Okolnosti predchádzajúce podaniu sťažnosti

1. Sťažovateľ je novinár, ktorý niekoľko rokov písal o otázkach hraníc EÚ, a najmä o práci Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex).

2. Dňa 27. septembra 2016 požiadal agentúru Frontex, aby mu poskytla prístup k všetkým správam o závažných incidentoch týkajúcich sa operácií agentúry Frontex alebo spoločných operácií, ktoré sa uskutočnili v Bulharsku od 1. januára 2015 do 30. septembra 2016 [1].

3. Úrad agentúry Frontex pre prístup verejnosti k dokumentom odpovedal sťažovateľovi 18. októbra 2016 tým, že mu poskytol čiastočný prístup k 21 správam o závažných incidentoch týkajúcich sa spoločnej operácie agentúry Frontex s názvom „Flexibilné operačné činnosti“.

4. Sťažovateľ potom informoval agentúru Frontex, že agentúra Frontex uskutočnila v rokoch 2015 a 2016 viac ako jednu spoločnú operáciu v Bulharsku. Pýtal sa teda, či existuje viac správ o závažných incidentoch, napríklad v súvislosti so spoločnou operáciou „Poseidon Land“.

5. Úrad agentúry Frontex pre prístup verejnosti k dokumentom odpovedal 24. októbra 2016. Uviedla, že dve správy o závažných incidentoch boli neúmyselne vynechané. Dňa 28. októbra 2016 mu poskytol čiastočný prístup k týmto správam.

6. Sťažovateľ 24. októbra 2016 informoval agentúru Frontex, že tlačový úradník agentúry Frontex mu oznámil tri prípady súhrnných deportácií utečencov z Bulharska a štyri prípady krádeže utečencov bulharskou políciou v roku 2015. Pýtal sa, prečo za tieto udalosti nedostal žiadne správy o závažných incidentoch.

7. Agentúra Frontex 26. októbra 2016 odpovedala, že našla niekoľko ďalších správ o závažných incidentoch a že ich dostane o niekoľko dní neskôr.

8. Dňa 28. októbra 2016 Úrad pre prístup verejnosti k dokumentom poskytol sťažovateľovi čiastočný prístup k ďalším siedmim správam o závažných incidentoch (vrátane dvoch uvedených v bode 5 vyššie), ktoré sa zaoberali porušovaním základných práv a/alebo porušovaním kódexu správania agentúry Frontex.

9. V ten istý deň sťažovateľ požiadal o preskúmanie spôsobu vybavovania jeho žiadosti podaním tzv. opakovanej žiadosti. Požiadal agentúru Frontex, aby odôvodnila všetky úpravy uvedené v správach o závažných incidentoch, z ktorých mnohé sa týkali debrífingových rozhovorov s migrantmi. Uviedol, že pri iných príležitostiach agentúra Frontex takéto rozhovory neupravila.

10. Sťažovateľ podal sťažnosť ombudsmanovi krátko po podaní opakovanej žiadosti 2. novembra 2016.

11. Agentúra Frontex odpovedala na opakovanú žiadosť 22. novembra 2016. Potvrdila svoje pôvodné rozhodnutie.

12. Agentúra Frontex odôvodnila rôzne úpravy dokumentov, ktoré zverejnila, na základe výnimiek zo zverejnenia stanovených v článku 4 ods. 1 písm. b) ^{bode [2]} nariadenia č. 1049/2001 ^[3] týkajúcich sa potreby chrániť súkromie a integritu jednotlivca; ii) článku 4 ods. 2 tretej zarážky ^[4] nariadenia č. 1049/2001, ktorý sa týka potreby chrániť účel inšpekcií, vyšetrovaní a auditov; a iii) prvá zarážka článku 4 ods. 1 písm. a)^[5] nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa potreby chrániť verejnú bezpečnosť [6].

Vyšetrovanie

13. Ombudsmanka začala vyšetrovanie týchto aspektov sťažnosti: 1) Frontex neustále neidentifikuje existenciu všetkých správ o závažných incidentoch, ktoré má k dispozícii a ktoré sa týkajú agentúry Frontex alebo spoločných operácií v Bulharsku; 2) Agentúra Frontex upravuje správy o závažných incidentoch, ktoré identifikuje, spôsobom, ktorý nie je v súlade s výnimkami stanovenými v nariadení č. 1049/2001.

