Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľom je MSP (zamestnávajúci 6 osôb), ktorý sa ako člen konzorcia a príjemca zúčastnil na projekte, ktorý riadi Európska komisia v rámci programu pre konkurencieschopnosť a inovácie (CIP).

2. Dohoda o grante bola podpísaná 23. mája 2012 medzi Komisiou a vedúcim konzorcia, spoločnosťou X, ktorá konala ako koordinátor (ďalej len „koordinátor“). Projekt sa začal 1. septembra 2012 a mal trvať 3 roky ½ (42 mesiacov).

3. Začiatkom septembra 2012 bol sťažovateľ v kontakte s koordinátorom s cieľom pripojiť sa k projektu ako náhrada za príjemcu č. 6. V tejto súvislosti Komisia požiadala koordinátora, aby od sťažovateľa získal požadované štatutárne dokumenty. Koordinátor a sťažovateľ si 3. – 5. septembra 2012 vymenili e-maily s cieľom pripraviť požadované dokumenty vrátane revidovaného rozpočtu. Sťažovateľ e-mailom z 5. septembra 2012 zaslal koordinátorovi svoju politiku odmeňovania („Odmeňovanie a odmeňovanie projektových zamestnancov“[1] z 31. augusta 2012). Dňa 5. septembra 2012 koordinátor zaslal Komisii revidovaný rozpočet projektu. Poukázala však na to, že zamestnanci sťažovateľa nie sú platení bežnými platmi, ale „poplatkami za úspešnosť“, a spýtala sa, či je paušálna sadzba použitá v rozpočte prijateľná. Koordinátor priložil kópiu politiky odmeňovania sťažovateľa. Dňa 17. septembra 2012 koordinátor zaslal Komisii podpísanú kópiu dodatku k zmluve spolu s „originálmi dokumentov požadovaných na začlenenie [sťažovateľa] do konzorcia“(formulár právneho subjektu pre sťažovateľa, mandát podpísaný sťažovateľom, niekoľko formulárov a revidovaný rozpočet, ale bez politiky odmeňovania).

4. Koordinátor a Komisia podpísali 17. a 26. septembra 2012 dodatok („zmena zmluvy č. 1“) k dohode o grante, na základe ktorého bol sťažovateľ zahrnutý ako príjemca do projektu. Dňa 25. septembra 2012 koordinátor o tom informoval sťažovateľa.

5. Sťažovateľ dokončil práce a následne predložil výkazy nákladov za prvé obdobie projektu.

6. V období od februára do apríla 2014 si sťažovateľ, koordinátor a finančný úradník Komisie vymenili e-maily týkajúce sa oprávnenosti osobných nákladov sťažovateľa. Komisia sťažovateľovi poukázala na to, že len reálna mzda skutočne vyplatená jeho zamestnancom bola oprávnená ako osobné náklady. Sťažovateľ však vysvetlil, že jeho zamestnanci sú vyplácaní vo forme dividend: sťažovateľ dostáva príjem od svojich zákazníkov ako odmenu za prácu vykonanú jeho zamestnancami a príjmy pochádzajúce z tohto príjmu sa potom pridelia zamestnancovi (zamestnancom), ktorý prácu vykonal.

7. V e-maile z 8. apríla 2014 finančný úradník Komisie informoval koordinátora, že pokiaľ ide o osobné náklady sťažovateľa, oprávnené sú len náklady vo výške 70 952,56 EUR zo 128 202,15 EUR.

8. Sťažovateľ mal následne dlhú e-mailovú komunikáciu s finančným úradníkom Komisie s cieľom nájsť riešenie v súvislosti s zamietnutými osobnými nákladmi. Sťažovateľ a koordinátor sa 16. októbra 2014 stretli s finančným úradníkom a ďalším úradníkom z GR pre podnikanie. Na tomto stretnutí - podľa sťažovateľa - finančný úradník pripustil, že nečítal údaje, ktoré sťažovateľ predložil v septembri 2012 týkajúce sa jeho modelu odmeňovania, zatiaľ čo druhý úradník, stále podľa sťažovateľa, sa domnieval, že sťažovateľ mal legitímnu dôveru v to, že jeho model odmeňovania sa bude dodržiavať a že jeho projektové náklady by sa mali v plnej miere uhradiť aspoň do dátumu tohto stretnutia. Podľa zápisnice, ktorú vyhotovil koordinátor, by sa úradníci z GR pre podnikanie obrátili na GR pre rozpočet s cieľom nadviazať na tvrdenia sťažovateľa, že i) dividendy vyplatené jeho zamestnancom nemožno považovať za kapitálový zisk, ale za odmenu za prácu a ii) Komisia v septembri 2012 schválila model odmeňovania sťažovateľa pri jeho vstupe do projektu.

