Introducere

1. În iulie 1995, Parlamentul European m-a ales ca primul Ombudsman European, iar în luna septembrie a aceluiași an mi-am luat angajamentul solemn în fața Curții de Justiție de a-mi îndeplini atribuțiile în deplină independență și imparțialitate. Așa că am fost în funcție pentru un pic mai mult de un an.

Prezentarea mea de astăzi este în esență alcătuită din trei părți. Vă voi explica mai întâi poziția Ombudsmanului European în sistemul de protecție juridică a drepturilor conferite cetățenilor europeni prin tratatele fondatoare. După aceea, vă voi împărtăși experiențele mele din ultimul an și, în cele din urmă, voi comenta cu privire la viitorul cetățeniei europene și la poziția Ombudsmanului European.

Ombudsmanul în sistemul de protecție juridică

2. Protecția juridică a drepturilor conferite particularilor de dreptul comunitar este asigurată în primul rând de Curtea de Justiție, de Tribunalul de Primă Instanță și de instanțele naționale. Articolul 173 din Tratatul de instituire a Comunității Europene permite particularilor să introducă acțiuni în justiție împotriva actelor adoptate de instituțiile comunitare, însă în ceea ce privește actele cu aplicabilitate generală, numai cu condiția dificilă ca reclamantul să fie vizat „direct și individual” de actul atacat. În măsura în care punerea în aplicare a unor astfel de acte este de competența instituțiilor comunitare, justițiabilul va putea, în mod normal, să conteste actul executoriu în fața celor două instanțe comunitare din Luxemburg și, în cadrul unei astfel de acțiuni, să invoce inaplicabilitatea actului cu aplicabilitate generală. În măsura în care revine autorităților naționale sarcina de a efectua acte cu aplicabilitate generală - și aș dori să subliniez că cea mai mare parte a legislației comunitare este administrată de autoritățile naționale - , va putea să conteste în fața instanțelor naționale măsurile prin care autoritățile naționale pun în aplicare legislația comunitară și, în cadrul unei astfel de acțiuni, să susțină că actul comunitar cu aplicabilitate generală care stă la baza măsurii de punere în aplicare națională este nelegal. Pentru soluționarea acestei probleme, instanța națională poate recurge la procedura prevăzută la articolul 177 din Tratatul de la Roma pentru a adresa Curții de Justiție întrebări preliminare.

2.1. În cazul în care persoana consideră că un stat membru îi încalcă drepturile conferite de dreptul comunitar, aceasta trebuie, în principiu, să se adreseze și instanțelor naționale sau, dacă este cazul, ombudsmanului național. Persoana poate considera, de asemenea, că interesele sale sunt protejate prin depunerea unei plângeri la Comisia Europeană, care este necesară în temeiul articolului 155 din tratat pentru a asigura aplicarea dreptului comunitar; pentru a facilita depunerea plângerilor, Comisia a publicat un formular tip în Jurnalul Oficial (JO 1989, C 26, p. 6). Plângerile depuse de persoane fizice reprezintă, într-adevăr, cea mai importantă sursă a Comisiei pentru detectarea neconformităților statelor membre. O astfel de plângere poate conduce, în cele din urmă, la decizia Comisiei de a introduce o acțiune în temeiul articolului 169 împotriva statului membru în cauză. Problema dacă Comisia este obligată să soluționeze o plângere depusă este contestată; cu toate acestea, în jurisprudența Curții de Justiție s-a stabilit că un particular nu poate introduce o acțiune împotriva Comisiei pentru motivul că aceasta nu a urmărit un caz de neîndeplinire a obligațiilor din partea unui stat membru (a se vedea, printre altele, cauza C-87/89 Sonito, Rec. 1990, p. I-1981). Este obișnuit ca Comisia să informeze reclamanții că, pe de o parte, revine instanțelor naționale sarcina de a asigura aplicarea legislației comunitare de către autoritățile naționale, cu condiția ca dispozițiile în cauză să fie direct și imediat aplicabile și, dacă este necesar, de a obliga statul membru în cauză să repare prejudiciul pe care particularul l-ar fi putut suferi ca urmare a încălcării dispozițiilor comunitare în cauză.

2.2. În cazul în care persoana consideră că i-au fost încălcate drepturile, aceasta poate alege, de asemenea, să depună o petiție la Parlamentul European. Până la Tratatul de la Maastricht, dreptul de a adresa petiții Parlamentului European era prevăzut doar de Regulamentul de procedură al Parlamentului. Acest drept a fost recunoscut în mod oficial prin Tratatul de la Maastricht și este în prezent prevăzut la articolele 8D și 138D din Tratatul de la Roma și, prin urmare, face parte integrantă din noțiunea de cetățenie europeană. Petițiile sunt tratate de una dintre comisiile parlamentare permanente ale Parlamentului, care solicită foarte des Comisiei Europene să investigheze această chestiune. În cazul nerespectării de către un stat membru, persoana poate avea interesul de a sesiza Parlamentul, mai degrabă decât direct Comisia Europeană, din cauza oricărei presiuni pe care Parlamentul ar putea să o exercite asupra Comisiei pentru a urmări chestiunea față de statul membru în cauză.