14. Úrad ombudsmana vykonal inšpekciu spisu agentúry Frontex týkajúceho sa tohto prípadu a uskutočnil stretnutie s agentúrou Frontex (ďalej len „stretnutie/inšpekcia“) s cieľom poskytnúť agentúre Frontex príležitosť objasniť, prečo spočiatku neidentifikovala niektoré správy o závažných incidentoch, na ktoré sa vzťahovala žiadosť sťažovateľa o prístup verejnosti k dokumentom [7]. Neskôr ombudsmanka predložila agentúre Frontex návrh riešenia.  Pri navrhovaní riešenia ombudsmanka zohľadnila argumenty a stanoviská predložené stranami.

Neidentifikovanie hlásení o závažných incidentoch

Návrh ombudsmanky na riešenie

Objav piatich relevantných hlásení o závažných incidentoch

15. Počas stretnutia/inšpekcie, keď zástupcovia ombudsmanky kontrolovali dokumenty na obrazovke spolu so zástupcom agentúry Frontex, ktorý manuálne vyhľadával jeden dokument za druhým, sa zistilo, že existuje ďalších päť správ o závažných incidentoch, ktoré síce patrili do žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom, ale predtým neboli identifikované. Ombudsmanka navrhla, aby agentúra Frontex „sťažovateľovi úplne alebo v prípade potreby čiastočne poskytla správy o závažných incidentoch, ktorých existencia bola zistená počas stretnutia/inšpekcie ombudsmanky. Takéto zverejnenie by sa malo uskutočniť bezodkladne.“

16. Agentúra Frontex vo svojej odpovedi na návrh ombudsmanky na riešenie informovala ombudsmanku, že 2. júna 2017 úrad pre transparentnosť poskytol sťažovateľovi päť správ o závažných incidentoch zistených počas stretnutia/inšpekcie. Navrhovateľ potvrdil prijatie v ten istý deň.

Nedostatky v vyhľadávaniach agentúry Frontex

17. Ombudsmanka poznamenala, že je dôležité mať komplexný systém zaznamenávania, ktorý umožňuje identifikovať a riešiť porušovanie základných práv. Domnievala sa, že agentúra Frontex má takýto systém zavedený, ale poukázala na to, že dôvera verejnosti v systém zaznamenávania je rovnako dôležitá. Uviedla preto, že s cieľom zabrániť vytváraniu nesprávneho dojmu (napríklad, že agentúra Frontex uprednostňuje zatajovanie porušovania základných práv pred ich riešením) by sa mala zaručiť transparentnosť systému.

18. Ombudsmanka poukázala na to, že v tomto prípade sa poukázalo na organizačné a technické nedostatky pri vyhľadávaní, ktoré agentúra Frontex vykonáva s cieľom reagovať na žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom, ktoré im spôsobujú určité problémy (napríklad neexistovali žiadni špecializovaní pracovníci zaoberajúci sa prípadmi týkajúcimi sa transparentnosti a IT nástroj, v ktorom agentúra Frontex zaznamenáva správy o závažných incidentoch, t. j. aplikácia na podávanie správ o spoločných operáciách známa ako „JORA“, nezahŕňa možnosť „vyhľadávania podľa kľúčových slov“, čo znamená, že každá operácia zahŕňajúca Bulharsko sa musela vyhľadávať manuálne, aby sa odpovedalo na žiadosť sťažovateľa). V tomto prípade trochu neprimeraný informačný vyhľadávací systém v kombinácii s ľudskou chybou viedol sťažovateľa k podozreniu, že agentúra Frontex mu úmyselne zadržala dokumenty. Ombudsmanka uznala kroky, ktoré agentúra Frontex podnikla s cieľom zlepšiť svoju reakciu na žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom (napríklad zriadením úradu pre transparentnosť). Poukázala však na to, že nedostatky zdôraznené v tomto prípade je potrebné riešiť.

