Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Každý rok je potrebné obsadiť niekoľko miest vedúcich delegácií Európskej únie v tretích krajinách (ďalej len „veľvyslanci EÚ“). Vymenovanie veľvyslanca EÚ je proces, do ktorého je zapojených niekoľko inštitúcií EÚ a niektoré členské štáty. Tento proces sa ukončí, keď vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku oficiálne vymenuje veľvyslanca EÚ, po čom nasleduje tlačová správa a uverejnenie krátkeho životopisu veľvyslanca Európskou službou pre vonkajšiu činnosť (ESVČ).

2. V júli 2021 sťažovateľ, novinár a politický aktivista, požiadal ESVČ o prístup verejnosti ^[1] k informačným dokumentom pre hierarchiu ESVČ týkajúcim sa nedávneho vymenovania veľvyslanca EÚ v Izraeli.

3. ESVČ odmietla prístup k požadovaným dokumentom. Tvrdila, že zverejnenie by mohlo vážne narušiť ochranu súkromia a bezúhonnosti jednotlivcov uvedených v dokumentoch ^[2] a že konanie výberovej komisie je tajné podľa služobného poriadku EÚ ^[3].

4. Sťažovateľ potom požiadal ESVČ, aby prehodnotila svoje stanovisko (predložením tzv. opakovanej žiadosti)^[4].

5. ESVČ prijala konečné rozhodnutie v októbri 2021. ESVČ objasnila, že identifikovala šesť (kategórií) dokumentov, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti ^[5]. Potvrdila svoje rozhodnutie zamietnuť prístup k týmto dokumentom.

6. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s týmto rozhodnutím, sa v novembri 2021 obrátil na ombudsmanku.

Vyšetrovanie

7. Ombudsmanka začala vyšetrovanie odmietnutia ESVČ poskytnúť verejnosti prístup k dokumentom týkajúcim sa vymenovania veľvyslanca EÚ.

8. Vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal spis ESVČ týkajúci sa prípadu a stretol sa s príslušnými zástupcami ESVČ, aby získal dodatočné vysvetlenie, prečo ESVČ prístup zamietla. Správa zo stretnutia sa potom poskytla sťažovateľovi, ktorý poskytol svoje pripomienky.

Predložené argumenty

Argumenty, ktoré predložila ESVČ

9. ESVČ uviedla, že „podľa článku 6 prílohy III k služobnému poriadku sú rokovania výberových komisií a následne všetky dokumenty, ktoré s nimi súvisia, dôverné, a preto ich nemožno zdieľať na účely žiadosti predloženej v súlade s nariadením 1049“. ESVČ na zasadnutí objasnila, že v súlade s judikatúrou EÚ ^[6] sa pri určovaní toho, či by prístup narušil rozhodovanie inštitúcie, musí zohľadniť pravidlo služobného poriadku EÚ, podľa ktorého sú rokovania výberových komisií tajné ^[7].

10. ESVČ sa domnievala, že argumenty sťažovateľa nepreukázali existenciu prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení ^[9], ani nemohla sama identifikovať žiadny prevažujúci verejný záujem na zverejnení. Hoci vymenovanie veľvyslanca EÚ je dôležité, podľa jeho názoru neexistuje verejný záujem na zverejnení hodnotenia kandidátov. Zástupcovia okrem toho zdôraznili, že pri vymenúvaní veľvyslancov EÚ sa uplatňuje pomerne vysoká úroveň kontroly na rozdiel od úrovne kontroly, ktorá sa uplatňuje pri výbere iných zamestnancov prijatých do rovnakej platovej triedy ^[10].

11. ESVČ ďalej tvrdila, že všetky dokumenty, ktoré patria do rozsahu pôsobnosti žiadosti, obsahujú osobné informácie, a preto zverejnenie musí byť v súlade s pravidlami EÚ o ochrane údajov ^[11]. ESVČ nezohľadnila argumenty sťažovateľa na preukázanie nevyhnutnosti prenosu osobných údajov na konkrétny účel vo verejnom záujme. Takisto tvrdila, že existuje primerané a predvídateľné riziko, že zverejnenie osobných údajov uchádzačov by poškodilo ich oprávnené záujmy [12] ESVČ preto odmietla prístup k osobným údajom s cieľom chrániť súkromie a integritu jednotlivca ^[13].

Argumenty predložené sťažovateľom

12. Sťažovateľ uviedol, že svoju žiadosť podal podľa pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom, a preto nechápal, prečo ESVČ pri zamietnutí prístupu odkazuje na služobný poriadok EÚ. Okrem toho, keďže osoba vymenovaná za veľvyslanca EÚ pracovala pred svojím vymenovaním pre národnú vládu členského štátu EÚ, služobný poriadok EÚ sa na ňu nevzťahuje.

