Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Európska komisia od roku 2018 poskytuje Chorvátsku núdzovú pomoc na podporu činností kontroly hraníc v dôsledku zvýšeného migračného tlaku.^[1] Granty boli udelené v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť - hranice a víza a Nástroja finančnej podpory na vonkajšie hranice ^[2] chorvátskemu ministerstvu vnútra na realizáciu projektov, ktorých podmienky boli stanovené v príslušných dohodách o grante. V tom čase Komisia verejne vyhlásila, že núdzové financovanie bude sprevádzať „monitorovací mechanizmus“^[3].

2. V tom istom období inštitúcie pre ľudské práva a iné organizácie informovali o prípadoch hromadného vyhostenia a nútených deportácií na chorvátskych hraniciach, ako aj o odopretí prístupu ku konaniam o azyle a o násilí, zneužívaní alebo zlom zaobchádzaní s ľuďmi, ktorí sa pokúšajú dostať do Chorvátska [4].

3. Dňa 20. septembra 2020 bola európskej ombudsmanke doručená sťažnosť Amnesty International proti Komisii. Vyjadrila obavy, že Komisia sa nezaoberala pretrvávajúcimi obvineniami zo závažného porušovania ľudských práv chorvátskymi orgánmi v súvislosti s operáciami riadenia hraníc, na ktoré Chorvátsko dostalo finančné prostriedky EÚ.

Vyšetrovanie

4. Ombudsmanka začala vyšetrovanie s cieľom zistiť, či bol vytvorený monitorovací mechanizmus, a preskúmať úlohu Komisie pri dohľade nad ním.

5. V priebehu vyšetrovania ombudsmanka dostala odpoveď ^[5] Komisie na sťažnosť a na ďalšie otázky, ktoré položila.^[6] Následne ombudsmanka dostala pripomienky sťažovateľa k odpovedi Komisie. Ombudsmanka si vyžiadala informácie aj od chorvátskeho úradu ombudsmana. Vyšetrovací tím ombudsmanky sa stretol aj so zástupcami Komisie [7].  

Argumenty predložené ombudsmanovi

Argumenty sťažovateľa

6. Sťažovateľ sa obával, že Komisia nezabezpečila, aby sa finančné prostriedky EÚ pridelené Chorvátsku na riadenie hraníc vynakladali v súlade s normami v oblasti základných práv a právnymi predpismi EÚ. V decembri 2018 Komisia uviedla ^[8], že sa zavedie monitorovací mechanizmus s cieľom zabezpečiť, aby všetky opatrenia uplatňované na vonkajších hraniciach EÚ boli primerané a v plnom súlade so základnými právami a azylovým právom EÚ. Neexistoval však žiadny dôkaz o tom, že by bol takýto mechanizmus zavedený. Namiesto toho sa finančné prostriedky pôvodne vyčlenené na tento účel najprv znížili a potom ich chorvátske orgány vynaložili na iné činnosti vrátane programov odbornej prípravy a konferencií.

7.  Podľa sťažovateľa chýbala aj transparentnosť, pokiaľ ide o spôsob, akým Komisia informovala o tejto záležitosti.

8. Podľa názoru sťažovateľa Komisia pri mnohých príležitostiach verejne zlúčila monitorovacie činnosti ^[9] vykonávané Vysokým komisárom OSN pre utečencov a Chorvátskym právnym centrom ^[10] s monitorovacím mechanizmom plánovaným v rámci grantov EÚ. Sťažovateľ sa ďalej domnieva, že počas vyšetrovania ombudsmanky Komisia presvedčivo nepreukázala, že podnikla kroky na zabezpečenie toho, aby pomoc z núdzových fondov EÚ Chorvátsku neprispievala k porušovaniu ľudských práv.

9. Sťažovateľ poznamenal, že v lete 2021 bol zavedený monitorovací mechanizmus, a uznal opatrenia Komisie na tento účel. Tvrdila však, že to nie je v súlade s mechanizmom požadovaným v dohodách o grante. Sťažovateľ ďalej tvrdil, že monitorovací mechanizmus nie je dostatočne nezávislý ani dostatočne účinný na zabezpečenie toho, aby boli chorvátske opatrenia na kontrolu hraníc primerané a v plnom súlade so základnými právami a právom EÚ. Porušovanie ľudských práv na chorvátskych hraniciach naďalej pokračuje, uviedol sťažovateľ, zatiaľ čo krajina naďalej dostáva značné finančné prostriedky EÚ na činnosti riadenia hraníc.

