Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Register transparentnosti EÚ bol zriadený s cieľom umožniť verejnosti sledovať činnosti zástupcov záujmových skupín a byť si vedomá ich potenciálneho vplyvu na politiky a rozhodovanie EÚ. Inštitúcie EÚ sa pri spolupráci so zainteresovanými stranami spoliehajú na register. Register je online databáza, ktorú spoločne prevádzkujú Európsky parlament, Rada Európskej únie a Európska komisia na základe medziinštitucionálnej dohody (MID).[1] Zástupcovia záujmových skupín sa vyzývajú, aby sa zaregistrovali a poskytli informácie o svojej organizácii a sledovaných záujmoch. Každá inštitúcia má zavedené pravidlá, na základe ktorých je registrácia podmienkou vykonávania určitých činností zastupovania záujmov. Okrem toho musia všetci registrujúci dodržiavať kódex správania [2].

2. Register spravuje spoločný sekretariát zložený z úradníkov každej z troch inštitúcií, ktorý monitoruje poskytnuté informácie a môže vyšetrovať prípady údajného nedodržiavania kódexu správania zaregistrovanými subjektmi.

3. V tomto prípade sťažovateľ, spotrebiteľská organizácia, podal dve sťažnosti na sekretariát registra transparentnosti týkajúce sa údajného nedodržiavania kódexu správania dvoma zaregistrovanými subjektmi, poradenskou spoločnosťou a združením, ktoré sa zasadzuje proti systému označovania výživovej hodnoty na potravinových výrobkoch. Navrhovateľ tvrdil, že oba subjekty nezverejnili svoje väzby na potravinársky priemysel a poskytli zavádzajúce informácie o vzťahu medzi nimi, záujmoch, ktoré zastupujú, a zdrojoch ich financovania.

4. Sťažovateľ konkrétne tvrdil, že bez ohľadu na skutočnosť, že zakladateľ a výkonný riaditeľ poradenskej spoločnosti je zároveň zakladateľom združenia, tieto dva subjekty nie sú v registri transparentnosti prepojené ani prepojené. Okrem toho poradenská spoločnosť nezverejnila v registri svoje väzby s potravinárskym priemyslom, hoci predtým zastupovala klientov v tomto odvetví a zdá sa, že v tejto oblasti je stále aktívna. Sťažovateľ ďalej poznamenal, že združenie nezverejnilo v registri žiadne informácie o svojich členoch, sponzoroch a partneroch. Znepokojilo ho teda, že poradenská spoločnosť zamaskovala svoje využívanie združenia na ochranu záujmov svojich klientov v súvislosti s označovaním potravín.

5. Sťažovateľ ďalej tvrdil, že zamestnanci poradenskej spoločnosti zneužili svoju akreditáciu na vstup do priestorov Parlamentu v mene združenia a že politický poradca poradenskej spoločnosti sa zúčastnil na podujatí týkajúcom sa potravín organizovanom Parlamentom, na ktorom sa zaregistrovali ako samostatne zárobkovo činné osoby, a nie ako zamestnanci poradenskej spoločnosti.

6. Sekretariát začal dve vyšetrovania sťažností. Výsledkom bolo, že poradenská spoločnosť objasnila, že nemá žiadnych klientov, ktorí by mali záujem o potravinovú politiku, a že zamestnankyňa, ktorá sa zúčastnila na podujatí Parlamentu, bola nezávislou samostatne zárobkovo činnou poradkyňou poradenskej spoločnosti, a preto presne zaregistrovala svoje postavenie v zamestnaní na podujatí. Združenie informovalo sekretariát, že nemá rozpočet, keďže ho jeho zakladateľ riadi pro bono. Taktiež nemá žiadnych členov ani partnerov.

7. Sekretariát zistil, že oba subjekty poskytli uspokojivé vysvetlenia a aktualizovali informácie uvedené v ich registráciách. Uzavrela vyšetrovania a zodpovedajúcim spôsobom o tom informovala navrhovateľa.

8. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s tým, ako sekretariát vykonal svoje vyšetrovania, sa v marci 2023 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

9. Ombudsmanka začala vyšetrovanie toho, ako sekretariát registra transparentnosti vybavoval sťažnosti a posudzoval informácie, ktoré v registri poskytli dotknuté subjekty.

10. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal spis oboch sťažností adresovaných sekretariátu vrátane správ a odôvodnených stanovísk prijatých v súvislosti s vyšetrovaniami, ako aj korešpondenciu medzi sťažovateľom, sekretariátom a zaregistrovanými subjektmi.

11. Vyšetrovací tím ombudsmanky sa v júni 2023 stretol so zástupcami sekretariátu, aby získal ďalšie objasnenia o tom, ako viedol vyšetrovanie oboch sťažností.[3] Ombudsmanka poskytla správu zo stretnutia sťažovateľovi a sťažovateľ predložil pripomienky.

Argumenty predložené ombudsmanovi

Sekretariát registra transparentnosti

12. Počas stretnutia s vyšetrovacím tímom ombudsmanky sekretariát uviedol, že dodržal všetky kroky svojho postupu podávania sťažností a že dotknuté zaregistrované subjekty konštruktívne spolupracovali a aktualizovali informácie v registri.

13. Sekretariát takisto vysvetlil, že v súvislosti so svojimi vyšetrovaniami požiadal zaregistrované subjekty o dodatočné informácie a objasnenia vrátane informácií o členstve v združení. Združenie vysvetlilo, že nemá žiadnych členov, a poskytlo odkaz na svoj online manifest. Sekretariát sa domnieval, že prepojenie nie je pre vyšetrovanie relevantné.

14. Pokiaľ ide o vzťah medzi týmito dvoma subjektmi, sekretariát uznal, že zaregistrované subjekty musia poskytnúť informácie o svojom členstve a príslušnosti. Neexistuje však striktná právna definícia toho, čo je to „pridruženie“. Sekretariát zastával názor, že pridruženie nemožno vykladať z hľadiska individuálneho členstva, ale len z hľadiska vzťahu medzi subjektmi, napríklad ak je spoločnosť členom odborovej organizácie alebo ak je združenie súčasťou širšieho zastrešujúceho združenia. Sekretariát sa preto domnieval, že ak je fyzická osoba členom alebo zamestnancom dvoch subjektov, tieto dva subjekty nemožno na účely registra považovať za prepojené subjekty. V tomto prípade, hoci vedúci poradenskej spoločnosti je tiež zakladateľom združenia, sekretariát ich nepovažoval za „pridružené“ subjekty. Sekretariát poznamenal, že v každom prípade je skutočnosť, že tá istá osoba spravuje oba subjekty, viditeľná v registri pri vyhľadávaní danej osoby. 

15. Sekretariát ďalej objasnil, že pokiaľ ide o účasť zamestnanca poradenskej spoločnosti na podujatí organizovanom Parlamentom a možné zneužitie akreditácie Parlamentu poradenskou spoločnosťou, obe záležitosti nepatria do činností, na ktoré sa vzťahuje register transparentnosti. Sekretariát vysvetlil, že samotná účasť zástupcu záujmových skupín na podujatiach organizovaných Parlamentom si nevyžaduje registráciu v registri transparentnosti, keďže sa domnieva, že cieľom takejto účasti vo všeobecnosti nie je ovplyvňovať politiky EÚ ani rozhodovacie procesy inštitúcií EÚ. Pokiaľ ide o akreditáciu, sekretariát vysvetlil, že ide skôr o to, ako Parlament udeľuje akreditáciu subjektom a nevzťahuje sa naň kódex správania.

Sťažovateľ

16. Sťažovateľ tvrdil, že členstvo v združení bolo základným prvkom jeho sťažnosti a že sekretariát mal tento aspekt ďalej preskúmať s cieľom posúdiť možné prepojenia medzi oboma subjektmi.

17. Sťažovateľ sa takisto domnieval, že sekretariát vychádzal z úzkeho vymedzenia pojmu „pridruženie“, čo je v rozpore s duchom a cieľom registra transparentnosti. Tvrdila, že v prípadoch, keď ten istý jednotlivec riadi oba subjekty, mali by sa považovať za „pridružené“ subjekty a tieto informácie by sa mali zverejniť v registri.

