Súvislosti

1. V marci 2023 ombudsmanka spustila strategickú iniciatívu zameranú na to, ako Európska komisia rieši pracovné cesty svojich zamestnancov, ktoré (čiastočne) platia tretie strany.^[1] Iniciatíva bola reakciou na odhalenia, že generálny riaditeľ Generálneho riaditeľstva Komisie pre mobilitu a dopravu (GR MOVE) deväťkrát akceptoval lety v obchodnej triede a pohostinnosť v luxusných hoteloch od katarskej vlády a subjektu vo vlastníctve katarskej vlády. Šesť z týchto ciest sa uskutočnilo počas rokovaní GR MOVE o dohode o leteckej doprave medzi EÚ a Katarom [2].

2. V reakcii na odhalenia Komisia uviedla, že zvážila a vylúčila potenciálne konflikty záujmov, pretože generálny riaditeľ nebol zapojený do rokovaní o dohode o leteckej doprave medzi EÚ a Katarom.^[3] Komisia takisto tvrdila, že príslušné pracovné cesty boli povolené a vykonané v súlade s vtedy platnými pravidlami.

3. Komisia 7. marca 2023 vydala pokyny týkajúce sa pracovných ciest s príspevkami tretích strán s cieľom zabrániť konfliktom záujmov v budúcnosti a účinne aktualizovať platné pravidlá [4] Tieto pokyny obmedzujú možnosť tretích strán prispievať na pracovné cesty na prípady, keď na prvý pohľad neexistuje vnímanie konfliktu záujmov. Pri uzatváraní uvedenej strategickej iniciatívy v decembri 2023 ombudsmanka dospela k záveru, že ak sa tieto pravidlá budú dôsledne uplatňovať, zabránia tomu, aby príspevky tretích strán na pracovné cesty viedli ku konfliktom záujmov.

4. Zo štatistických informácií o pracovných cestách, ktoré sa uskutočnili v rokoch 2021, 2022 a 2023, ktoré Komisia poskytla ombudsmanke počas svojej strategickej iniciatívy, vyplynulo, že sa uskutočnilo niekoľko ciest, a to aj na najvyšších úrovniach riadenia Komisie, ktoré zahŕňali príspevky tretích krajín a záujmy súkromného sektora.

5. V tejto súvislosti sa ombudsmanka rozhodla začať vyšetrovanie z vlastného podnetu s cieľom posúdiť, či a ako Komisia zmiernila akékoľvek riziká konfliktu záujmov, ktoré mohli vzniknúť.

Vyšetrovanie

6. V priebehu vyšetrovania Komisia poskytla ombudsmanke zoznam pracovných ciest vedúcich pracovníkov, ktoré sa uskutočnili v období od 1. januára 2021 do 7. marca 2023 a v prípade ktorých tretie strany (vrátane vlád krajín mimo EÚ alebo iných súkromných záujmov [5]) hradili cestovné náklady (ich časti).[6] Komisia označila tento zoznam za dôverný.[7]

7. Na základe tohto zoznamu ombudsmanka požiadala o nahliadnutie do 28 spisov týkajúcich sa pracovných ciest vedúcich pracovníkov.[8] Požiadala tiež Komisiu, aby poskytla aktuálne informácie o revízii svojho „usmernenia pre služobné cesty“.

Argumenty predložené Komisiou

8. V súvislosti s predchádzajúcou iniciatívou ombudsmanky Komisia už stanovila pravidlá, ktoré sa vzťahujú na pracovné cesty hradené z príspevkov tretích strán – pred 7. marcom 2023 a po tomto dátume. Zahŕňajú „príručku Komisie pre služobné cesty a povolené cesty“^[9]; usmernenia Komisie o daroch a pohostinnosti ^[10]; a služobný poriadok EÚ ^[11] (pozri prílohu).

9. V odpovedi na toto vyšetrovanie Komisia pripomenula, že náklady na pracovné cesty jej zamestnancov sú spravidla takmer vždy hradené z rozpočtu EÚ. Za osobitných podmienok však môžu časť týchto výdavkov uhradiť tretie strany, najmä organizátori podujatí, na ktorých sa zúčastňuje zamestnanec cestujúci za prácou. Stanovuje sa to v „usmernení pre služobné cesty“.