19. Ombudsmanka zastávala názor, že možnosť vykonať „vyhľadávanie podľa kľúčových slov“, ktorú agentúra Frontex zvažovala, je nevyhnutná na úsporu času a zníženie rizika ľudskej chyby. Ombudsmanka tak navrhla, aby Frontex „podnikol kroky na čo najskorší vývoj nástrojov, ktoré umožnia plynulejšiu identifikáciu dokumentov, ako sú nástroje potrebné na vykonanie „vyhľadávania podľa kľúčových slov“ v rámci JORA“.

20. Agentúra Frontex vo svojej odpovedi na návrh ombudsmanky na riešenie informovala ombudsmanku, že prijala vhodné opatrenia na vývoj potrebných funkcií v rámci aplikácie JORA, ktoré umožňujú dôkladnejšie vyhľadávanie. Agentúra Frontex uviedla, že v žiadosti o správy o incidentoch a závažných incidentoch (ktoré sú dokumentmi požadovanými prostredníctvom žiadostí o prístup k dokumentom) sa zaviedlo vyhľadávanie v poli s voľným textom.

Úprava hlásení o závažných incidentoch spôsobom, ktorý nie je v súlade s výnimkami stanovenými v nariadení č. 1049/2001

Návrh ombudsmanky na riešenie

21. Ombudsman zopakoval svoje dlhodobé stanovisko, že vzhľadom na ciele sledované nariadením č. 1049/2001, najmä cieľ zabezpečiť čo najširší prístup k dokumentom v držbe inštitúcií EÚ ^[8], sa všetky výnimky z tejto zásady musia vykladať reštriktívne ^[9]. Okrem toho zásada proporcionality vyžaduje, aby výnimky zo všeobecného pravidla, že prístup musí byť poskytnutý, zostali v medziach toho, čo je primerané a nevyhnutné na ochranu vymedzených objektívnych verejných a súkromných záujmov, ktoré sú uvedené v týchto výnimkách ^[10].

22. Ombudsman poukázal na to, že podľa ustálenej judikatúry samotná skutočnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou zo zverejnenia, nepostačuje na odôvodnenie uplatnenia tejto výnimky: takéto uplatnenie môže byť odôvodnené len vtedy, ak by prístup k tomuto dokumentu mohol konkrétne a účinne poškodiť chránený záujem. Okrem toho riziko narušenia chráneného záujmu nesmie byť čisto hypotetické a musí byť primerane predvídateľné [11].

Nedostatočné vysvetlenie vykonaných úprav

23. Ombudsmanka sa vyjadrila k úpravám zverejnených dokumentov, ktoré agentúra Frontex vykonala na základe výnimky zo zverejnenia týkajúcej sa potreby chrániť účel vyšetrovaní [12]. Ombudsmanka sa domnievala, že s výnimkou jedného dokumentu (nečíslovaná správa o závažnom incidente z 24. novembra 2014[2015][13]) boli úpravy predmetných dokumentov odôvodnené a neboli neprimerané. Ombudsmanka sa však domnieva, že vysvetlenia agentúry Frontex týkajúce sa úprav nie vždy spĺňajú požiadavky stanovené Súdnym dvorom Európskej únie na uplatnenie výnimky [14]. Ombudsmanka preto navrhla, aby sa agentúra Frontex „zaviazala lepšie vysvetliť akékoľvek úpravy/nezverejnenia, ktoré v budúcnosti vykoná na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001“. Mala by vysvetliť, akým spôsobom by zverejnenie dokumentu alebo určitých upravených častí dokumentu konkrétne a účinne ohrozilo ochranu účelu prebiehajúceho vyšetrovania. Ombudsmanka poskytla ďalšie poradenstvo o tom, ako by sa takéto vysvetlenie mohlo poskytnúť.

24. Agentúra Frontex vo svojej odpovedi na návrh riešenia, ktorý predložila ombudsmanka, uviedla, že poskytnuté rady pozorne vzala na vedomie. Dodal, že vzhľadom na to, že zamestnanci zaoberajúci sa žiadosťami o prístup k dokumentom poznajú uplatniteľnú judikatúru, Frontex je presvedčená, že dôkladne preskúma akékoľvek použitie výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Uviedla, že bola zriadená sieť spracovateľov prípadov. Pracovníci vybavujúci prípady absolvovali odbornú prípravu a uskutoční sa ďalšia odborná príprava.

