Pozadie

1. Sťažovateľ, ktorý je poslancom Európskeho parlamentu, 26. marca 2014 požiadal o prístup verejnosti k „všetkým dokumentom Komisie, v ktorých sa posudzuje žiadosť členských štátov o spolufinancovanie zo strany Komisie na zriadenie útvarov informácií o cestujúcich na spracovanie údajov zo záznamov o cestujúcich (PNR). Sťažovateľ osobitne požiadal o dokumenty obsahujúce informácie o „pridelení bodov týkajúcich sa príslušných kritérií na vyhodnotenie ponúk a konkrétnej motivácii na pridelenie bodov.“

2. Komisia poskytla čiastočný prístup k „Záverečnej správe hodnotiaceho výboru ISEC – Cielená výzva na predkladanie návrhov v oblasti PNR na rok 2012“ a k jej piatim prílohám. Zamietla prístup k hodnotiacim formulárom pre každý projekt (ktoré vyplnil aspoň jeden interný a jeden externý odborník). Zamietla prístup k týmto formulárom, pretože ich zverejnenie by vážne narušilo rozhodovací proces Komisie [2].

3. Sťažovateľ sa proti rozhodnutiu Komisie odvolal (predložením tzv. opakovanej žiadosti), ale Komisia potvrdila svoje odmietnutie zverejniť formuláre na vyhodnotenie ponúk [3].

4. Komisia uviedla, že formuláre vyplnili odborníci, ktorí vykonali podrobné posúdenie návrhov členských štátov na spolufinancovanie. Hodnotiaci výbor pre predchádzanie trestnej činnosti a boj proti nej (ISEC) potom použil tieto posúdenia počas rokovaní o návrhoch financovania. Výbor vyjadril svoje konečné stanovisko k tomu, či odporučiť alebo neodporučiť návrh na financovanie Komisii v záverečnej správe, ktorú Komisia poskytla sťažovateľovi. Komisia sa domnievala, že zverejnenie formulárov na vyhodnotenie ponúk by vážne narušilo účinnosť práce výboru a rozhodovacieho procesu Komisie.

5. Komisia založila svoje stanovisko na rozsudku Všeobecného súdu vo veci Sviluppo Globale GEIE/Európska komisia (ďalej len "Sviluppo")^[4], v ktorom Všeobecný súd uznal význam dôvernosti rokovaní hodnotiacich komisií. Súdny dvor rozhodol, že zverejnenie stanovísk členov hodnotiacej komisie v rámci postupu verejného obstarávania by ohrozilo ich nezávislosť, a to aj po tom, ako hodnotiaca komisia prijala rozhodnutie. Komisia tvrdila, že toto tvrdenie sa analogicky musí vzťahovať aj na stanoviská odborníkov, ktoré sú súčasťou základu stanovísk hodnotiaceho výboru. Komisia nezistila žiadny prevažujúci verejný záujem na zverejnení požadovaných dokumentov.

6. Keďže sťažovateľka nebola s odpoveďou Komisie spokojná, v novembri 2014 podala ombudsmanke sťažnosť. Sťažovateľ sa obával, že Komisia neoprávnene zamietla prístup k formulárom na vyhodnotenie ponúk. Navrhovateľ predložil tieto argumenty: i) argumenty Komisie na vylúčenie dokumentov z verejnej kontroly nie sú presvedčivé a ii) je vo verejnom záujme vedieť, ako Komisia posudzovala žiadosti členských štátov. Podľa sťažovateľa spôsob, akým Komisia hodnotila návrhy, priamo ovplyvnil tvorbu politiky v členských štátoch s potenciálne závažným vplyvom na základné práva a súkromie občanov.

7. Keďže ombudsmanku nepresvedčili dôvody Komisie na zamietnutie prístupu k požadovaným dokumentom, v decembri 2016 odporučila Komisii, aby sprístupnila požadované dokumenty (s určitými úpravami z dôvodu ochrany údajov)^[5].  

Odmietnutie prístupu k formulárom na vyhodnotenie ponúk

Odporúčanie ombudsmana 

8. Ombudsman sa domnieval, že Komisia nesprávne vyložila význam a rozsah judikatúry vo veci Sviluppo. Na účely zamietnutia prístupu mala Komisia preukázať, že je primerane predvídateľné, že v prípade zverejnenia ich individuálnych posúdení by bol vyvíjaný tlak na hodnotiteľov Komisie. Ombudsmanka uviedla niekoľko dôvodov svojho názoru, že v posudzovanom prípade nebolo možné rozumne predpokladať, že takýto tlak bude vyvíjaný na hodnotiteľov [6].

