Pozadie

1. Sťažovateľom je zamestnanec agentúry EÚ, ktorý sa rozvádza so zamestnancom Európskej investičnej banky (EIB). Pár má dieťa. Príslušný vnútroštátny súd nariadil, aby dieťa bývalo s matkou (sťažovateľom) počas prebiehajúceho rozvodového konania. Uznesením sa neprijali žiadne predbežné opatrenia týkajúce sa finančnej podpory dieťaťa.

2. Manžel sťažovateľa poberá od EIB rodinné prídavky a prídavky na nezaopatrené dieťa. Na základe rozsudku vnútroštátneho súdu sťažovateľka požiadala EIB, aby tieto príspevky vyplatila priamo jej, a nie jej manželovi.

3. EIB uviedla, že v jej vnútorných pravidlách sa stanovuje, že rodinné prídavky sa môžu vyplácať len zamestnancom EIB, príspevok na dieťa sa však vypláca osobe, ktorá má dieťa v starostlivosti. Uviedol, že rozsudok súdu sa týkal len miesta pobytu dieťaťa a že opatrovnícke právo sa rozdelilo medzi rodičov až do konečného rozhodnutia v rozvodovom konaní. EIB dospela k záveru, že prídavok na dieťa sa bude vyplácať v súlade s platnými pravidlami, t. j. úradníkovi EÚ s vyšším základným platom, ktorým je v tomto prípade otec. Z týchto dôvodov EIB žiadosť sťažovateľa zamietla.

4. Ombudsmanka začala vyšetrovanie obavy sťažovateľa, že EIB nesprávne založila svoje rozhodnutie o prídavku na dieťa na opatrovníckom práve, a nie na zákonnom pobyte dieťaťa. Vyšetrovanie sa zameralo na to, či je toto rozhodnutie v súlade s vlastnými vykonávacími predpismi EIB, ako aj s vykonávacími ustanoveniami Európskej komisie o rodinných prídavkoch. V rámci vyšetrovania sa posudzovala aj žiadosť sťažovateľky, aby EIB vyplatila aspoň 50 % príspevkov priamo jej, keďže uznala, že má dieťa v spoločnej starostlivosti [1].

Rozhodnutie EIB založiť pridelenie prídavku na dieťa na opatrovníckom práve, a nie na bydlisku dieťaťa

Návrh ombudsmana na riešenie

5. Ombudsmanka zistila, že rozhodnutie EIB vyplatiť rodinné prídavky manželovi sťažovateľa až do ukončenia prebiehajúceho rozvodového konania bolo v súlade s platnými pravidlami.

6. Ombudsmanka tiež poznamenala, že podľa pravidiel EIB [2] sa prídavok na dieťa poskytuje, ak rodič skutočne zabezpečuje výživné na dieťa, čo v praxi znamená, že dieťa žije buď s rodičom, alebo rodič znáša každodenné životné náklady dieťaťa. EIB uviedla, že v tomto prípade sa tieto dve kritériá nezhodujú. EIB definovala svoj výklad pojmu opatrovnícke právo ako „plnenie povinnosti starostlivosti o dieťa ekonomickými prostriedkami“. EIB sa domnievala, že poskytovanie finančnej podpory na dieťa (opatrovníctvo) má prednosť pred otázkou bydliska pri určovaní toho, komu sa má príspevok na dieťa prideliť.

7. Ombudsmanka zastávala názor, že tento výklad by znamenal, že ak sa opatrovnícke právo rozdelí, mala by sa rozdeliť aj právna povinnosť týkajúca sa finančnej podpory dieťaťa. Poukázala na to, že vzhľadom na to, že EIB pripustila, že otec dieťaťa sa dobrovoľne podieľa na nákladoch na výživné dieťaťa, bolo by spravodlivé, aby sa aj rodičia podieľali na prídavku na dieťa, kým príslušný vnútroštátny súd s konečnou platnosťou nerozhodne o otázke opatrovníctva.