Tvrdenia Komisie

10. Komisia uviedla, že projekty riadenia hraníc podporované v rámci grantov núdzovej pomoci na roky 2017 a 2018 zahŕňali zložku technického monitorovania, v prípade ktorej sa v dohodách o grante predpokladali počiatočné pridelené prostriedky vo výške 300 000 EUR a 94 751 EUR. Podľa Komisie to okrem iného zahŕňalo monitorovanie činností hraničnej polície, vypracovanie štandardných operačných postupov pre tieto činnosti, špecializovanú odbornú prípravu a zvyšovanie informovanosti príslušníkov hraničnej polície. V tejto zložke sa uvádzali „nezávislé kontroly“ zo strany UNHCR a Chorvátskeho právneho centra a „kontroly“ zo strany riaditeľstva hraničnej polície/ministerstva vnútra. V grantoch sa nepočítalo so zriadením nezávislého monitorovacieho mechanizmu.

11. Projekt v rámci prvého grantu na núdzovú pomoc sa skončil 30. novembra 2019. Použila sa len časť finančných prostriedkov pridelených na činnosti technického monitorovania. „Záverečná správa o vykonávaní“ neposkytla informácie o tom, či bol zriadený alebo uvedený do prevádzky nezávislý monitorovací mechanizmus, keďže sa naň nevzťahovala dohoda o grante.

12. Podľa názoru Komisie je vytvorenie nezávislého a účinného monitorovacieho mechanizmu zodpovednosťou chorvátskych orgánov. Komisia na tento účel ponúka podporu.

13. Komisia objasnila, že v Chorvátsku existujú dva samostatné monitorovacie mechanizmy: i) trojstranného protokolu (uvedeného vyššie) a ii) mechanizmu predpokladaného v rámci dohôd o grante núdzovej pomoci, ktorého cieľom bolo poskytnúť technickú podporu chorvátskym orgánom a umožniť im monitorovať činnosti kontroly hraníc. Prvý mechanizmus nedostáva finančné prostriedky EÚ. Grant na núdzovú pomoc sa použil na niekoľko seminárov, postupov a školení. Podľa názoru Komisie sa vďaka grantu dosiahol určitý pokrok. Podľa Komisie tieto dva mechanizmy fungovali súbežne a neboli prepojené.

14. Komisia nemá právomoc ani personál na to, aby sama vyšetrovala porušovanie ľudských práv v členských štátoch. Vzhľadom na rastúcu kritiku týkajúcu sa účinnosti tripartitného protokolu a správ o porušovaní základných práv Komisia od roku 2020 zintenzívnila spoluprácu s chorvátskymi orgánmi s cieľom povzbudiť ich, aby zaviedli nezávislý monitorovací mechanizmus. Spolupracovala s chorvátskymi orgánmi na praktických aspektoch vytvorenia mechanizmu a neustále žiadala chorvátske orgány, aby prijali ďalšie opatrenia na zvýšenie účinnosti monitorovania základných práv.

15. Keďže pôvodné dohody o grante neobsahovali osobitné požiadavky, aby využívanie finančných prostriedkov bolo v súlade so základnými právami (tzv. podmienenosť), Komisia nemala právne prostriedky na pozastavenie a stiahnutie finančných prostriedkov vzhľadom na údajné porušenia základných práv. Hoci Komisia veľmi zriedkavo využíva podmienenosť v súvislosti s núdzovým financovaním, odhalenia o situácii v Chorvátsku viedli Komisiu k tomu, aby do najnovšej dohody o grante uzavretej s Chorvátskom v roku 2021 zahrnula ustanovenia o podmienenosti. Od Chorvátska sa predovšetkým vyžadovalo, aby vytvorilo nezávislý mechanizmus na monitorovanie dodržiavania základných práv.

16. Chorvátske orgány zaviedli takýto mechanizmus v júni 2021. Od organizácií občianskej spoločnosti, chorvátskeho ombudsmana, medzinárodných organizácií, Agentúry EÚ pre základné práva a Komisie sa očakáva, že budú poskytovať poradenstvo o fungovaní mechanizmu. Mechanizmus sa bude podporovať z fondov núdzovej pomoci počas jedného roka (do mája 2022). V budúcnosti sa bude vyvíjať a Komisia uviedla, že je ochotná v prípade potreby ponúknuť chorvátskym orgánom podporu na zlepšenie mechanizmu.

17. Komisia má v úmysle posúdiť, ako môže budúce financovanie EÚ zahŕňať podmienenosť dodržiavaním základných práv. Komisia takisto uviedla, že schengenský hodnotiaci a monitorovací mechanizmus ^[11] by sa mohol aktualizovať tak, aby zahŕňal hodnotenie schopnosti členských štátov zabezpečiť ochranu základných práv.