13. Sťažovateľ sa domnieval, že ESVČ nesprávne uplatnila výnimku týkajúcu sa súkromia a integrity jednotlivca. Sťažovateľ uviedol, že nežiada žiadne podrobnosti o súkromnom živote veľvyslanca EÚ. Požadované dokumenty sa týkajú skôr pracovného miesta financovaného z verejných prostriedkov EÚ. 

14. Sťažovateľ uviedol niekoľko argumentov, prečo sa domnieval, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení. Po prvé, povedal, že občania EÚ by mali vedieť, prečo bol jednotlivec vymenovaný za veľvyslanca EÚ. Domnieva sa, že inštitúcie EÚ majú povinnosť preukázať, že osoby vymenované na takéto dôležité pozície sú kvalifikované. Okrem toho tvrdil, že od občanov nemožno očakávať dôveru v takéto vymenovania, pokiaľ neexistuje minimálna úroveň transparentnosti, ktorá umožňuje verejnú kontrolu. Neexistencia transparentnosti podľa jeho názoru porušuje zásady stanovené v „Kódexe dobrej správnej praxe“^[14]. Sťažovateľ napokon dodal, že vzťahy EÚ s vysielajúcou krajinou sú vo veľkom verejnom záujme. Dokumenty by sa mali sprístupniť, keďže verejnosť by mala mať možnosť overiť, či veľvyslanec EÚ plní svoju povinnosť dodržiavať ľudské práva.

Hodnotenie ombudsmana

15. Z kontroly dokumentov vyplynulo, že všetky dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť sťažovateľa, boli súčasťou výberového konania týkajúceho sa vymenovania veľvyslanca EÚ. Na dokumenty sa preto vzťahuje utajenie rokovania výberovej komisie ^[15].

16. Ak sa podá žiadosť o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa výberového konania, dotknutá inštitúcia musí posúdiť, či by ich zverejnenie narušilo jej rozhodovací proces. Pritom je dôležité zohľadniť, že zásada utajenia bola zavedená s cieľom zaručiť nezávislosť výberových komisií a objektivitu ich práce tým, že sa chránia pred akýmikoľvek vonkajšími zásahmi a tlakmi, či už pochádzajú od samotnej administratívy EÚ alebo od dotknutých uchádzačov alebo tretích strán.^[16]

17. V tomto prípade je jasné, že zverejnenie by mohlo brániť budúcim výberovým konaniam, pretože by odhalilo (druhy) otázok, na ktoré museli uchádzači odpovedať, a všeobecnejšie spôsob, akým sa takéto posúdenia vykonávajú. Okrem toho by zverejnenie mohlo poškodiť nezávislosť postupu a vystaviť hodnotiteľov vonkajšiemu tlaku.

18. Ombudsmanka sa preto domnieva, že ESVČ oprávnene uviedla, že zverejnenie dokumentov by mohlo narušiť jej rozhodovací proces, a to aj po ukončení postupu, vzhľadom na uvedené vysvetlenia.

19. Podľa pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom by zverejnenie bolo stále možné, ak existuje verejný záujem na zverejnení, ktorý prevažuje nad záujmom ESVČ na ochrane jej rozhodovacieho procesu. Hoci v tomto prípade ombudsmanka súhlasí s tým, že transparentnosť vo vzťahu k vymenovaniam na vysokej úrovni, ako aj vo vzťahoch EÚ s tretími krajinami je dôležitá, všeobecné odkazy na „transparentnosť“ nepostačujú na odôvodnenie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení podľa judikatúry EÚ ^[17]. Všeobecný súd tiež potvrdil, že žalobca sa nemôže platne odvolávať na pojem transparentnosti s cieľom spochybniť uplatniteľnosť tajnosti výberových konaní [18].

20. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa ombudsmanka domnieva, že je opodstatnené domnievať sa, že neexistuje osobitný verejný záujem na zverejnení dotknutých dokumentov, ktorý by prevážil nad verejným záujmom na ochrane rozhodovacieho procesu ESVČ.

21. Inšpekcia vyšetrovacieho tímu ombudsmanky ďalej potvrdila, že dokumenty obsahujú osobné údaje v celom rozsahu. Na rozdiel od toho, čo tvrdil sťažovateľ, osobné údaje sú veľmi širokým pojmom a zahŕňajú informácie týkajúce sa súkromného aj pracovného života jednotlivca ^[19] Mená hodnotiteľov, mená uchádzačov, ako aj ich životopisy, motivačné listy a odborné hodnotenia ^[20] sú ako také osobnými údajmi.