9. V e-maile zo 6. novembra 2014 adresovanom sťažovateľovi finančný úradník odpovedal, že nemôže potvrdiť, že náklady za prvé obdobie budú akceptované tak, ako boli pôvodne predložené na základe „aspektu oprávneného očakávania v rámci rozpisu komunikácie medzi nami“. Uviedol, že „jasne neprijal systém odmeňovania [sťažovateľa], aj keď pripúšťam, že moje znenie je nejednoznačné“.

10. Finančný úradník 5. februára 2015 informoval sťažovateľa, že GR pre rozpočet zastáva toto stanovisko: „Potvrdzujeme, že dividendy nie sú nikdy oprávnenými nákladmi, a to ani v položke „personálne náklady“, keď sa vyplácajú zamestnancom. Táto neoprávnenosť zostáva v platnosti aj napriek tomu, že rozdeľovanie dividend zamestnancom je v súlade s bežnou politikou príjemcu. Tieto dividendy totiž nie sú ani "nákladmi" v zmysle hlavy VI nariadenia o rozpočtových pravidlách [nariadenie o rozpočtových pravidlách], ani nesúvisia s vykonávaním akcie (zakladajú sa na celkovej výkonnosti prijímajúceho subjektu).

Naša pozícia zostáva rovnaká aj vo vašom konkrétnom prípade, t. j. aj keď podľa stanov spoločnosti výška dividend, ktoré sa majú vyplatiť zamestnaneckému akcionárovi, závisí od príjmu spoločnosti vytvoreného prácou tohto zamestnaneckého akcionára. Vo všeobecnosti platí, že operácie súvisiace s príjmami alebo ziskami príjemcu (napr. rozdelenie čistého príjmu do rezerv, rozdelenie dividend) nepredstavujú žiadne náklady v zmysle hlavy VI nariadenia o rozpočtových pravidlách. Dividendy nie sú výdavky alebo náklady (teda sa neobjavia vo výkaze ziskov a strát), a to ani v prípade, že sa rozdelia medzi zamestnancov. Preto nevedú k žiadnym oprávneným nákladom“.

11. Sťažovateľ 16. februára 2015 uviedol, že je sklamaný, ale nie prekvapený názormi GR pre rozpočet. Tvrdila však, že očakáva, že Komisia vyhovie jej žiadosti o náhradu nákladov na zamestnancov, keďže pred získaním súhlasu Komisie s účasťou na projekte predložila informácie o svojom modeli odmeňovania. Sťažovateľ opäť poukázal na to, čo považoval za svoje oprávnené očakávania, a požiadal Komisiu, aby mu uhradila náklady na zamestnancov za prvý rok projektu.

12. Finančný úradník 26. februára 2015 informoval sťažovateľa, že zodpovedné oddelenie stále skúma možnosť zmeny jeho stanoviska a že sťažovateľ sa môže obrátiť buď na ombudsmana, alebo začať súdne konanie. Sťažovateľ nebol spokojný s odpoveďou Komisie, 28. apríla 2015 sa obrátil na ombudsmana.

Vyšetrovanie

13. Ombudsmanka začala vyšetrovanie sťažnosti a identifikovala toto tvrdenie a tvrdenie:

Tvrdenie:

Komisia nesprávne zamietla ako neoprávnenú časť personálnych nákladov sťažovateľa na projekt.

Pohľadávka:

Komisia by mala nahradiť osobné náklady sťažovateľa v súlade s modelom odmeňovania sťažovateľa za obdobie do 16. októbra 2014 a umožniť sťažovateľovi buď i) prejsť na nový model prevádzky s cieľom pokračovať v projekte, alebo ii) odstúpiť od projektu so všetkými jeho nákladmi vyrovnanými v plnej výške.

