1 Introducere

Sunt încântat că sesiunea plenară finală a acestei conferințe este dedicată rolului Ombudsmanului European. Îi sunt recunoscător lui Ann Abraham și lui Gordon Adams pentru că mi-au oferit această ocazie de a vorbi unei audiențe atât de largi și variate de practicanți și studenți ai ombudsmanului din Republica Irlanda și din Regatul Unit.

Regatul Unit va deține președinția Uniunii Europene în a doua jumătate a acestui an și intenționez să efectuez o vizită de informare în Regatul Unit în timpul președinției sale.

Astfel de vizite sunt, în mod normal, o ocazie pentru mine de a mă întâlni cu cetățenii și cu potențialii reclamanți pentru a explica rolul ombudsmanului, de a face schimb de opinii cu funcționarii publici pentru a sublinia importanța căilor de atac extrajudiciare și de a discuta cu colegii mei ombudsmani pentru a stabili cele mai bune modalități de apărare și promovare a drepturilor cetățenilor. În cadrul reuniunilor cu reprezentanți guvernamentali și înalți funcționari publici, sunt, în mod normal, însoțit de ombudsmanul național al statului membru în cauză, astfel încât să se poată sublinia competențele noastre respective, precum și importanța cooperării noastre.

Participarea la această conferință bine organizată, în cadrul căreia nivelul dezbaterilor a fost foarte ridicat, va fi de mare valoare pentru mine în pregătirea vizitei mele de informare în Regatul Unit.

În această sesiune plenară, intenționez să vorbesc timp de aproximativ 20-25 de minute, pentru a lăsa timp pentru întrebări și discuții.

Voi începe cu o scurtă descriere a ceea ce este biroul meu și a ceea ce face.

Apoi voi explica câteva elemente-cheie ale filozofiei mele privind ombudsmanul, concentrându-mă asupra domeniului de aplicare al anchetelor mele privind administrarea defectuoasă și asupra relației dintre Ombudsman și instanțele europene.

Voi încheia privind spre viitor și, în special, spre dezvoltarea în continuare a cooperării prin intermediul rețelei europene a ombudsmanilor.

2 Ombudsmanul European

Biroul Ombudsmanului European a fost creat prin Tratatul de la Maastricht pentru a consolida relațiile dintre cetățeni și nivelul de guvernanță al Uniunii Europene.

Primul Ombudsman a fost ales de Parlamentul European în 1995 și și-a început activitatea în luna septembrie a aceluiași an. Așa că ne aflăm acum în perioada premergătoare celebrării celei de-a 10-a aniversări.

Suntem încă o operațiune relativ mică. În 2004, am primit puțin peste 3 700 de plângeri, ceea ce reprezintă o creștere de 53% față de 2003. În primele două luni și jumătate ale acestui an s-a înregistrat o creștere suplimentară de 30 % față de aceeași perioadă a anului 2004, astfel încât numărul plângerilor se apropie în prezent de 5 000 pe an.

Mandatul a fost inițial limitat la instituțiile și organismele Comunității Europene, dar în 1997 Tratatul de la Amsterdam a inclus, de asemenea, așa-numitul „al treilea pilon” al cooperării polițienești și judiciare în materie penală. Prin urmare, în prezent sunt în măsură să investighez plângerile împotriva Europol și Eurojust.

Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, cu privire la care înțeleg că vor avea loc referendumuri atât în Irlanda, cât și în Regatul Unit, definește mandatul ca fiind „Uniunea, instituțiile, organele, oficiile și agențiile”. Acest lucru va aduce în mandatul Ombudsmanului European Agenția Europeană de Apărare, care a fost înființată în cadrul politicii externe și de securitate comune, precum și - poate surprinzător - Consiliul European, care este format din șefii de stat sau de guvern.

2.1 Principalele tipuri de plângeri admisibile

În practică, aproximativ 70 % din plângerile admisibile sunt împotriva Comisiei Europene. Acest lucru este de înțeles, deoarece Comisia este principalul organism al UE care are relații directe cu cetățenii și rezidenții Uniunii, care sunt persoanele îndreptățite să depună plângeri la mine.

După cum veți descoperi mai târziu, 70% pare a fi o cifră magică pentru Ombudsman.