22. V súlade s právnymi predpismi EÚ o ochrane údajov by ESVČ mala ^{pred schválením žiadosti o zverejnenie osobných údajov vykonať trojfázovú analýzu [21].} V prvom rade ide o preskúmanie toho, či žalobkyňa preukázala potrebu prenosu údajov na konkrétny účel vo verejnom záujme.

23. Ombudsmanka poznamenáva, že podľa judikatúry EÚ ^[22] všeobecný odkaz na „transparentnosť“ sám osebe nepredstavuje potrebu zverejnenia osobných údajov. Ombudsmanka preto považuje za primerané, aby sa ESVČ domnievala, že argumenty sťažovateľa nepreukazujú „nevyhnutnosť vo verejnom záujme“.

24. Ombudsmanka sa preto domnieva, že bolo rozumné, aby sa ESVČ domnievala, že zverejnenie dokumentov by mohlo poškodiť súkromie a integritu kandidátov a hodnotiteľov.

25. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsmanka dospela k záveru, že rozhodnutie ESVČ zamietnuť prístup k požadovaným dokumentom bolo odôvodnené.

26. Ombudsmanka však vyjadruje poľutovanie nad tým, že odôvodnenie ESVČ uvedené v jej rozhodnutiach o tom, prečo prístup zamietla, bolo veľmi stručné. ESVČ neodkázala na všetky relevantné výnimky a nevypracovala ich podľa pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom. ESVČ sa neodvolala ani na platnú judikatúru a platné právne predpisy EÚ o ochrane údajov. ESVČ sa okrem toho nezaoberala argumentmi, ktoré predložil sťažovateľ. Sťažovateľovi to sťažilo pochopenie dôvodov zamietnutia zo strany ESVČ.

27. Hoci sa ombudsmanka domnieva, že vysvetlenia, ktoré poskytli zástupcovia ESVČ na zasadnutí, primerane riešili tieto obavy, zdôrazňuje, že je nevyhnutné, aby ESVČ vo svojich rozhodnutiach uviedla podrobné dôvody v počiatočnej aj opakovanej fáze s cieľom zabezpečiť, aby občania mohli uplatňovať svoje základné právo na prístup verejnosti k dokumentom.

28. V tejto súvislosti ombudsmanka pripomína svoje rozhodnutie adresované ESVČ prijaté v roku 2018 ^[23], v ktorom predložila návrh, podľa ktorého

ESVČ by mala zabezpečiť, aby poskytla podrobné dôvody zamietnutia prístupu k dokumentom a vysvetlila, ako môže zverejnenie požadovaných dokumentov konkrétne a účinne ohroziť záujem chránený nariadením č. 1049/2001. To zahŕňa analýzu existencie (alebo neexistencie) prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení. [...]

29. ESVČ v tom čase tento návrh akceptovala. Zaviazala sa aktualizovať svoje vnútorné pokyny zodpovedným oddeleniam pri prideľovaní prichádzajúcich žiadostí o prístup k dokumentom, ako aj kontaktovať administratívnych pracovníkov, ktorí sa zaoberajú žiadosťami o prístup k dokumentom, s cieľom pomôcť im v prípade potreby pri formulovaní odôvodnení. ESVČ uviedla, že bude dôslednejšie zahŕňať aj analýzu existencie prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení.

30. Napriek týmto záväzkom ombudsmanka konštatuje, že ESVČ ich v tomto prípade nedodržala. Preto ďalej v texte predloží príslušný návrh a verí, že ESVČ bude v budúcnosti na tento návrh primerane nadväzovať.

31. Ombudsmanka okrem toho poznamenáva, že ESVČ zvyčajne informuje verejnosť o situácii veľvyslancov EÚ uverejnením krátkeho životopisu na webovom sídle príslušnej delegácie a že by to mala zvážiť aj v tomto prípade.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

Európska služba pre vonkajšiu činnosť sa tým, že odmietla sprístupniť sporné dokumenty, nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Sťažovateľ a ESVČ budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrhy na zlepšenie

ESVČ by mala zabezpečiť, aby poskytla podrobné dôvody zamietnutia prístupu k dokumentom a vysvetlila, ako môže zverejnenie požadovaných dokumentov ohroziť záujmy chránené nariadením č. 1049/2001.

ESVČ by okrem toho mala zverejniť životopis príslušného veľvyslanca EÚ na webovom sídle delegácie.