Hodnotenie ombudsmana

18. V príslušných právnych predpisoch EÚ ^[12], z ktorých vychádzajú granty núdzovej pomoci Chorvátsku, sa stanovuje, že pri všetkých činnostiach financovaných z nástroja finančnej podpory pre vonkajšie hranice sa musia okrem iných povinností dodržiavať základné práva a dodržiavať ustanovenia Charty základných práv ^[13]. Hoci Komisia nemá právomoc ani prostriedky na to, aby sama vyšetrovala alebo priamo monitorovala pohraničné činnosti, má právomoc a povinnosť zabezpečiť, aby sa finančné prostriedky EÚ udelené členskému štátu vynakladali v súlade so základnými právami a právom EÚ, a na tento účel trvať na zárukách.

19. Ombudsmanka už v minulosti zistila ^[14], že Komisia je povinná dodržiavať chartu v celom rozsahu, vo všetkých svojich činnostiach vrátane rozdeľovania a monitorovania finančných prostriedkov EÚ, a že Komisia by mala zabezpečiť, aby finančné prostriedky EÚ nepodporovali opatrenia, ktoré nie sú v súlade s hodnotami EÚ, najmä s právami, slobodami a zásadami uznanými v charte.

20. Počiatočné granty na činnosti riadenia hraníc v Chorvátsku boli vyplatené v tom istom čase, keď sa zhromažďovali spoľahlivé informácie od vnútroštátnych a medzinárodných inštitúcií a organizácií pôsobiacich v oblasti ľudských práv o zlom zaobchádzaní s migrantmi a iných problémoch v oblasti ľudských práv na chorvátskych hraniciach. V tejto súvislosti je poľutovaniahodné, že sa finančné prostriedky vyplatili bez toho, aby sa zabezpečili dostatočné záruky v oblasti základných práv. Núdzový charakter financovania EÚ neznamená, že Komisia nemala zabezpečiť, aby sa finančné prostriedky vynakladali v súlade so základnými právami.

21. Keďže v najnovšej dohode o grante sa stanovuje podmienenosť a výslovne sa v nej vyžaduje vytvorenie monitorovacieho mechanizmu, ombudsman nepovažuje za potrebné vydať na tento účel odporúčanie. Ombudsmanka však očakáva, že Komisia prevezme aktívnu úlohu a bude od chorvátskych orgánov požadovať konkrétne a overiteľné informácie o krokoch prijatých na vyšetrenie správ o hromadnom vyhostení a zlom zaobchádzaní s migrantmi a žiadateľmi o azyl. Ona robí zodpovedajúci návrh nižšie.

22. V dohodách o grante na núdzovú pomoc z rokov 2017 a 2018 sa nepočítalo so zriadením nezávislého mechanizmu na monitorovanie dodržiavania základných práv na hraniciach.^[15] Obsahovali však zložku ^[16], ktorá sa týkala „technického monitorovania“ činností vykonávaných hraničnou políciou, preskúmania postupov, operačných opatrení a príručiek, odbornej prípravy a podpory príslušných zamestnancov vnútroštátnych orgánov pri riešení sťažností a nahlásených incidentov.

23. Naopak, z posledného grantu núdzovej pomoci v roku 2021 sa výslovne poskytli finančné prostriedky na nezávislý monitorovací mechanizmus (ktorý sa má zriadiť na obdobie jedného roka s možnosťou predĺženia). Vytvorenie mechanizmu bolo tiež podmienkou vyplatenia grantových finančných prostriedkov. To predstavuje významné zlepšenie.

24. Monitorovanie, ktoré pred rokom 2021 vykonával tripartitný protokol ^[17], financoval UNHCR, a nie finančné prostriedky EÚ. V dokumentoch o vykonávaní grantov, ktoré skontroloval vyšetrovací tím ombudsmana, sa činnosti v rámci tripartitného protokolu označujú ako „monitorovací mechanizmus“. Okrem toho Komisia vo svojich odpovediach na toto vyšetrovanie vysvetlila, že hoci pôvodná suma dohody o grante na monitorovanie nebola rozdelená podľa činností, predpokladala „nezávislé kontroly“ zo strany UNHCR a Chorvátskeho právneho centra.

25. Od roku 2018 preto Komisia vo viacerých verejných vyhláseniach týkajúcich sa grantov núdzovej pomoci Chorvátsku uviedla, že sa zavedie „monitorovací mechanizmus“. Až v roku 2021 bol zriadený nezávislý mechanizmus s využitím finančných prostriedkov EÚ. To spôsobilo zmätok, pokiaľ ide o úlohu EÚ pri monitorovaní dodržiavania základných práv v súvislosti s operáciami na hraniciach, ktoré vykonávajú chorvátske orgány s podporou finančných prostriedkov EÚ.