10. Komisia zdôraznila, že prijatie príspevkov tretích strán sa uskutočňuje najmä na diplomatické alebo zdvorilostné účely a zamestnanec cestujúci za prácou ho deklaruje ako súčasť „príkazu na služobnú cestu“ a „výkazu nákladov“. Služobný príkaz aj výkaz nákladov podpisujú hierarchickí nadriadení, a preto podliehajú kontrole „dvoch párov očí“. Zamestnanec cestujúci za prácou, ako aj hierarchický nadriadený musia pri prijímaní takéhoto príspevku tretej strany potvrdiť, že nedochádza ku konfliktu záujmov. Komisia pripomenula, že počet pracovných ciest s príspevkami tretích strán predstavuje mimoriadne malú časť všetkých služobných ciest zamestnancov Komisie.

11. Komisia vysvetlila, že hoci v minulosti generálni riaditelia mohli schváliť svoje pracovné cesty, keďže sú zodpovední za rozpočet svojich príslušných útvarov, týmto pravidlom nebola dotknutá všeobecná povinnosť oznámiť akýkoľvek osobný záujem, ktorý by mohol narušiť nezávislosť úradníka. Všeobecnejšie povedané, v prípade pochybností sú zamestnanci povinní požiadať o stanovisko na politickej úrovni na základe horizontálneho pravidla o predchádzaní konfliktom záujmov zakotveného v služobnom poriadku EÚ.

12. Komisia takisto pripomenula, že 7. marca 2023 s okamžitou účinnosťou aktualizovala svoje pravidlá uplatniteľné na pracovné cesty s cieľom zabezpečiť dodržiavanie zásady dvoch párov očí na každej úrovni, a to aj v prípade generálnych riaditeľov a vedúcich útvarov, s cieľom odstrániť nielen akýkoľvek skutočný alebo potenciálny konflikt záujmov, ale aj akékoľvek jeho vnímanie.

13. V tejto súvislosti sa v aktualizovaných pravidlách objasňuje, že generálni riaditelia alebo vedúci útvarov už nemôžu samostatne povoľovať svoje pracovné cesty s príspevkami tretích strán. Namiesto toho potrebujú súhlas vedúceho kabinetu zodpovedného komisára.

14. V aktualizovaných pravidlách sa ďalej objasňuje, že tretie strany, ktoré môžu prispievať k pracovným cestám zamestnancov Komisie, sú obmedzené na orgány členských štátov EÚ; orgány krajín EHP a EZVO; medzinárodné organizácie (OSN) alebo fóra (G7/G20); verejné alebo súkromné univerzity, ak sa misia vykonáva na akademické účely.

15. Komisia sa preto domnieva, že v budúcnosti by pracovné cesty, pri ktorých výdavky hradia tretie strany, v zásade nemali viesť k riziku konfliktu záujmov alebo k jeho vnímaniu. Komisia hradí náklady na pracovné cesty svojich zamestnancov, ktoré sa považujú za potrebné a ktoré organizujú subjekty nezahrnuté do uvedeného zoznamu.

Hodnotenie ombudsmana

16. Vyšetrovanie ombudsmanky preskúmalo vzorku 28 pracovných ciest vedúcich zamestnancov Komisie, ku ktorým prispeli tretie strany. Všetky tieto pracovné cesty sa uskutočnili pred tým, ako Komisia 7. marca 2023 zrevidovala svoje pravidlá. Podľa nových pravidiel by žiadny z týchto príspevkov tretích strán nebol povolený vzhľadom na to, že príspevky už nemožno prijímať od iných tretích strán, ako sú orgány členských štátov EÚ, orgány krajín EHP a EZVO, medzinárodné organizácie (OSN) alebo fóra (G7/G20), ani od verejných alebo súkromných univerzít, keď sa pracovná cesta vykonáva na akademické účely.

17. Väčšina kontrolovaných prípadov nevyvolala obavy z konfliktu záujmov, ako to bolo v prípade bývalého generálneho riaditeľa, ktorého sa týkala predchádzajúca iniciatíva ombudsmana (pozri poznámku pod čiarou č. 1).

18. Zostávajúce prípady sa týkali odhalení, ktoré viedli k predchádzajúcej iniciatíve, ale naznačovali, že otázky mali širší rozsah. Keďže záležitosť vyšetroval Európsky úrad pre boj proti podvodom a vyšetruje ju aj Európska prokuratúra, žiadne ďalšie vyšetrovanie zo strany ombudsmana v tejto veci nie je opodstatnené.

19. Z kontroly 28 spisov takisto vyplynulo, že existujú nedostatky v spôsobe, akým Komisia zaznamenala svoje posúdenie (potenciálnych) konfliktov záujmov pred povolením pracovných ciest, ktoré čiastočne zaplatili tretie strany.

