Doamnelor și domnilor, prieteni și colegi!

Aș dori să mulțumesc Ombudsmanului parlamentar al Danemarcei, Hans Gammeltoft-Hansen, și comisarului pentru drepturile omului al Consiliului Europei, Alvaro Gil-Robles, pentru că mi-au oferit ocazia de a vă prezenta gândurile mele cu privire la rolul Ombudsmanului în viitoarea Europă și mandatele Ombudsmanilor în viitoarea Europă.

Cadrul nordic pentru aceasta, cea de-a 9-a masă rotundă a ombudsmanilor europeni și a comisarului Consiliului Europei pentru drepturile omului, este deosebit de adecvat pentru o astfel de prezentare. După cum știți cu toții, Suedia a creat primul ombudsman parlamentar din lume în 1809, iar Finlanda a urmat exemplul în 1919. În 1955, ajutată de momentul istoric definit de creșterea preocupărilor postbelice cu privire la democrație, drepturile omului și rolul social al statului, Danemarca a creat ceea ce a devenit în cele din urmă modelul imitat pe plan internațional al ombudsmaniei parlamentare. În acest sens, cea de-a 50-a aniversare a Ombudsmanului danez nu este doar o aniversare importantă pentru Danemarca, ci și pentru ombudsmanii din întreaga lume, pentru care modelul danez al instituției moderne a Ombudsmanului a fost o sursă de inspirație.

Succesul modelului danez a fost adesea atribuit combinației sale atractive de caracteristici de bază ușor de identificat și unei flexibilități considerabile care îi permite să se adapteze la contextul juridic, politic și instituțional în care este introdus. Acest succes este legat de faptul că condițiile care au favorizat inițial apariția sa s-au propagat într-o gamă largă de țări din Europa. În prezent, peste 100 de țări, inclusiv toate statele membre ale UE, cu excepția unuia, au un ombudsman parlamentar sau o instituție similară, iar ombudsmanii regionali există în multe țări, inclusiv în șase dintre statele membre ale UE.

Tranzițiile recente către democrație în Europa Centrală și de Est au dus la o creștere bruscă a numărului de instituții ale ombudsmanilor parlamentari. Toate noile state membre ale UE din această regiune au o astfel de instituție, iar țările candidate la aderarea la UE, inclusiv Turcia, fie intenționează să înființeze un ombudsman, fie au făcut deja acest lucru.

Pentru a face previziuni calificate cu privire la viitorul ombudsmanului în Europa, este necesară o scurtă examinare a ceea ce implică în prezent "ombudsmanatul european" - dacă într-adevăr are sens să se utilizeze un astfel de termen - și a modului în care acesta s-a dezvoltat în ultimii ani.

O analiză detaliată a acestui lucru nu este în mod clar posibilă aici. Metoda simplă pe care propun să o adoptăm, cel puțin pentru a obține o imagine de ansamblu orientativă, este să ne întrebăm în ce măsură caracteristicile de bază ale modelului prototip de ombudsman sunt în general recunoscute în instituțiile ombudsmanului din Europa de astăzi.

Sunt sigur că știți cu toții caracteristicile esențiale ale ombudsmanului, dar voi încerca totuși pe scurt să le rezum în scopul acestei prezentări. Din punctul meu de vedere, caracteristicile cheie sunt:

• dimensiunea personală a biroului, construit în jurul unui funcționar recunoscut public;
• independența activității sale;
• acces liber și ușor pentru cetățeni;
• un accent principal pe tratarea plângerilor (și anume, modul său reactiv);
• utilizarea unor mijloace proactive pentru atingerea obiectivelor;
• o funcție de revizuire care cuprinde norme și principii juridice; principiile bunei administrări; și drepturile fundamentale și drepturile omului;
• un mandat general de supraveghere a întregii arii de acoperire a administrației publice (dar care se extinde rareori pentru a include instanțele); și
• lipsa competenței de a emite decizii obligatorii; și o preferință distinctă, în schimb, pentru a lucra prin utilizarea persuasiunii, a autorității morale și, în unele cazuri, a autorității guvernului sau a adunării prin care este numit ombudsmanul.

Vizitele mele în toate statele membre ale UE, precum și în țările candidate la aderarea la UE, mi-au lăsat impresia puternică că ombudsmanii din Europa au, într-o foarte mare măsură, aceste caracteristici de bază în comun. Există variații importante, dar în majoritatea cazurilor acestea pot fi atribuite contextului particular în care funcționează ombudsmanul sau încercărilor de îmbunătățire a modelului prototip.

Am fost, de asemenea, uimit de nivelul ridicat de importanță acordat instituției în multe țări. Având în vedere noile instituții ale ombudsmanilor care au fost înființate în Europa în ultimii 10-15 ani, cred că este sigur să spunem că funcția de ombudsman parlamentar continuă să fie recunoscută ca o sursă centrală și eficientă de protecție a persoanelor în relațiile lor cu administrația.

Acest lucru este ilustrat în mod clar de faptul că ombudsmanilor din noile democrații din Europa Centrală și de Est li s-a încredințat aproape tuturor un mandat de promovare a drepturilor omului. Sensibilitatea chestiunilor legate de drepturile omului în aceste țări nu poate fi supraestimată. Prin urmare, ombudsmanii acestora au nu numai sarcina specifică importantă de a asigura respectarea drepturilor omului în cazuri individuale, ci și o responsabilitate generală de a contribui la restabilirea încrederii în guvern și la cultivarea și capacitarea societății civile.

Concluzia generală a acestor scurte observații introductive este, prin urmare, că este perfect logic să se vorbească despre "ombudsmanul european". Prin urmare, am fost încântat de decizia de a include o trimitere la ombudsman în proiectul de tratat constituțional pentru Uniunea Europeană. Partea 1 din Constituție menționează Ombudsmanul European atât la articolul I-10 din titlul privind cetățenia și drepturile fundamentale, cât și la articolul I-49 din titlul privind viața democratică a Uniunii. Prin urmare, funcția de Ombudsman este recunoscută ca fiind o legătură esențială între angajamentele Uniunii în ceea ce privește drepturile omului și drepturile fundamentale și angajamentele și aspirațiile sale democratice.

Pentru a aborda problema modului în care ar putea evolua în viitor ombudsmanul european, am ales să mă concentrez asupra a două subiecte în discursul meu de astăzi: natura proactivă a ombudsmanului și modul în care ombudsmanii pot obține rezultate prin parteneriate cu alte instituții și organisme.

Activitatea proactivă a ombudsmanilor se manifestă atât în funcția de revizuire a instituțiilor ombudsmanului, cât și în modul în care funcționează ombudsmanii.

În ceea ce privește fondul revizuirii ombudsmanilor, aș dori să subliniez în special aplicarea frecventă a principiilor deschise ale bunei administrări. Aceste principii permit, în general, ombudsmanului să evalueze problemele într-un mod mai flexibil și mai orientat spre viitor decât instanțele judecătorești, de exemplu. După cum a afirmat predecesorul meu, primul Ombudsman European, Jacob Söderman, în raportul său anual din 1997, „...caracterul deschis al termenului [administrare defectuoasă] este unul dintre lucrurile care diferențiază rolul Ombudsmanului de cel al unui judecător.” De fapt, aplicarea unor astfel de principii deschise de bună administrare poate influența chiar dezvoltarea și aplicarea unor norme și principii juridice recunoscute.

Sunt conștient de faptul că experiența daneză este un prim exemplu al modului în care un ombudsman poate contribui în mod proactiv la elaborarea normelor juridice. Am fost chiar informat că mai multe dintre normele juridice cuprinse în Legea daneză privind administrația publică din 1985 sunt, în esență, norme codificate care au fost formulate în deciziile și recomandările emise de Ombudsmanul danez.

În acest sens, aș dori să reamintesc o întrebare adresată de fostul Ombudsman danez, regretatul profesor Lars Nordskov Nielsen, cu ocazia celei de-a 40-a aniversări a Ombudsmanului danez, care rămâne la fel de actuală zece ani mai târziu. Profesorul Nielsen a întrebat „...dacă Legea privind administrația publică ar trebui... să constituie singura bază pentru evaluarea Ombudsmanului cu privire la faptul dacă o chestiune a fost tratată corect”.

Aceeași întrebare ar putea fi pusă astăzi pentru Europa în general, unde, în ultimii ani, am văzut o tendință foarte notabilă de a crea instrumente scrise - obligatorii sau nu - care să conțină norme privind buna administrare. Punctul culminant al acesteia a fost, fără îndoială, introducerea unui drept la bună administrare în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (articolul 41).

Astfel de eforturi de clarificare și consolidare a principiilor bunei administrări în instrumentele scrise pot fi benefice numai pentru cetățeni. Cu toate acestea, pentru ombudsmani, ei ridică întrebarea dacă intrăm într-o fază în care ne vom mulțumi doar cu supravegherea punerii corecte în aplicare a normelor juridice deja formulate privind buna administrare sau dacă vom continua să aplicăm un concept larg și flexibil de bună administrare, capabil să contribuie la îmbunătățirea continuă a comportamentului administrativ.