26. Komisia teraz objasnila, že na monitorovací mechanizmus zriadený v lete 2021 sa vzťahuje najnovší grant núdzovej pomoci. Ombudsman preto nepovažuje za užitočné vydať odporúčanie v tejto veci. Predloží však návrh na zlepšenie transparentnosti v súvislosti s novovytvoreným mechanizmom.

27. Ombudsman tiež očakáva, že Komisia bude monitorovať, či je mechanizmus skutočne nezávislý a účinný pri zabezpečovaní dodržiavania základných práv a práva EÚ.^[18] Ombudsman predloží príslušné návrhy na zlepšenie.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzavrela tento prípad s týmto zistením:

Ombudsmanka zistila závažné nedostatky v súvislosti s núdzovým financovaním činností riadenia hraníc v Chorvátsku, najmä pokiaľ ide o to, ako sa monitorovalo dodržiavanie základných práv a ako Komisia informovala o monitorovacích činnostiach. Keďže Komisia podnikla kroky na odstránenie týchto nedostatkov, žiadne ďalšie vyšetrovania nie sú opodstatnené.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrhy na zlepšenie

Ombudsman predkladá Komisii tieto návrhy na zlepšenie:

A. Komisia by mala poskytnúť jasné a aktuálne verejné informácie o fungovaní monitorovacieho mechanizmu v Chorvátsku.

B. Komisia by mala zohrávať aktívnu úlohu pri dohľade nad monitorovacím mechanizmom a požadovať od chorvátskych orgánov konkrétne a overiteľné informácie o krokoch prijatých na vyšetrenie správ o hromadnom vyhostení a zlom zaobchádzaní s migrantmi a žiadateľmi o azyl.

C. Komisia by mala monitorovať, či je mechanizmus skutočne nezávislý a či je účinný pri zabezpečovaní dodržiavania základných práv a práva EÚ.

D. Komisia by mala do jedného roka informovať ombudsmana o krokoch, ktoré prijala na posilnenie dodržiavania základných práv pri operáciách na chorvátskych hraniciach, ktoré dostávajú finančné prostriedky EÚ.

 

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 22. februára 2022

 

 

 

[1] Dohody o grante pod ref. HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 a HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

[2] Podľa článku 14 nariadenia (EÚ) č. 515/2014, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti vonkajších hraníc a víz, sa finančné prostriedky môžu poskytnúť členským štátom v situácii vyplývajúcej z naliehavého a výnimočného tlaku, keď veľký alebo neprimeraný počet štátnych príslušníkov tretích krajín prekračuje vonkajšiu hranicu alebo sa očakáva, že ju prekročí. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] „..Komisia aktívne podporuje úsilie Chorvátska o zabezpečenie úplného dodržiavania základných práv na hraniciach. V tejto súvislosti bola časť núdzového financovania vo výške 6,8 milióna EUR poskytnutého Chorvátsku v decembri 2018 na posilnenie riadenia hraníc určená na nový monitorovací mechanizmus. Pomohlo by to zabezpečiť, aby činnosti chorvátskej pohraničnej stráže v oblasti kontroly hraníc boli naďalej plne v súlade s právom EÚ, medzinárodnými záväzkami a dodržiavaním základných práv a práv vyplývajúcich z acquis EÚ v oblasti azylu vrátane zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia...“ (s. 14 oznámenia Komisie Európskemu parlamentu a Rade o overení úplného uplatňovania schengenského acquis Chorvátskom, COM/2019/497 final).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Pozri tiež: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 a listy Komisie k spisu s ombudsmankou z 5. júna 2019, 9. januára 2020 a 14. februára 2020

[4] Pozri okrem iného:

https://www.ombudsman.hr/en/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, s. 25 – 33

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/third-party-intervention-before-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, s ďalšími odkazmi

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/ s ďalšími odkazmi

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884

[9] Ako súčasť trojstranného protokolu medzi Vysokým komisárom OSN pre utečencov, Chorvátskym právnym centrom a chorvátskym ministerstvom vnútra.

[10] Chorvátske právne centrum je mimovládna organizácia pôsobiaca v oblasti ľudských práv: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en

[12] Nariadenie (EÚ) č. 515/2014, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti vonkajších hraníc a víz: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Pozri článok 3 ods. 4 nariadenia č. 515/2014.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[15] Ombudsman skontroloval grantové dokumenty, ktoré Komisia označila za dôverné.

[16] Čiastková akcia 5 dohody o grante z roku 2017 – „Technické monitorovanie činností kontroly hraníc“.

[17] Protokol podpísali 14. marca 2019 chorvátske ministerstvo vnútra, UNHCR a Chorvátske právne centrum.

[18] Zainteresované strany vrátane sťažovateľa vyjadrili obavy, že navrhované riešenia nespĺňajú kľúčové normy na to, aby sa mechanizmus považoval za nezávislý a účinný:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf