie občianskej spoločnosti tvrdili, že vzhľadom na preplnený charakter lode a viditeľnú absenciu záchranných viest mala okrem správ o úmrtiach na lodi Adriana aj o úmrtiach detí. V správe o závažnom incidente, ktorú vypracoval Úrad agentúry Frontex pre základné práva, sa dospelo k záveru, že hoci si agentúra Frontex splnila svoje povinnosti, v budúcnosti „by mala dôkladnejšie posúdiť podobné prípady“, pokiaľ ide o to, či vydať májový prenos, najmä ak vnútroštátne orgány neposkytnú informácie o ich posúdení a reakcii.

Agentúra Frontex uviedla dôvody, prečo by mala alebo nemohla mať, vrátane toho, ako posudzovala stav lode na základe jej pozorovania, skutočnosti, že grécke orgány sa už domnievali, že koordinujú reakciu, a bezpečnostných dôsledkov vydávania volaní Mayday. Tieto dôvody sú podrobnejšie vysvetlené v rozhodnutí o tomto vyšetrovaní.

Európsky ombudsman nemôže v žiadnom prípade rozhodnúť.

Vyšetrovaním sa však zistilo, že agentúra Frontex nemá žiadne interné usmernenia týkajúce sa vydávania volaní Mayday, a to napriek veľmi špecifickej a zložitej povahe jej činností dohľadu. Vyšetrovanie tiež odhalilo, že agentúra Frontex vydala Mayday štafety v predchádzajúcich prípadoch.

Nie je možné povedať, či by vydanie štafety Mayday v čase počiatočného sledovania Adriany agentúrou Frontex zachránilo životy, ale loď sa nakoniec prevrátila s úplnou stratou viac ako 600 ľudí.

Agentúra Frontex by preto mala zvážiť, či sú parametre, na základe ktorých posudzuje námorné núdzové situácie, ktoré odhalí prostredníctvom svojho dozoru, a z toho vyplývajúca potenciálna potreba vydávať Mayday štafety, dostatočne široké na to, aby zahŕňali konkrétne prvky lodí s migrantmi a činnosti dozoru agentúry Frontex.

Výsledky týchto úvah by sa mali zachytiť v jasných usmerneniach vydaných zamestnancom agentúry Frontex.

Ako agentúra Frontex posudzuje zdroje informácií

Agentúra Frontex zohľadňuje len oficiálne informácie alebo informácie, ktoré môže sama overiť. Mala by sa tiež zamyslieť nad tým, ako lepšie reagovať na neoficiálne správy, ako sú správy mimovládnych organizácií, ktoré môžu poskytnúť dôležité informácie, a ako ich zahrnúť do svojich hodnotení. Hlásené nebezpečenstvá pre deti by mali mať najvyššiu prioritu.

Záverečné poznámky

Toto sú hlavné závery ombudsmanky, pokiaľ ide o schopnosť agentúry Frontex plniť si povinnosti v oblasti základných práv pri pátracích a záchranných operáciách. Ďalšie návrhy, ako môže agentúra Frontex zlepšiť svoje operácie tak, aby lepšie dodržiavala existujúce povinnosti v oblasti základných práv, sú uvedené v rozhodnutí o ukončení vyšetrovania.

Európska únia prezentuje svoju identitu prostredníctvom svojho záväzku k právnemu štátu a základným právam. Po tragédii Adriany by mala využiť príležitosť na posilnenie tejto identity prostredníctvom reflexie a činností, ktoré by v čo najväčšej možnej miere zabránili tomu, aby sa takáto tragédia zopakovala.

 

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 26. februára 2024