Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Skupina osobností pre prípravnú akciu týkajúcu sa výskumu súvisiaceho so spoločnou bezpečnostnou a obrannou politikou (ďalej len „skupina osobností“) bola zvolaná v marci 2015 komisárom pre vnútorný trh, priemysel, podnikanie a MSP ako „skupina politikov, akademických pracovníkov, think tankerov a generálnych riaditeľov obranných spoločností na vysokej úrovni s cieľom poskytovať poradenstvo o tom, ako môže EÚ podporovať výskum súvisiaci so spoločnou bezpečnostnou a obrannou politikou“ [1] Skupine predsedal komisár. Pozostávala zo šestnástich členov, z ktorých väčšina v tom čase pracovala pre obranný priemysel, výskumné a technologické organizácie. Dvaja boli poslancami národných parlamentov, jeden bol poslancom Európskeho parlamentu a jeden bol členom Komisie (vysoký predstaviteľ EÚ pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a podpredseda Komisie). Členovia skupiny vymenovali aj skupinu „Sherpa“ s cieľom pripraviť diskusie. Skupina osobností sa stretla trikrát a po uverejnení svojej správy 23. februára 2016 [2] bola rozpustená.

2. Sťažovateľ, Európska sieť proti obchodu so zbraňami, napísal Komisii 23. mája 2016 list týkajúci sa transparentnosti skupiny osobností, a najmä skutočnosti, že nebola zaradená do registra expertných skupín a iných podobných subjektov Komisie (ďalej len „register“).

3. Komisia 25. novembra 2016 odpovedala sťažovateľovi, že skupina osobností ukončila svoju prácu a už neexistuje. Dodala, že informácie o práci skupiny osobností boli vo veľkej miere distribuované, a to aj Európskemu parlamentu a stálym zastúpeniam všetkých členských štátov vo forme správy. Komisia poskytla sťažovateľovi odkaz na túto správu.

4. V marci 2017 Komisia v odpovedi na otázku poslanca EP [3] predložila ďalšie argumenty, prečo nezaregistrovala skupinu osobností ako expertnú skupinu, pričom poukázala na politickú a strategickú povahu poradenstva, ktoré sa od nej požaduje, a na skutočnosť, že nezahŕňa technických expertov. 

5. Sťažovateľ bol nespokojný s odpoveďou Komisie a 12. mája 2017 podal sťažnosť ombudsmanovi.

Vyšetrovanie

6. Ombudsmanka začala vyšetrovanie sťažnosti. Sťažovateľ tvrdil, že skupina mala byť zaregistrovaná ako expertná skupina a že by sa mali uverejniť informácie týkajúce sa skupiny osobností vrátane dátumov zasadnutí, zoznamu účastníkov zasadnutí skupiny osobností a stretnutí šerpov, ako aj zápisnice z týchto zasadnutí.

7. V priebehu vyšetrovania ombudsmanka vyzvala Komisiu, aby sa zaoberala záležitosťami, na ktoré poukázal sťažovateľ, v podrobnejšej odpovedi. Ombudsman dostal odpoveď Komisie a následne pripomienky sťažovateľa k tejto odpovedi. V rozhodnutí ombudsmana sa zohľadňujú argumenty a názory predložené stranami.

Posúdenie ombudsmana

či Komisia mala zaregistrovať skupinu osobností ako „expertnú skupinu“,

8. Komisia sa domnieva, že skupina osobností nebola kvalifikovaná ako „expertná skupina“ podľa pravidiel o expertných skupinách platných v čase jej vytvorenia [4] alebo podľa súčasných pravidiel prijatých 30. mája 2016.[5] Komisia v podstate tvrdí, že je to preto, že i) skupina osobností mala jasnú politickú dôležitosť a ii) poradenstvo, ktoré poskytla, malo politický a strategický charakter.

I. Členstvo v skupine osobností

9. Komisia tvrdí, že vzhľadom na ich skutočné zloženie v priebehu rokov a ustanovenia upravujúce ich úlohu a členstvo sa „expertné skupiny Komisie“ majú považovať za poradné orgány pôsobiace na technickej a/alebo administratívnej úrovni. Podľa Komisie, hoci pravidlá výslovne nevylučujú prítomnosť členov vlády alebo poslancov parlamentu v expertných skupinách, znenie a duch týchto pravidiel jasne ukazujú týmto smerom. V tejto súvislosti Komisia uvádza, že v ustanoveniach o členstve v expertných skupinách sa stanovuje, že Komisia môže spolupracovať s „orgánmi členských štátov“, čo považuje za vylúčenie politickej úrovne.