Nadmerné úpravy

25. Ombudsmanka sa vyjadrila aj k úpravám zverejnených dokumentov, ktoré agentúra Frontex vykonala na základe výnimky týkajúcej sa potreby chrániť verejnú bezpečnosť [15]. Poukázala na to, že táto výnimka nepodlieha testu „naliehavého verejného záujmu“ a že Súdny dvor Európskej únie uznal širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú inštitúcie v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú povinné výnimky z prístupu verejnosti k dokumentom stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 ^[16]. 

26. Ombudsmanka poznamenala, že agentúra Frontex je povinná vysvetliť, ako by zverejnenie požadovaných dokumentov mohlo konkrétne a skutočne ohroziť verejný záujem, pokiaľ ide o verejnú bezpečnosť, a preukázať, že riziko narušenia tohto záujmu je primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické ^[17]. Aby bolo možné poskytnúť toto vysvetlenie, musí sa vykonať individuálne posúdenie každého dokumentu s cieľom určiť, ktoré časti by mohli ohroziť verejnú bezpečnosť. Okrem toho je dôležité, aby agentúra Frontex mala jednotný prístup.

27. Ombudsmanke sa zdalo, že hoci agentúra Frontex poskytla konkrétne a presvedčivé dôvody na vykonané úpravy, niektoré správy o závažných incidentoch boli nadmerne upravené. Podľa názoru ombudsmanky to predstavovalo zjavne nesprávne posúdenie, ktoré vyzvala Frontex, aby opravila. Ombudsmanka preto navrhla, aby agentúra Frontex „prehodnotila úpravy neočíslovanej správy o závažnom incidente z 24. novembra 2014 [2015], neočíslovanej správy o závažnom incidente z 13. marca 2015, správy o závažnom incidente 15 a správy o závažnom incidente 361 s cieľom poskytnúť k nim ďalší čiastočný prístup“.

28. Agentúra Frontex vo svojej odpovedi na návrh ombudsmana informovala ombudsmana, že opätovne posúdila úpravy, ktoré vykonala v štyroch správach o závažných incidentoch uvedených v predchádzajúcom bode, a že ich v plnom rozsahu sprístupnila sťažovateľovi s výnimkou jedného slova, ktoré upravila na základe výnimky týkajúcej sa ochrany osobných údajov.

29. Agentúra Frontex vo všeobecnosti vyjadrila spokojnosť s postupom ombudsmanky pri vybavovaní sťažností a so spôsobom, akým zamestnanci ombudsmanky aktívne spolupracovali so zamestnancami agentúry Frontex počas inšpekcie/stretnutia. Uviedla, že zistenia ombudsmanky boli v rámci agentúry Frontex srdečne vítané, pretože nielenže pomohli zvýšiť informovanosť o potrebných zlepšeniach, ale predstavovali aj cenné rady. Dodala, že zistenia by mali agentúre Frontex pomôcť zlepšiť jej prístup verejnosti k dokumentom, zvýšiť internú komunikáciu a zvýšiť transparentnosť.

Posúdenie ombudsmana po návrhu riešenia

30. Ombudsmanka vyzvala sťažovateľku, aby sa vyjadrila k reakcii agentúry Frontex na jej návrhy na riešenie. Túto príležitosť však nevyužil.

31. Ombudsmanka víta pozitívnu reakciu agentúry Frontex na jej návrhy na riešenie a s potešením konštatuje, že agentúra Frontex prijala opatrenia na ich vykonávanie.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Našlo sa riešenie.

Sťažovateľ a agentúra Frontex budú o tomto rozhodnutí informovaní.

 

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 17. 11. 2017

 

[1] Vážny incident definuje agentúra Frontex ako udalosť alebo udalosť, či už prirodzená alebo spôsobená ľudskou činnosťou, ktorá môže ovplyvniť misiu agentúry Frontex alebo jej imidž, alebo byť pre ňu relevantná, alebo bezpečnosť a ochranu účastníkov misie. Zahŕňa porušovanie základných práv, práva EÚ, medzinárodných právnych predpisov týkajúcich sa prístupu k medzinárodnej ochrane a kódexu správania agentúry Frontex. Správy o závažných incidentoch zhromažďuje a analyzuje situačné centrum agentúry Frontex.