Plângerile admisibile implică în principal cinci tipuri de obiect:

1. În primul rând, există litigii cu privire la licitații și contracte. Această categorie include toate tipurile de contracte de achiziții publice, precum și contractele în temeiul cărora Comisia acordă granturi sau subvenții;
2. O a doua categorie se referă la rolul Comisiei de „gardian al tratatului”, ceea ce înseamnă aplicarea legislației europene împotriva unui stat membru care nu respectă legislația. Denumim aceste „plângeri în temeiul articolului 226”, după numărul articolului din tratat care conține competențele Comisiei de asigurare a respectării legislației împotriva statelor membre.
3. În al treilea rând, există plângeri cu privire la aspecte legate de personal: recrutarea și reclamațiile din partea personalului existent.
4. A patra categorie se referă la lipsa de deschidere, în special la refuzul accesului la documente.
5. În sfârșit, a cincea categorie cuprinde plângerile care se încadrează în noțiunea generică de administrare defectuoasă (neregularități administrative, inechitabilitate, discriminare, abuz de putere, lipsa unui răspuns, refuzul de a furniza informații, întârzieri inutile etc.)

De asemenea, primim un număr tot mai mare de plângeri cu privire la activitățile de investigare ale Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF). Luna viitoare, Agenția UE pentru Frontiere (sau, pentru a-i da titlul complet, Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene) își va începe activitatea. Aș fi surprins dacă acest lucru nu generează, de asemenea, un număr semnificativ de plângeri în timp util.

2.2 Plângeri inadmisibile

De asemenea, primim o proporție ridicată de plângeri pe care nu le putem investiga, în principal pentru că sunt împotriva administrațiilor naționale, regionale sau locale din statele membre. V-am dat avertismentul cuvenit, așa că nu veți fi surprinși când vă voi spune că aceste cazuri inadmisibile reprezintă aproximativ 70% din totalul plângerilor.

În aproximativ 70% din cei 70% (v-am spus că este o figură magică) suntem în măsură să oferim consiliere reclamantului cu privire la organismul adecvat pentru a se ocupa de această chestiune. Dacă este posibil, transferăm cazul direct. De exemplu, Médiateur de la République din Franța are o dispoziție specifică în legislația sa care îl împuternicește să primească plângerile transferate de la Ombudsmanul European. Acesta este un caz în care filtrul parlamentar privind plângerile adresate Ombudsmanului francez nu este aplicabil. Mulți alți ombudsmani naționali, regionali și locali din Uniune sunt, de asemenea, în măsură să primească plângeri transferate de la Ombudsmanul European, chiar și în absența unei dispoziții legale specifice.

Anul trecut, de exemplu, i-am sfătuit pe reclamanții din Regatul Unit să contacteze, printre altele, Ombudsmanul parlamentar, Ombudsmanul Serviciului de Sănătate (- una dintre celelalte pălării ale lui Ann Abraham, desigur -) Serviciul Ombudsmanului financiar și Ombudsmanul administrației locale. De asemenea, am informat reclamanții cu privire la procedurile de depunere a plângerilor de diferite tipuri, cum ar fi cele ale Comisiei pentru servicii juridice și ale Departamentului pentru muncă și pensii.

3 Administrare defectuoasă

Criteriul de revizuire prevăzut în tratat pentru anchetele mele este „administrarea defectuoasă”. Aceasta este, desigur, numai în versiunea în limba engleză, care este una dintre cele 21 de versiuni lingvistice la fel de autentice ale tratatului.

„Administrația defectuoasă”, la fel ca termenii echivalenți din celelalte 20 de limbi, este lăsată nedefinită în tratat. Nu este necesar să le spun colegilor practicieni ai ombudsmanului că orice definiție a administrării defectuoase are o valoare limitată și că o explicație a tipurilor de aspecte pe care le cuprinde administrarea defectuoasă este mult mai utilă.

De la primul raport anual din 1995, Ombudsmanul European a considerat în mod constant că trei tipuri de eșecuri pot conduce la constatarea unei administrări defectuoase:
nerespectarea unei norme sau a unui principiu de drept
- nerespectarea principiilor bunei administrări sau
- nerespectarea drepturilor omului sau a drepturilor fundamentale.

Aceste trei categorii se suprapun. De exemplu, Curtea de Justiție a stabilit că drepturile omului, astfel cum sunt garantate de Convenția europeană a drepturilor omului și de tradițiile constituționale comune statelor membre, sunt, de asemenea, principii generale ale dreptului comunitar.