Emily O'Reilly
európska ombudsmanka

Štrasburg 18. februára 2022

[1] Podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001.

[3] Podľa vymedzenia v článku 6 prílohy III k Služobnému poriadku úradníkov Európskej únie a Podmienkam zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501#tocId201.

[4] Článok 7 nariadenia č. 1049/2001.

[5] Identifikovali sa tieto dokumenty: 1.Zhrnutia a motivačné listy, 2. správa o predbežnom výbere, 3. správa o pohovore, 4. správy hodnotiaceho centra, 5. záverečná správa a 6. oznámenie určené generálnemu tajomníkovi Európskej komisie pre kolégium o schválení kandidátov zaradených do užšieho výberu komisármi v rámci rotácií v roku 2021.

[6] Pozri napríklad rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 23. septembra 2020, ZL/EUIPO, vec T-596/18, body 45 – 48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=1049 %2BEPSO&docid=231529&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=183081#ctx1.

[7] Článok 6 prílohy III služobného poriadku (pozri poznámku pod čiarou č. 3).

[8] Článok 4 ods. 3 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001.

[9] V súlade s článkom 4 ods. 3 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.

[10] Výberové komisie sa napríklad skladajú zo zástupcov ESVČ, Komisie, Generálneho sekretariátu Rady a niekoľkých členských štátov. Po vymenovaní nasleduje tlačová správa a uverejnenie krátkeho životopisu veľvyslanca. Európsky parlament môže okrem toho rozhodnúť o výmene názorov s úspešným kandidátom pred tým, ako sa jeho úradník ujme funkcie, čím sa zabezpečí demokratická kontrola.

[11] Najmä v súlade s článkom 9 ods. 1 písm. b) nariadenia 2018/1725 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov inštitúciami, orgánmi, úradmi a agentúrami Únie a o voľnom pohybe takýchto údajov: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725. V tomto článku sa stanovuje trojfázová analýza, v rámci ktorej majú inštitúcie zvážiť, či môžu prenášať osobné údaje. Po prvé, príjemca musí preukázať potrebu prenosu osobných údajov na konkrétny účel vo verejnom záujme. Po druhé nesmie existovať žiadny dôvod domnievať sa, že takýto prenos by mohol ohroziť oprávnené záujmy dotknutej osoby. Po tretie, prevádzkovateľ musí preukázať, že prenos osobných údajov na tento konkrétny účel je primeraný, pričom musí zvážiť rôzne protichodné záujmy.

[12] Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 v spojení s článkom 9 ods. 1 písm. b) nariadenia 2018/1725.

[13] Článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001.

[14] Kódex dobrého administratívneho správania zamestnancov Európskej komisie v ich vzťahoch s verejnosťou: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/20131125-code-good-administrative-behaviour-en_1.pdf.

[15] Ako je vymedzené v článku 6 prílohy III k služobnému poriadku.

[16] Rozsudok Súdu prvého stupňa zo 14. júla 2005, Le Voci/Rada, vec T-371/03, bod 123: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62003TJ0371&from=EN.

[17] Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) zo 16. júla 2015, ClientEarth/Komisia, vec C-612/13 P, bod 93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/13&language=EN.

[18] Rozsudok Všeobecného súdu (piata komora) z 23. januára 2003, Angioli/Komisia, vec T-53/00, bod 84: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-53/00.

[19] Rozsudok Všeobecného súdu z 27. novembra 2018, VG/Komisia, spojené veci T-314/16 a T-435/16, bod 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016TA0314.

[20] Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) z 20. decembra 2017, Nowak/Data Protection Commissioner, vec C-434/16: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=nl&td=ALL&num=C-434/16.

[21] V súlade s článkom 9 ods. 1 písm. b) nariadenia 2018/1725 musí príjemca po prvé preukázať potrebu svojho prenosu na konkrétny účel vo verejnom záujme. Po druhé nesmie existovať žiadny dôvod domnievať sa, že takýto prenos by mohol ohroziť oprávnené záujmy dotknutej osoby. Po tretie, prevádzkovateľ (ESVČ) musí po zvážení rôznych protichodných záujmov preukázať, že prenos osobných údajov na tento konkrétny účel je primeraný.

[22] Rozsudok Všeobecného súdu (piata rozšírená komora) z 25. septembra 2018, Psara/Európsky parlament, T-639/15, bod 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0185.

[23] Rozhodnutie vo veci 620/2017/TE o odmietnutí Európskej služby pre vonkajšiu činnosť poskytnúť prístup verejnosti k dvom správam o inšpekciách vykonaných v delegácii EÚ v Albánsku: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94052.