14. Ombudsmanka preskúmala spis Komisie 7. septembra 2015. Dňa 9. septembra 2015 bola sťažovateľovi a Komisii zaslaná správa o inšpekcii. Sťažovateľ 22. septembra, 8. a 9. októbra 2015 predložil pripomienky k správe o inšpekcii. Dňa 20. októbra 2015 sa ombudsmanka dozvedela od sťažovateľa, že bola zapojená do dvoch ďalších (ukončených) projektov, ktoré úspešne prebiehali s Komisiou. Dňa 4. novembra 2015 sa útvary ombudsmana stretli s útvarmi Komisie (Generálne riaditeľstvo pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP – GR GROW) s cieľom preskúmať možné riešenia tohto prípadu. Po tomto stretnutí Komisia 27. novembra 2015 zaslala sťažovateľovi list, v ktorom vyjadrila poľutovanie nad akýmkoľvek nedorozumením, ku ktorému mohlo dôjsť. Sťažovateľ zaslal ombudsmanovi niekoľko krátkych pripomienok 1. a 14. decembra 2015. Dňa 15. decembra 2015 sa ombudsmanka dozvedela od sťažovateľa, že príslušný projekt bol prvým projektom s financovaním EÚ, na ktorom sa zúčastnila. Pri vedení vyšetrovania ombudsmanka zohľadnila argumenty a stanoviská predložené stranami.

Údajne neoprávnené odmietnutie osobných nákladov

Argumenty predložené ombudsmanovi

15. Na podporu svojho tvrdenia sťažovateľ tvrdil, že pred vstupom do projektu a podpísaním dodatku k dohode o grante i) informoval Komisiu (prostredníctvom koordinátora) o svojom modeli odmeňovania zamestnancov, ii) Komisia tento model schválila a iii) sťažovateľ preto mohol oprávnene očakávať, že Komisia zodpovedajúcim spôsobom uhradí jeho osobné náklady.

16. Pri inšpekcii Komisia uviedla, že sumy, ktoré sťažovateľ uviedol vo svojom podnete (konkrétne, že Komisia údajne akceptovala len 85 000 EUR zo 122 459 EUR), neboli presné a že po oprave vykonanej sťažovateľom Komisia súhlasila so zaplatením 70 952,56 EUR zo 128 202,15 EUR [2]. Komisia takisto uviedla, že oprávnenosť osobitných nákladov sa neoveruje v čase podpisu dohody o grante, ale až neskôr, keď príjemca predloží priebežnú správu a žiadosť o platbu.

17. Vzhľadom na to, že sťažovateľ neposkytol kópie príslušnej korešpondencie (listy/e-maily), aby preukázal, že Komisia schválila jeho model odmeňovania, útvary ombudsmana skontrolovali korešpondenciu v spise Komisie. Komisia však poznamenala, že v tom čase neboli zaregistrované všetky e-maily vymenené s koordinátorom a sťažovateľom, ale len tie, ktoré boli pre predmetný projekt najrelevantnejšie.

18. Komisia vo svojom liste z 27. novembra 2015 adresovanom sťažovateľovi, v ktorom odkázala na diskusie s ombudsmanom o osobných nákladoch sťažovateľa, vyjadrila poľutovanie nad skutočnosťou, že sťažovateľ mal dojem, že odmeny zamestnancov vyplácané ako dividendy by sa mohli akýmkoľvek spôsobom považovať za oprávnené. Komisia uviedla, že v rámci svojej žiadosti sťažovateľ v septembri 2012 predložil svoje štatutárne dokumenty vrátane svojej politiky odmeňovania. Komisia uviedla, že podľa pravidiel a postupov, ktoré sa vzťahujú na granty PKI, je povinná overiť právne postavenie príjemcu a súlad s výberovými kritériami preskúmaním dokumentov predložených potenciálnymi príjemcami. Komisia však vysvetlila, že oprávnenosť nákladov sa posudzuje v neskoršej fáze, konkrétne po prijatí skutočných žiadostí o preplatenie nákladov, a v súlade s podmienkami oprávnenosti stanovenými v dohode o grante. Komisia ubezpečila sťažovateľa, že vynaložil úprimné úsilie na dôkladné prešetrenie svojich tvrdení. Vyjadrila poľutovanie nad tým, že nemohla dospieť k žiadnemu inému záveru okrem toho, že odmenu vo forme dividend nemožno akceptovať ako oprávnené náklady podľa dohody o grante. Tvrdila, že vzhľadom na potrebu zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie s príjemcami finančných prostriedkov EÚ sa nemôže odchýliť od všeobecných podmienok. Komisia dúfala, že sťažovateľ bude napriek tomu pokračovať vo svojej účasti na projekte.