Pe de altă parte, Carta drepturilor fundamentale nu este încă obligatorie din punct de vedere juridic, dar consider că nu ar fi o bună administrare ca instituțiile Uniunii care au proclamat în mod solemn Carta în decembrie 2000 să nu respecte dispozițiile acesteia.

Există, de asemenea, o anumită suprapunere între normele și principiile juridice și principiile bunei administrări. De exemplu, Curtea de Justiție și Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene includ uneori în deciziile lor (care sunt, desigur, obligatorii din punct de vedere juridic) trimiteri la conceptul de „bună” sau „bună” administrare.

Această observație ne aduce la subiectul general al relației dintre Ombudsman și instanțe.

4 Relația dintre Ombudsman și instanțe

Primul aspect care trebuie subliniat cu privire la acest subiect este că mandatul meu nu include Curtea de Justiție și Tribunalul de Primă Instanță în rolul lor jurisdicțional. De exemplu, pot investiga plângerile cu privire la recrutarea în instanțe sau contractele pe care le atribuie, dar nu și plângerile cu privire la modul în care tratează cazurile.

De asemenea, tratatul mă împiedică să investighez „în cazul în care faptele invocate fac sau au făcut obiectul unor proceduri judiciare”. Cuvintele decisive din această dispoziție nu sunt „ar fi putut sau ar fi putut fi”, ci „sunt sau au fost”. Aceasta înseamnă că, în multe cazuri, cetățenii au posibilitatea de a alege calea de atac: acestea se pot adresa fie Curții, fie Ombudsmanului.

4.1 Ombudsmanul ca alternativă la instanțe

În alegerea lor, cetățenii vor ține seama, fără îndoială, de faptul că nu există niciun cost pentru a se adresa Ombudsmanului și că, în mod normal, suntem mai rapizi decât Curtea. În ciuda constrângerilor impuse de nevoia de traducere, ne propunem să finalizăm anchetele în termen de un an și atingem acest obiectiv în aproximativ 95% din cazuri.

Există, de asemenea, alți doi factori care contribuie la transformarea Ombudsmanului European într-o alternativă reală la Curte.

În primul rând, criteriile de control pe care le aplicăm se suprapun cu cele ale Curții, dar nu sunt identice cu acestea. După cum a recunoscut recent Tribunalul de Primă Instanță, administrarea defectuoasă nu este în mod necesar nelegală (a se vedea Decizia din 28 octombrie 2004, în cauzele conexate T-219/02 și T-337/02, punctul 101). Încălcarea legii este o formă de administrare defectuoasă, dar principiile bunei administrări cer mai mult de la instituții decât pur și simplu să nu încalce legea.

În al doilea rând, modul nostru de lucru este mult mai flexibil decât cel al instanțelor. În ceea ce privește admisibilitatea, de exemplu, nu există nicio cerință ca reclamantul să fie afectat personal de administrarea defectuoasă sau să existe un act oficial care să fie contestat. Acesta este motivul pentru care pot investiga plângerile în temeiul articolului 226, în ciuda faptului că nu ar fi posibil ca un reclamant să se adreseze Curții.

De asemenea, mă pot folosi de competența de a investiga din proprie inițiativă plângerile persoanelor care nu sunt nici cetățeni, nici rezidenți, în cazul în care consider că există o problemă de administrare defectuoasă din partea unei instituții sau a unui organism comunitar care ar trebui investigată.

În plus, ori de câte ori găsesc administrare defectuoasă, caut o soluție prietenoasă, dacă este posibil. Trecerea la modul de soluție prietenoasă creează spațiu de manevră pe care îl pot utiliza pentru a încerca să asigur un rezultat reciproc avantajos, care să satisfacă atât cetățeanul, cât și instituția în cauză.

Faptul că deciziile mele nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic este fundamental pentru aceste caracteristici ale ombudsmanului. Prin urmare, consider că neobligativitatea este o forță, nu o slăbiciune. Cetățeanul care dorește o decizie obligatorie din punct de vedere juridic cu privire la drepturile și obligațiile sale se poate adresa Curții. Caracterul neobligatoriu permite Ombudsmanului să fie o alternativă reală la Curte.

Disponibilitatea acestei alternative sporește posibilitățile de alegere ale cetățenilor. Cetățeanul poate decide care este forma adecvată de soluționare a litigiilor - instanță sau ombudsman - în situația sa.