8. Ombudsmanka preto 29. júna 2015 predložila tento návrh riešenia:

„Do konečného rozhodnutia vnútroštátneho súdu o otázke opatrovníckeho práva v prebiehajúcom rozvodovom konaní by EIB mala vyplatiť sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa“.

9. Ombudsmanka okrem toho vyzvala EIB, aby zmenila svoje pravidlá týkajúce sa prídavkov na deti tak, aby lepšie odrážali súčasnú realitu a postupy v rozvodových konaniach. Navrhla, že EIB by sa mohla riadiť pravidlami Európskej komisie v tejto oblasti, v ktorých sa výslovne stanovuje rozdelenie príspevkov v prípadoch, keď i) sa opatrovnícke právo k dieťaťu delí medzi dve osoby a ii) príslušný správny orgán nevydal žiadny súdny alebo iný príkaz [3].

10. EIB vo svojej odpovedi zo 7. septembra 2015 súhlasila s preskúmaním svojich pravidiel týkajúcich sa prídavkov na deti a informovala ombudsmanku, že tento proces ukončí čo najskôr. Tvrdila však, že nemôže vyplatiť sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa bez zmeny svojich všeobecných služobných predpisov, keďže by to predstavovalo porušenie zásady rovnakého zaobchádzania a mohlo by to byť právne napadnuté.

11. Sťažovateľka uvítala navrhované zmeny pravidiel EIB, ale vyjadrila nespokojnosť s odmietnutím EIB poskytnúť jej polovicu prídavku na dieťa.

Odporúčanie ombudsmana 

12. Ombudsmanka uvítala záväzok EIB zmeniť svoje pravidlá týkajúce sa prídavkov na deti a naliehavo ju vyzvala, aby ich čo najskôr dokončila. Vyjadrila však poľutovanie nad tým, že EIB zamietla jej návrh riešenia.

13. Na rozdiel od názoru EIB sa ombudsman nedomnieval, že by EIB diskriminovala ostatných zamestnancov EIB a ich manželov/manželky, ak by vyplatila sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa, keďže EIB by nič nebránilo v tom, aby s nimi zaobchádzala rovnako ako so sťažovateľom. EIB nespochybnila názor ombudsmanky, že hoci pravidlá EIB výslovne nestanovujú rozdelenie príspevku na dieťa, nevylučujú ani túto možnosť. Ombudsmanka okrem toho nesúhlasila s tým, že možnosť právneho opravného prostriedku by mala EIB odradiť od prijatia správneho a spravodlivého rozhodnutia.

14. Ombudsmanka ďalej poukázala na to, že vzhľadom na okolnosti tohto konkrétneho prípadu - konkrétne, keď bolo prijaté formálne rozhodnutie o pobyte dieťaťa a príslušné vnútroštátne súdy uznali, že obaja rodičia by mali prispievať na výživu dieťaťa - sa zdalo primerané a opodstatnené, aby sa polovica príspevku na nezaopatrené dieťa vyplácala každej osobe, ktorá sa delí o starostlivosť o dieťa.

15. Ombudsmanka zistila, že argumenty EIB na zamietnutie jej návrhu riešenia neboli presvedčivé. Domnievala sa, že prístup, ktorý prijala EIB, je nesprávny a nespravodlivý voči sťažovateľovi a nie je v súlade s jej vlastnými pravidlami. Zistila, že ide o nesprávny úradný postup.

16. Ombudsmanka preto 18. júla 2016 vydala v súlade s článkom 3 ods. 6 štatútu európskeho ombudsmana odporúčanie, aby:

„Do konečného rozhodnutia vnútroštátneho súdu o otázke opatrovníckeho práva v prebiehajúcom rozvodovom konaní by Európska investičná banka mala odo dňa prijatia tohto odporúčania vyplatiť sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa“.

17. Okrem toho predložila tento návrh na zlepšenie:

„Európska investičná banka by mala čo najskôr zmeniť svoje vnútorné pravidlá týkajúce sa prídavkov na deti s cieľom výslovne stanoviť situácie spoločnej starostlivosti o dieťa a súvisiace situácie“.

18. Pokiaľ ide o návrh na zlepšenie, EIB odpovedala ombudsmanke 29. decembra 2016 a uviedla, že je zapojená do prebiehajúceho „medziinštitucionálneho dialógu“ so zástupcami hlavných inštitúcií EÚ. Cieľom tohto dialógu je okrem iného reformovať pravidlá určovania príjemcov prídavkov na deti v prípadoch rozluky/rozvodu [4]. Tento proces stále prebieha.

19. EIB uviedla, že je pripravená preskúmať svoje pravidlá pre zamestnancov s cieľom zosúladiť ich s novými pravidlami vyplývajúcimi z medziinštitucionálneho dialógu hneď po ich dokončení [5].

20. Pokiaľ ide o odporúčanie ombudsmanky vyplatiť sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa, EIB zopakovala svoj názor, že podľa jej súčasných pravidiel to nie je možné. EIB sa domnievala, že príspevok môže previesť na inú osobu ako na svojich zamestnancov len vtedy, ak zákon alebo rozhodnutie súdu alebo príslušného správneho orgánu zverí dieťa do opatery tejto osoby. Dodal, že vzhľadom na to, že rozhodnutie súdu v tejto veci nepriznávalo opatrovnícke právo k dieťaťu sťažovateľovi, ale len potvrdilo spoločné opatrovnícke právo oboch rodičov, jeho rozhodnutie o príspevku bolo v súlade s platným služobným poriadkom. Vykonávanie odporúčania ombudsmanky by preto podľa názoru EIB predstavovalo porušenie v súčasnosti platných pravidiel.

21. Sťažovateľka vo svojich pripomienkach nesúhlasila so stanoviskom EIB a odkázala na argumenty, ktoré predtým predložila.

Ďalší vývoj po odporúčaní ombudsmanky 

22. Vnútroštátny súd 21. novembra 2016 povolil rozvod sťažovateľke a jej bývalému manželovi a rozhodol, že obaja rodičia by mali byť zodpovední za starostlivosť o dieťa [6]. V rozsudku súdu sa určilo, že miesto pobytu dieťaťa sa nachádza na adrese matky. Okrem toho súd stanovil, že náklady na výživné na dieťa by mali znášať obaja rodičia.

23. Rozsudok súdu nie je konečný, keďže bývalý manžel sťažovateľa sa proti nemu odvolal. Podľa sťažovateľa sa odvolanie týkalo len ukončenia manželstva, a nie dojednaní týkajúcich sa dieťaťa.

24. Sťažovateľ 23. februára 2017 informoval EIB a ombudsmana o tomto rozsudku. Vyšetrovací tím ombudsmanky potom požiadal EIB, aby zvážila preskúmanie svojho stanoviska vzhľadom na rozsudok.

25. EIB vo svojej odpovedi z 31. mája 2017 uviedla, že rozsudkom sa každému rodičovi udelila rovnaká a neobmedzená „rodičovská právomoc“ a že v takýchto prípadoch sú v zásade za vzdelávanie dieťaťa v plnom rozsahu zodpovední obaja rodičia [7]. Okrem toho sa v rozsudku uvádza, že obaja rodičia znášajú náklady na výživné na dieťa a jeho výchovu. Podľa názoru EIB v rozsudku súdu nie je nič, čo by stanovovalo, ako (a najmä komu) sa majú vyplácať finančné príspevky.

26. Pokiaľ ide o bydlisko, EIB tvrdila, že ide o právnu otázku odlišnú od otázky rodičovských práv a povinností. V tomto prípade súd priznal obom rodičom plné rodičovské práva a povinnosti, ale rozhodol, že dieťa by malo bývať s matkou (sťažovateľom). Rozhodnutie o pobyte ako také neznamená, že sťažovateľ má „úplné rodičovské práva a povinnosti“ alebo výlučnú povinnosť starať sa o dieťa.

