Okolnosti predchádzajúce podaniu sťažnosti

1. Sťažovateľ je zamestnancom Európskej komisie, ktorý má dieťa so zdravotným postihnutím. V septembri 2018 požiadal Komisiu, aby mu poskytla „dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa“, čo je príspevok stanovený v služobnom poriadku [1] na pomoc pri starostlivosti o deti so zdravotným postihnutím s vysokými výdavkami. Uviedol, že jeho dieťa podstupuje každodennú fyzioterapiu, ktorú vykonáva matka dieťaťa, ktorá je osobitne vyškolená na poskytovanie tohto druhu starostlivosti.

2. Komisia žiadosť zamietla a sťažovateľ sa odvolal podaním sťažnosti podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku. Komisia sťažnosť sťažovateľa zamietla. Komisia vo svojom rozhodnutí tvrdila, že stupeň zdravotného postihnutia dieťaťa je nižší ako prah (20 %) stanovený v pravidlách administratívy EÚ o tomto druhu príspevku (ďalej len „záver 177/87“)[2]. Okrem toho uviedla, že náklady, ktoré sťažovateľ požadoval, boli „len hypotetické“ a nepredstavovali osobitné náklady súvisiace s povahou zdravotného postihnutia.

Vyšetrovanie

3. Ombudsmanka začala vyšetrovanie a položila Komisii niekoľko otázok o tom, ako túto záležitosť posúdila.

4. V priebehu vyšetrovania dostala ombudsmanka odpoveď Komisie a následne pripomienky sťažovateľa v reakcii na odpoveď Komisie.

Argumenty predložené ombudsmanovi

Sťažovateľ

5. Sťažovateľ uviedol, že prahová hodnota dohodnutá administratívou EÚ by sa mala považovať za usmernenie a nemožno ju vykladať spôsobom, ktorý je v rozpore so zastrešujúcimi pravidlami týkajúcimi sa práv osôb so zdravotným postihnutím, napríklad s Chartou základných práv. Na všetky deti so zdravotným postihnutím bez ohľadu na percentuálny podiel ich zdravotného postihnutia by sa mal vzťahovať dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa.

6. Sťažovateľ uviedol, že hoci prístup, na ktorom sa dohodla administratíva EÚ, výslovne nezahŕňa ustanovenia týkajúce sa detí so zdravotným postihnutím nižším ako 20 %, neuvádza sa v ňom ani to, že takéto deti by mali byť vylúčené z poberania dvojnásobného príspevku na nezaopatrené dieťa. Sťažovateľ poukázal na to, že dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa stanovený v služobnom poriadku je zameraný na pomoc rodinám, ktoré čelia „ťažkým výdavkom“ na deti so zdravotným postihnutím, bez ohľadu na percentuálny podiel ich zdravotného postihnutia. V rámci dohodnutého prístupu by sa preto malo stanoviť aj poskytovanie príspevku v prípadoch vysokých výdavkov na deti, ktoré nedosahujú prahovú hodnotu 20 % pre osoby so zdravotným postihnutím.

7. Sťažovateľ sa domnieva, že starostlivosť a liečba poskytovaná rodičmi majú „peňažnú hodnotu“. Hoci starostlivosť nezahŕňa priame náklady, ktoré musí hradiť rodina, fyzioterapia má jednoznačne hodnotu, ktorú by inak musel vykonávať vyškolený fyzioterapeut a ktorá má vplyv na zdroje matky dieťaťa, ktorá bola vyškolená na poskytovanie starostlivosti. Peňažná hodnota rodinnej starostlivosti bola uznaná v rozhodnutiach Európskeho ombudsmana [3] a v objasneniach, ktoré poskytla Komisia v priebehu vyšetrovania.

Komisia

8. Komisia zamietla žiadosť o príspevok, pretože stupeň zdravotného postihnutia dieťaťa bol nižší ako 20 %.

9. Komisia uviedla, že zvyčajne berie do úvahy, či starostlivosť alebo liečba poskytovaná rodičmi má peňažnú hodnotu. V takýchto prípadoch by „lekár“ Komisie musel potvrdiť, že starostlivosť o rodiča je prepojená a relevantná s povahou zdravotného postihnutia. Komisia by potom vypočítala priemerné náklady na takéto ošetrenie.

10. Komisia by súhlasila s výpočtom nákladov v prípade sťažovateľa na základe odhadu odborníka vrátane uvedenia niekoľkých sedení predpísaných lekárom zodpovedným za liečbu dieťaťa a stanoviska posudkového lekára potvrdzujúceho potrebu liečby v reakcii na zdravotné postihnutie.