20. Kontrolované spisy predovšetkým neobsahovali žiadny dôkaz o tom, že dotknutý zamestnanec alebo nadriadený vykonal vecné posúdenie rizík (potenciálnych) konfliktov záujmov vyplývajúcich z príspevku tretej strany. Takmer všetky predmetné pracovné cesty obsahovali vyhlásenie, že buď nedošlo ku konfliktu záujmov, alebo že akékoľvek zistené potenciálne konflikty záujmov by neohrozili nezávislosť Komisie.[12] Vyhlásenia však neobsahovali žiadne vecné posúdenie, v ktorom sa uvádzali dôvody, prečo neboli zistené žiadne konflikty záujmov, ktoré by ohrozili nezávislosť Komisie.

21. Vyskytlo sa aj niekoľko prípadov, v ktorých dokumentácia, ktorú poskytla Komisia k vyhláseniu o možnom konflikte záujmov, neobsahovala podpis nadriadeného. Vo viacerých prípadoch neboli v príkaze na služobnú cestu ani vo výkaze nákladov zaznamenané žiadne informácie o povahe alebo hodnote príspevku tretej strany (napríklad cestovanie, ubytovanie, pohostenie).

22. Ako už bolo uvedené, hoci druhy príspevkov tretích strán, ktoré ombudsmanka videla pri svojej inšpekcii, už nie sú povolené, ombudsmanka zastáva názor, že jej uvedené pripomienky sú podľa aktualizovaných pravidiel Komisie stále relevantné. Hoci je menej pravdepodobné, nie je vylúčené, že príspevky na pracovné cesty od vnútroštátnych orgánov členských štátov EÚ, Európskeho hospodárskeho priestoru alebo Európskeho združenia voľného obchodu a medzinárodných organizácií a verejných alebo súkromných univerzít môžu viesť k riziku konfliktu záujmov. V takýchto prípadoch by Komisia mala pred schválením príslušného príspevku zabezpečiť riadne zaznamenanie svojho vecného posúdenia všetkých takýchto rizík. Ombudsman predloží dva návrhy na zlepšenie v tomto zmysle.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Žiadne ďalšie vyšetrovanie nie je opodstatnené.

Komisia bude o tomto rozhodnutí informovaná.

Návrhy na zlepšenie

1. S cieľom umožniť kontrolu posúdení rizík konfliktov záujmov v súvislosti s pracovnými cestami svojich zamestnancov by Komisia mala zaznamenať svoje vecné posúdenie.

2. Komisia by mala zabezpečiť, aby povaha a hodnota príspevkov tretích strán na pracovné cesty boli primerane zaznamenané v „príkaze na služobnú cestu“ a „výkaze nákladov na služobnú cestu“ a aby sa všetky povolenia vykonávali na príslušnej úrovni.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg, 10. januára 2025

Príloha – pravidlá uplatňované na pracovné cesty platené tretími stranami

Sprievodca misiami

Podľa príručky bolo prijatie príspevkov tretích strán na misie určené najmä na diplomatické alebo zdvorilostné použitie. Výdavky na služobné cesty by mohli tretie strany uhrádzať zamestnancom len vtedy, ak by povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním (napríklad GR) dospel k záveru, že takáto platba by nevyvolala riziko konfliktu záujmov. Príspevky tretích strán sa musia vykazovať ako súčasť príkazu na služobnú cestu a výkazu nákladov. Výkonný pracovník misie aj hierarchický nadriadený musia pri prijímaní takýchto príspevkov tretích strán potvrdiť, že nedochádza ku konfliktu záujmov. Posúdenie konfliktu záujmov sa musí vykonať vopred pred potvrdením príkazu na služobnú cestu.

V prípadoch, keď výkonným subjektom misie bol generálny riaditeľ alebo vedúci útvaru, sa posúdenie konfliktu záujmov zakladalo v prvom rade na ich zdravom úsudku, na ich skúsenostiach a v rámci ich povinností. V prípade pochybností o možnom konflikte záujmov však mali požiadať o stanovisko politickú úroveň a/alebo ústredný etický útvar Komisie ^[13].

Usmernenia o daroch a pohostinnosti

Podľa usmernení je dar definovaný ako peňažná suma alebo akýkoľvek fyzický predmet alebo možnosť bezplatne sa zúčastniť na podujatiach, ktoré sú otvorené pre verejnosť alebo majú súkromnú povahu, sú prístupné len za odplatu a predstavujú určitú hodnotu (ako sú bezplatné vstupenky na športové podujatia, koncerty, divadlo, konferencie atď.) alebo akúkoľvek inú výhodu s peňažnou hodnotou, ako sú náklady na dopravu.