10. Komisia sa naopak domnieva, že členstvo v skupine osobností malo jasnú politickú dôležitosť, pričom poukazuje na piatich jej členov, ktorí mali politický mandát.

11. Komisia ďalej uvádza, že skupina šerpov, ktorá pripravovala stretnutia skupiny osobností, sa tiež nekvalifikovala ako „expertná skupina“ Komisie, keďže jej členovia boli nominovaní skupinou osobností a podávali o nich správy, a nie Komisii. 

12. Sťažovateľ poukazuje na skutočnosť, že v správe skupiny osobností sa skupina označuje ako „skupina odborníkov“. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach poznamenáva, že je pravdepodobné, že len štyria zo šestnástich členov skupiny osobností by sa v skutočnosti mohli považovať za členov s politickým mandátom. Zatiaľ čo ďalším členom je bývalý minister, v tom čase bol členom správnej rady neziskovej výskumnej organizácie.

13. Na základe uvedených skutočností ombudsmanka dospela k záveru, že je správne považovať štyroch poslancov (poslanca EP, dvoch poslancov národných parlamentov a komisára) za „politických členov“ zapojených do skupiny osobností.

14. Ombudsmanka ďalej poznamenáva, že v predchádzajúcich „horizontálnych“ pravidlách týkajúcich sa expertných skupín platných v čase vytvorenia skupiny osobností, ako aj v súčasných pravidlách sa špecifikujú rôzne typy členov, z ktorých môžu byť expertné skupiny zložené. Pri posudzovaní pozície „politických členov“skupiny osobností sú relevantné tri z rôznych typov členov expertnej skupiny.

15. Prvý typ sa týka „osobných osôb vymenovaných na základe ich osobnej spôsobilosti“[6] Súčasné pravidlá dodávajú, že títo členovia majú konať nezávisle a vo verejnom záujme. Ombudsmanka poznamenáva, že výberové konanie na tento typ člena by sa za normálnych okolností malo uskutočniť prostredníctvom verejných výziev na predkladanie žiadostí. Ombudsmanka považuje za nepravdepodobné, že by jednotlivci s osobitnými politickými mandátmi (poslanci EP/poslanci národných parlamentov/komisári) mohli byť vybraní na účasť v expertnej skupine prostredníctvom verejnej výzvy.

16. Ďalšími dvoma typmi relevantných členov expertnej skupiny sú 1. „agentúry Únie“ a „orgány Únie“a 2. „orgány členských štátov na vnútroštátnej, regionálnej alebo miestnej úrovni“.[7] Komisia zastáva názor, že odkaz na „orgány členských štátov“nezahŕňa politickú úroveň. Ombudsmanka poznamenáva, že tento výklad je výslovne uvedený v súčasných pravidlách, v ktorých sa uvádza, že zástupcovia orgánov členských štátov alebo orgánov, úradov alebo agentúr Únie musia byť štátnymi zamestnancami alebo zamestnancami verejnej správy.[8] Skutočnosť, že pravidlá stanovujú zastupovanie agentúr, úradov alebo orgánov Únie [9], naznačuje, že jednotlivci, ako je poslanec EP alebo komisár, sa nemajú považovať za členov expertnej skupiny [10].

17. Na základe uvedených skutočností ombudsmanka vo všeobecnosti súhlasí s Komisiou, že znenie a duch pravidiel týkajúcich sa expertných skupín, ako aj ich skutočné zloženie v priebehu rokov poukazujú na to, že expertné skupiny nemajú zapájať „politických členov“. Ombudsmanka ďalej poznamenáva, že keďže „expertné skupiny“ majú Komisii poskytovať odborné poradenstvo o politických a legislatívnych záležitostiach, ktorého cieľom je informovať subjekty s rozhodovacou právomocou, nebolo by užitočné, aby do nich boli zahrnutí členovia Komisie a subjekty s rozhodovacou právomocou.

18. Ombudsmanka sa preto domnieva, že vzhľadom na jej zloženie by bolo ťažké – prísne vzaté – považovať skupinu osobností za „expertnú skupinu“.

II. Úloha skupiny osobností

19. Pokiaľ ide o politickú a strategickú povahu poradenstva poskytnutého skupinou osobností, Komisia tvrdí, že skupina sformulovala odporúčania na vysokej úrovni, ktoré si vyžadovali ďalšie vypracovanie s cieľom vypracovať prípravnú akciu pre výskum súvisiaci so spoločnou bezpečnostnou a obrannou politikou (ďalej len „prípravná akcia“) a budúci výskumný program v oblasti obrany. V tejto súvislosti Komisia uznáva, že odporúčania skupiny osobností použila ako „strategický a politický zdroj vstupov“pre akčný plán v oblasti európskej obrany (EDAP) prijatý 30. novembra 2016. Uvádza však, že so skupinou osobností sa pri príprave akčného plánu pre európsku demokraciu nekonzultovalo, keďže vo februári 2016 prestala existovať. Komisia dodáva, že následne boli zriadené dve expertné skupiny, ktoré sú zapísané v registri, s cieľom vypracovať odporúčania k prípravnej akcii, ktoré poskytla skupina osobností [11].

20. V tejto súvislosti sťažovateľ opäť poukazuje na skutočnosť, že v správe skupiny osobností sa uvádza, že skupina predložila „konkrétne návrhy“a „jasnú víziu rozsahu prípravnej akcie, čo je funkčný formát na jej vykonávanie“. Sťažovateľ sa preto domnieva, že ide o poradenstvo týkajúce sa „prípravy legislatívnych návrhov a politických iniciatív“[12].

21. Ombudsmanka opakuje pripomienky uvedené vo svojom liste o začatí vyšetrovania, v ktorom poznamenala, že skupina osobností zrejme zohrala významnú úlohu pri príprave akčného plánu Komisie pre európsku obranu, najmä pokiaľ ide o Európsky obranný fond.

22. Ombudsmanka napríklad konštatuje, že v správe skupiny osobností sa na obdobie 2021 – 2027 navrhol celkový rozpočet vo výške najmenej 3,5 miliardy EUR s cieľom zabezpečiť dôveryhodnosť európskeho výskumného programu v oblasti obrany. Hoci Komisia tvrdí, že so skupinou osobností sa pri príprave akčného plánu pre európsku obranu nekonzultovalo, keďže vo februári 2016 prestala existovať, tento návrh sa zohľadnil v správe Európskeho parlamentu o európskej obrannej únii [13] a Komisia ho zahrnula do akčného plánu pre európsku obranu. Ombudsmanka sa domnieva, že ide pravdepodobne o konkrétny návrh, ktorý ide nad rámec všeobecného strategického poradenstva.

23. Ombudsmanka ďalej v súvislosti s prípravnou akciou poznamenáva, že správa skupiny osobností obsahuje aj odporúčania týkajúce sa jej rozsahu pôsobnosti, riadenia, spôsobov, zásad a zdrojov.

24. Ombudsmanka považuje všetky uvedené odporúčania za „poradenstvo“pri príprave politickej iniciatívy.

25. Ombudsmanka poukazuje na to, že zvýšená transparentnosť pri príprave politík prispieva k väčšej legitimite týchto politík.

26. Ombudsmanka sa preto domnieva, že hoci sa zdá, že skupina osobností bola štruktúrou ad hoc, ktorú by bolo ťažké považovať za „expertnú skupinu“ vzhľadom na jej zloženie, stále by mala podliehať primeraným požiadavkám na transparentnosť.

27. Je to obzvlášť dôležité v prípadoch, keď je poradenstvo poskytované skupinou osobností „na vysokej úrovni“ alebo „strategické“ a keď sa týka prípravy „legislatívnych návrhov a politických iniciatív“. Aj keby skupina osobností nebola registrovaná ako expertná skupina vzhľadom na jej zloženie, je obzvlášť dôležité, aby takéto poradné orgány boli čo najtransparentnejšie vzhľadom na ich potenciálny vplyv na smerovanie prijaté právnymi predpismi a politikou EÚ.

28. Ombudsmanka ďalej poznamenáva, že ak by hybridné subjekty, ako je skupina osobností, mohli fungovať úplne mimo primeraných požiadaviek na transparentnosť len z dôvodu prítomnosti „politických členov“, pomerne ľahko by sa obchádzali pravidlá a zásady transparentnosti. V skutočnosti je v rozpore so zdravým rozumom, že Komisia by sa mohla vyhnúť dodržiavaniu noriem transparentnosti jednoduchým vymenovaním komisára, poslanca Európskeho parlamentu alebo poslanca národného parlamentu do poradného orgánu.