Návrh ombudsmanky na riešenie

11. V júni 2022 ombudsmanka zaslala Komisii návrh riešenia. Hoci ombudsmanka uznala, že Komisia sa riadila prístupom uvedeným v závere 177/87, vyjadrila názor, že tento prístup sa zdá byť v rozpore s ustanoveniami služobného poriadku, ktorými sa stanovuje dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa.

12. Ombudsmanka pripomenula Komisii, že právo osôb so zdravotným postihnutím využívať opatrenia určené na zabezpečenie ich nezávislosti, sociálnej integrácie a integrácie v zamestnaní a účasti na spoločenskom živote je vymedzené v Charte základných práv [4] a Dohovore OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím (UNCRPD), ktorého je EÚ zmluvnou stranou [5]. Ombudsman už v minulosti zastával názor, že dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa slúži práve na uplatnenie tohto základného práva. [6]

13. Prístup, ktorý v súčasnosti uplatňuje Komisia, znamená, že deti, ktorých stupeň zdravotného postihnutia sa považuje za nižší ako určité percento, sa automaticky považujú za neoprávnené na príspevok. Ombudsmanka zastávala názor, že automatické vylúčenie takýchto detí z posudzovania je svojvoľné a neprimerané a nemusí nevyhnutne vyplývať z uplatniteľných právnych predpisov. Článok 67 ods. 3 služobného poriadku, ktorý je právnym základom dvojitého príspevku, nerozlišuje medzi deťmi s rôznym stupňom zdravotného postihnutia. Podľa služobného poriadku sú podmienkami na priznanie príspevku: a) či má dieťa zdravotné postihnutie, a ak áno, b) či má toto zdravotné postihnutie za následok vysoké výdavky.

14. Ombudsmanka tiež pripomenula Komisii, že uplatňovanie práv osôb so zdravotným postihnutím zahŕňa zvýšenú povinnosť starostlivosti zo strany administratívy EÚ ako zamestnávateľa. Ombudsmanka vzala na vedomie záväzok Komisie [7] zlepšiť v súlade so stratégiou EÚ v oblasti práv osôb so zdravotným postihnutím [8] podporu, ktorú poskytuje zamestnancom so zdravotným postihnutím a zamestnancom so závislým rodinným príslušníkom so zdravotným postihnutím. Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti ombudsmanka predložila tento návrh riešenia:

Komisia by mala opätovne posúdiť žiadosť sťažovateľa o dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa.

Komisia by mala navrhnúť revíziu záveru č. 177/87, aby sa v ňom stanovila aj možnosť poskytnúť dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa všetkým zamestnancom, ktorým vznikajú „ťažké výdavky“ na nezaopatrené deti so zdravotným postihnutím, a nielen tým, ktorí majú deti so zdravotným postihnutím, ktoré sa považujú za deti presahujúce určitú hranicu.

15. Ombudsman dodal, že pri opätovnom posudzovaní žiadosti sťažovateľa by mu Komisia mala poskytnúť jasné informácie o tom, aké podporné dokumenty sa požadujú ako dôkaz nákladov na starostlivosť o jeho dieťa vrátane peňažnej hodnoty starostlivosti poskytovanej matkou dieťaťa.

16. Ombudsmanka tiež poznamenala, že keďže proces revízie záveru 177/87 môže chvíľu trvať, Komisia by mala medzitým zohľadniť zistenia tohto vyšetrovania pri posudzovaní nevybavených a budúcich žiadostí o dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa. To znamená, že by mal zvážiť poskytnutie dvojitého príspevku na nezaopatrené dieťa aj zamestnancom, ktorí znášajú vysoké výdavky na nezaopatrené deti so zdravotným postihnutím, bez ohľadu na percentuálny podiel tohto zdravotného postihnutia.

Argumenty predložené ombudsmanovi v nadväznosti na návrh riešenia

Komisia

17. Komisia tvrdila, že prístup založený na prahových hodnotách stanovený v závere 177/87 o uplatňovaní dvojito závislej odpočítateľnej položky zabezpečuje vysokú úroveň transparentnosti a predvídateľnosti v oblasti, v ktorej majú inštitúcie EÚ priestor na voľné uváženie. Komisia dodala, že prístup založený na prahových hodnotách prispieva k rýchlemu vykonávaniu článku 67 ods. 3 a dodržiavaniu zásad hospodárnosti, efektívnosti a účinnosti stanovených v nariadení o rozpočtových pravidlách.

18. Komisia je odhodlaná zabezpečiť, aby záver 177/87 naďalej spĺňal svoj účel, čo znamená, že by malo byť možné poskytnúť dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa vo všetkých prípadoch, keď existujú vysoké výdavky spojené so zdravotným postihnutím. Preto je dôležité zabezpečiť, aby predpoklad, že pod určitou hranicou zdravotného postihnutia nevzniknú žiadne vysoké výdavky, vychádzal zo spoľahlivých a aktuálnych lekárskych posúdení.