18. Sťažovateľ sa tiež domnieval, že pokiaľ ide o podujatie v Parlamente, na rozdiel od toho, čo tvrdí sekretariát, sa od zaregistrovaných subjektov vyžaduje, aby sa vo svojich vzťahoch s inštitúciami EÚ identifikovali a identifikovali subjekt, pre ktorý pracujú alebo ktorý zastupujú, a neexistuje žiadny rozdiel vo vzťahu k druhu organizovaného podujatia.

Hodnotenie ombudsmana

19. Register transparentnosti má osobitný význam, pokiaľ ide o zabezpečenie transparentnej a etickej správy EÚ a zachovanie dôvery občanov EÚ v rozhodovací proces EÚ. Register umožňuje verejnosti monitorovať činnosti zástupcov záujmových skupín, ktorí sa snažia ovplyvňovať právne predpisy a politiky EÚ. Je preto nanajvýš dôležité, aby informácie poskytnuté zaregistrovanými subjektmi boli „úplné, presné a nezavádzajúce“, ako sa vyžaduje v kódexe správania [4], a aby sekretariát vykonal zmysluplné a dôkladné vyšetrovanie sťažností týkajúcich sa údajného nedodržiavania kódexu správania. Cieľom vyšetrovania ombudsmanky v tejto veci bolo posúdiť, či sekretariát viedol zmysluplné vyšetrovania.

20. V tomto prípade sekretariát začal dve vyšetrovania údajného nedodržiavania kódexu správania oboma zaregistrovanými subjektmi. Zaregistrovaným subjektom poskytla kópie sťažností a požiadala ich o dodatočné informácie a objasnenia týkajúce sa určitých aspektov sťažností. Sekretariát posúdil odpovede, ktoré dostal, a na základe tohto posúdenia požiadal zaregistrované subjekty, aby aktualizovali informácie v registri. Keďže sekretariát sa domnieval, že zaregistrované subjekty konštruktívne spolupracovali a aktualizovali informácie v registri, vyšetrovanie uzavrel.

21. Na základe nahliadnutia do spisov sa ombudsman domnieva, že vysvetlenia, ktoré v tomto prípade poskytli zaregistrované subjekty, mali vzbudiť obavy, čo malo zas viesť sekretariát k ďalšiemu vyšetrovaniu.[5] Združenie síce vyhlásilo, že nemá členov ani pridružené subjekty, ale uviedlo, že iné subjekty mu poskytli „pomoc“ ad hoc, a odkázalo na signatárov svojho manifestu bez toho, aby poskytlo informácie o zapojených osobách a subjektoch, ani o tom, či sa ich účasť týkala činností, na ktoré sa vzťahuje register transparentnosti. Sekretariát nepožadoval žiadne ďalšie informácie na objasnenie „pomoci“, ktorú „iné subjekty“ poskytli združeniu. Domnievala sa skôr, že súvislosť s manifestom nebola pre jej prešetrovanie relevantná. Vzhľadom na to ombudsmanka konštatuje, že sekretariát vykonal len obmedzené posúdenie odpovedí prijatých od dvoch zaregistrovaných subjektov.

22. Sekretariát sa okrem toho domnieval, že dvaja dotknutí registrujúci neboli pridružení napriek tomu, že ich riadila tá istá osoba. Vysvetlila, že subjekty považuje za pridružené len z hľadiska väzieb medzi dvoma právnickými osobami alebo fyzickými osobami zaregistrovanými ako samostatne zárobkovo činné osoby, a nie vtedy, keď existuje prepojenie na individuálnej úrovni (členom alebo zamestnancom) medzi subjektmi.