29. Podobne, pokiaľ ide o skupinu šerpov, ktorá poskytovala poradenstvo skupine osobností. Jeho práca by nemala uniknúť verejnej kontrole len preto, že podlieha Skupine osobností, a nie priamo Komisii.

30. Ombudsmanka poznamenáva, že v rámci súčasného režimu transparentnosti pre expertné skupiny Komisia „[...] sprístupní všetky relevantné dokumenty expertných skupín a podskupín vrátane programov, zápisníc a príspevkov účastníkov buď v registri expertných skupín, alebo prostredníctvom odkazu z registra na osobitné webové sídlo, na ktorom možno tieto informácie nájsť. Prístup na takúto webovú stránku nesmie byť podmienený registráciou používateľa alebo akýmkoľvek iným obmedzením. Útvary predovšetkým zabezpečia uverejnenie programu a iných relevantných podkladových dokumentov v dostatočnom predstihu pred zasadnutím, po ktorom nasleduje včasné uverejnenie zápisnice. Výnimky z uverejňovania sa predpokladajú len vtedy, ak sa predpokladá, že zverejnenie dokumentu by ohrozilo ochranu akéhokoľvek verejného alebo súkromného záujmu vymedzeného v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001.“[14]

31. Ombudsmanka sa domnieva, že rovnaký stupeň transparentnosti by sa mal uplatňovať na skupinu osobností a akékoľvek iné orgány s podobnou poradnou úlohou, ktoré nie sú zaregistrované ako expertné skupiny. V prípade skupiny osobností a podobných skupín by opatrenia v oblasti transparentnosti mali zahŕňať uverejňovanie programov zasadnutí a zápisníc zo zasadnutí a príspevkov účastníkov s výnimkou prípadov, keď by sa zverejnením porušila ochrana verejného alebo súkromného záujmu vymedzeného v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001.

32. V súčasných pravidlách týkajúcich sa expertných skupín sa stanovuje, že výber členov [15] sa uskutoční prostredníctvom verejných výziev na predkladanie žiadostí, v ktorých sa jasne uvedú výberové kritériá vrátane požadovaných odborných znalostí a, ak existujú, záujmov, ktoré sa majú zastupovať. Ak Komisia rozhodne, že verejná výzva nie je vhodným nástrojom, výber expertov sa uskutoční na základe objektívne overiteľných kritérií, ktoré sú uverejnené v registri [16].

33. V súčasných pravidlách sa takisto stanovuje, že pri výbere členov skupín sa útvary Komisie zameriavajú na zabezpečenie, pokiaľ je to možné, vysokej úrovne odborných znalostí, geografickej rovnováhy, ako aj vyváženého zastúpenia príslušných „knowhow“ a oblastí záujmu, pričom zohľadňujú osobitné úlohy expertnej skupiny, druh požadovaných odborných znalostí a odpoveď získanú na výzvy na predkladanie žiadostí [17]. Ombudsman sa domnieva, že tieto pravidlá a zásady sa mali transparentne uplatňovať pri výbere nepolitických členov skupiny osobností.

34. Transparentnosť v tejto súvislosti mala byť obzvlášť dôležitá v prípade skupiny osobností vzhľadom na to, že spoločnosti zastúpené v skupine by mohli byť oprávnené na financovanie v rámci programov, v súvislosti s ktorými poskytovala poradenstvo. V skutočnosti je to tak, že spoločnosti zastúpené v rámci skupiny následne získali takéto financovanie [18].

Záver

Ombudsmanka dospela k záveru, že rozhodnutie Komisie nezaregistrovať skupinu osobností ako expertnú skupinu nepredstavuje nesprávny úradný postup, keďže by bolo ťažké považovať ju za „expertnú skupinu“ vzhľadom na jej zloženie, ktoré zahŕňa jednotlivcov s politickým mandátom na úrovni členských štátov alebo na inštitucionálnej úrovni EÚ. Zabezpečenie primeranej transparentnosti vo vzťahu k práci skupiny osobností by však nemalo závisieť od kategorizácie tejto skupiny ako „expertnej skupiny“. Ombudsmanka nekonštatuje nesprávny úradný postup v prípade, že Komisia nezabezpečila primeranú transparentnosť, pokiaľ ide o prácu skupiny. Vzhľadom na úlohu skupiny je však jasné, že úroveň transparentnosti, ktorá je vo všeobecnosti rovnocenná úrovni uplatňovanej v prípade „expertnej skupiny“, by bola primeraná. Ombudsman v tejto súvislosti predkladá návrh.