Răposatul profesor Nielsen a susținut cu fermitate importanța păstrării principiului bunei administrări ca bază flexibilă pentru revizuire, iar eu, la rândul meu, urmez cu siguranță acest sfat în practica mea de zi cu zi în calitate de Ombudsman European. Am impresia că această abordare este aplicată și de ombudsmanii naționali din întreaga Europă, care par, în cea mai mare parte, să se îndepărteze de un model legalist de revizuire. În plus, am fost încurajat de hotărârile recente ale Tribunalului de Primă Instanță al Curții Europene de Justiție din Luxemburg, în care Curtea - care aplică ea însăși un concept de „bună” sau „bună” administrare - părea să recunoască importanța menținerii unui principiu flexibil al „bunei administrări”, astfel cum este aplicat de ombudsmani.

Personal, salut acest lucru, în special având în vedere că ombudsmanii funcționează ca o legătură între principiile cele mai înalte și cele mai fundamentale - cum ar fi demnitatea umană și egalitatea în fața legii - și normele probabil prozaice, dar totuși extrem de importante, ale comportamentului administrativ de zi cu zi față de cetățeni (răspunsul la scrisori, politețea, spiritul de serviciu și așa mai departe). Într-adevăr, această combinație distinge ombudsmanul de numeroasele organisme specializate pe care le-am văzut înființate în ultimii ani (supraveghetorii pentru protecția datelor și oficiile antifraudă, pentru a da doar două exemple).

Astfel, nu este doar așteptarea mea, ci și speranța mea că un rol important al ombudsmanului în viitoarea Europă va fi acela de a contribui la dezvoltarea unor culturi administrative bazate pe principii flexibile de bună administrare și capabile să consolideze capacitatea administrației publice de a adera la cele mai bune practici și de a oferi servicii de înaltă calitate utilizatorului.

În ceea ce privește metodele de lucru ale ombudsmanilor, este bine cunoscut faptul că majoritatea ombudsmanilor au competențe formale proactive de anchetă, pe lângă responsabilitatea lor principală pentru tratarea plângerilor. Printre acestea se numără competența de a efectua inspecții și competența de a iniția așa-numite anchete din proprie inițiativă. În plus, majoritatea ombudsmanilor au competența de a recomanda modificări ale legislației și ale practicilor administrative. Pe lângă competențele formale proactive, ombudsmanii au, în mod firesc, și rolul important de a oferi funcționarilor publici orientări cu privire la modul în care ei înșiși și administrațiile publice în care își desfășoară activitatea își pot îmbunătăți în permanență relațiile cu persoanele fizice. Aceasta este ceea ce se numește uneori rolul "educativ" al unui ombudsman.

Impresia mea din partea colegilor aflați în vizită la nivel național în întreaga Europă este că aceste competențe proactive sunt utilizate pe scară foarte largă în noile instituții ale ombudsmanilor și sunt utilizate din ce în ce mai mult și de instituțiile mai vechi. Într-adevăr, sunt conștient de faptul că o modificare din 1996 a legilor de punere în aplicare pentru biroul Ombudsmanului danez a introdus o competență explicită de a desfășura anchete din proprie inițiativă, o practică care începuse deja în 1988.

Deosebit de importante în acest sens sunt problemele de legitimitate, ridicate, oarecum inevitabil, prin utilizarea unor metode de lucru proactive, utilizate din ce în ce mai mult de ombudsmani. Un prim aspect se referă la percepțiile funcționarilor publici cu privire la utilizarea de către ombudsman a competențelor sale proactive. Spre deosebire de soluționarea plângerilor - în cazul în care ombudsmanul răspunde pur și simplu la utilizarea de către o persoană a drepturilor sale - utilizarea unor metode de lucru proactive implică în mod inevitabil riscul ca funcționarii să se întrebe dacă acțiunile ombudsmanului sunt cu adevărat necesare și justificate. În opinia noastră, răspunsul din ce în ce mai pozitiv al administrațiilor publice la astfel de activități proactive ale ombudsmanilor sugerează nu numai că inițiativele reale sunt bine percepute, ci și că un rol proactiv amplu al ombudsmanilor este considerat, în general, natural și legitim.

Un al doilea aspect se referă la recomandările generale, și anume recomandările care abordează mai degrabă aspecte sistemice decât decizii administrative specifice privind persoanele fizice. În abordarea clasică, respectarea recomandărilor generale ale ombudsmanului, care se apropie de 100 %, este considerată esențială. Preocuparea care stă la baza unei astfel de opinii este că, în cazul în care administrația începe să respingă recomandările ombudsmanului, autoritatea instituției poate suferi un prejudiciu ireparabil.

Evoluțiile actuale sugerează că pare să apară o abordare de reformă orientată într-o mai mare măsură spre riscuri în ceea ce privește recomandările generale. În acest caz, raționamentul este că rolul ombudsmanului de catalizator al reformei continue reduce relevanța unei rate de conformitate de aproape 100 %. De fapt, există persoane care susțin că un ombudsman ale cărui recomandări sunt întotdeauna acceptate poate fi perceput ca un ombudsman care este prea preocupat să se asigure că recomandările sale se încadrează în limitele a ceea ce va accepta administrația.

Am impresia că mulți ombudsmani naționali, în special cei stabiliți mai recent, se îndreaptă în direcția abordării orientate spre risc. Prin urmare, este posibil ca o evoluție interesantă a ombudsmanului european să fie apariția unor modele de ombudsman caracterizate printr-o mai mare disponibilitate de a crea mai multe riscuri în calculul deciziilor referitoare la recomandările generale menite să abordeze problemele legate de administrarea defectuoasă sistemică.

Ar trebui să subliniem că aceste observații se referă numai la recomandări generale - în ceea ce privește recomandările în cauzele referitoare la plângeri și cereri individuale, opinia rămâne că astfel de recomandări ar trebui, în mod normal, să fie întotdeauna urmate.

A afirma că ombudsmanii nu lucrează singuri, că depind de interlocutorii lor instituționali și că ar trebui menținute și dezvoltate relații bune și constructive cu acești interlocutori înseamnă, poate, a afirma ceea ce este evident.

Cu toate acestea, amploarea și natura unor astfel de parteneriate reprezintă unul dintre domeniile în care există variații deosebit de semnificative între instituțiile ombudsmanilor din Europa. Prin urmare, aș dori să încerc pe scurt să identific aspectele-cheie și să ofer unul sau două obiective modeste pentru viitor.

Instanțele constituie, în mod firesc, mecanismul fundamental de recurs pentru asigurarea respectării statului de drept. În cazul în care există ombudsmani, cetățenii pot alege calea de atac extrajudiciară a ombudsmanului ca alternativă la introducerea unei acțiuni în instanță. Cu toate acestea, instanțele și ombudsmanii sunt sau pot fi legați în mai multe moduri directe și indirecte.

O legătură indirectă importantă între instanțe și ombudsmani este utilizarea reciprocă a deciziilor. Cu alte cuvinte, ombudsmanii aplică jurisprudența instanțelor, iar instanțele pot apela la rapoartele ombudsmanului pentru a obține inspirație pentru interpretarea legii de către aceștia. Este extrem de dificil să se prevadă dacă acest schimb indirect se va dezvolta în viitoarea Europă. Cel mai mult putem spune că o evoluție în această direcție pare a fi o eventualitate plauzibilă, având în vedere că principiile bunei administrări au fost din ce în ce mai formalizate în instrumente scrise.

O astfel de evoluție poate fi, de fapt, susținută și de experiențele pozitive legate de legătura directă care poate fi găsită în unele țări europene, deși numai în câteva. În Spania, Portugalia și Polonia, de exemplu, ombudsmanul are competența de a adresa întrebări cu privire la validitatea legislației unei curți constituționale. Înțeleg de la colegii mei din aceste țări că această putere este extrem de utilă și că sporește eficiența activității lor generale. Această putere necesită în mod natural exercitarea unei mari atenții și abilități pentru a evita apariția unor părți în controversele politice.

Am impresia că ombudsmanul european a ajuns la un stadiu de maturitate, dacă doriți, ceea ce face oportună reexaminarea problemei accesului ombudsmanilor la instanțe. În cazul în care sunt integrate garanții relevante în orice astfel de sistem de acces direct - de exemplu, permițând instanțelor să respingă cererea de interpretare a ombudsmanului - accesul la instanțe ar putea fi acceptabil și util în majoritatea jurisdicțiilor europene.

În ceea ce privește relațiile ombudsmanilor cu guvernele și parlamentele, voi aborda doar chestiunea legislației. În conformitate cu observațiile mele anterioare privind tendința de a pune un accent mai mare pe metodele de lucru proactive, cum ar fi anchetele din proprie inițiativă, se poate avea în vedere posibilitatea unui dialog sporit între ombudsmani și guvernele și/sau parlamentele lor respective atunci când se elaborează și se discută legislația referitoare la preocupările generale ale ombudsmanului. Sunt conștient de faptul că, de exemplu, Ombudsmanul suedez este consultat în mod sistematic cu privire la legislația relevantă și că Ombudsmanul estonian are dreptul de a vorbi la sesiunile parlamentului și ale guvernului atunci când discută propuneri legislative.

Din nou, în unele țări, o astfel de practică poate fi percepută ca reprezentând o implicare prea strânsă în procesul politic și potențialele controverse asociate adesea cu aceasta. Pe de altă parte, am impresia că ombudsmanii sunt din ce în ce mai percepuți ca surse de informații extrem de relevante în punerea în aplicare a legilor. De exemplu, rapoartele ombudsmanilor din țările candidate la aderarea la UE au fost utilizate în mai multe rânduri de Comisia Europeană pentru a obține informații cu privire la stadiul punerii în aplicare a legislației referitoare la drepturi.

Prin urmare, este posibil ca experiența și cunoștințele cumulate ale ombudsmanilor în ceea ce privește punerea în aplicare a legilor să fie luate din ce în ce mai mult în considerare la nivelul elaborării legilor.

Ultimii interlocutori pe care aș dori să-i menționez sunt într-adevăr mai bine numiți colegi. Ei sunt familia ombudsmanilor, la nivel european, național, regional și local, a căror cooperare este exemplificată de evenimentele din această săptămână de la Copenhaga. După cum știți, ombudsmanii din Europa s-au întâlnit în mod regulat în cadrul unor seminare organizate de Ombudsmanul European și în cadrul unor mese rotunde organizate de Consiliul Europei, pentru a discuta chestiuni de interes comun.

Rețeaua europeană a ombudsmanilor, care a fost creată de predecesorul meu, Jacob Söderman, este formată astăzi din aproape 90 de birouri în 29 de țări și cooperează zilnic în gestionarea cazurilor și în mod continuu în schimbul de experiență și de bune practici prin seminarii și reuniuni, un buletin informativ bianual, un forum electronic de discuții și un serviciu electronic zilnic de știri. Intensitatea unei astfel de cooperări va continua să crească în viitor, atât la nivel geografic, pe măsură ce UE crește, cât și la nivel material, pe măsură ce punerea în aplicare a legislației UE la nivel național devine un domeniu de preocupare din ce în ce mai important pentru ombudsmanii naționali. Viitoarea cooperare între ombudsmani la nivel european, național, regional și local ar putea lua din ce în ce mai mult forma unor anchete comune, a creării unor canale comune pentru furnizarea de informații și consiliere și a dezvoltării unor noi modalități de schimb de informații și de bune practici.

În încheierea acestor reflecții privind ombudsmanul în viitoarea Europă, este important să ne reamintim din nou două mari realizări care ne afectează pe toți: în primul rând, recunoașterea fără echivoc a ombudsmaniei în Constituția pentru Europa și, în al doilea rând, încorporarea în Constituție a unei Carte a drepturilor fundamentale care conține dreptul la bună administrare. Aș dori să aduc un omagiu eforturilor neobosite ale predecesorului meu, Jacob Söderman, de a contribui la obținerea acestor două succese importante.

Faptul că factorii de decizie europeni au ales să consolideze atât de mult ombudsmanul nu se bazează doar pe o viziune comună pentru viitor. Este, de asemenea, un răspuns la credibilitatea foarte ridicată pe care ombudsmanii din Europa au acordat-o, în ultimele decenii, conceptului de ombudsman prin promovarea efectivă a statului de drept și a bunei administrări.

În opinia mea, faptul că acum ne putem referi la ombudsman ca parte a tradiției juridice și politice europene implică, de asemenea, că trebuie depuse eforturi pentru a se asigura că drepturile cetățenilor sunt la fel de bine protejate, indiferent la ce ombudsman apelează. Cu siguranță, ombudsmanii vor continua să aplice metode de lucru diferite, adaptându-și cu prudență birourile individuale la mediile și culturile lor politico-instituționale respective. Cu toate acestea, nivelul drepturilor de care se bucură cetățenii ar trebui să fie același la toate nivelurile. Pentru a se asigura că acest lucru este în mod clar nu numai sarcina ombudsmanilor înșiși, ci necesită un dialog continuu cu legiuitorii, care, în cele din urmă, vor fi chemați să ofere ombudsmanilor competențele și resursele juridice necesare pentru atingerea acestui obiectiv.

În ceea ce mă privește, aștept cu interes intensificarea cooperării mele cu colegii mei ombudsmani din întreaga Europă, astfel încât să putem contribui împreună la transformarea drepturilor într-o realitate vie pentru toți cetățenii.

Vă mulțumim pentru atenție!