19. Vo svojich predchádzajúcich pripomienkach k správe ombudsmana o inšpekcii sťažovateľ tvrdil, že hoci ani on, ani koordinátor nemohli nájsť kópiu príslušného e-mailu, koordinátor ho informoval, že Komisia súhlasila s tým, aby koordinátor predložil zmenu dohody o grante s cieľom umožniť sťažovateľovi pripojiť sa k projektu. Sťažovateľ tvrdil, že v každom prípade skutočnosť, že Komisia následne podpísala zmenu dohody o grante, jasne naznačuje, že bol udelený súhlas. Sťažovateľ ďalej uviedol, že keďže nebol informovaný o tom, že jeho prevádzkový model nie je pre Komisiu prijateľný, bolo odôvodnené domnievať sa, že jeho zahrnutie do dohody o grante sa uskutočnilo na základe informácií, ktoré poskytol. Preto existovalo viac než odôvodnené očakávanie, že vzniknuté náklady na zamestnancov na základe jej modelu odmeňovania budú oprávnené. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach k listu Komisie z 27. novembra 2015 uviedol, že v liste sa nerieši problém, že Komisia ho v roku 2012 neinformovala o tom, že jej model odmeňovania by nebol prijateľný.

Hodnotenie ombudsmana

20. Konečné stanovisko Komisie k tejto záležitosti je uvedené v e-maile finančného úradníka z 5. februára 2015, v ktorom bol sťažovateľ informovaný, že GR pre rozpočet trvá na svojom stanovisku, že dividendy ako odmena zamestnancom sa neakceptujú ako oprávnené náklady. Potvrdilo sa to v poslednom liste Komisie sťažovateľovi z 27. novembra 2015. Podľa GR pre rozpočet operácie súvisiace so ziskami alebo ziskami príjemcu (ako napríklad rozdeľovanie dividend) nepredstavujú náklady. Ombudsman okrem toho, že poznamenáva, že dividendy sú vo svojej podstate ziskami, a teda nie nákladmi, sa domnieva, že stanovisko Komisie je správne a v súlade s dohodou o grante, v ktorej sa stanovuje (článok II.14.2 osobitných podmienok), že oprávnené priame náklady zahŕňajú „náklady na zamestnancov pridelených na akciu, ktoré zahŕňajú skutočné mzdy plus odvody sociálneho zabezpečenia a iné zákonné náklady zahrnuté do odmeny...“. Toto ustanovenie sa teda nevzťahuje na vyplácanie dividend. V článku II.14.4 osobitných podmienok sa takisto stanovuje, že „za oprávnené sa nepovažujú tieto náklady: návratnosť kapitálu „, ktorá by podľa všetkého pokryla vyplácanie dividend. Treba tiež poznamenať, že zmena dohody o grante, ktorá sťažovateľovi umožnila stať sa príjemcom projektu, sa konkrétne týkala podmienok oprávnenosti stanovených v článku II.14 (pozri článok 4 zmeny).

21. Hlavné tvrdenie sťažovateľa však spočíva v tom, že pred vstupom do projektu a podpísaním dodatku k dohode o grante už informoval Komisiu (prostredníctvom koordinátora) o svojom modeli odmeňovania zamestnancov, že Komisia schválila jeho model a že v dôsledku toho mal sťažovateľ oprávnené očakávanie, že Komisia zodpovedajúcim spôsobom uhradí jeho osobné náklady. Podľa názoru sťažovateľa teda chyba spočívala v tom, že finančný úradník nečítal (dostatočne obozretne) informácie o svojom modeli odmeňovania, ktoré predložil v septembri 2012.