19. Na tento účel Komisia uviedla, že navrhne, aby vedúci administratívy európskych inštitúcií a orgánov [9] konzultovali vhodnosť súčasných prahových hodnôt s Medziinštitucionálnou lekárskou radou (CMI)[10]. Komisia predovšetkým uviedla, že navrhne, aby bola CMI položená otázka, či je z lekárskeho hľadiska vhodné predpokladať, že zdravotné postihnutie pod prahovými hodnotami stanovenými v závere 177/87 by neviedlo k vysokým výdavkom a nevyžaduje si individuálne posúdenie. Na základe stanoviska CMI môže Komisia zvážiť navrhnutie revízie záveru 177/87.

20. Komisia však uviedla, že žiadosť sťažovateľa o dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa prehodnotí až po zmene záveru 177/87. Uskutočnenie opätovného posúdenia pred ukončením akéhokoľvek preskúmania záveru 177/87 by bolo v rozpore so zásadou rovnakého zaobchádzania.

Sťažovateľ

21. Sťažovateľ súhlasí s riešením, ktoré navrhol ombudsman. Sťažovateľ je pripravený opäť podstúpiť postup na určenie toho, či má nárok na príspevok pre dvojitú nezaopatrenú osobu.

Posúdenie ombudsmana po návrhu riešenia

22. Ombudsmanka zastáva názor, že prahový prístup stanovený v závere 177/87 nevyplýva z ustanovení o dvojitom príspevku na nezaopatrené dieťa v služobnom poriadku EÚ a zdá sa, že je v rozpore so záväzkami administratívy EÚ podľa Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím.

23. Ombudsmanka víta vyhlásenie Komisie, že záver 177/87 by mal byť vhodný na daný účel a že Komisia začala proces smerujúci k možnej revízii záveru 177/87.[11] Uznáva, že akákoľvek prípadná revízia nebude rozhodnutím samotnej Komisie, ale budú ju prijímať vedúci administratívy. Vzhľadom na zistenia tohto vyšetrovania by sa však mal prehodnotiť prístup založený na prahovej hodnote stanovený v závere 177/87 s cieľom zabezpečiť, aby sa presne uplatňovali ustanovenia článku 67 ods. 3 služobného poriadku, konkrétne, že dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa by sa mal poskytnúť, ak má dieťa zdravotné postihnutie - bez ohľadu na jeho stupeň -, ktoré zahŕňa vznik „ťažkých výdavkov“ na zamestnanca. Tým by sa takisto zabezpečilo, že administratíva EÚ bude dodržiavať svoje záväzky vyplývajúce z Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím.

24. Záver 177/87 bol naposledy aktualizovaný v roku 2004 pred pristúpením EÚ k Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím [12]. Podľa Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím majú osoby so zdravotným postihnutím vymedzené práva vrátane práva využívať opatrenia určené na zabezpečenie ich nezávislosti, sociálnej integrácie a účasti na spoločenskom živote. Zdá sa teda, že skutočnosť, že záver 177/87 automaticky vylučuje určité deti so zdravotným postihnutím z možnosti získať dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa, je v rozpore so záväzkami EÚ podľa Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím. Keďže samotná EÚ je zmluvnou stranou Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím, prístup a normy Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím sa musia zefektívniť vo všetkých opatreniach administratívy EÚ. Na tento účel mal byť záver 177/87 revidovaný oveľa skôr. Komisia nesie osobitnú zodpovednosť za to, aby stála na čele tohto reformného úsilia a išla príkladom, pretože Komisia je určeným kontaktným miestom [13] pre EÚ v rámci Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím.

25. Ombudsmanka berie na vedomie argument Komisie, že záver 177/87 odráža niekoľko dôležitých zásad, ako je transparentnosť, rýchle vykonávanie a efektívnosť. Náležitá pozornosť sa však musí venovať primárnemu účelu záveru 177/87, ktorým je vykonanie článku 67 ods. 3 služobného poriadku. Rýchle vykonávanie, efektívnosť a transparentnosť sú preto zmysluplné len vtedy, ak záver 177/87 správne odráža ustanovenie, ktoré má vykonať, t. j. poskytovanie finančnej pomoci zamestnancom detí so zdravotným postihnutím, ktorých starostlivosť zahŕňa vysoké výdavky.