9. Pokiaľ ide o otázku, či by hodnotitelia mohli byť vo svojich hodnoteniach vedení k zdržanlivosti, ak by sa obávali, že ich individuálne (pozitívne alebo negatívne) názory by mohli byť v budúcnosti odhalené, ombudsman sa domnieval, že po konečnom ukončení postupov sa to dá ľahko vyriešiť jednoduchým odstránením mien hodnotiteľov (pri zverejnení hodnotení).

10. Ombudsman sa napokon domnieval, že v každom prípade existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení dokumentov. Dôvodom bolo, ako tvrdil sťažovateľ, že verejnosť má záujem zúčastniť sa na legislatívnom procese (prijatie smernice o PNR [7]) a zverejnenie predmetných dokumentov by prispelo k zvýšeniu jej schopnosti zúčastniť sa na tomto procese. Ombudsmanka uznala, že sťažovateľ vzniesol tento argument po tom, ako Komisia zamietla prístup k dokumentom, a počas prebiehajúceho vyšetrovania ombudsmanky. Nemohla teda Komisii vytýkať, že toto tvrdenie nezohľadnila pri zamietnutí prístupu k predmetným dokumentom. Ombudsmanka však vyzvala Komisiu, aby tento dodatočný argument zohľadnila pri odpovedi na odporúčanie ombudsmanky.

11. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti ombudsmanka zistila, že Komisia nesprávne nezverejnila požadované dokumenty, a vydala pre Komisiu toto odporúčanie:

„Komisia by mala sprístupniť požadované dokumenty s prihliadnutím na úpravy navrhnuté z dôvodov ochrany údajov.“

12. Komisia vo svojom stanovisku k odporúčaniu ombudsmanky trvala na svojom stanovisku. Nesúhlasila so záverom ombudsmana, že Komisia nesprávne vykladá význam a rozsah judikatúry vo veci Sviluppo. Domnievala sa, že hoci sa vec Sviluppo týkala postupov verejného obstarávania, analogicky sa uplatňovala na výzvy na predkladanie návrhov, keďže súvisiace riziká sú podobné.

13. Komisia tiež trvala na svojom názore, že v relevantnom čase správne uplatnila a uplatnila výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu.

14. Komisia dodala, že „pokiaľ ide o odporúčanie ombudsmanky, aby útvary Komisie zohľadnili možné zmeny skutkových a/alebo právnych okolností, ku ktorým došlo od prijatia smernice EÚ o PNR v apríli 2016, Komisia s úctou pripomína, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora EÚ môže osoba podať novú žiadosť o prístup k dokumentom, ku ktorým jej bol predtým zamietnutý prístup. Takáto žiadosť vyžaduje, aby inštitúcia preskúmala, či skoršie zamietnutie prístupu zostáva odôvodnené vzhľadom na zmenu právnej alebo skutkovej situácie, ku ktorej medzičasom došlo“

15. Komisia dospela k záveru, že jej rozhodnutie neudeliť prístup k požadovaným dokumentom nepredstavuje nesprávny úradný postup. Vyzvala sťažovateľa, aby vzhľadom na nové okolnosti predložil novú žiadosť o prístup k dokumentom.

16. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k stanovisku Komisie uviedol, že Komisia nepredložila žiadne nové argumenty, ktoré by mohli odôvodniť neposkytnutie požadovaných dokumentov. Súhlasila s názormi, ktoré ombudsmanka vyjadrila v odporúčaní, a so závermi ombudsmanky. Dodala, že Komisia nemôže jednoducho zamietnuť žiadosť ombudsmanky, aby sa v rámci vyšetrovania zohľadnili dodatočné argumenty týkajúce sa dôvodov, pre ktoré by sa dokumenty mali sprístupniť, s odkazom na právo občanov podať novú žiadosť o prístup. Sťažovateľ požiadal ombudsmana, aby rozhodol, že Komisia by mala sprístupniť požadované dokumenty.

Posúdenie ombudsmana po odporúčaní

17. Ombudsmanka poznamenáva, že jej odporúčanie bolo založené na skutočnosti, že Komisia pri pôvodnom zamietnutí prístupu k dokumentom riadne neodôvodnila, prečo by sa na dokumenty mala vzťahovať výnimka z prístupu. Komisia sa na základe nesprávneho a príliš rozsiahleho výkladu rozsudku vo veci Sviluppo nesprávne domnievala, že všeobecná domnienka nezverejnenia existovala za okolností, keď takáto všeobecná domnienka nemohla existovať (pozri body 21 – 52 odporúčania ombudsmana). Ombudsmanka sa stále domnieva, že toto zlyhanie Komisie odôvodniť, prečo dokumenty nemohli byť zverejnené, predstavuje nesprávny úradný postup.

18. Ombudsmanka zdôrazňuje, že toto zistenie nesprávneho úradného postupu existuje bez ohľadu na to, či by povinnosť zverejniť dokumenty mohla byť ďalej posilnená prevažujúcim verejným záujmom na zverejnení.

19. Ombudsmanka skutočne súhlasí s tým, že Komisia nemohla zohľadniť nové argumenty sťažovateľa týkajúce sa prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení, keď pôvodne odmietla poskytnúť prístup k dokumentom. Nebolo by však odôvodnené nezohľadniť tieto nové tvrdenia týkajúce sa prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení pri odpovedi na odporúčanie ombudsmana. Ombudsmanka využíva túto príležitosť, aby opäť zdôraznila, že jej postupy nie sú podobné súdnym konaniam, v ktorých by jedinou posudzovanou otázkou (vo veci prístupu k dokumentom) bolo, či bolo pôvodné rozhodnutie inštitúcie o zamietnutí prístupu platné. Naopak, ombudsman je úplne oprávnený požiadať inštitúciu, aby pri odpovedi na odporúčanie ombudsmana zohľadnila aj nové argumenty, prečo by mal byť dokument zverejnený, ako sú argumenty týkajúce sa prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení. Komisia by tým, a teda zohľadnením plynutia času namiesto toho, aby trvala na byrokratickom a legalistickom prístupe, ktorý môže občanov rozčarovať, preukázala vyššiu úroveň informovanosti občanov a ústretovosti voči nim.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ju ombudsman uzatvára týmto zistením:

Odmietnutie Komisie sprístupniť požadované dokumenty (s upravenými menami hodnotiteľov) predstavuje nesprávny úradný postup.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

V Štrasburgu 13. júla 2017

[1] Údaje z osobného záznamu o cestujúcom (PNR) sú informácie poskytované cestujúcimi pri rezervácii a rezervácii leteniek a pri odbavovaní letov, ako aj zhromaždené leteckými dopravcami na ich vlastné komerčné účely. Obsahuje niekoľko rôznych druhov informácií, ako sú dátumy cesty, cestovný plán, informácie o letenke, kontaktné údaje, cestovná kancelária, prostredníctvom ktorej bol let rezervovaný, použité platobné prostriedky, číslo sedadla a informácie o batožine. Údaje sa uchovávajú v databázach leteckých spoločností na kontrolu rezervácií a odletov.

[2] Rozhodovací proces inštitúcií je chránený článkom 4 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

[3] Komisia vychádzala z článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorý znie takto: „[a] prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu ako súčasť rokovaní a predbežných porád v rámci dotknutej inštitúcie, sa zamietne aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu vážne narušilo rozhodovací proces inštitúcie, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“

[4] Rozsudok Všeobecného súdu z 22. mája 2012, Sviluppo Globale GEIE/Európska komisia, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Ďalšie informácie o súvislostiach sťažnosti, argumentoch strán a vyšetrovaní ombudsmana nájdete v úplnom znení odporúčania ombudsmana, ktoré je k dispozícii na adrese:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Ombudsmanka uviedla, že na rozdiel od konkurenčných súkromných uchádzačov vo výberovom konaní si v tomto prípade členské štáty navzájom nekonkurujú a nemajú motiváciu lobovať za zníženie skóre iných členských štátov. V každom prípade, aj keby členské štáty mohli získať určitú výhodu, pokiaľ ide o zlepšenie ich skóre, výnimka zo základného práva na prístup verejnosti k dokumentom zo strany inštitúcie EÚ nemôže byť nikdy odôvodnená (údajnou) vyhliadkou, že členský štát bude konať nezákonne. Komisia okrem toho neposkytla žiadne dôkazy ani argumenty, že by bol vyvíjaný neprimeraný tlak na hodnotiteľov z iných zdrojov ako z členských štátov. Napokon, keď sa rozhodovací proces definitívne skončí (a nepodlieha preskúmaniu ani súdnemu konaniu), je ťažké predstaviť si, ako by mohol byť proces hodnotenia ovplyvnený neprimeraným vonkajším tlakom.

[7] Táto smernica bola teraz prijatá: Smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/681 z 27. apríla 2016 o využívaní údajov zo záznamov o cestujúcich (PNR) na účely prevencie, odhaľovania, vyšetrovania a stíhania teroristických trestných činov a závažnej trestnej činnosti (Ú. v. EÚ L 119, 2016, s. 132).