Pohostinnosť je definovaná ako ponuka jedla, nápojov, ubytovania a/alebo zábavy z akéhokoľvek zdroja mimo inštitúcie, ktorá sa považuje za druh výhody. Príkaz na služobnú cestu musí zvyčajne pokrývať všetky predvídateľné ponuky pohostenia, najmä stravovanie, ubytovanie a dopravu, na základe programu služobnej cesty. Ak je služobná cesta povolená, nepovažuje sa za ponuku pohostenia, pretože je súčasťou plnenia jeho povinností v služobnom záujme. Prijatie týchto ponúk sa musí uviesť vo výkaze výdavkov na služobnú cestu.

Zahrnuté sú priame dary a pohostinnosť, ktoré sa ponúkajú zamestnancovi EÚ, a nepriame dary alebo pohostinnosť, ktoré sa ponúkajú úzkemu kontaktu zamestnanca, napríklad manžela/manželky. Zamestnanci EÚ by nemali prijímať žiadne priame ani nepriame dary alebo pohostinnosť ponúkané tretími stranami. Najzreteľnejšie je to vtedy, keď dary ponúkajú tretie strany, ktoré sa podieľajú na oficiálnom postupe Komisie alebo oň žiadajú, a to najmä v citlivej oblasti, v ktorej zamestnanec pôsobí, pôsobí alebo pravdepodobne bude pôsobiť v dohľadnej budúcnosti. Všetky takéto dary by sa mali v zásade odmietnuť.

Je potrebné zabrániť akejkoľvek situácii, v ktorej by prijatie daru alebo pohostinnosti mohlo viesť k skutočnému, potenciálnemu alebo vnímanému konfliktu záujmov. Akékoľvek dary, ktoré zahŕňajú peňažnú sumu, bez ohľadu na sumu, musia byť zamietnuté.

Prijatie darov alebo pohostinnosti možno výnimočne povoliť, ak je zrejmé, že neohrozuje objektivitu a nezávislosť zamestnanca alebo že sa odôvodnene nezdá, že by to tak bolo, a že nepoškodí dobré meno Komisie. Toto hodnotenie sa v prvom rade zakladá na zdravom úsudku zamestnanca a potom ho potvrdzuje jeho hierarchia v Komisii.

Určité faktory môžu naznačovať pravdepodobnosť, že povolenie by sa mohlo udeliť, napríklad ak má ponuka daru alebo pohostinstva nízku hodnotu alebo je adresovaná veľkému počtu osôb. Tie isté faktory však poukazujú aj na to, kedy by sa povolenie mohlo zamietnuť, napríklad ak má ponuka daru alebo pohostinnosti vysokú hodnotu alebo je adresovaná jedinému zamestnancovi.

Medzi ďalšie faktory, ktorými by sa mala riadiť analýza jednotlivých prípadov s cieľom určiť, či dar alebo pohostinnosť možno poskytnúť, patria okrem iného:

• povaha zdroja ponúkajúceho dar alebo pohostinnosť (súkromná alebo verejná);
• zjavný motív ponuky daru alebo pohostinnosti;
• prepojenie medzi subjektom, ktorý ponúka dar alebo pohostenie, a Komisiou (napr. postupy verejného obstarávania, vyšetrované prípady, finančné záujmy);
• povaha a odhadovaná hodnota daru alebo pohostinnosti vrátane toho, či bola predložená jedna alebo viacero ponúk z toho istého zdroja;
• individuálne alebo kolektívne určenie ponuky;
• funkcie zamestnanca;
• dávky za službu očakávané od účasti zamestnanca na danom podujatí.

O povolenie by sa malo žiadať aj v prípade darov v hodnote od 50 do 150 EUR. Povolenie na dary v hodnote vyššej ako 150 EUR sa zamieta. Zamestnanec, ktorému bol takýto dar ponúknutý, by mal informovať svojho nadriadeného, najlepšie písomne, že dar bol odmietnutý. Hodnota darov sa musí odhadnúť v dobrej viere.

V prípade pochybností o tom, či by odmietnutie daru bolo v rozpore so sociálnymi, zdvorilostnými alebo diplomatickými zvyklosťami alebo by inak mohlo spôsobiť riziko poškodenia dobrej povesti, by sa na túto záležitosť mala upozorniť Komisia, ktorá potom rozhodne o prípadnom odmietnutí.