27. Pokiaľ ide o finančnú podporu, EIB poznamenala, že v rozsudku súdu sa neprijalo žiadne konkrétne rozhodnutie týkajúce sa ani jedného z rodičov. Dodal, že súd nezaujal žiadne stanovisko k tomu, ako rozdeliť príspevky alebo finančnú podporu (výživné). Rozhodnutie EIB o prídavku na dieťa preto muselo vychádzať z jej vlastných platných pravidiel, t. j. zo služobného poriadku EIB. Tvrdila, že tieto pravidlá – pokiaľ a kým nebudú zmenené – jej bránia v prevode prídavkov na dieťa na tretiu stranu, pokiaľ nezaopatrené dieťa nie je zverené do starostlivosti inej osoby na základe zákona alebo rozhodnutia súdov alebo príslušného správneho orgánu.

28. EIB napokon dodržala svoj záväzok preskúmať svoje pravidlá týkajúce sa prídavkov na deti s cieľom zlepšiť a aktualizovať ich v súlade s pravidlami a najlepšími postupmi iných inštitúcií a orgánov EÚ, ako to odporúča ombudsmanka. Vysvetlila, že pred zmenou svojich vlastných pravidiel chce počkať na výsledok medziinštitucionálneho dialógu, aby boli jej pravidlá v súlade s pravidlami a najlepšími postupmi ostatných inštitúcií a orgánov EÚ.

29. Sťažovateľka vo svojich pripomienkach k ďalšej odpovedi EIB poukázala na to, že EIB uznala, že starostlivosť o dieťa je rozdelená a že obaja rodičia znášajú náklady na výživné na dieťa, ale stále jej odmietajú priznať polovicu príspevku na dieťa. Podľa jej názoru EIB nebola ochotná vykonať rozsudok súdu a nebola ani ochotná zohľadniť dohody dosiahnuté stranami [8]. Okrem toho tvrdila, že EIB nedosiahla žiadny pokrok pri zmene svojich pravidiel týkajúcich sa toho, kedy je vhodné rozdeliť prídavky na deti, ako to odporučil ombudsman, napriek tomu, že vo svojej odpovedi ombudsmanovi zo 7. septembra 2015 poskytla pevné záruky, že tak urobí.

Posúdenie ombudsmanky po odporúčaní a po ďalšom vývoji

30. Ombudsmanka je sklamaná, že EIB zamietla jej odporúčanie vyplatiť sťažovateľke polovicu prídavku na dieťa. Počas vyšetrovania ombudsmanky mal tri príležitosti [9] súhlasiť so spravodlivým riešením tejto sťažnosti. Domnieva sa, že dôvody, ktoré EIB uviedla na nevykonanie jej odporúčania, nie sú dostatočne presvedčivé na to, aby zmenili alebo stiahli jej pôvodné zistenie nesprávneho úradného postupu.

31. Ako už bolo uvedené [10], ombudsmanka sa domnieva, že EIB by mohla sťažovateľovi vyplatiť polovicu prídavku na dieťa bez toho, aby musela zmeniť svoje vnútorné pravidlá. Aj keď sa v služobnom poriadku EIB výslovne nestanovuje rozdelenie príspevku na dieťa, nevylučuje sa ani táto možnosť. Tieto pravidlá, tak ako sú v súčasnosti, sa obmedzujú na uplatňovanie zásady, že ak je nezaopatrené dieťa zverené do starostlivosti inej osoby, než je zamestnanec EIB, mala by to byť táto osoba, ktorá poberá príspevok, ktorého cieľom je prispieť na náklady spojené s vyživovaním dieťaťa. Podľa názoru ombudsmana by to isté malo platiť v prípadoch, keď rodičovskú starostlivosť o dieťa vykonávajú obaja rodičia – ako v tomto prípade – a keď tak rodičia majú spoločné povinnosti týkajúce sa výživného na svoje dieťa.

32. Skutočnosť, že EIB napriek tomu, že uznala, že rozsudkom súdu boli obaja rodičia skutočne zodpovední za zabezpečenie výživného na dieťa a určila spoločnú opatrovnícku starostlivosť, stále nesúhlasí s vyplatením polovice prídavku na dieťa sťažovateľovi, je v rozpore s vlastným výkladom EIB pojmu opatrovnícka starostlivosť ako „plnenie povinnosti starostlivosti o dieťa ekonomickými prostriedkami [11], čo je povinnosť, ktorú v tomto prípade plnia obaja rodičia.