[2] Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 stanovuje: „1. Inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:

...

b) súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, najmä v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva týkajúcimi sa ochrany osobných údajov.“

[3] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

[4] Článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 stanovuje: „2. Inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:

...

- účel inšpekcií, vyšetrovaní a auditov, pokiaľ nepreváži verejný záujem na zverejnení.“

[5] Článok 4 ods. 1 písm. a) prvá zarážka nariadenia č. 1049/2001 stanovuje: „1. Inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:

a) verejný záujem, pokiaľ ide o:

- verejná bezpečnosť,

...“

[6] Ďalšie informácie o súvislostiach sťažnosti, argumentoch strán a vyšetrovaní ombudsmana nájdete v úplnom znení návrhu ombudsmana na riešenie, ktorý je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/86210/html.bookmark

[7] Pri začatí vyšetrovania ombudsmanka informovala agentúru Frontex, že počas inšpekcie si jej vyšetrovací tím želá vypočuť agentúru Frontex v týchto otázkach:

„1. Ako agentúra Frontex plní svoju úlohu identifikovať dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o prístup k dokumentom?

2. Agentúra Frontex vo svojom e-maile z 28. októbra 2016 adresovanom sťažovateľovi uviedla, že „technické problémy súvisiace s [jej] systémom vyhľadávania“ viedli k neidentifikovaniu viacerých dokumentov. Aké boli tieto technické problémy a čo urobila agentúra Frontex na ich vyriešenie?“

[8] Článok 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001. Nariadenie 1049/2001 sa uplatňuje na agentúru Frontex na základe článku 74 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1624 zo 14. septembra 2016 o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži, ktorým sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 a ktorým sa zrušuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007, nariadenie Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutie Rady 2005/267/ES (Ú. v. EÚ L 251, 2016, s. 1).

[9] Rozsudok Súdneho dvora z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, bod 66 a rozsudok Súdneho dvora z 1. februára 2007, Sison/Rada, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, bod 63.

[10] Rozsudok Súdneho dvora zo 6. decembra 2001, Rada/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, bod 28.

[11] Rozsudok Súdneho dvora zo 17. októbra 2013, Rada/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, bod 11.

[12] V súlade s článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[13] Ombudsmanka poznamenala, že na konci neočíslovanej správy o závažnom incidente z 24. novembra 2014 [2015] bolo uvedené, že „Bulharská hraničná polícia nebude pokračovať v ďalšom vyšetrovaní.“ Ombudsmanka sa domnievala, že pokiaľ iný orgán nevykonáva vyšetrovanie incidentu oznámeného v tejto správe o závažnom incidente, agentúra Frontex nebola oprávnená odvolať sa na výnimku zo zverejnenia stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 s cieľom zamietnuť zverejnenie upravených častí tohto dokumentu. Preto, pokiaľ agentúra Frontex nebola schopná identifikovať inú výnimku zo zverejnenia, ktorá sa vzťahovala na tento dokument v čase, keď odmietla zverejnenie upravených častí, bola povinná poskytnúť sťažovateľovi úplný prístup k nemu.

[14] Pozri aj návrh odporúčania ombudsmanky vo veci 257/2013/OV, bod 41: „... nestačí uviesť, že vyšetrovanie v relevantnom čase prebiehalo. Takisto je potrebné určiť, či by zverejnenie požadovaných dokumentov vzhľadom na ich konkrétny obsah ohrozilo účel tohto prebiehajúceho vyšetrovania.“

[15] V súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[16] Pozri rozsudok Všeobecného súdu z 26. apríla 2005, Sison/Rada, T-110/03, T-150/03 a T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, body 46 a 47 (potvrdený v odvolacom konaní C-266/05 P); a rozsudok Súdneho dvora z 3. júla 2014, Rada/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, bod 63.

[17] Pozri rozsudok Rada/in 't Veld, C-350/12 P, už citovaný, ECLI:EU:C:2014:2039, body 52 a 64.