2.3. În cele din urmă, ajungem la postul de Ombudsman European, care a fost creat, de asemenea, prin Tratatul de la Maastricht, ca o componentă a noțiunii de cetățenie europeană. În Tratatul de la Roma au fost introduse articolele 8d și 138e, conform cărora orice cetățean al Uniunii are drept de acces la Ombudsman în cazurile de administrare defectuoasă în acțiunile organelor și instituțiilor comunitare, cu excepția Curții de Justiție și a Tribunalului de Primă Instanță în exercitarea funcțiilor lor judiciare.

Astfel, observăm că rolul pe care Ombudsmanul îl poate juca în monitorizarea aplicării corecte a dreptului comunitar este foarte limitat, în sensul că aplicarea efectuată de autoritățile naționale a fost exclusă din sfera de competență. Repet că cea mai mare parte a legislației comunitare este administrată de autoritățile naționale. Prin urmare, controlul cu această administrație trebuie să fie exercitat la nivel național de către entitatea competentă, cum ar fi Ombudsmanul național, ceea ce subliniază necesitatea unui anumit tip de cooperare între Ombudsmanul European și omologii săi naționali; Acesta este un subiect pe care îl voi reveni mai târziu în această lucrare.

Activitatea desfășurată în ultimul an

3. Această limitare a sferei de competență a Ombudsmanului European la care tocmai am făcut referire explică în mare măsură numărul mare de plângeri inadmisibile primite. Se pare că mulți cetățeni nu au perceput limitarea și, prin urmare, se adresează Ombudsmanului European atunci când se confruntă cu o problemă comunitară în mâinile administrației naționale. Pentru a remedia această situație, eu și biroul meu am depus eforturi considerabile pentru a informa publicul cu privire la noua instituție și la domeniul său de competență.

3.1. Până în prezent, au fost primite aproximativ 1 000 de plângeri, dintre care aproximativ 700 au fost soluționate. Dintre acestea 700, aproximativ 150 au fost trimise unei instituții comunitare pentru a decide cu privire la subiectul plângerii și aproape toate 150 se referă la Comisia Europeană, ceea ce nu este deloc surprinzător, având în vedere că Comisia este instituția comunitară care ia în principal decizii care au un impact direct asupra cetățenilor. Până la sfârșitul lunii septembrie a acestui an, au fost finalizate 27 de cazuri; în 11 cazuri s-a ajuns la o soluționare pe cale amiabilă între instituția în cauză și reclamant și, într-un singur caz, am considerat oportun să fac o observație critică cu privire la instituție. Această situație se datorează în mare parte faptului că Comisia Europeană a adoptat o atitudine foarte pozitivă. Motivul pentru care prelucrarea a fost finalizată numai în cazul unui număr atât de mic de plângeri se datorează în special termenelor care se aplică în cadrul procedurii. Instituția împotriva căreia este îndreptată plângerea are la dispoziție o perioadă de 3 luni calendaristice complete (4 luni cu traducere) pentru a-și prezenta primele observații cu privire la plângere, iar apoi reclamantul are la dispoziție o lună calendaristică completă pentru a-și prezenta observațiile cu privire la observații. Aceste termene au avut drept consecință faptul că, până în această toamnă, nu a fost posibil să se inițieze procese pentru găsirea unor soluții amiabile între reclamant și instituția în cauză sau să se inițieze investigații mai aprofundate. Este clar că, până la sfârșitul anului, pot fi apreciate toate cazurile în care reclamantul a obținut un anumit tip de succes; Experiențele naționale arată că acest lucru se întâmplă în 10-15% din cazuri.

În materialul care v-a fost distribuit veți găsi mai multe detalii despre (unele?) cazuri specifice, precum și mai multe elemente statistice.

În ceea ce privește cele mai frecvente obiecte ale plângerilor, este dificil să se extragă aceste informații din statistici. Printre cele mai frecvente obiecte, cred că este posibil să menționăm presupuse întârzieri în tratarea cazurilor, presupuse refuzuri de a furniza informații și acuzații privind nereguli în procedurile de recrutare pentru funcția publică europeană.

În ceea ce privește distribuția geografică a revendicărilor, se poate observa că următoarele țări au proporțional mai multe revendicări decât ponderea lor în populația totală a Comunității: Spania, Portugalia, Anglia, Irlanda, Austria, Belgia, Luxemburg, Finlanda și Danemarca. În cazul Belgiei și al Luxemburgului, acest lucru se explică probabil prin faptul că instituțiile comunitare sunt situate în aceste două țări.

3.2. Tratatul prevede că Ombudsmanul poate efectua anchete „din proprie inițiativă”. Între timp, am inițiat trei investigații din proprie inițiativă. Cele mai importante se referă la transparența în cadrul Comunității, mai degrabă la varianta transparenței numită acces public. Ca parte a semnării Tratatului de la Maastricht, statele membre au adoptat o declarație prin care își exprimă angajamentul față de transparență (1). Pentru a pune în aplicare această declarație, Consiliul și Comisia au adoptat, la sfârșitul anului 1993, un cod de conduită care reglementează accesul public la documentele acestora. Cu toate acestea, celelalte instituții și organisme comunitare au continuat să trăiască în întuneric. Având în vedere acest lucru și faptul că multe dintre plângerile depuse la biroul meu se refereau la refuzuri de a furniza informații, m-am adresat celorlalte instituții și organisme comunitare în vara acestui an pentru a le întreba dacă intenționează să adopte norme similare cu cele ale Comisiei și ale Consiliului. Primele răspunsuri primite sunt pozitive și sper ca cele care încă lipsesc să poată fi caracterizate în același mod.

În ceea ce mă privește, am stabilit că, în biroul meu, publicul poate avea acces la plângeri, cu excepția cazului în care reclamantul a solicitat confidențialitatea. Am prevăzut de asemenea accesul publicului la primele observații formulate de instituția în cauză cu privire la o plângere. Cu toate acestea, pentru restul procedurii până la luarea deciziei finale în cauză, principiul accesului public nu se aplică pentru a facilita posibilitatea de a ajunge la o soluționare amiabilă între reclamant și instituție. Am descris această practică în raportul meu anual din 1995, care a fost prezentat Parlamentului în primăvara acestui an, iar Parlamentul nu a ridicat nicio obiecție; Dimpotrivă, reacțiile au fost pozitive. Cu toate acestea, Parlamentul a considerat că ar putea fi utilizată mai frecvent competența de a iniția investigații din proprie inițiativă.

Dintre celelalte două inițiative, una se referă la dreptul la informare în cadrul concursurilor organizate de instituțiile comunitare, iar cealaltă se referă la drepturile reclamantului în cadrul procedurilor desfășurate de Comisie pentru a stabili dacă un stat membru nu și-a îndeplinit sau nu obligațiile în cazul în care aceste proceduri se bazează pe o plângere (proceduri ex articolul 169).

3.3. În ceea ce privește aspectele deja finalizate, cred că merită menționate următoarele: După cum am menționat deja, Comisia Europeană are sarcina de a asigura aplicarea legislației comunitare. În ceea ce privește asigurarea punerii în aplicare de către statele membre, Comisia a afirmat că dispune de o marjă de apreciere pentru a stabili dacă există o neconformitate din partea unui stat membru și că, prin urmare, această activitate a Comisiei nu ar putea face obiectul unei investigații din partea noastră. În ceea ce ne privește, am susținut opinia potrivit căreia, în pofida unei puteri discreționare, principiile juridice și buna conduită administrativă trebuie respectate și că am competența de a investiga dacă acesta a fost cazul într-un caz specific. Pe de altă parte, este clar că competența noastră cedează în măsura în care puterea discreționară a Comisiei reflectă elemente de natură mai degrabă politică pe care Comisia le poate lua în considerare în mod legitim. Se pare că opinia mea a prevalat.

3.4. În ceea ce privește plângerile inadmisibile, după cum am menționat, o mare parte dintre acestea privesc autoritățile naționale sau atunci când acestea acționează în temeiul normelor comunitare sau în domenii reglementate exclusiv de dreptul național. Acest lucru m-a inspirat să încep cooperarea cu ombudsmanii naționali sau cu organisme echivalente. Majoritatea statelor membre au un ombudsman național; a fost înființată o comisie parlamentară pentru petiții în Luxemburg și Germania. Belgia are doi ombudsmani regionali, unul pentru Flandra și unul pentru Valonia. Există, de asemenea, ombudsmani regionali în Italia, deși birourile naționale sunt planificate atât în Italia, cât și în Grecia.

În cadrul unui seminar pe care l-am organizat la sfârșitul lunii septembrie la Strasbourg, la care au fost reprezentați toți ombudsmanii naționali sau organismele echivalente, am convenit să începem cooperarea în vederea promovării aplicării corecte a dreptului comunitar în beneficiul cetățenilor europeni. Comisia Europeană și Comisia pentru petiții a Parlamentului European au fost, de asemenea, prezente.

Cooperarea care se desfășoară în condiții de egalitate deplină și cu o mare flexibilitate urmărește, în special, să fie în măsură să trimită cetățeanul cât mai curând posibil la organismul competent pentru a se ocupa de cazul său. În plus, va fi analizată posibilitatea de a organiza seminarii comune, de a efectua vizite reciproce și de a face schimb de informații pentru a spori cunoașterea dreptului comunitar la toate nivelurile. Toate birourile vor numi un membru al personalului care va fi responsabil în mod special de promovarea cooperării cu celelalte birouri.

Sper că această cooperare, care a fost concepută pe deplin în spiritul inițiativei spaniole inițiale din 1990, va avea cât mai mult succes posibil și va contribui la aplicarea corectă a dreptului comunitar la toate nivelurile, atât în instituțiile comunitare, cât și în statele membre.

Reflecții finale

4. Sunt întrebat adesea dacă sfera de competență atribuită Ombudsmanului European este prea restrânsă. În acest discurs sper că am dat un răspuns la această întrebare în sensul că limitarea nu împiedică cooperarea constructivă cu celelalte organisme care asigură aplicarea corectă a legislației comunitare, și anume Comisia pentru petiții a Parlamentului European, Comisia Europeană sau ombudsmanii din statele membre. De fapt, unul dintre aceste organisme este aproape întotdeauna competent să asiste cetățeanul și, prin urmare, este important să se poată coopera într-un mod flexibil și eficient pentru a oferi cetățeanului această asistență. Voi face tot posibilul pentru ca această cooperare să fie încununată de succes.

În cazul în care cooperarea eșuează, autorităților competente le va reveni sarcina de a analiza dacă domeniul de competență al Ombudsmanului European ar trebui extins. Chiar dacă s-ar decide astfel, Ombudsmanul nu și-ar putea exercita competențele decât în strânsă cooperare cu organismele naționale, în primul rând cu ombudsmanii din statele membre; ar putea fi luată în considerare posibilitatea de a prevedea ca Ombudsmanul să le sesizeze numai în cazul în care eforturile acestora din urmă eșuează.

Din câte știu, Conferința interguvernamentală nu este interesată de chestiunea unei posibile extinderi a domeniului de competență.

4.1. Cu toate acestea, conferința va aborda aspecte care ar putea fi de interes pentru Ombudsmanul European, de exemplu în ceea ce privește transparența. Personal, cred că ar fi oportun ca principiul accesului public la documentele instituțiilor să fie recunoscut în mod oficial în tratat. Nu se poate exclude faptul că o astfel de recunoaștere ar putea determina administrațiile comunitare să adopte o atitudine mai pozitivă în ceea ce privește cererile de acces public.

În primul meu an ca Ombudsman, am avut, din păcate, impresia că exercitarea efectivă a drepturilor conferite cetățenilor de tratat întâmpină în practică multe obstacole, de exemplu în ceea ce privește recunoașterea diplomelor și a diplomelor. Nu ar trebui exclus faptul că ar fi util să se examineze mai detaliat modul în care ar putea fi puse în aplicare drepturile cetățenilor, de exemplu, la libera circulație.

Un alt aspect care mă interesează personal este posibilitatea ca Uniunea să adere la Convenția europeană a drepturilor omului, chiar dacă aderarea ar avea un impact redus asupra exercitării funcțiilor mele de Ombudsman, având în vedere că, în conformitate cu jurisprudența Curții - și acum și în temeiul articolului F din Tratatul privind Uniunea Europeană - instituțiile comunitare au fost obligate de ani de zile să respecte drepturile omului, astfel cum sunt garantate de convenție. Cu toate acestea, consider că este important ca Uniunea să își demonstreze disponibilitatea de a face parte din comunitatea juridică internațională.

Toate acestea sunt propuneri care, în opinia mea, ar trebui să reușească, deoarece sunt menite să facă Uniunea mai umană și mai socială.

Eu, la nivelul meu, confruntându-mă cu nemulțumiri și luând inițiative bine întemeiate, voi acționa în vederea atingerii aceluiași obiectiv.

Vă mulțumesc pentru atenție.

(1) Declarația nr. 17 privind dreptul de acces la informații:
„Conferința consideră că transparența procesului decizional consolidează caracterul democratic al instituțiilor, precum și încrederea publicului în administrație. Prin urmare, Conferința recomandă Comisiei să prezinte Consiliului, până în 1993, un raport privind măsurile de îmbunătățire a accesului publicului la informațiile aflate la dispoziția instituțiilor.”