33. Samotná EIB zastávala názor [12], že hlavnou otázkou je skôr spravodlivé zaobchádzanie než zákonnosť. V tejto súvislosti je ombudsman sklamaný, že jeho prístup k tomuto prípadu stále nie je spravodlivý. Spravodlivým riešením v prípadoch, ako je tento, keď sa obaja rodičia de facto delia o starostlivosť na rovnakom alebo takmer rovnakom základe, by bolo, že každý z nich by mal dostať polovicu prídavku na dieťa.

34. Ombudsmanka dlhodobo zastáva názor, že dobrá správa vecí verejných znamená spravodlivú správu vecí verejných. To znamená, že správne orgány sa niekedy musia pozerať nad rámec striktne právnych argumentov a zaujať širšiu perspektívu založenú na zásadách dobrej správy vecí verejných a spravodlivosti. Ak sa s niekým zaobchádza nespravodlivo zo strany administratívy, ombudsman považuje za svoju úlohu vykladať príslušné právne predpisy spôsobom, ktorým sa dosiahne spravodlivý a správny výsledok. Ak nie je možné vykladať zákon spôsobom, ktorým sa dosiahne spravodlivý výsledok, ombudsman sa bude zasadzovať za zmenu zákona. V tomto konkrétnom prípade je ombudsman presvedčený, že je možné vykladať súčasné pravidlá EIB spôsobom, ktorým sa dosiahne spravodlivý a primeraný výsledok.

35. Návrh ombudsmanky na zlepšenie – predložený 29. júna 2015 a opäť 18. júla 2016 – spočíva v tom, že EIB by mala zmeniť svoje vnútorné pravidlá tak, aby sa výslovne zaoberala typom situácie, ktorá vzniká v tejto sťažnosti. Žiaľ, o viac ako dva roky neskôr tento proces stále prebieha a závisí od „medziinštitucionálneho dialógu“, ktorý má neurčitý konečný termín a neznámy výsledok. Ombudsmanka preto nemôže súhlasiť s tým, aby EIB naďalej odmietala dodržiavať jej odporúčanie, kým sa neprehodnotia jej vnútorné pravidlá.

36. Ombudsmanka trvá na svojom názore, že prístup EIB bol voči sťažovateľovi nespravodlivý. Preto uzatvára toto vyšetrovanie záverom, že EIB neposkytla presvedčivé vysvetlenie, prečo odmietla prijať jej odporúčanie vyplatiť sťažovateľke polovicu prídavku na dieťa. Preto potvrdzuje svoje pôvodné konštatovanie nesprávneho úradného postupu zo strany EIB.  

37. Ombudsmanka napriek tomu očakáva, že EIB urýchli prebiehajúci proces zmeny svojich vnútorných pravidiel, a preto opakuje svoj návrh na zlepšenie.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Európska investičná banka neprijala odporúčanie ombudsmanky vyplatiť sťažovateľovi polovicu prídavku na dieťa a neposkytla na to presvedčivé dôvody. V dôsledku toho ombudsmanka trvá na svojom zistení nesprávneho úradného postupu zo strany Európskej investičnej banky.

Sťažovateľ a Európska investičná banka budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrh na zlepšenie

Európska investičná banka by mala pokračovať a zintenzívniť svoje úsilie o čo najskoršiu zmenu svojich vnútorných pravidiel týkajúcich sa prídavkov na deti s cieľom výslovne stanoviť situácie spoločnej starostlivosti o dieťa a súvisiace situácie.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

V Štrasburgu 17. novembra 2017

^[1] Ďalšie informácie o súvislostiach sťažnosti, argumentoch strán a vyšetrovaní ombudsmana nájdete v úplnom znení návrhu ombudsmana na riešenie, ktoré je k dispozícii na adrese: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark, a v úplnom znení odporúčania ombudsmana, ktoré je k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] V článku 2.2.5 služobného poriadku EIB sa stanovuje, že: „Ak je nezaopatrené dieťa zverené do starostlivosti inej osoby na základe zákona alebo rozhodnutia súdov alebo príslušného správneho orgánu, nezaopatrené dieťa a príspevky na vzdelanie sa vyplácajú priamo tejto osobe na účet a v mene zamestnanca“.