23. Hoci sa od zaregistrovaných subjektov jasne vyžaduje, aby poskytovali informácie o svojich „členoch a/alebo pridružení k príslušným sieťam a združeniam“, [6] v MID ani v usmerneniach pre žiadateľov a zaregistrované subjekty neexistuje vymedzenie pridruženia, ktoré by v tejto súvislosti poskytovalo len obmedzené objasnenie.[7] Keďže neexistujú jasné usmernenia, je potrebné preskúmať účel registra transparentnosti, ktorého cieľom je umožniť verejnosti monitorovať zástupcov záujmových skupín, ktorí sa snažia ovplyvňovať právne predpisy a politiky EÚ.[8] To zahŕňa poskytovanie informácií verejnosti o tom,„aké záujmy sú zastúpené na úrovni EÚ, kým a v mene koho“.[9] Pridruženie by sa preto malo chápať vzhľadom na potrebu zabezpečiť verejnú kontrolu, aby sa verejnosti poskytli všetky relevantné informácie, ktoré jej umožnia primerane monitorovať vplyv zástupcov záujmových skupín na politiky a rozhodovanie EÚ. V súlade so základným zdôvodnením registra by sa pojem „pridruženie“ mal vykladať široko tak, aby zahŕňal všetky situácie, v ktorých majú zaregistrované subjekty jasný a relevantný vzťah s iným subjektom.

24. Je nesporné, že subjekty dotknuté v tejto veci sú založené a riadené tou istou osobou a vykonávajú lobistické činnosti voči inštitúciám EÚ v tej istej oblasti záujmu [10]. Existuje teda jasné prepojenie medzi oboma subjektmi, ktoré sa malo zohľadniť v registri.

25. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka súhlasí so sťažovateľom, že sekretariát uplatnil úzke vymedzenie pojmu „pridruženie“, čo nie je v súlade s duchom a cieľom registra transparentnosti. Domnieva sa tiež, že vyšetrovania vedené sekretariátom boli príliš obmedzené, keďže objasnenia, ktoré v tomto prípade poskytli zaregistrované subjekty, mali viesť k ďalším vyšetrovaniam. Práve preto, že sekretariát nemá prostriedky na monitorovanie všetkých informácií poskytnutých zaregistrovanými subjektmi, mal by zabezpečiť, aby pri prijímaní sťažností na údajné nedodržiavanie kódexu správania viedol zmysluplné a dôkladné vyšetrovania. V prejednávanej veci to tak nebolo.

26. Pokiaľ ide o údajné zneužitie akreditovaného prístupu do Parlamentu, ombudsmanka najprv poznamenáva, že sekretariát sa touto otázkou vo svojich odpovediach sťažovateľovi v rámci svojho vyšetrovania nezaoberal. Až počas stretnutia s vyšetrovacím tímom ombudsmanky vysvetlil, že tento aspekt nepatrí do rozsahu pôsobnosti kódexu správania a týka sa skôr spôsobu, akým Parlament vydáva akreditáciu.

27. Ombudsmanka poznamenáva, že hoci zaregistrované subjekty predkladajú svoju žiadosť o akreditáciu prostredníctvom portálu registra transparentnosti, je na Parlamente, aby rozhodol, či takúto akreditáciu vydá podľa svojich vlastných pravidiel, a aby zabezpečil súlad s týmito pravidlami.[11] Podľa kódexu správania sú však zaregistrované subjekty povinné „rešpektovať osobitné pravidlá a opatrenia týkajúce sa prístupu a bezpečnosti stanovené signatárskymi inštitúciami a vyhýbať sa ich mareniu.“[12] To znamená, že v súvislosti s činnosťami, na ktoré sa vzťahuje register, môže sekretariát vyšetrovať údajné nerešpektovanie alebo marenie osobitných pravidiel týkajúcich sa prístupu a bezpečnosti. Sekretariát nerozlišoval medzi tvrdeniami sťažovateľa a neposudzoval ich v rámci činností, na ktoré sa vzťahuje register transparentnosti.

28. Celkovo ombudsmanka konštatuje, že zistené nedostatky predstavujú nesprávny úradný postup. Keďže však združenie už nie je v registri transparentnosti, domnieva sa, že odporúčanie na vykonanie nového vyšetrovania dvoch sťažností podaných sťažovateľom by nemalo žiadny užitočný účel. Ombudsman skôr predloží návrhy na základe uvedených zistení.

29. Pokiaľ ide o údajné skreslenie politického poradcu poradenskej spoločnosti ako „samostatne zárobkovo činnej osoby“počas podujatia organizovaného Parlamentom, ombudsmanka poznamenáva, že sekretariát poskytol sťažovateľovi nekonzistentné informácie. Najprv objasnil postavenie politického poradcu sťažovateľa v zamestnaní, pričom počas stretnutia s vyšetrovacím tímom len dodal, že tento prvok sťažnosti nepatrí medzi činnosti, na ktoré sa vzťahuje register transparentnosti, keďže samotná účasť na podujatí organizovanom Parlamentom si nevyžaduje registráciu.