Disponibilitatea opțiunilor pentru cetățeni sporește calitatea democrației.

4.2 Ombudsmanul, în completarea instanțelor

De asemenea, venim în completarea instanțelor, lucrând în mod proactiv pentru a îmbunătăți calitatea administrației publice. De exemplu, biroul meu a elaborat Codul european al bunei conduite administrative și a recomandat adoptarea acestuia de către toate instituțiile și organele Uniunii, ca ghid atât pentru cetățeni, cât și pentru funcționari.

Rețeaua europeană a ombudsmanilor a jucat un rol important în furnizarea de informații și resurse pentru a contribui la elaborarea codului: de exemplu, ombudsmanul irlandez de atunci, Kevin Murphy, a pus la dispoziție Ghidul privind standardele de bune practici pentru funcționarii publici ca sursă de inspirație, din care biroul meu s-a inspirat pe larg.

Mai mulți ombudsmani din rețea au utilizat, de asemenea, codul ca resursă pentru a îmbunătăți calitatea administrației publice în propriile țări, în special în statele care au aderat recent la Uniune sau care negociază în acest sens. Intenționăm să publicăm codul în 13 limbi noi înainte de vara acestui an, numărul total ajungând astfel la 24 (cele 20 de limbi oficiale ale UE și cele patru limbi ale țărilor candidate la aderarea la UE).

5 Privind spre viitor

Aș dori să închei această prezentare cu câteva comentarii privind modul în care văd viitorul biroului meu și, în special, cooperarea în cadrul rețelei europene a ombudsmanilor, care este atât informală, cât și pe mai multe niveluri.

Atât Irlanda, cât și Regatul Unit intenționează să organizeze un referendum cu privire la Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa. Personal sunt foarte mult în favoarea Constituției, deoarece cred că aceasta ar putea avea beneficii reale pentru cetățeni, atât în ceea ce privește creșterea protecției drepturilor lor, cât și facilitarea înțelegerii a ceea ce este Uniunea și a modului său de funcționare.

Dar indiferent de soarta Constituției, cred că cooperarea administrațiilor naționale cu instituțiile UE și cooperarea dintre administrațiile naționale prin intermediul instituțiilor UE vor continua să se dezvolte.

5.1 Consolidarea cooperării și, eventual, a anchetelor comune

Pentru ca cetățenii să fie protejați împotriva administrării defectuoase, cooperarea dintre administrațiile naționale trebuie să fie însoțită de cooperarea dintre ombudsmani.

Permiteți-mi să vă dau doar un exemplu. Am primit și primesc în continuare numeroase plângeri împotriva Comisiei Europene din partea cetățenilor spanioli care cred că Comisia încearcă să determine autoritățile spaniole să pună capăt împrumuturilor gratuite din bibliotecile publice.

Am aflat de la Ombudsmanul spaniol că acesta se ocupă de plângeri în care susține că autoritățile spaniole aleg să pună în aplicare o directivă a UE prin impunerea de taxe pentru împrumuturile acordate de bibliotecile publice, în loc să adopte alte soluții posibile.

Ombudsmanul spaniol și cu mine am fost de acord să facem schimb de informații cu privire la anchetele noastre respective și am solicitat informații de la alți ombudsmani naționali din rețea cu privire la situația din țările lor.

Sper că, în acest fel, vom putea cel puțin să clarificăm cine este responsabil pentru ce și, dacă este cazul, să ne folosim competențele pentru a ne asigura că întreaga gamă de soluții posibile din punct de vedere juridic este examinată în mod adecvat și corespunzător.

În viitor, aș dori să explorez împreună cu colegii naționali fezabilitatea și utilitatea extinderii acestui tip de cooperare informală în anchete comune în anumite situații.

Pentru a da un exemplu: noua Agenție a UE pentru Frontiere, pe care am menționat-o anterior, va lucra în cooperare cu administrațiile naționale. Dacă ne imaginăm posibile scenarii care ar putea da naștere unor plângeri referitoare la acest organism al UE, este posibil ca numai o anchetă să poată ajuta la clarificarea responsabilității pentru ceea ce s-a întâmplat: agenția, autoritățile naționale sau ambele.

Într-un astfel de caz, ar fi cu siguranță în interesul reclamantului ca ombudsmanii implicați să se ocupe de această chestiune, eventual printr-o anchetă comună, mai degrabă decât să piardă timp dezbătând chestiuni de competență cu agenția și cu autoritățile naționale în cauză.

5.2 Un interes comun în promovarea și protejarea ideii de Ombudsmanship

De asemenea, cred că în viitor va trebui să analizăm împreună cele mai bune modalități de promovare și protejare a ideii de ombudsman.

Am o aversiune puternică față de utilizarea limbii pieței atunci când vorbesc despre cetățenie sau despre drepturile cetățenilor. Dar ar trebui să recunoaștem, de asemenea, că termenul „ombudsman” constituie un fel de marcă. Aceasta reprezintă o promisiune implicită pentru cetățeni, inclusiv pentru cetățenii care își exercită dreptul la liberă circulație dintr-un stat membru în altul, cu privire la natura instituției. Conotațiile pozitive ale cuvântului „ombudsman” reprezintă, de asemenea, un bun politic și cultural important pentru noi toți, în calitate de practicieni.

Prin urmare, avem un interes comun în apărarea integrității mărcii de ombudsman.

În acest context, ar putea fi necesar să se încerce protejarea intereselor cetățenilor, precum și a interesului public mai larg, prin reglementarea dreptului de a utiliza termenul „ombudsman” și echivalentul acestuia în alte limbi, așa cum se întâmplă deja, de exemplu, în Danemarca, Malta, în țara mea, Grecia și în Noua Zeelandă.

De asemenea, trebuie să evităm supraîncărcarea ombudsmanilor, creând astfel un risc de eșec care ar putea avea efecte de propagare asupra credibilității ombudsmanului ca formulă instituțională.

Am două tipuri de supraîncărcare potențială în minte.

Primul este în unele țări în care statul de drept și democrația (care, desigur, nu sunt aceleași) au rădăcini superficiale sau nu au rădăcini deloc. Înființarea unor instituții ale ombudsmanilor în astfel de țări ar putea contribui la orientarea acestora în direcția cea bună și la îmbunătățirea numărului de cetățeni. Prin urmare, este o întreprindere valoroasă.

Cu toate acestea, este important să nu se creeze așteptări exagerate cu privire la ceea ce poate realiza instituția. În special, ne îndoim că este realist să credem că un ombudsman poate servi efectiv drept remediu pentru deficiențele sistemice ale sistemului judiciar.

Altfel spus, este puțin probabil ca instituția ombudsmanului să fie în măsură să stabilească de una singură statul de drept acolo unde acesta nu există.

Al doilea tip de suprasarcină este, probabil, mai familiar: volumul mare de plângeri. Nu cred că este vorba doar de resurse adecvate, deși ombudsmanii ar trebui într-adevăr să dispună de resurse adecvate pentru a trata volumul de plângeri pe care le primesc.

Ceea ce am în vedere este că, în timp ce ombudsmanul ar trebui să acționeze ca o primă soluție în comparație cu instanțele, cetățenii ar trebui să se adreseze ombudsmanului numai după ce au epuizat toate procedurile interne de soluționare a litigiilor. Din această perspectivă, o parte din rolul ombudsmanului este de a încuraja, atât cu morcov, cât și cu băț, instituirea unor proceduri eficace de depunere a plângerilor în prima linie, mai degrabă decât de a servi ca atare.

6 Concluzie

În cele din urmă, aș dori să subliniez faptul că „Europa” se referă doar într-o măsură limitată la ceea ce se întâmplă la Bruxelles sau Strasbourg.

Încă de la Tratatul de la Maastricht, care a creat, printre altele, Ombudsmanul European, activitatea Europei a implicat din ce în ce mai mult așa-numita cooperare interguvernamentală, ceea ce înseamnă, de asemenea, cooperarea între administrațiile naționale. Chiar și în domeniul metodei comunitare tradiționale, punerea în aplicare este în mare măsură de competența autorităților naționale.

Contribuția ombudsmanilor naționali, regionali și specializați, contribuția dumneavoastră, este, prin urmare, la fel de importantă ca a mea în asigurarea unei bune administrări a cetățenilor în ceea ce privește chestiunile „europene”. Sunt gata să lucrez cu voi în orice mod pot pentru a vă ajuta să realizați acest lucru.

Vă mulțumesc pentru atenție.