[3] Článok 3 rozhodnutia Komisie o všeobecných vykonávacích ustanoveniach na vykonávanie článkov 67 a 68 služobného poriadku a článkov 1, 2 a 3 jeho prílohy VII, K(2004) 1364.

[4] Uvedené pravidlá sú uvedené v Závere kolégia vedúcich administratívy č. 220/2004. Kolégium vedúcich administratívy je medziinštitucionálny orgán zložený z najvyšších štátnych zamestnancov správnych orgánov inštitúcií a orgánov EÚ (Európsky parlament, Európska komisia, Rada Európskej únie, Súdny dvor Európskej únie, Európsky dvor audítorov, Európska služba pre vonkajšiu činnosť, Európsky hospodársky a sociálny výbor, Výbor regiónov, európsky dozorný úradník pre ochranu údajov a európsky ombudsman). Cieľom kolégia vedúcich administratívy je zabezpečiť jednotný výklad a vykonávanie služobného poriadku a iných administratívnych záležitostí. Jeho rozhodnutia sú najvyššou úrovňou administratívneho rozhodovania.

[5] Medzi plánovanými zmenami svojich pravidiel EIB uviedla: i) zavedenie osobitného postupu rozdelenia príspevkov v prípade faktického odlúčenia, keď sú obaja rodinní príslušníci úradníkmi EÚ (automatické rozdelenie v prípade spoločnej žiadosti, jednostranné žiadosti o posúdenie ad hoc) a ii) ustanovenie, v ktorom sa objasňuje, ako by mala EIB reagovať, keď existuje rozhodnutie vnútroštátneho súdu alebo vnútroštátneho správneho orgánu. Pokiaľ ide o posledné uvedené ustanovenie, EIB by: a) vykonala vnútroštátne rozhodnutie, ak určí, že príspevky by sa mali rozdeliť, alebo b) pokračovala vo vyplácaní plnej výšky príspevkov svojmu zamestnancovi, ak sa v rozhodnutí neurčuje, že príspevky alebo starostlivosť o dieťa by sa mali rozdeliť, ale jednoducho sa potvrdzuje spoločná zodpovednosť rodičov.

[6] V súlade s plánom vzdelávania/rodičovstva z 28. októbra 2016, ktorý podpísali obaja rodičia. Súd tiež určil kontakty rodičov s dieťaťom v súlade s uvedeným plánom vzdelávania/rodičovstva a dohodou podpísanou rodičmi 7. septembra 2016.

[7] EIB tiež poukázala na to, že v rozsudku súdu sa odkazuje na pojmy „rodičovský orgán“ a „kontakty medzi rodičmi a deťmi“, a nie na pojmy „opatrovníctvo“ a „výživné“, čo je znenie použité v pravidlách pre zamestnancov EIB.

[8] Pozri poznámku pod čiarou č. 6.

[9] Okrem návrhu riešenia a jej následného odporúčania, v ktorom sa zopakovalo zistenie nesprávneho úradného postupu, ombudsmanka poskytla EIB príležitosť prehodnotiť svoje stanovisko na základe rozhodnutia súdu.

[10] Pozri bod 19 návrhu ombudsmana na riešenie a body 15 a 18 odporúčania ombudsmana.

[11] Pozri bod 6 vyššie.

[12] List ombudsmanovi z 30. septembra 2014, bod 5.2.1. EIB sa domnievala, že sťažovateľ napadol spravodlivosť rozhodnutia EIB, a nie jeho zákonnosť, keďže sťažovateľovi bol poskytnutý platný regulačný rámec a rozhodnutie EIB bolo prijaté v súlade s týmito pravidlami.