26. V súčasnosti sú k dispozícii sofistikované riešenia a liečby, ktoré by mohli skutočne zmeniť úplnú integráciu jednotlivca do spoločnosti, aj keď sa zdravotné postihnutie považuje za „nízke“. Tieto riešenia a liečby často zahŕňajú značné dodatočné výdavky. Keďže ide o dynamickú oblasť, všetky pravidlá, ktorými sa uplatňuje dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa, by mali byť vhodné na daný účel aj v budúcnosti. To si vyžaduje prístup, v rámci ktorého sa vykonáva individuálne posúdenie každej žiadosti a prípadu.

27. Vzhľadom na to, že preskúmanie záveru 177/87 môže trvať určitý čas, ombudsmanka vyjadruje poľutovanie nad tým, že Komisia ešte nie je pripravená opätovne posúdiť žiadosť sťažovateľa o dvojitý príspevok na nezaopatrené dieťa alebo zohľadniť zistenia tohto vyšetrovania v prípade iných nevybavených alebo budúcich žiadostí. Chápe, že o každom rozhodnutí zmeniť prístup budú musieť rozhodnúť vedúci administratívy, domnieva sa však, že na základe zistení tohto vyšetrovania by Komisia a vlastne aj ostatné inštitúcie mali zvážiť flexibilnejšie uplatňovanie záveru 177/87 na žiadosti odteraz.

28. Ako už bolo uvedené, ombudsman sa domnieva, že záver 177/87 mal byť revidovaný oveľa skôr. Ombudsmanka preto vyzýva Komisiu, aby do troch mesiacov nadviazala na pokrok v revízii, a má v úmysle vec prehodnotiť, ak výsledok revízie nie je vhodný alebo trvá príliš dlho. Ombudsman upozorní na túto záležitosť aj vedúcich administratívy ostatných inštitúcií EÚ.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmito zisteniami:

Ombudsmanka víta skutočnosť, že Komisia začala proces revízie záveru 177/87.

Ombudsmanka vyjadruje poľutovanie nad tým, že Komisia odteraz nebola ochotná prehodnotiť svoj prístup k dvojitému príspevku na nezaopatrené dieťa. Opakuje svoj názor, že by mala uplatňovať pravidlá pružnejšie na základe zistení tohto vyšetrovania a kým sa čaká na revíziu záveru 177/87. Ombudsman upozorní na túto záležitosť ostatné inštitúcie EÚ, ktoré sú zodpovedné aj za revíziu a vykonávanie záveru 177/87.

Sťažovateľ a Európska komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 23. februára 2023

[1] Článok 67 ods. 3 nariadenia č. 31 (EHS), ktorým sa ustanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] Záver 177/87 vedúcich administratívy týkajúci sa dvojitého príspevku na nezaopatrené dieťa podľa článku 67 ods. 3 služobného poriadku, naposledy aktualizovaného v roku 2014, stanovuje podmienky priznania tohto príspevku. Príspevok sa automaticky poskytuje, ak je zdravotné postihnutie vypočítané ako viac ako 50 % podľa európskeho harmonogramu hodnotenia telesných a duševných porúch. V prípade mentálneho postihnutia nad 20 % alebo telesného postihnutia nad 30 % a ak poplatky presahujú štandardný príspevok, môže sa poskytnúť dvojitý príspevok. Za týchto okolností musia byť náklady konkrétne a podložené dôkazmi.

[3] Vec 1804/2009/MHZ

[4] Článok 26 Charty stanovuje: „Únia uznáva a rešpektuje právo osôb so zdravotným postihnutím využívať opatrenia určené na zabezpečenie ich nezávislosti, sociálnej integrácie a integrácie v zamestnaní a účasti na spoločenskom živote.“

[5] Viac informácií o záväzkoch EÚ podľa Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Pozri vec 899/2011/TN, bod 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] Vo svojej novej stratégii v oblasti ľudských zdrojov prijatej v apríli 2022: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Vedúci administratívnych útvarov sú fórom, na ktorom sa stretávajú zamestnanci zodpovední za každodennú administratívnu prevádzku inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ. Zasadá pravidelne a môže prijímať „závery“, v ktorých sa stanovuje prístup k praktickému uplatňovaniu alebo uplatňovaniu aspektov služobného poriadku EÚ.

[10] Medziinštitucionálna lekárska rada (CMI) poskytuje inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram EÚ poradenstvo v lekárskych, zdravotných a súvisiacich otázkach.

[11] Ombudsmanka si je vedomá toho, že tento návrh bol predložený na schôdzi 1. decembra 2022 a že o tejto záležitosti v súčasnosti rokuje CMI. Nebol však stanovený žiadny konkrétny harmonogram na získanie lekárskeho poradenstva a na prípadné následné kroky.

[12] Ratifikácia Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím zo strany EÚ nadobudla účinnosť v roku 2011.