22. V tejto súvislosti ombudsman poznamenáva, že finančný úradník vo svojom e-maile zo 6. novembra 2014 - hoci pripustil, že znenie, ktoré predtým použil, bolo nejednoznačné - sťažovateľovi jasne uviedol, že neprijal jeho model odmeňovania. Napriek osobitnej žiadosti ombudsmana sťažovateľ nepredložil dôkazy, ako napríklad e-mail, ktoré by preukazovali, že finančný úradník v určitom čase skutočne schválil jeho model odmeňovania. Tvrdenie sťažovateľa, že podpísanie dodatku k dohode o grante znamenalo, že jeho model odmeňovania bol implicitne schválený a že výplata dividend by teda bola oprávnená, nemožno prijať. Zmena dohody o grante v skutočnosti neobsahuje žiadny odkaz na model odmeňovania sťažovateľa; namiesto toho odkazuje na podmienky oprávnenosti dohody o grante, ktoré sú príslušnými ustanoveniami, ktoré sa majú zohľadniť [3].  

23. Okrem toho, ako vysvetlila Komisia, oprávnenosť nákladov sa posudzuje po (čiastočnom) dokončení projektu a predložení príslušných správ a finančných výkazov príjemcom, a nie v čase podpisu dohody o grante alebo jej zmien. Dôvodom je, že na to, aby boli náklady oprávnené, musia byť skutočne vynaložené. Podpísanie dohody o grante teda neoprávňuje príjemcu na garantovanú úhradu určitých nákladov. V tomto prípade to znamená, že aj keby Komisia schválila model odmeňovania sťažovateľa (čo nebol tento prípad), sťažovateľ nemal žiadny nárok očakávať, že výplata dividend bude v zásade oprávnená.

24. Ombudsman sa preto domnieva, že podmienky legitímnej dôvery nie sú v prejednávanej veci splnené. Na to, aby existovala legitímna dôvera, musia byť splnené tri kumulatívne podmienky. Po prvé dotknutej osobe musia byť poskytnuté presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa záruky pochádzajúce z oprávnených a spoľahlivých zdrojov. Po druhé poskytnuté záruky musia byť v súlade s uplatniteľnými pravidlami. Po tretie tieto uistenia musia byť takej povahy, aby u osoby, ktorej sú určené, vyvolali legitímnu dôveru.

25. V prejednávanej veci nie sú zjavne splnené prvé dve podmienky. Po prvé nebolo preukázané, že sťažovateľovi boli poskytnuté presné, bezpodmienečné a zhodujúce sa záruky, že môže požadovať náhradu svojich osobných nákladov na základe výplaty dividend. Aj keby sťažovateľ mohol preukázať, že dostal implicitný súhlas finančného úradníka s jeho modelom odmeňovania, takýto súhlas by nebolo možné charakterizovať ako „presné, bezpodmienečné a konzistentné uistenia“.

26. Po druhé, a čo je ešte dôležitejšie, záruky musia byť v súlade s platnými pravidlami. V prejednávanej veci by druh záruk, o ktorých sťažovateľ tvrdí, že ich získal - v tom zmysle, že by mohol získať náhradu svojich osobných nákladov na základe výplaty dividend -, bol jednoznačne v rozpore s uplatniteľnými pravidlami, konkrétne s článkom II.14 osobitných podmienok dohody o grante.

27. Na základe uvedeného sa ombudsman domnieva, že stanovisko Komisie je z právneho hľadiska správne a v súlade s ustanoveniami dohody o grante.

28. Napriek tomu, že Komisia konala právne, keď zamietla dividendy ako oprávnené osobné náklady, Komisia mohla byť obozretnejšia v septembri 2012, keď sťažovateľ prostredníctvom koordinátora predložil Komisii svoje štatutárne dokumenty a svoj model odmeňovania. To poskytlo Komisii príležitosť identifikovať problém s modelom odmeňovania a upozorniť sťažovateľa na existenciu tohto problému. Ombudsmanka chápe, že za normálnych okolností by Komisia v tom čase osobitne nekontrolovala model odmeňovania. Na druhej strane sa koordinátor v mene sťažovateľa spýtal Komisie, či je model odmeňovania prijateľný. Z toho vyplýva, že existovali pochybnosti o prijateľnosti modelu odmeňovania. Ombudsmanka diskutovala o tejto otázke s Komisiou 4. novembra 2015, v dôsledku čoho Komisia 27. novembra 2015 zaslala sťažovateľovi ďalší list. V tomto liste Komisia vyjadrila poľutovanie nad skutočnosťou, že sťažovateľ sa domnieval, že jeho model odmeňovania zamestnancov založený na vyplácaní dividend by bol prijateľný. Komisia takisto vyjadrila poľutovanie nad tým, že nemohla dospieť k inému záveru, než že dividendy ako osobné náklady neboli oprávnené.

29. Ombudsman uznáva, že rozhodnutie Komisie zamietnuť osobné náklady vyplatené ako dividendy bolo z právneho hľadiska správne. Ombudsman považuje za najnešťastnejšie, že došlo k nedorozumeniu v súvislosti s modelom odmeňovania. Hoci Komisia mohla konať s cieľom objasniť, že model odmeňovania nebol prijateľný, ombudsmanka sa nedomnieva, že Komisia bola za toto nedorozumenie priamo zodpovedná. Zapojili sa tri strany a ombudsman sa nesnaží určiť, kde by mala spočívať primárna zodpovednosť za nedorozumenie. Hoci Komisia prispela k nedorozumeniu, ombudsman to nepovažuje za prípad nesprávneho úradného postupu Komisie. Skôr sa zdá, že išlo o nešťastnú udalosť, za ktorú strany nesú spoločnú zodpovednosť.

30. Pokiaľ ide o spravodlivosť voči sťažovateľovi, ombudsman chápe, že išlo o jeho prvé zapojenie do takéhoto projektu financovaného Komisiou, a je pravdepodobné, že nevedel o bežných postupoch, ktorými sa riadi správa takýchto projektov. Zároveň platí, že hlavný vzťah sťažovateľa bol s koordinátorom a že všetky otázky týkajúce sa účasti sťažovateľa na projekte by mali byť v prvom rade záležitosťou medzi sťažovateľom a koordinátorom.

31. Ombudsman dospel k celkovému záveru, že hoci došlo k najnešťastnejšiemu nedorozumeniu, Komisia sa pri riešení prípadu nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti ombudsmanka uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Komisia sa pri riešení tohto prípadu nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

V Štrasburgu 18. decembra 2015

[1] Zamestnanci sťažovateľa si môžu vybrať, či dostanú odmenu podľa platu, dividendy alebo oboch. Podľa sťažovateľa, ak si zamestnanci zvolia možnosť dividendy, prijaté dividendy predstavujú odmenu za vykonanú prácu a nemožno ich považovať za zisk/odmenu z kapitálu. Sťažovateľ poukazuje na to, že nemá kapitál.

[2] V e-maile Komisie z 8. apríla 2014 adresovanom sťažovateľovi sa uvádza, že 70 952,56 EUR z 128 202,15 EUR nákladov sťažovateľa bolo oprávnených. Pri inšpekcii však Komisia poukázala na 95 % zo 70 952,56 eura z 95 % zo 128 202,15 eura.

[3] Navrhovateľ tvrdil, že výslovne požiadal Komisiu, aby ho informovala, či jeho model odmeňovania nie je prijateľný, aby sa mohol zmeniť. Sťažovateľ sa odvolal na svoj e-mail z 5. septembra 2012 adresovaný koordinátorovi. Ombudsmanka poznamenáva, že v tomto e-maile sťažovateľ jednoducho zaslal koordinátorovi svoj model odmeňovania, v ktorom uviedol: „Dúfam, že to poskytne podporné informácie, ktoré potrebujete. Ak nie, budeme musieť pokračovať v diskusiách, aby sme našli prístup, ktorý bude fungovať pre nás oboch. Toto vyhlásenie nie je úplne jasné a jednoznačne nepodporuje záver, že sťažovateľ výslovne požiadal Komisiu, aby ho informovala, ak jeho model odmeňovania nie je prijateľný.