Ombudsmanka sa okrem toho domnieva, že v budúcnosti by Komisia mala prijať opatrenia na zabezpečenie toho, aby skupiny, ktoré ovplyvňujú rozvoj politiky EÚ, ako je skupina osobností, podliehali primeraným požiadavkám na transparentnosť.

Návrhy na zlepšenie

V prípade skupiny osobností by Komisia mala teraz uverejňovať svoje programy zasadnutí a zápisnice zo zasadnutí, ako aj príspevky svojich účastníkov (s výnimkou prípadov, keď by sa zverejnením porušila ochrana verejného alebo súkromného záujmu vymedzeného v článku 4 nariadenia (ES) č. 1049/2001).

V budúcnosti by Komisia mala zabezpečiť, aby sa pravidlá transparentnosti, ktoré sa vzťahujú na expertné skupiny, alebo všeobecne rovnocenné pravidlá, uplatňovali na každú novú verziu skupiny osobností a na všetky podobné orgány, ktoré ovplyvňujú rozvoj politiky EÚ.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg 19. septembra 2018

[1] https://ec.europa.eu/growth/content/commissioner-bie%C5%84kowska-launches-high-level-group-defence-research-0_en

[2] Inštitút Európskej komisie pre bezpečnostné štúdie, Skupina osobností: European Defence Research – The case for an EU-funded defence R&T programme, február 2016, k dispozícii na tomto odkaze: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/GoP_report.pdf

[3] Odpoveď Komisie zo 14. marca 2017 na parlamentnú otázku č. E-009217/16, k dispozícii na tomto odkaze: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-009217&language=EN

[4] Oznámenie predsedu Komisii z 10. novembra 2010, Rámec pre expertné skupiny Komisie: Horizontálne pravidlá a verejný register, K(2010) 7649 v konečnom znení. 

[5] Rozhodnutie Komisie z 30. mája 2016, ktorým sa stanovujú horizontálne pravidlá vytvárania a fungovania expertných skupín Komisie, C(2016) 3301 final.

[6] K(2010) 7649, článok 8 ods. 1 a C(2016) 3301, článok 7 ods. 2 písm. a).

[7] K(2010) 7649, článok 8 ods. 3 a 4 a C(2016) 3301, článok 7 ods. 2 písm. d), e).

[8] C(2016) 3301, článok 9 ods. 2.

[9] Pojem „kancelárie“ sa objavuje v súčasných pravidlách, ale nie v predchádzajúcich pravidlách.

[10] Predchádzajúce a súčasné pravidlá týkajúce sa expertných skupín odkazujú na možnú účasť „expertov Európskeho parlamentu“na zasadnutiach expertných skupín. Nie je však jasné, v akej funkcii sa má táto účasť uskutočniť, keďže v platných pravidlách sa stanovuje, že môžu byť prizvaní na zasadnutia „zúčastniť“. V každom prípade označenie „experti Európskeho parlamentu“ pravdepodobne nie je určené na to, aby sa vzťahovalo na poslancov EP.

[11] „Programový výbor pre výskum v oblasti obrany ako keby“ (E03524); „Poradná skupina pre prípravnú akciu pre výskum v oblasti obrany“ (E03523).

[12] K(2010) 7649, článok 3 (Úloha expertných skupín) – C(2016) 3301, článok 3 ods. 1 písm. a).

[13] Správa Európskeho parlamentu z 31. októbra 2016 o európskej obrannej únii, 2016/2052(INI).

[14] C(2016) 3301, článok 26.

[15] S výnimkou určitých kategórií členov, ako sa uvádza v článku 10 ods. 1 dokumentu C(2016) 3301.

[16] C(2016) 3301, článok 10 ods. 1, 2, 4.

[17] C(2016) 3301, článok 10 ods. 5.

[18] Podľa webového sídla sťažovateľa bol najväčší projekt udelený v rámci prípravnej akcie Ocean2020 poskytnutý konzorciu pod vedením spoločnosti Leonardo S.p.A (predtým Finmeccanica). Výkonní riaditelia/predsedovia vedúcej spoločnosti a ďalších príjemcov boli členmi Skupiny osobností.