Služobný poriadok

Služobný poriadok ^[14] obsahuje všeobecné povinnosti, ktoré sa vzťahujú na všetkých zamestnancov EÚ. V súvislosti s týmto vyšetrovaním má osobitný význam článok 11, v ktorom sa stanovuje, že „[ú]radník neprijme bez povolenia menovacieho orgánu od žiadnej vlády ani z akéhokoľvek iného zdroja mimo inštitúcie, ku ktorej patrí, žiadnu poctu, vyznamenanie, láskavosť, dar ani platbu akéhokoľvek druhu, s výnimkou služieb poskytnutých pred jeho vymenovaním alebo počas mimoriadnej dovolenky na vojenskú alebo inú štátnu službu a v súvislosti s takouto službou“.

Ak zamestnanec EÚ koná v rozpore s článkom 11, môže byť predmetom disciplinárneho konania ^[15].

[1] Pozri: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63485.

[2] Rokovania sa začali v roku 2016 a boli ukončené v roku 2019. Vzhľadom na spor medzi Španielskom a Spojeným kráľovstvom týkajúci sa letiska v Gibraltári nebolo možné, aby EÚ podpísala dohodu pred 18. októbrom 2021. Pozri: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/qanda_21_5345.

[3] Pozri zápisnicu z 2 452. schôdze Komisie (Brusel 29. marca 2023), ktorá je k dispozícii tu: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=PV(2023)2452&lang=en.

[4] Pozri strany 19 a 20 odpovede Európskej komisie na strategickú iniciatívu SI/2/2023/KR, ktorá je k dispozícii tu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934.

[5] Medzi súkromné záujmy patria okrem iného spoločnosti, organizácie a združenia.

[6] Pozri: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187444.

[7] Žiadosť o prístup verejnosti, prostredníctvom ktorej sa zverejnili podrobnosti o služobných cestách uvedených v časti „Súvislosti“, sa vzťahovala na obdobie 2015 – 2021. Pozri: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/02/24/2023-02-15_EASE-2023-0098-ANNEX-I83.pdf. Existuje len jedna misia, ktorá sa prekrýva so spismi, ktoré Komisia predložila ombudsmanovi na nahliadnutie.

[8] Pozri: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/187337. Komisia žiadosť o inšpekciu objasnila a súhlasila s tým, aby obsahovala „všetky príslušné dokumenty na pochopenie postupu Komisie na schválenie predmetných žiadostí o služobnú cestu [..] vrátane posúdenia Komisie týkajúceho sa rizík konfliktu záujmov a schválenia“.

[9] Rozhodnutie Komisie C(2017) 5323 z 27. septembra 2017 o všeobecných ustanoveniach na vykonávanie článkov 11, 12 a 13 prílohy VII k služobnému poriadku úradníkov (výdavky na služobné cesty) a o sprievodcovi povolenými cestami k služobným cestám a povoleným cestám, ktoré bolo pripojené k odpovedi Komisie ombudsmanovi v súvislosti s predchádzajúcou strategickou iniciatívou: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/176934 (pozri prílohy 3 a 4). „Misia“ je pracovná cesta mimo miesta výkonu práce výlučne v záujme inštitúcie EÚ na základe pokynov priameho nadriadeného. Zvyčajne sa vypláca z rozpočtu EÚ. „Povolená cesta“ je na dobrovoľnom základe mimo miesta výkonu práce, najmä v záujme zamestnanca, ale zahŕňa aj určitú dávku pre inštitúciu EÚ.

[10] Oznámenie podpredsedu Šefčoviča Komisii o usmerneniach o daroch a pohostinnosti pre zamestnancov - SEC(2012)167: https://commission.europa.eu/system/files/2017-01/communication-to-the-commission-guidelines-on-gifts-and-hospitality_2012_en.pdf

[11] Pozri: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[12] Vo vyhlásení sa uvádza: „Podpísaním tejto služobnej cesty povoľujúci úradník vyhlasuje, že bol upozornený na skutočnosť, že táto služobná cesta s výdavkami zaplatenými organizátorom nepredstavuje potenciálny konflikt záujmov, alebo v prípade, že je to tak, že to nemá vplyv na nezávislosť Komisie.“ Toto vyhlásenie bolo zahrnuté do všetkých kontrolovaných spisov okrem jedného.

[13] Na základe všeobecného pravidla o konflikte záujmov, ako je opísané v etickej príručke z roku 2019 na stranách 5, 31 a 48.

[14] Pozri: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[15] V súlade s článkom 86 a prílohou IX služobného poriadku pozri poznámku pod čiarou č. 25.