30. Hoci ombudsmanka vyjadruje poľutovanie nad tým, že sťažovateľovi to nebolo jasne vysvetlené v súvislosti s vyšetrovaniami, ktoré vykonal sekretariát, domnieva sa, že pozícia sekretariátu je v súlade s novými pravidlami, ktoré v tejto súvislosti prijal Parlament [13].

31. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka prípad uzatvára štyrmi návrhmi. Ďalej poznamenáva, že Európsky dvor audítorov v súčasnosti vykonáva audit registra transparentnosti a pripravuje osobitnú správu, v súvislosti s ktorou očakáva jej závery. V tejto súvislosti bude naďalej monitorovať úlohu sekretariátu, pokiaľ ide o monitorovanie a presadzovanie registra transparentnosti.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

V spôsobe, akým sekretariát registra transparentnosti vykonával vyšetrovania týchto dvoch sťažností, došlo k nesprávnemu úradnému postupu.

Sťažovateľ a sekretariát registra transparentnosti budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrhy

Sekretariát by mal pri vyšetrovaní sťažností týkajúcich sa údajného porušenia kódexu správania zabezpečiť:

a) že vykoná dôkladné a zmysluplné vyšetrovanie vrátane vyžiadania dodatočných informácií od zaregistrovaných subjektov;

b) v prípade pochybností o pravdivosti poskytnutých informácií by sa mal snažiť overiť informácie z nezávislých a/alebo verejne dostupných zdrojov;

c) že objasňuje svoje usmernenia týkajúce sa pojmu „pridružené subjekty“ s cieľom zabezpečiť, aby zahŕňali všetky prvky potrebné na umožnenie verejnej kontroly činností zaregistrovaných subjektov;

d) ak prvky sťažnosti nepatria do rozsahu vyšetrovacích právomocí sekretariátu, malo by sa to sťažovateľovi jasne oznámiť spolu s poskytnutými vysvetleniami.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 7. februára 2024

[1] Medziinštitucionálna dohoda z 20. mája 2021 medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou o povinnom registri transparentnosti: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Register transparentnosti je k dispozícii tu: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Stanovené v prílohe I k medziinštitucionálnej dohode.

[3] Správa zo zasadnutia je k dispozícii tu: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172516

[4] písm. f) prílohy 1 k MID

[5] V bode 3.3 prílohy III k MID sa uvádza, že „[s]ekretariát zohľadní každú odôvodnenú odpoveď prijatú podľa bodu 3.2, zhromaždí všetky relevantné informácie a vypracuje správu o svojich zisteniach“ (zvýraznenie doplnené).

[6] bod i) prílohy II k MID

[7] V usmerneniach sa dodáva, že tu by sa mali uviesť „[a]kékoľvek relevantné informácie o dcérskych spoločnostiach, pridružených spoločnostiach alebo podobných subjektoch (napr. vykonávanie činností, na ktoré sa vzťahuje register, a súvisiace náklady) [pole „Členstvo a pridruženie“]“, pozri usmernenia k registru transparentnosti pre žiadateľov a registrujúcich sa, 1. septembra 2021, s. 20, dostupné tu: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Odôvodnenie 5 medziinštitucionálnej dohody

[9] Pozri oddiel registra transparentnosti s názvom Čo je register transparentnosti? (stránka navštívená 30. novembra 2023).

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Obidva subjekty označené v registri ako oblasť záujmu „potraviny a zdravie“ a „bezpečnosť potravín“.

[11] Vykonávacie ustanovenia týkajúce sa pravidiel upravujúcich preukazy oprávňujúce na vstup do priestorov Parlamentu, ktoré prijalo Generálne riaditeľstvo Parlamentu pre bezpečnosť a ochranu 25. novembra 2016

[12] písm. p) prílohy I k MID.

[13] Pravidlá účasti zástupcov záujmových skupín na podujatiach organizovaných v priestoroch Parlamentu, rozhodnutie Predsedníctva z 12. júna 2023: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf