Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ, poľský akademický pracovník, požiadal Radu Európskej únie, aby mu podľa nariadenia EÚ o prístupe k dokumentom ^[1] poskytla prístup k štyrom stanoviskám právneho servisu Rady ^[2] k navrhovaným nariadeniam EÚ o zriadení Európskej prokuratúry ^[3] (EPPO) a o Agentúre Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach ^[4] (Eurojust).

2. Európska prokuratúra bude nezávislým orgánom Únie s právomocou vyšetrovať a stíhať podvody a iné trestné činy poškodzujúce finančné záujmy Únie. Európska prokuratúra bude orgánom Únie s decentralizovanou štruktúrou s cieľom zapojiť a integrovať vnútroštátne orgány presadzovania práva. Vyšetrovania Európskej prokuratúry budú v zásade vykonávať európski delegovaní prokurátori, ktorí sa nachádzajú v každom členskom štáte, ale sú úplne nezávislí od vnútroštátnych orgánov prokuratúry.

3. Navrhované nariadenie o Eurojuste upravuje vzťahy medzi Eurojustom a Európskou prokuratúrou. Ak Európska prokuratúra vykonáva svoju právomoc, Eurojust by nemal konať. Eurojust by však mal mať možnosť vykonávať svoju právomoc v prípadoch týkajúcich sa jednotlivých členských štátov. 

4. Rada odmietla prístup k dokumentom, pretože sa domnievala, že zverejnenie by narušilo ochranu právneho poradenstva a súdnych konaní a narušilo by rozhodovanie v kontexte (vtedy) prebiehajúcich legislatívnych rokovaní.

5. Sťažovateľ požiadal Radu, aby prehodnotila svoje pôvodné rozhodnutie o zamietnutí prístupu ^[5]. Tvrdil, že neexistujú dôvody domnievať sa, že zverejnenie požadovaných dokumentov by ohrozilo potrebu objektívneho a komplexného právneho poradenstva Rady. Podľa jeho názoru úplné zverejnenie právnych stanovísk, a najmä „poradenstva týkajúceho sa legislatívneho procesu (kde iba Rada koná ako zákonodarca), [môže] zaručiť, že [akékoľvek] právne sporné iniciatívy budú vylúčené, čím sa zohľadní jedna zo základných zásad Európskej únie, právny štát“^[6]. Dodal, že aj keby existovalo riziko narušenia ochrany právneho poradenstva Rady, bolo by to čisto hypotetické, a teda nedostatočné na odôvodnenie výnimky zo zverejnenia podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

6. Sťažovateľ spochybnil názor Rady, že neexistuje prevažujúci verejný záujem. Tvrdil, že verejná kontrola a transparentnosť legislatívneho rozhodovacieho procesu sú základnými faktormi legitimizácie prijatých rozhodnutí.

7. Generálny tajomník Rady odpovedal 26. októbra 2015 a zachoval dôvody pôvodného zamietnutia.

8. Sťažovateľ, ktorý nebol spokojný s odpoveďou Rady, sa 6. januára 2016 obrátil na európsku ombudsmanku.

Vyšetrovanie

9. Ombudsmanka začala vyšetrovanie týkajúce sa uplatňovania príslušných ustanovení nariadenia č. 1049/2001 Radou pri vybavovaní žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom.

10. V priebehu vyšetrovania vyšetrovací tím ombudsmanky preskúmal spis Rady a získal kópie požadovaných dokumentov. Ombudsmanke bolo 10. januára 2017 doručené stanovisko Rady k sťažnosti. Požiadala sťažovateľa, aby sa vyjadril k stanovisku Rady, ale neodpovedal. Ombudsman však zohľadnil argumenty a stanoviská predložené oboma stranami v priebehu vyšetrovania.

11. V priebehu vyšetrovania Rada prehodnotila svoje stanovisko a sťažovateľovi poskytla dva ^[7] zo štyroch požadovaných dokumentov. Rada odôvodnila svoje rozhodnutie skutočnosťou, že uplynul čas a pokrok dosiahnutý v rozhodovacích procesoch týkajúcich sa týchto dvoch legislatívnych spisov.

12. Pokiaľ ide o dva zostávajúce dokumenty ^[8], Rada zopakovala dôvody, ktoré predtým uviedla na zamietnutie prístupu. Poznamenala, že už poskytla čiastočný prístup k týmto dokumentom.

Argumenty predložené ombudsmanovi

O výnimke týkajúcej sa ochrany právneho poradenstva

13. Rada v stanovisku, ktoré zaslala ombudsmanovi, zopakovala názor, ktorý vyjadrila sťažovateľovi, že požadované dokumenty obsahujú rady o citlivých, zložitých a kontroverzných právnych otázkach. Vzhľadom na povahu právomocí Európskej prokuratúry Rada trvala na tom, že obe stanoviská jej právneho servisu by sa potenciálne mohli použiť v budúcich súdnych konaniach. Ich zverejnenie by preto mohlo mať nepriaznivý vplyv na schopnosť právneho servisu Rady obhajovať svoje stanovisko v budúcich súdnych konaniach ^[9]. Podľa jej názoru bolo riziko súdneho sporu mimoriadne vysoké, a nie čisto hypotetické. Poznamenal, že Súdny dvor považuje za dostatočné dôvody na zadržanie dokumentov aj skutočnosť, že by pravdepodobne mohli byť relevantné pre súdne konania „v blízkej budúcnosti“^[10]. Napokon „zásada ochrany rovnosti zbraní“ je „uplatniteľná nezávisle od okamihu začatia súdneho konania“.

O výnimke týkajúcej sa ochrany prebiehajúceho rozhodovacieho procesu

14. Rada tvrdila, že zverejnenie stanovísk jej právneho servisu ku kontroverzným otázkam, ktoré sú kľúčové pre prebiehajúce legislatívne rokovania, by mohlo odradiť jej právnych poradcov od úprimného a jednoznačného vyjadrenia ich názorov. Takéto obmedzenie by ohrozilo schopnosť právneho servisu plniť svoju úlohu a „vážne by ovplyvnilo účinnosť celkového rozhodovacieho procesu Rady“^[11]. V tejto súvislosti uviedla, že oba legislatívne spisy, spis EPPO a spis EUROJUST, sú úzko prepojené a že rozhodovacie procesy stále prebiehajú. (Ešte nebol prijatý žiadny konečný legislatívny akt.) Neformálne rokovania o návrhu o Európskej prokuratúre medzi zástupcami oboch zákonodarcov a Komisiou (tzv. trialógy ^[12]) sa začali, ale ešte neboli ukončené ^[13], zatiaľ čo trialógy o spise EUROJUST-u sa ešte nezačali.

15. Rada sa odvolala na rozhodnutie ombudsmanky vo veci vyšetrovania OI/8/2015/JAS ^[14] o transparentnosti trialógov. Tvrdila, že v kontexte zložitých legislatívnych rokovaní môže byť v niektorých situáciách potrebné obmedziť právo verejnosti zúčastňovať sa na legislatívnom procese, najmä počas neformálnych rokovaní, ktoré stále prebiehajú. To bolo mimoriadne dôležité na ochranu rokovacieho priestoru inštitúcií v kontroverzných otázkach. Tvrdila, že sa to týka trialógov o Európskej prokuratúre, ktoré stále prebiehajú, a trialógov o Eurojuste, ktoré sa ešte nezačali. Rada uviedla, že je pripravená zverejniť legislatívne dokumenty, a to aj počas neformálnych rokovaní, keď je presvedčená, že to neohrozí rozhodovací proces.

Prevažujúci verejný záujem na zverejnení

16. Rada napokon uviedla, že sťažovateľ nepodložil svoje tvrdenie, že existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení zostávajúcich dokumentov, pretože jeho argumenty boli príliš všeobecné a vágne ^[15]. Všeobecné tvrdenia, podľa ktorých transparentnosť legislatívneho procesu predstavuje sama osebe verejný záujem, nezohľadňujú osobitnú povahu každého prípadu, ktorá môže odôvodniť zamietnutie prístupu k dokumentom. 

Hodnotenie ombudsmana

17. Ombudsmanka víta skutočnosť, že Rada poskytla sťažovateľovi dva z požadovaných dokumentov, a domnieva sa, že Rada tento aspekt sťažnosti vyriešila. Analýza ombudsmanky sa obmedzí na zvyšné dva dokumenty, ku ktorým bol poskytnutý len čiastočný prístup.

18. Rada sa na odôvodnenie svojho rozhodnutia zamietnuť prístup k zostávajúcim dvom dokumentom odvolala na dve výnimky stanovené v nariadení č. 1049/2001: i) ochranu právneho poradenstva a súdnych konaní a ii) ochranu prebiehajúceho rozhodovacieho procesu.

i) Právne stanovisko Európskej prokuratúry

19. Európska prokuratúra bude zodpovedná za vedenie vyšetrovania trestných činov a trestného stíhania voči jednotlivcom na vnútroštátnej úrovni. Je preto isté, že výklad ustanovení nariadenia bude priamo relevantný v mnohých vyšetrovaniach a následných súdnych konaniach, keď začne fungovať Európska prokuratúra. Ombudsmanka preto súhlasí s Radou, že „riziko budúcich súdnych sporov je nielen realistické, ale aj mimoriadne vysoké a zjavne nie čisto hypotetické“.

20. To, či by akékoľvek právne stanovisko Rady týkajúce sa nariadenia o Európskej prokuratúre bolo relevantné pre takéto súdne konanie, takže zverejnenie tohto právneho stanoviska by narušilo ochranu právneho poradenstva a/alebo súdne konanie, bude závisieť od predmetného bodu.

21. Ombudsmanka sa po preskúmaní dokumentu domnieva, že väčšina upraveného textu sa týka záležitostí, ktoré sa môžu ukázať ako kľúčové pre budúce súdne konania. Vzhľadom na obsah tohto poradenstva je predvídateľné, že účastníci budúcich konaní by sa mohli pokúsiť využiť právne poradenstvo Rady na svoju podporu, čo by mohlo poškodiť Európsku prokuratúru.

22. Hoci by sa dalo tvrdiť, že veľmi malý počet úprav je nadmerný a zbytočný, nezakrývajú nič významné.

23. Existuje silný verejný záujem na zabezpečení toho, aby sa nenarušili súdne spory týkajúce sa stíhania trestných činov, a za osobitných okolností tohto prípadu ombudsman súhlasí s tým, že verejný záujem na ďalšom zverejnení dokumentu neprevažuje nad verejným záujmom na nezverejnení.

24. Keďže je zrejmé, že nezverejnenie právneho stanoviska Európskej prokuratúry je odôvodnené potrebou chrániť právne poradenstvo a súdne konania, dodatočnú uplatnenú výnimku nie je potrebné zvážiť.

ii) Právne stanovisko EUROJUST-u

25. Právne stanovisko Eurojustu sa týka ustanovení, ktoré sa majú prijať v revidovanom nariadení o Eurojuste, pokiaľ ide o otázku prístupu verejnosti k dokumentom. Rada zverejnila body 1 až 13 a 20 písm. e) stanoviska, ale body 14 až 20 písm. d) boli zamietnuté. Zadržané časti obsahujú právne poradenstvo týkajúce sa výkladu a možných dôsledkov príslušných ustanovení (vtedajšieho) návrhu nariadenia.

26. Ombudsmanka uznáva, že bolo predvídateľné, že sa môžu vyskytnúť obmedzené súdne spory týkajúce sa prístupu k dokumentom v držbe Eurojustu a že zverejnenie zadržaných odsekov by mohlo ohroziť akékoľvek takéto súdne konanie. Ombudsmanka preto uznáva, že Rada mala určité dôvody neudeliť verejnosti prístup k tejto časti právneho stanoviska v čase podania žiadosti. Ombudsmanka okrem toho poznamenáva, že sťažovateľ sa touto sťažnosťou nezaoberal a že už bolo prijaté samotné nariadenie (nariadenie 2018/1727 ^[16]).

27. Za týchto okolností ombudsman nepovažuje za vhodné konštatovať nesprávny úradný postup v súvislosti s rozhodnutím Rady neposkytnúť časti požadovaného dokumentu. Naliehavo však vyzýva Radu, aby zvážila poskytnutie prístupu verejnosti k týmto častiam teraz vzhľadom na uplynutie času a ukončenie legislatívneho postupu.

28. Ombudsmanka oceňuje ochotu Rady zohľadniť plynutie času v priebehu vyšetrovania a verí, že v záujme transparentnosti a otvorenosti bude v tom pokračovať.

Záver

Na základe vyšetrovania tejto sťažnosti a vývoja v jej priebehu ombudsmanka uzatvára vyšetrovanie s týmto záverom:

Rada sa nedopustila nesprávneho úradného postupu. Naliehavo však vyzýva Radu, aby vzhľadom na zmenené okolnosti zvážila poskytnutie prístupu verejnosti k zadržaným častiam právneho stanoviska Eurojustu. 

Rada a sťažovateľ budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 7. marca 2019

[1] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331), k dispozícii tu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Dokument 6267/14 o návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry. Dokument obsahuje analýzu osobitného postupu „posilnenej spolupráce“ stanoveného v článku 86 ods. 1 druhom a treťom pododseku Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

ii) Dokument 13302/1/14 REV 1 o návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry. V tomto právnom stanovisku sa konkrétne analyzuje zlučiteľnosť určitých ustanovení navrhovaného nariadenia, ktoré obmedzujú súdne preskúmanie procesných opatrení prijatých Európskou prokuratúrou Súdnym dvorom EÚ, so zmluvami EÚ.

iii) Dokument 16983/14 o navrhovanom nariadení o Agentúre EÚ pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (EUROJUST). Toto právne stanovisko poskytuje právne posúdenie článku 60 návrhu, ktorý sa vzťahuje na prístup verejnosti k dokumentom v držbe EUROJUST-u. Dokument 16893/14 COR 1 je korigendom k bodu 10 na strane 4 dokumentu 16983/14.

iv) Dokument 8904/15 o návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry. V tomto právnom stanovisku sa analyzuje zlučiteľnosť rozšírenia právomoci navrhovaného európskeho prokurátora´s na určité vedľajšie trestné činy s článkom 86 ZFEÚ. V dokumente 8904/15 COR 1 sa uvádza, že korigendum sa nevzťahuje na poľské znenie dokumentu 8904/15.

[3] Európska prokuratúra bude nezávislým orgánom EÚ s právomocou vyšetrovať a stíhať podvody a iné trestné činy poškodzujúce finančné záujmy EÚ.

[4] EUROJUST je orgán EÚ, ktorý uľahčuje koordináciu vyšetrovaní a trestných stíhaní medzi príslušnými orgánmi v členských štátoch EÚ a zlepšuje spoluprácu medzi nimi. Viac informácií nájdete na adrese: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Postup pri opakovaných žiadostiach je stanovený v článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

[6] Tvrdil, že zverejnenie právnych stanovísk, a tým zabezpečenie kontroly, by mohlo viesť k účinnejšiemu právnemu poradenstvu a zlepšiť jeho legitimitu. Odvolával sa pritom na rozsudok Európskeho súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, body 45-46.

[7] Uvedené dokumenty: 6267/14 (príspevok právneho servisu Rady k návrhu nariadenia Rady o zriadení Európskej prokuratúry) a 8904/15 (stanovisko právneho servisu Rady k návrhu Komisie na nariadenie Rady o zriadení Európskej prokuratúry).

[8] 13302/1/14 REV 1 (o rozsahu súdneho preskúmania Súdnym dvorom) a 16983/14 (o prístupe verejnosti k EUROJUST-u).

[9] Na podporu svojho stanoviska odkázala na vec T-796/14 Philip Morris Ltd/Európska komisia, body 66 -71.

[10] Vec T-800/14 Philip Morris Ltd/Európska komisia, body 68-69.

[11] V tejto súvislosti odkázala na rozsudok Všeobecného súdu vo veci T-18/15 Philip Morris Ltd/Komisia. Dvor audítorov zistil, že „možnosť nezávisle vyjadrovať názory v rámci inštitúcie prispieva k podpore interných diskusií s cieľom zlepšiť fungovanie tejto inštitúcie a prispieť k hladkému priebehu rozhodovacieho procesu“. Považoval teda za rozumné, že Komisia odmietla prístup k dokumentu obsahujúcemu kritiku autora, pokiaľ ide o určité aspekty správania určitej časti Komisie, pretože jeho zverejnenie by mohlo vážne ohroziť rozhodovací proces.

[12] Dva legislatívne orgány EÚ, Európsky parlament a Rada Európskej únie, prijímajú právne predpisy na základe návrhu Európskej komisie. Počas tohto procesu obaja spoluzákonodarcovia s pomocou Komisie často rokujú v rámci tzv. trialógov, čo sú neformálne stretnutia zástupcov troch zúčastnených inštitúcií. Počas trialógu sa Parlament a Rada snažia dohodnúť na spoločnom legislatívnom akte na základe svojich pôvodných pozícií. O tomto právnom predpise sa potom hlasuje v súlade s formálnym legislatívnym postupom.

[13] Medzitým sa v kontexte postupu posilnenej spolupráce dohodlo znenie nariadenia o Európskej prokuratúre. Nariadenie je v súčasnosti v platnosti, ale Európska prokuratúra ešte nie je plne funkčná. Viac informácií sa nachádza v nariadení Rady 2017/1939 z 12. októbra 2017, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry (Ú. v. EÚ L 283, 31.10.2017, s. 1), ktoré je k dispozícii tu: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Rozhodnutie európskej ombudsmanky, ktorým sa stanovujú návrhy v nadväznosti na jej strategické vyšetrovanie OI/8/2015/JAS týkajúce sa transparentnosti trialógov.

[15] V tejto súvislosti vychádzala z rozsudku Všeobecného súdu vo veci T-710/14, Herbert Smith Freehills LLP/Rada, bod 69.

[16] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1727 zo 14. novembra 2018 o Agentúre Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (Eurojust) a o nahradení a zrušení rozhodnutia Rady 2002/187/SVV (Ú. v. EÚ L 295, 21.11.2018, s. 138), k dispozícii na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.